Kinh nghiệm xây dựng thể chế tự quyết cho các thành phố văn minh

Tóm tắt: Nghiên cứu cơ sở lý thuyết cũng như thực tiễn xây dựng đặc khu kinh tế, hành chính và thành phố văn minh (charter city), bài viết cho thấy, yếu tố quan trọng nhất để tạo dựng một đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt chính là quyền tự quyết của chính quyền và cư dân khu vực đó. Chính vì vậy, xây dựng quy chế tự quyết cho các thành phố văn minh là đề xuất quan trọng nhất cần được nghiên cứu và áp dụng cho quá trình tạo dựng các đặc khu kinh tế - hành chính ở Việt Nam. KINH NGHIỆM XÂY DỰNG THỂ CHẾ TỰ QUYẾT CHO CÁC THÀNH PHỐ VĂN MINH Trương Trọng Hiểu* Abstract: Through conducts of an analysis of the establishment of special economic zones, special administration zones, and charter cities under theory as well as practice aspects, this article points out that the most significant element for special economic and administrative zones is to transfer the autonomy to these cities. The writing therefore provides a key suggestion that Vietnam should make sense of autonomy and provides the legal framework creating such independent rules for these local councils and citizens. Therefore, development of autonomy policy for charter cities is the most important proposal that needs to be researched and applied to the process of developing special economic-administrative zones in Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: đặc khu, đơn vị hành chính - kinh tế, thành phố văn minh, thành phố điều lệ, tự quyết. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 25/05/2017 Biên tập: 25/08/2017 Duyệt bài: 06/09/2017 Article Infomation: Keywords: special zones, special economic and administrative units, charter cities, autonomy. Article History: Received: 25 May 2017 Edited: 25 Aug. 2017 Appproved: 06 Sep. 2017 * ThS. Khoa Luật Kinh tế - Trường ĐH Kinh tế - Luật, ĐHQG TP.HCM, NCS. Đại học Yokohama, Japan. 1. Lý thuyết về thành phố văn minh Xét về mặt lịch sử, thành phố văn minh có thể là mô hình đã xuất hiện và tồn tại khá lâu. Nhưng Paul M. Romer có thể được xem là nhà kinh tế học đặt những viên gạch đầu tiên xây dựng lý thuyết cơ bản và đưa ra ý tưởng về một mô hình thành phố văn minh mới. Nền móng đó được ghi nhận trong qua nghiên cứu được Paul công bố vào năm 2010 khi ông là Nghiên cứu viên cao cấp của Viện Nghiên cứu chính sách kinh tế Stanford (thuộc Đại học Stanford, Hoa Kỳ): Technologies, Rules, and Progress: The Case for CharterCities (Công nghệ, Quy tắc, và Sự phát triển: Một trường hợp KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 58 Số 23(351) T12/2017 đối với Thành phố văn minh). Sau khi thành phố văn minh đầu tiên trên thế giới theo ý tưởng của Paul được xây dựng ở Handuras từ năm 2011, ông tiếp tục thông tin trên TED và công bố nghiên cứu liên quan thứ hai vào năm 2012 với đồng sự của mình (là Brandon Fuller) tại Viện Nghiên cứu chính sách công Macdonald-Laurier (Canada): Success and the City: How Charter Cities Could Transform the Developing World, (Đô thị và sự thành công: Thành phố văn minh thay đổi các quốc gia đang phát triển như thế nào). Tuy nhiên, hệ thống lý thuyết về mô hình thành phố văn minh cho đến nay có thể được xem là chưa thật sự phát triển và hoàn chỉnh. Thực ra, Paul và các nhà kinh tế học xây dựng nên Lý thuyết mới về sự phát triển (new theory of growth) luôn ủng hộ sự tác động của yếu tố công nghệ đối với quá trình phát triển kinh tế. Theo Paul, công nghệ là yếu tố nội dung, và chính sự thay đổi về công nghệ sẽ kéo theo sự thay đổi về kinh tế và cải tạo xã hội, kể cả trong dài hạn1. Vì vậy, cũng như thương mại quốc tế, việc hình thành nên các thành phố - nơi hội tụ rất nhiều cư dân sẽ là phương cách và là cơ hội để công nghệ được chia sẻ và nhân lên hệ số sử dụng. Ý tưởng thành phố văn minh ra đời trên cơ sở mạch tư duy này2. Theo Paul, quy mô thành phố là yếu tố rất quan trọng để có thể tập trung số lượng dân cư đủ lớn để từ đó có thể nâng hệ số sử dụng công nghệ3. Tuy nhiên, đặc tính quan trọng của thành phố văn minh là quyền tự do lựa chọn và quyết định của cư dân. Paul 1 Romer, Paul M., Endogenous Technological Change, The Journal of Political Economy (Chicago University), Vol. 98, no. 5, pt. 2, (1990), 71-102, 72; Paul M. Romer, Increasing Returns and Long-Run Growth, The Journal of Political Economy (Chicago University), Vol. 94, No. 5 (10/1986), 1002-1037, 1003; Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), Center for Global Development (London), 3/2010, 1. 2 Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), 2. 3 Tlđd, 9. 4 Brandon Fuller and Paul Romer, Success and the City: How Charter Cities Could Transform the Developing World, A Macdonald-Laurier Institute Publication (Canada), 4/2012, 6. 5 Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), 7- 8. 6 Tlđd, 9. 7 Tlđd, 3, 8. 8 Tlđd, 3. 9 Brandon Fuller and Paul Romer, Success and the City: How Charter Cities Could Transform the Developing World, 5. 10 Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), 6 – 8. goi đó là “opt-in”4. Có nghĩa, họ tự quyết định tìm đến thành phố và chịu sự ràng buộc với quy chế của thành phố - quy tắc được áp dụng bình đẳng với tất cả mọi cư dân ở đó5. Yêu cầu thứ hai để xây dựng thành phố văn minh là thành phố này được cần được duy trì sự tồn tại và phát triển của mình trong tình trạng có đủ quyền tự quyết, “loại bỏ việc cưỡng ép hay thiếu sự đồng thuận”6. Nói cách khác, thành phố đó cần được điều hành bởi một chính quyền độc lập (kể cả với chính quyền trung ương), đủ quyền hành, và có toàn quyền hành động. Chính quyền đó sẽ phải chịu trách nhiệm trước những người đã bầu chọn ra và theo những quy tắc được tạo ra cho riêng thành phố đó. Chính quyền tự quyết với bộ máy vận hành độc lập của thành phố và bộ quy tắc nội bộ hữu hiệu được tạo dựng là cơ sở để thành phố đưa ra những quyết định mang tính hấp dẫn để thu hút cư dân, cả nhà đầu tư và cư dân nước ngoài7. Làm sao có thể tạo ra sự tương tác giữa mọi người trong thành phố là vấn đề được nhấn mạnh trong lý thuyết của Paul. Câu trả lời chính là quy tắc/luật lệ (rule); tương tự như công nghệ, vì ông gọi cả hai yếu tố này là các “ý tưởng”. Nếu công nghệ là ý tưởng về sự liên kết các yếu tố, thiết bị thì luật lệ là ý tưởng về việc cấu trúc các mối tương tác trong xã hội như vừa nói8. Theo Paul, quy tắc cho thành phố văn minh bao gồm thể chế pháp lý lẫn quy tắc xã hội9. Tuy nhiên, thể chế pháp lý sẽ thống lĩnh, và phản ánh trong điều lệ (charter) của thành phố đó10. Tương tự công nghệ, “quy KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 23(351) T12/2017 tắc có thể được chia sẻ và sao chép” nên con đường ngắn nhất và hiệu quả nhất trong lý thuyết thành phố văn minh là thực hiện tiếp nhận chính sách/thể chế từ bên ngoài11. Vấn đề vì vậy nằm ở chỗ “quy tắc thay đổi quy tắc” (meta-rule/rules for changing the rules). Mặc dù luật học so sánh đã chỉ ra cách tiếp nhận này, nhưng theo Paul, việc đưa ra các quy tắc để chính quyền hiện hữu đón nhận những sự thay đổi trong quy chế quản lý, bao gồm cả các quy định về cơ chế bầu cử và tạo dựng một bộ máy chính quyền mới cho thành phố,12 là hành trình không mấy dễ dàng. 2. Thực tiễn tạo dựng thành phố văn minh: từ đặc khu kinh tế đến đặc khu hành chính Thực ra, mô hình đặc khu kinh tế (với nhiều dạng thức và tên gọi) xuất hiện khá lâu, với đặc khu đầu tiên trên thế giới được xây dựng tại Iceland vào năm 1959 và dần trở nên phổ biến ở các nước công nghiệp hoá khoảng mười năm sau đó13. Trung Quốc, và cả Việt Nam cũng chỉ là các quốc gia sau này tiếp cận mô hình này. Cho đến bây giờ, đây có thể là mô hình được lựa chọn để các nước thoát nghèo. Ngân hàng Thế giới hay các thiết chế kinh tế - tài chính quốc tế khác cũng tập trung nghiên cứu như là một phương cách nhằm gợi ý cho các nước thực hiện một cách hiệu quả và thoát nghèo. Về cơ bản, đây là mô hình hướng đến mục tiêu phát triển và cải thiện bức tranh kinh tế của quốc gia và chỉ dừng lại ở mục tiêu đó. Chính vì vậy, thu hút đầu tư, thúc đẩy thương mại và thương mại quốc tế được xem là nội dung cốt lõi của các kế hoạch triển khai14. Quy chế kinh tế - thương mại đặc biệt dù đã mang lại thành công ở các đặc khu - từng phần của lãnh thổ - có thể được áp dụng và nhân rộng, trở thành chính 11 Tlđd, 3; Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), 6. 12 Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), 7. 13 Thomas Farole and Gokhan Akinci (Editors), Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Directions, World Bank, 2011, 3. 14 Kossof, Paul, China's Pilot Free Trade Zone: Shanghai Free Trade Zone and the Potential Future of Free Trade Zones in Mainland China, International Journal of Law and Legal Jurisprudence Studies (ISSN:2348-8212), Vol. 1, issue 7, 22/11/2014,1. 15 Kitchen, Harry Milton, Is ‘Charter-City Status’ a Solution for Financing City Services in Canada - Or is that a Myth?, SPP Research Paper No. 9-2 (Vol. 9, issue 2), The Shool of Public Policy, University of Calgary, 1/2016, 1. sách chung của quốc gia hay không, thật sự là một thách thức còn bỏ ngỏ. Thậm chí, với một số nội dung ưu trội và khác biệt áp dụng cho các đặc khu, các khu vực này cũng khó có thể bức phá một cách quyết liệt vì những hạn chế nhất định mà chính quyền địa phương vẫn còn giữ lại. Chính vì vậy, từ những đặc khu kinh tế, các nhà nghiên cứu nhận thấy cần và có thể tạo dựng nên những khu hành chính độc lập có quyền tự quyết lớn hơn. Hồng Kông là điển hình của một mô hình đặc khu hành chính như vậy. Tuy nhiên, đây lại là sản phẩm của lịch sử và Trung Quốc khó có thể làm khác khi Hồng Kông đã thật sự là một trung tâm tài chính - kinh tế quốc tế trước ngày được trao trả về chính quyền Trung Quốc. Nói cách khác, các nước đang phát triển có ý tưởng tạo lập các thành phố văn minh cũng khó tìm ra một địa điểm/khu vực tương tự như Hồng Kông trên đất nước mình. Vì lẽ đấy, khi phát triển lên mô hình đặc khu hành chính, thành phố văn minh có vẻ chỉ khả thi khi nó được xây dựng ở các nước phát triển, như Hoa Kỳ và Canada. Theo kinh nghiệm của Canada, thành phố văn minh được các tỉnh thành lập với những định chế mang lại sự linh hoạt trong việc tiến hành cải cách, thực hiện chức năng, hay tiếp cận tài chính. Thậm chí, dù là thành phố văn minh hay thành phố có địa vị thành phố thông minh thì vấn đề quan trọng vẫn là việc chính quyền thành phố đó có đầy đủ quyền và công cụ để quản lý địa hạt của mình, tự đặt thuế và tạo nguồn thu ngân sách15. Quay trở lại trường hợp đặc khu hành chính Hồng Kông, chính quyền thành phố này gần như hoàn toàn thoát ra sự kìm tỏa của chính quyền trung ương, ngay cả khi có KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 23(351) T12/2017 sự khác biệt rất lớn về thể chế. Trong phạm vi của quyền tự quyết đó, nhà nước tự do của đặc khu hành chính có đầy đủ quyền ban hành chính sách và đưa ra các quyết định phục vụ tiến trình phát triển trong địa hạt trên cơ sở bảo đảm tính dân chủ và thượng tôn pháp luật của xã hội. Cộng đồng quốc tế vì vậy đánh giá rất cao quyết định này (Điều 12 Luật Cơ bản) của Bắc Kinh16. Bằng quan sát và nghiên cứu lý thuyết về công nghệ và giảm nghèo, Paul đưa ra mô hình thành phố văn minh từ mô hình Hồng Kông17. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều đề xuất của Paul, cũng như thực tiễn áp dụng mô hình tại quốc gia đầu tiên xây dựng thành phố văn minh theo mô hình của Paul cho thấy, đây cũng chỉ là mô hình gợi ý cho những nước nghèo, và việc xây dựng các đặc khu ở mức độ mới bắt đầu. Theo Paul và Brandon Fuller, thành phố văn minh chính xác là một “khu vực cải cách đặc biệt”, mở rộng mô hình đặc khu kinh tế và thậm chí có quy mô và phạm vi cải cách lớn hơn rất nhiều18. Nhưng rõ ràng, việc tìm ra một khu vực như Hồng Kông như đã nói là rất khó. Từ trường hợp của Honduras, có thể thấy nếu các nước nghèo muốn thiết lập một khu vực đổi mới thì quốc gia này có thể bắt đầu “một phần của mô hình thành phố văn minh”19. Việc tạo dựng thành phố văn minh mang bóng dáng một đặc khu hành chính có thể sẽ tiếp bước sau đó, khi đã hội đủ các yếu tố cần thiết. Trở lại với mô hình đặc khu hành chính, rõ ràng Hồng Kông là một điển hình ưu trội. Điểm dễ nhận thấy nhất, là quyền tự quyết của đặc khu này. Nếu như bám sát 16 Chen, Albert H. Y., The Rule of Law Under 'One Country, Two Systems': The Case of Hong Kong 1997-2009, Trình bày tại Conference on Benchmarking the Ten-Year Development of the Rule of Law in Asia1999-2009, Maureen and Mike Mansfield Foundation and the College of Law, National Taiwan University, Taipei (Taiwan), 9-12/9/2009, 18-19. 17 Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), 8. 18 Brandon Fuller and Paul Romer, Success and the City: How Charter Cities Could Transform the Developing World, 3. 19 Tlđd. 20 Chen, Albert H. Y., The Theory, Constitution and Practice of Autonomy: The Case of Hong Kong, trong: Oliveira J.C., Cardinal P. (eds) One Country, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution, Springer, Berlin, Heidelberg (2009), 751-767, 2. 21 Phát biểu của Đặng Tiểu Bình khi Trung Quốc quyết định đẩy mạnh xây dựng các đặc khu kinh tế. Xem thêm: Yeung, Horace W.H., A Tale of Two Cities: Shenzhen and Shanghai – Rivalry or Division of Role?, University of Leicester School of Law Research Paper No. 15-03, 01/2015, 4. đầy đủ các yêu cầu của “quyền tự quyết”, gồm phương pháp hình thành chính quyền địa phương, việc chia sẻ quyền lực giữa nhà nước trung ương và chính quyền địa phương, và cơ chế khắc phục sai sót và giải quyết tranh chấp phát sinh, thì Hồng Kông đáp ứng được hết các tiêu chí đó20. Ngoài ra, mô hình “đơn quốc lưỡng chế” cũng là một nhân tố bổ sung quan trọng để góp phần giúp Hồng Kông có toàn quyền quyết định các vấn đề trong địa hạt. 3. Quy định nhà nước và quy định địa phương (Dillon’s rules và home rules) Thực ra, vấn đề cốt lõi để có được sự thịnh vượng trước khi để người khác mang lại sự thịnh vượng21 nằm ở chỗ là quyền tự quyết của chính quyền của khu vực đấy sẽ như thế nào. Họ có đủ quyền để thực hiện những điều khác biệt, khác với không gian chung kìm hãm sự phát triển của khu vực đó và cả những khu vực lân cận hay nền kinh tế quốc gia. Đương nhiên, quyền tự quyết và các chính sách khác biệt đó rất dễ đụng chạm, thậm chí là vi phạm với hệ thống pháp luật và khung chính sách chung. Việc giải quyết mối xung đột này từ lâu đã là một câu chuyện luôn mang lại nhiều thú vị. Paul gọi tên gọi thành phố văn minh của mình là thành phố điều lệ, có nghĩa rằng các thành phố đó sẽ tồn tại và hoạt động dựa trên bản điều lệ và quy chế của thành phố. Nó bao gồm bộ quy tắc ứng xử cho thành phố và thành phố sẽ tự xây dựng nên. Ở Hoa Kỳ, nhiều thành phố đã được bang trao cho thẩm quyền tự xây dựng điều lệ và quản lý thành phố bằng điều lệ. Thậm chí, ở những bang như California, bất cứ thành phố nào KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 23(351) T12/2017 cũng có thể trở thành thành phố điều lệ, chỉ cần thành phố đó xây dựng bản điều lệ và nhận được ủng hộ22. Vì vậy, có thể nói rằng, thành phố điều lệ và thực tiễn về thành phố điều lệ đã xuất hiện từ rất sớm, ít nhất là tại Hoa Kỳ. Paul thực ra chỉ là người gọi lại tên, hệ thống hoá và đưa ra đầy đủ các điều kiện cần thiết cho mô hình thành phố này hoạt động hiệu quả. Về thành phố điều lệ ở Hoa Kỳ, vấn đề luôn gây bàn cãi nhiều nhất chính là quyền tự quyết của chính quyền thành phố. Cụ thể, chính quyền địa phương sẽ xây dựng quy chế nào cho riêng mình, giá trị pháp lý của quy chế đó ra sao? Trong nhiều trường hợp, nội dung quy chế do thành phố xây dựng xung đột với các nguyên tắc hay quy định chung của nhà nước tiểu bang, thậm chí là nhà nước liên bang. Vì vậy, sẽ dẫn tới sự can thiệp của hệ thống tòa án nhằm giải quyết tranh chấp giữa các quy định tại điều lệ - gọi là quy định địa phương (home rules) với các quy định của bang đó - gọi là quy tắc Dillon (Dillon’s rules). Án lệ liên quan đến John Forrest Dillon, thẩm phán của Tòa tối cao Iowa từ năm 1852 và được Tổng thống Hoa Kỳ bổ nhiệm là thẩm phán Toà Phúc thẩm liên bang vào năm 1869. Sau đó, Dillon đến New York và đồng thời làm giáo sư luật. Chính vì vậy, quan điểm pháp lý của ông không những thể hiện trong bản án mà ông đã xét xử tại toà Iowa,23 mà còn được phản ánh trong những công trình nghiên cứu. Cụ thể, Dillon cho rằng, quyền hành của chính quyền địa phương cần phải được giới hạn và chịu sự 22 Stroud, Brett A., Preserving Home Rule: The Text, Purpose, and Political Theory of California's Municipal Affairs Clause, Pepperdine Law Review (Hoa Kỳ), Vol. 41 (2014), 587-632, 588. 23 Vụ án City of Clinton v. The Cedar Rapids and the Missouri River Railroad Co. năm 1868. 24 Spitzer, Hugh D., 'Home Rule' vs. 'Dillon's Rule' for Washington Cities, Seattle University Law Review, Vol. 38, No. 3, 4/2015, 809-60, 816. 25 Tlđd, 813-814. 26 Stroud, Brett A., Preserving Home Rule: The Text, Purpose, and Political Theory of California's Municipal Affairs Clause, 591. 27 Tlđd, 591. 28 The People ex rel. LeRoy v. Hurlbut năm 1871. 29 Spitzer, Hugh D., 'Home Rule' vs. 'Dillon's Rule' for Washington Cities, 816. 30 Stroud, Brett A., Preserving Home Rule: The Text, Purpose, and Political Theory of California's Municipal Affairs Clause, 591, kiểm soát của luật pháp. Theo Dillon, đây là nguyên tắc chung và không thể bàn cãi24. Quan điểm này sau đó cũng được nhiều thẩm phán và giáo sư luật khác ủng hộ, vì vậy dần trở thành quan điểm thống soái. Số lần được trích dẫn lại trong các bản án và công trình nghiên cứu cũng rất cao25. Điều quan trọng, quy tắc Dillon “là một phát kiến trong hệ thống pháp luật Anglo-Mỹ hơn là sự tuyên bố về một quy tắc truyền thống và hiển nhiên”26. Dù vậy, mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền của thành phố theo điều lệ vẫn là một câu hỏi mở27. Thực tế, vẫn có thẩm phán và chuyên gia pháp lý có quan điểm khác biệt với ý kiến của Dillon. Đơn cử, trong một bản án khác28, thẩm phán Toà tối cao Michigan, Thomas M. Cooley, cho rằng, nhà nước tiểu bang Michigan không thể dùng luật để can thiệp vào việc quản lý của địa phương cũng như chọn lựa nhân sự cho chính quyền thành phố. Bản án tuyên bố: “Tiểu bang không thể rập khuôn hiến pháp địa phương”. Ngược lại, chính quyền địa phương có toàn quyền giải quyết tất cả các vấn đề và tiểu bang không thể nào giành lấy nó29. Cooley không phủ nhận việc giám sát các thành phố bằng luật chung của cơ quan lập pháp nhưng kịch liệt phản đối việc can thiệp quá mức vào việc thực hiện quyền hành của chính quyền địa phương. Theo ông, vai trò của cơ quan lập pháp chỉ đơn giản là đưa ra cơ chế hợp tác của chính quyền địa phương và để họ thực hiện chức năng của mình một cách độc lập30. “Học thuyết Cooley” vì vậy được cho là mở rộng quyền tự quyết cho chính quyền các thành KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 23(351) T12/2017 phố - nhận nhiều sự ủng hộ. Đặc biệt, nguyên tắc đó với nhiều điều khoản quy định về địa phương, lần lượt được ghi nhận trong Hiến pháp của nhiều bang. Nội dung đề cập đến quyền được thiết kế bản điều lệ riêng cho thành phố và ngăn cản sự can thiệp của luật pháp tiểu bang vào công việc của thành phố, kể cả việc giới hạn sử dụng luật chung31. Đáng chú ý, các nội dung này được thể hiện một cách rõ ràng và cụ thể hơn trong các hiến pháp sửa đổi sau này. Ví dụ, so với Hiến pháp 1849, Hiến pháp 1879 của California còn có năm điều khoản dùng để bảo vệ chính quyền địa phương trước cơ quan lập pháp và đưa ra nền tảng căn bản cho quy tắc địa phương của thành phố là: Cấm sự can thiệp quá mức của cơ quan lập pháp; cấm sự hợp tác quá mức; bảo đảm quyền lực cảnh sát của các thành phố; nghiêm cấm phân chia quyền hành của chính quyền địa phương; tự đặt thuế và toàn quyền sử dụng điều lệ32. Thuật ngữ Điều lệ địa phương tự xây dựng (locally generated charters) được sử dụng thay thế cho tên gọi Điều lệ đơn thuần ngày càng nhiều33. Những điều này không chỉ phản ánh tính chuyên môn hoá của chính quyền địa phương mà trên hết đã (i) dần loại bỏ quy tắc Dillon, và (ii) bảo đảm sự độc lập của chính quyền địa phương trước sự tác động của chính quyền tiểu bang về các vấn đề của địa phương34. Tuy nhiên, cũng cần phải hiểu thêm rằng, ở Hoa Kỳ, việc trao quyền tự quyết cho chính quyền địa phương ít nhiều chịu sự chi phối từ đặc trưng của hình thức nhà nước liên bang. Việc chia sẻ quyền lực và quyết định cơ chế tự quyết cho các chính quyền đô thị ở nhà nước đơn nhất sẽ khó khăn hơn nhiều35. Thậm chí, tình trạng đó có thể bị thay đổi và bị rút lại do cơ sở pháp lý ghi nhận quyền tự quyết của chính quyền địa phương chủ yếu chỉ được thể hiện trong các đạo luật, thay vì Hiến pháp36. 31 Tlđd, 597. 32 Tlđd, 596-597. 33 Spitzer, Hugh D., 'Home Rule' vs. 'Dillon's Rule' for Washington Cities, 817-818. 34 Tlđd, 818-819. 35 Chen, Albert H. Y., The Theory, Constitution and Practice of Autonomy: The Case of Hong Kong, 4. 36 Tlđd, 4. 4. Những nội dung Việt Nam có thể tham khảo Từ kết quả nghiên cứu được trình bày ở trên, chúng tôi có một số ý kiến đối với quá trình xây dựng các đặc khu kinh tế - hành chính ở Việt Nam: Thứ nhất, so với một số nước bắt đầu triển khai xây dựng mô hình này, Việt Nam đã có thời gian sử dụng mô hình các khu công nghiệp (KCN) để tạo dựng cơ sở vật chất lẫn tiền đề lý luận liên quan đến việc xây dựng các thành phố văn minh. Đặc biệt, nền kinh tế Việt Nam không còn ở xuất phát điểm của một quốc gia nghèo để chỉ có thể đơn thuần xây dựng các đặc khu phát triển kinh tế. Đồng thời, theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, Việt Nam đã xuất khẩu được sản phẩm công nghệ cao, và sản phẩm công nghệ cao ngày càng chiếm tỷ trọng lớn trong giá trị xuất khẩu. Chính vì vậy, Việt Nam có thể mạnh dạn sử dụng mô hình thành phố văn minh để xây dựng các đặc khu kinh tế - hành chính ở giai đoạn hiện tại. Thứ hai, việc phát triển khu vực kinh tế - hành chính đặc biệt ở những khu vực có sẵn tiền đề ban đầu là một lựa chọn. Ngoài Phú Quốc - là một trong ba đặc khu kinh tế vừa được Chính phủ xác định, việc phát triển TP. Hồ Chí Minh thành một khu vực hành chính cần được nghiên cứu thêm về mặt lý luận lẫn pháp lý. Chính vì vậy, quy định đặc khu kinh tế - hành chính trong các dự thảo luật về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt hiện nay phải là “khu vực có không gian tương đối độc lập và cách biệt với phần lãnh thổ bên ngoài" cần được nghiên cứu kỹ. Chúng tôi cho rằng, một khu vực kinh tế - hành chính đặc biệt cần nhất không gian về kinh tế, thể chế và pháp lý chứ không nhất thiết phải là sự cách biệt về mặt địa lý. Thứ ba, vấn đề quan trọng của đặc khu kinh tế - hành chính là thể chế chứ không KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 23(351) T12/2017 phải các vấn đề khác37. Hiện tại, nội dung chính sách ưu đãi của đặc khu được phản ánh trong các dự thảo luật về đặc khu kinh tế - hành chính vẫn chỉ là các quyết định miễn/ giảm các nghĩa vụ theo quy chế chung của cả nước. Trong nghiên cứu của mình, Paul đã từng chỉ ra nguyên nhân vì sao Trung Quốc (trước khi phát triển mô hình đặc khu) đang từ một cường quốc mà đã bị thế giới bỏ xa sau đó. Câu trả lời là vì Trung Quốc đã không áp dụng lý thuyết kinh tế và quản lý mới, trong khi các nước khác đã áp dụng các nguyên tắc mới mẻ cho xã hội của họ38. Vì vậy, sự khác biệt về thể chế pháp lý và quản 37 Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay),1. 38 Tlđd, 4. trị nếu phù hợp có thể sẽ là động lực cho sự phát triển tại các đặc khu của Việt Nam. Cuối cùng, song hành với đề xuất ở trên, vấn đề cốt yếu là các đặc khu kinh tế - hành chính cần được Nhà nước trao cho quyền tự quyết đủ lớn để họ có thể đưa ra các chính sách phù hợp cho đặc khu mà họ quản lý. Trong các dự thảo luật về đặc khu kinh tế - hành chính, việc tổ chức bộ máy độc lập và quyền tự quyết của chính quyền đặc khu chưa được ghi nhận một cách rõ nét. Chúng tôi đề xuất, cần nới lỏng sự kiểm soát và trao quyền tự quyết cho chính quyền và cư dân của các đặc khu trong tương lai TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Brandon Fuller and Paul Romer, Success and the City: How Charter Cities Could Transform the Developing World,A Macdonald-Laurier Institute Publication (Canada), 4/2012. 2. Chen, Albert H. Y., The Rule of Law Under 'One Country, Two Systems': The Case of Hong Kong 1997-2009, Trình bày tại Conference on Benchmarking the Ten-Year Development of the Rule of Law in Asia1999- 2009, Maureen and Mike Mansfield Foundation and the College of Law,National Taiwan University, Taipei (Taiwan), 9-12/9/2009. 3. Chen, Albert H. Y., The Theory, Constitution and Practice of Autonomy: The Case of Hong Kong, trong: Oliveira J.C., Cardinal P. (eds) One Country, Two Systems, Three Legal Orders - Perspectives of Evolution, Springer, Berlin, Heidelberg (2009), 751-767. 4. Hoàng Trường, Di dời khu công nghiệp đầu tiên của Việt Nam, VnExpress, 30/10/2014, trên net/tin-tuc/thoi-su/di-doi-khu-cong-nghiep-dau-tien-cua-viet-nam-3100514.html, truy cập ngày 20/3/2017. 5. Kitchen, Harry Milton, Is ‘Charter-City Status’ a Solution for Financing City Services in Canada — Or is that a Myth?, SPP Research Paper No. 9-2 (Vol. 9, issue 2), The Shool of Public Policy, University of Calgary, 1/2016. 6. Kossof, Paul, China's Pilot Free Trade Zone: Shanghai Free Trade Zone and the Potential Future of Free Trade Zones in Mainland China, International Journal of Law and Legal Jurisprudence Studies (ISSN:2348- 8212), Vol. 1, issue 7, 22/11/2014. 7. Paul M. Romer, Increasing Returns and Long-Run Growth, The Journal of Political Economy (Chicago University), Vol. 94, No. 5 (10/1986), 1002-1037. 8. Paul M. Romer, Technologies, Rules, and Progress - The Case for Charter cities (Essay), Center for Global Development (London), 3/2010. 9. Romer, Paul M., Endogenous Technological Change, The Journal of Political Economy (Chicago University), Vol. 98, no. 5, pt. 2, (1990), 71-102. 10. Spitzer, Hugh D., 'Home Rule' vs. 'Dillon's Rule' for Washington Cities, Seattle University Law Review, Vol. 38, No. 3, 4/2015, 809-60. 11. Stroud, Brett A., Preserving Home Rule: The Text, Purpose, and Political Theory of California's Municipal Affairs Clause, Pepperdine Law Review (Hoa Kỳ), Vol. 41 (2014), 587-632. 12. Thomas Farole and Gokhan Akinci (Editors), Special Economic Zones: Progress, Emerging Challenges, and Future Directions, World Bank, 2011. Vụ quản lý các Khu kinh tế, Tình hình thành lập và phát triển KCN, KKT 9 tháng năm 2016, trên mpi.gov.vn/Pages/tinbai.aspx?idTin=34693&idcm=207, truy cập ngày 20/3/2017. 13. Yeung, Horace W.H., A Tale of Two Cities: Shenzhen and Shanghai – Rivalry or Division of Role?, University of Leicester School of Law Research Paper No. 15-03, 01/2015. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 23(351) T12/2017