Kinh tế học - Chương 2: Kinh tế công cộng ở Hoa Kỳ

n xuất thông qua sự điều tiết, thông qua thuế và trợ cấp để có thể làm thay đổi hành vi của các hãng tư nhân. Chính phủ có nhiều hoạt động đa dạng. Chính phủ có thể không thỏa mãn với hành vi cụ thể của các hãng, chẳng hạn như làm ô nhiễm môi trường. Có thể phải quan tâm đến sự độc quyền của một số hãng. Các nhóm lợi ích cụ thể có thể thuyết phục quốc hội rằng họ xứng đáng được giúp đỡ. Khu vực tư nhân có thể không cung cấp nổi một số hàng hóa và dịch vụ nào đó được cho là rất quan trọng. Sản xuất hàng hóa và dịch vụ Một trong những điểm khác nhau chủ yếu giữa Hoa Kỳ và nhiều nước Tây Âu là chính phủ Hoa Kỳ có vai trò hạn chế với danh nghĩa là người sản xuất hàng hóa dịch vụ. Hiến pháp Hoa Kỳ giao cho chính phủ liên bang trọng trách quản lý dịch vụ bưu điện và in tiền. Dịch vụ bưu điện của Hoa Kỳ độc quyền trong việc cung cấp thư tín loại một, nhưng trên 50% bưu kiện và thậm chí với tỷ lệ cao hơn nữa về thư tín tốc hành là do hãng tư nhân đảm nhiệm. Ở Hoa Kỳ, chính quyền địa phương có trách nhiệm chủ yếu đối với giáo dục: gồm 90% học sinh cấp 1 và cấp 2, và 80% học sinh trung cấp, cao đẳng được tuyển vào các trường công lập. Nhiều hoạt động sản xuất của chính phủ cũng tương tự như chính các hoạt động do hãng tư nhân thực hiện. Điện vừa do các doanh nghiệp của chính phủ (mà nổi tiếng nhất vẫn là hãng Tennessee Valley Authority) vừa do các hãng tư nhân cung cấp. Chính phủ cũng bán điện như các hãng tư nhân vậy. Điểm khác nhau giữa các doanh nghiệp của chính phủ và các doanh nghiệp tư nhân đôi khi không rõ ràng. Chính phủ có thể làm chủ trên 50% của một hãng, nhưng lại cho nó hoạt động hoàn toàn như một hãng tư nhân. Ở Hoa Kỳ, chính phủ đã thành lập một số doanh nghiệp. Đó là Amtrak điều hành hệ thống đường sắt chở hành khách; là Comstat về sử dụng hệ thống vệ tinh trong thương mại. Những hãng này cũng hoạt động như những hãng tư nhân. So sánh khu vực công cộng và tư nhân ở nhiều nước khác nhau, chúng tôi thấy rằng một số ngành thường rơi vào khu vực công, còn các ngành khác thì ít khi. Nông nghiệp là một ngành tỏ ra khó thuộc khu vực công. Mặt khác, ở hầu hết các nước, ngành điện thoại, đường sắt, ít nhất một phần của phát thanh và truyền hình thuộc khu vực công. Ở một số nước như nước Anh, chính phủ sản xuất thép và than. Ở nhiều nước khác, hệ thống ngân hàng do chính phủ làm chủ và vận hành; còn ở Hoa Kỳ, chính phủ điều tiết sát sao, song do tư nhân làm chủ (1). Quá trình chuyển các doanh nghiệp tư nhân thành các doanh nghiệp của chính phủ gọi là quốc hữu hóa; quá trình chuyển doanh nghiệp chính phủ thành doanh nghiệp tư nhân gọi là quá trình tư nhân hóa . Từ năm 1982 đến năm 1986, chính phủ Anh đã thực hiện làn sóng tư nhân hóa: chính phủ đã chuyển các hãng điện thoại, khí đốt tự nhiên và dầu thành các hãng tư nhân mới thành lập (trong đó, chính phủ nắm một số cổ phần). Năm 1986, nước Pháp bắt đầu việc bán, được coi là lớn nhất từ lúc trước đến lúc đó, các xí nghiệp công cộng cho tư nhân, trong đó bao gồm nhiều xí nghiệp được quốc hữu hóa (khi đảng xã hội cầm quyền) năm năm trước đó. Sản xuất của chính phủ (giống như của mọi hãng) được đo bằng chênh lệch giữa giá trị sản lượng và giá trị vật liệu mua vào, được gọi là giá trị gia tăng. Nhưng giá trị sản lượng ở các hãng tư nhân được đo bằng giá trị hàng hóa và dịch vụ thực hiện, còn hầu hết các hàng hóa do khu vực công làm ra không được bán, mà sử dụng trực tiếp trong khu vực này hoặc cho không. Do không có giá thị trường để đánh giá những mặt hàng này, chúng phải đánh giá theo chi phí đầu vào để làm ra chúng . Như vậy, khi giá trị gia tăng của doanh nghiệp tư nhân bằng tiền công , tiền trả lãi và lợi nhuận, thì giá trị sản phẩm do chính phủ làm ra bằng tiền công cộng với tiền lãi sẽ. Hãng nào quyết định trả cho công nhân của mình cao hơn 5% tiền công (mà không tăng năng suất tương ứng) thì sẽ thấy giá trị gia tăng của mình không thay đổi: tiền công sẽ tăng 5%, nhưng tiền lãi sẽ giảm đi một khoản tương ứng. Nếu chính phủ cũng quyết định trả tiền công cho công nhân của mình thêm 5%, nhưng giá trị đầu ra được đo bằng giá trị đầu vào, nên khoản tăng tiền công sẽ là 5% tăng sản lương. Vì những vấn đề đó, nhiều nhà kinh tế cho rằng có thể có được bức tranh khá hơn về quy mô của chính phủ với tư cách là người sản xuất bằng cách nhìn vào việc sử dụng nhân công của chính phủ. Năm 1986, có 17 triệu người làm việc trong khu vực công cộng (kể cả lĩnh vực giáo dục và quốc phòng) (2), chiếm 15,3% số việc làm . Con số này lớn gấp hai lần so với năm 1930, nhưng từ năm 1980 giảm xuống chút ít. Việc mở rộng khu vực công cộng đã diễn ra liên tục với nhịp độ liên tục cho đến năm 1970. Con số này tăng lên nhanh chóng dưới chính quyền Hoover (1929 – 1933) cũng như khi thi hành chính sách kinh tế xã hội mới dưới thời chính quyền Roosevelt (1933 – 1945). Mặc dù nhịp độ có giảm xuống đôi chút trong những năm tháng của Eisenhower, song quy mô của nó không hề giảm cho đến chính quyền Nixon và Ford, và tiếp tục giảm dưới chính quyền Carter và Reagan. Trợ cấp sản xuất Trong các ngành nghề mà chính phủ không phải là người sản xuất cũng như người tiêu dùng, chính phủ vẫn có những ảnh hưởng mạnh mẽ đến các quyết định của các nhà sản xuất tư nhân. Sự ảnh hưởng này thông qua các khoản trợ cấp và thuế (cả hai khoản này đều trực tiếp hoặc gián tiếp) và thông qua các điều tiết. Các chương trình nông nghiệp ở Hoa Kỳ, những khoản trợ cấp trực tiếp quan trọng nhất là trợ cấp dành cho nông nghiệp. Năm 1986 tăng lên 26 tỷ, so với 7 tỷ năm 1980. Hầu hết khoản này chính phủ dùng để mua nông phẩm nhằm giữ giá nông phẩm ở mức cao. Trong những năm 1980, trợ cấp cho nông nghiệp tiếp tục tăng. Năm 1986, chi của chính phủ cho sản xuất ngô, mì và gạo đạt 57% giá trị nông phẩm, so với 7% năm 1980. Nhưng chi tiêu của chính phủ cho nông nghiệp chỉ là một phần trong tổng chi phí của các chương trình nông nghiệp mà thôi. Hầu hết những chi phí này đều phát sinh dưới dạng giá cao mà người tiêu dùng phải trả. Khi đánh giá một chương trình nào đó của chính phủ, điều hữu hiệu là phải phân biệt được hai loại chi phí. Thứ nhất là chi phí đối với xã hội do việc không sử dụng nguồn lực một cách có hiệu quả. Ví dụ có những người ở lại khu vực nông nghiệp vì có những khoản trợ cấp của chính phủ, mặc dù họ có thể làm việc với năng suất cao hơn ở những nơi khác. Chi phí thứ hai là sự chuyển giao một khoản phân phối lại thu nhập từ một nhóm người này sang một nhóm người kia trong xã hội. Phần lớn các khoản chi phí của chương trình nông nghiệp là khoản chuyển giao từ những người ngoài ngành nông nghiệp cho nông dân. Các chương trình nông nghiệp của chúng ta minh họa một nguyên lý chung khác mà chúng ta sẽ quay lại sau: chính phủ có thể trợ cấp cho các ngành công nghiệp và các cá nhân theo nhiều cách, và chỉ có một số khoản trợ cấp (giá của trợ cấp) là chi tiêu của chính phủ mà thôi Chi tiêu bằng thuế Một số khoản trợ cấp quan trọng nhất của chính phủ được mở rộng thông qua hệ thống thuế. Nếu chính phủ trao trợ cấp giáo dục cho sinh viên thì những khoản này là chi tiêu; nhưng nếu như chính phủ miễn giảm thuế cho chi phí giáo dục (tức là chính phủ cho phép ai đó giảm phần đóng thuế bằng khoản chi phí cho giáo dục). thì khoản đó không phải là chi tiêu của chính phủ. Chính phủ cũng có thể đánh thuế người đó rồi lại trợ cấp cho anh ta; cả hai cách này đều tương đương. Song, trong thống kê chúng lại là hai khoản hoàn toàn khác nhau. Tương tự như vậy, nếu chính phủ trợ cấp cho nhà sản xuất để anh ta mua máy móc, thì đó là khoản chi tiêu của chính phủ; nhưng nếu chính phủ cho phép người đó giảm thuế đối với khoản tiền mua máy (tức là nếu anh ta mua một cái máy 100 đôla và giảm 7% thuế, anh ta sẽ được hưởng 7% tiền miễn thuế) thì khoản này không phải là chi tiêu của chính phủ. Song, một lần nữa hai khoản này trên thực tế đều tương đương. Chúng ta gọi những khoản trợ cấp ngầm này là chi bằng thuế. Chính phủ liên bang phải dự tính những khoản thất thoát thu thuế gắn với mỗi khoản chi bằng thuế này. Trong những năm qua, những khoản này rất lớn. Để tính được giá trị của chúng , đầu tiên chúng ta phải tính xem mỗi cá nhân hay mỗi hãng sẽ nộp bao nhiêu tiền thuế nếu không có những điều khoản đặc biệt cho phép họ miễn hoặc giảm thuế đối với mỗi loại chi tiêu khác nhau. Sau đó chúng ta tính phần chênh lệch giữa con số này và thuế thực tế. Khoản chênh lệch này là khoản không thu được từ chi tiêu bằng thuế. Chúng ta cũng có thể nghĩ đến việc chính phủ đánh thuế cá nhân, rồi sau đó lại trợ cấp cho người đó (để mua máy móc, để đi học, để mua dịch vụ y tế, vv) Điều hành kinh doanh Chính phủ điều hành hoạt động kinh doanh nhằm bảo vệ người lao động, người tiêu dùng và môi trường, và ngăn ngừa những thực tế chống lại cạnh tranh, ngăn ngừa sự phân biệt đối xử. Cục bảo vệ sức khỏe và An toàn nghề nghiệp cố gắng đảm bảo để nơi làm việc của công nhân được đáp ứng một số tiêu chuẩn nhất định. Cục Quan hệ lao động quốc gia cố gắng đảm bảo để các nghiệp đoàn và bộ máy quản lý đối xử với nhau một cách công bằng. Ủy ban thương mại liên bang, ngoài những nhiệm vụ khác ra, đã cố gắng bảo vệ người tiêu dùng khỏi những tiết mục quảng cáo không chính xác. Cơ quan bảo vệ môi trường đã cố gắng bảo vệ những bộ phận quan trọng sống còn của môi trường, ví dụ điều chỉnh việc thải khí độc của ô tô. Ngoài những cơ quan này ra, còn có những quy định áp dụng đối với những ngành cụ thể. Ngành ngân hàng thuộc phạm vi điều hành của cả Cục dự trữ liên bang lẫn Cục giám sát tiền tệ. Buôn bán hàng hóa và đường xe lửa chịu sự điều hành của Cục hàng không liên bang. Ngành bưu chính viễn thông chịu sự điều hành của Ủy ban liên lạc liên bang. Ngành chứng khoán chịu sự điều hành của Ủy ban chứng khoán hối đoái. Trong những năm vừa qua đã có những nỗ lực được phối hợp nhằm giảm mức độ điều hành của liên bang. Qúa trình giảm này còn được gọi là quá trình giải quy chế (hay giảm điều tiết). Đã có sự giải quy chế trong ngành hàng không (đó là việc bỏ Cục Hàng không dân dụng năm 1984), trong ngành khí tự nhiên (giá khí đốt được phép tăng dần theo mức giá chung của thị trường), trong ngành thương mại và ngân hàng (các dịch vụ mà ngân hàng cung cấp bây giờ được phép tăng dần lên). Những khoản chi tiêu cấp liên bang cho các cơ quan điều hành chỉ chiếm dưới 1% ngân sách liên bang mà thôi. Nhưng những khoản chi đó không cho được những cái nhìn đúng đắn về tác động của các cơ quan điều hành này. Mức độ ảnh hưởng của các cơ quan này đối với mọi mật của hoạt động kinh doanh vượt ra ngoài thước đo thông thường bằng chỉ tiêu của chính phủ. Nhiều quy chế đã có những tác động tương tự như của các biện pháp thuế và trợ cấp. Ví dụ như những quy định về thuế và trợ cấp. Ví dụ những quy định về giá cả dịch vụ dân dụng có thể giảm giá cho một số đối tượng xuống dưới mức giá thị trường, trong khi đó lại nâng giá một số đối tượng khác. Có thể có được một thước đo rất gián tiếp quy mô các quy định cấp liên bang qua việc nhìn vào chi phí báo cáo gồm cả việc điền vào mẫu, chi phí của hãng. Dưới chính quyền Carter đã có nỗ lực giảm chi phí bàn giấy, và Ủy ban bàn giấy đã được thành lập cho mục tiêu này. Trong báo cáo chi tiết của mình năm 1979, Ủy ban này đã dự tính khoảng 768 triệu giờ của các nhân viên không thuộc cơ quan chính phủ làm công việc của chính phủ. Số lượng thời gian này tương đương 400.000 công nhân làm việc đủ giờ trong cả năm. Những nhân viên gián tiếp này bằng 14% nhân viên trực tiếp cấp liên bang năm 1979. Hoạt động của chính phủ trong thị trường tài chính Hoạt động của chính phủ trong thị trường tài chính là đặc biệt sâu rộng. Thị trường tài chính cung cấp một số dịch vụ rất quan trọng, đó là phân bổ vốn; đảm bảo các thể chế để những khoản tiết kiệm của cá nhân chuyển thành đầu tư thông qua các hãng. Thị trường chứng khoán tạo điều kiện cho những người có đầu óc kinh doanh chuyển rủi ro kinh doanh cho công chúng nói chung; còn các hãng bảo hiểm thì tạo điều kiện cho các cá nhân thoát khỏi một số rủi ro mà họ gặp phải. Chính phủ gây ảnh hưởng đối với khu vực tài chính thông qua rất nhiều các cơ quan điều hành. Như chúng tôi đã nêu, Cục dự trữ liên bang và Cục kiểm soát tiền tệ điều hành hệ thống ngân hàng, còn Ủy ban chứng khoán và chứng khoán thì điều hành ngành chứng khoán. Những cơ quan tiết kiệm và vay mượn thì do Cục ngân hàng cho vay nội địa liên bang điều hành. Mỗi bang trong số 50 bang đều có Ban bảo hiểm để bảo quản lý ngành bảo hiểm. Ngoài những hoạt động điều hành này ra, chính phủ còn trợ cấp một số hoạt động nhất định về cho vay của tư nhân, và thành lập cơ quan chính phủ để thực hiện các hoạt động bảo hiểm và tín dụng. Cung cấp tín dụng Khi cấp tín dụng lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường, trên thực tế chính phủ đã trợ cấp cho tín dụng, với giả định rằng áp dụng tín dụng lãi suất thị trường cao đối với một số nhóm người phản ánh sự đánh giá của thị trường về rủi ro khi cho họ vay. Khoản trợ cấp thực tế chỉ được ghi trong sổ sách của chính phủ khi và nếu người vay không trả được nợ. Trong một số trường hợp, chính phủ không cấp tín dụng mà chỉ bảo lãnh cho vay; việc đó cho phép người vay nhận được tiền vay với lãi suất thấp hơn nhiều. Vì không có chi phí ngân sách vãng lai, những khoản đảm bảo vay này là phương pháp trợ cấp ít khó khăn để trợ cấp cho một ngành. Khi tập đoàn Chrysler đang trên bờ phá sản năm 1979, chính phủ đã bảo lãnh cho công ty đó vay. Mặc dù cuối cùng Chrysler đã trả được nợ, khoản bảo lãnh đó vẫn là một khoản trợ cấp lớn cho Chrysler trong ngân sách. Vì Chryster đã thanh toán xong khoản nợ của mình, nên trợ cấp đó không nằm trong chi tiêu của chính phủ. Thay vào đó, chi phí thực của nó chỉ là phần giảm đi trong số các tín dụng cấp cho các hãng khác mà thôi. Phần lớn hoạt động cấp tín dụng của chính phủ tăng lên theo mức độ thất bại của thị trường tư nhân trong việc cung cấp tín dụng trong điều khoản thông thường. Chương trình cho vay của chính phủ (dù đó là các khoản vay trực tiếp hay có bảo lãnh) luôn sẵn sàng để nông dân, chủ sở hữu nhà, doanh nghiệp nhỏ, những nhà xuất khẩu, ngành dịch vụ công cộng, các công ty đóng tàu và các chính phủ nước ngoài được vay. Để định hướng vai trò của chính phủ liên bang trong việc tác động đến việc luân chuyển vốn giữa người tiết kiệm và người vay, điều quan trọng là phải so sánh số tiền cho vay dưới sự bảo trợ của chính quyền liên bang với tổng lượng tiền cho vay của Hoa Kỳ. Lương tiền cho vay hàng năm dưới sự bảo trợ của liên bang là phần chênh lệch giữa lượng tiền cho vay trực tiếp và lượng tiền bảo lãnh ở cấp liên bang tại thời điểm đầu năm và cuối năm. Năm 1986 khoản đó là 129 tỷ đô la. Cung tín dụng trong nước là tổng số tiền cổ phần tăng lên của tất cả các nhà đầu tư Hoa Kỳ. Năm 1986 khoản đó là 889 tỷ đô la. Tỷ lệ cho vay và trợ cấp liên bang là 14,5% năm 1986. Tỷ lệ này thấp hơn tỷ lệ cao điểm nhất 22,6% năm 1980. Khi sử dụng những tỷ lệ này cần phải thận trọng, bởi vì nó không phân biệt được giữa một đô la cho vay với, hoặc sát với, lãi suất thị trường tư nhân, và các khoản vay cấp liên bang là khoản trợ cấp ngầm lớn . Chính phủ liên bang mới chỉ bắt đầu đưa ra hệ thống hạch toán có biện pháp tính được lượng trợ cấp ngầm thông qua tín dụng cấp liên bang. Cung cấp bảo hiểm Trong thời kỳ từ cuộc Đại khủng hoảng, chính phủ ngày càng có vai trò to lớn hơn trong việc cung cấp bảo hiểm. Có hai nhóm bảo hiểm của chính phủ. Thứ nhất là bảo hiểm xã hội, bao gồm trợ cấp xã hội (cho người nghỉ hưu và bảo hiểm sinh mạng), bảo hiểm y tế (cho người già), bảo hiểm thất nghiệp, bảo hiểm cho những người mất khả năng lao động (trong trường hợp bị tai nạn lao động). Bảo hiểm xã hội tăng tới 18% tổng chi tiêu ngân sách của chính phủ và 28% chi tiêu ngân sách chính phủ liên bang. Như chúng ta sẽ thấy sau này, cái gọi là chương trình bảo hiểm không hẳn là chương trình bảo đảm lợi ích cho con người để giá trị thực mà họ sẽ bằng với phần đóng của họ. Chương trình bảo hiểm cũng đảm bảo các phương tiện để phân phối lại thu nhập cho một số nhóm dân cư có nhu cầu đặc biệt. Vì lý do đó, chúng ta hay chia thành các chương trình chuyển giao, tức là chương trình thuần túy để thu nhập cho các nhóm dân cư cụ thể. Loại chương trình bảo hiểm thứ hai của chính phủ tập trung vào rủi ro kinh doanh. Mặc dù loại chương trình bảo hiểm này là tự lực, song trong những năm vừa qua một số cơ quan quản lý chúng đã bị lỗ. Trong khi công ty liên bang bảo hiểm tiền gửi (công ty này bảo hiểm tiền gửi trong các ngân hàng thương mại) đã tích được 18 tỷ đô la dự trữ, thì các chương trình khác đã sử dụng hết số dự trữ đó. Đây là trường hợp của các công ty đảm bảo lợi ích hưu trí, công ty này bảo hiểm cho công nhân ở những hãng tư nhân, có tham gia bảo hiểm, tránh được khả năng quỹ hưu trí của họ không thể đáp ứng được nhiệm vụ chi trả. Điều này cũng đúng với công ty bảo hiểm tiết kiệm và cho vay (khi tiền đóng bảo hiểm vượt các khoản lỗ, số dư đó chuyển vào dự trữ; khi lỗ vượt thì chệnh lệch đó được lấy ra từ dự trữ). Nhiều nhà kinh tế cho rằng khoản lỗ của các công ty này rất lớn. Những chương trình bảo hiểm khác của liên bang do cơ quan quản lý tình trạng khẩn cấp của liên bang phụ trách. — (1) Các ngân hàng dự trữ liên bang là sở hữu công cộng và chịu trách nhiệm về quản lý hệ thống ngân hàng . (2) Đây là số lương nhân viên quy đổi làm việc cả ngày. Hai người làm việc nửa ngày tính bằng một người làm việc cả ngày. Sự phân phối lại thu nhập của chính phủ Chính phủ đóng một vai trò tích cực trong phân phối lại thu nhập bằng cách lấy tiền của một số cá nhân và đưa cho những người khác. Có hai nhóm chính thuộc các chương trình phân phối lại công khai: các chương trình hỗ trợ công cộng nhằm trợ giúp cho những người nghèo có đủ tiêu chuẩn, và bảo hiểm xã hội nhằm trợ giúp cho những người về hưu, tàn tật, thất nghiệp và ốm đau. Chúng ta sẽ xem xét một số cách mà chính phủ dùng để che đậy sự phân phối lại. Như ta thấy ở trên, những chi tiêu dành cho dành cho các chương trình phân phối lại công khai được gọi là các khoản thanh toán chuyển giao. Những chi tiêu này là khác nhau tính chất so với các chi tiêu của chính phủ cho những việc, ví dụ như làm đường hay mua sung. Các khoản thanh toán chuyển giao chỉ đơn giản là sự thay đổi đối với những người có quyền tiêu thụ hàng hóa. Ngược lại, phần chi tiêu của chính phủ cho đường sá hoặc sung ống làm giảm đi một lượng những hàng hóa khác( hàng hóa tiêu dùng cá nhân) mà xã hội có thể hưởng. Thanh toán xã hội cho các thành viên trong xã hội, nhưng sự chuyển giao này không ảnh hưởng đến tổng số hàng hóa được sử dụng ( bỏ qua ở đây sự phá vỡ những động lực do chuyển giao này gây ra). Các chương trình hỗ trợ công cộng Các chương trình hỗ trợ công cộng ( giống như những chương trình bảo hiểm xã hội) có hai dạng. Một dạng cung cấp tiền mặt, còn dạng kia thì chi trả cho những dịch vụ hay hàng hóa đặc biệt. Dạng thứ hai là loại trợ cấp hiện vật. Trong số các chương trình cấp tiền mặt, các chương trình lớn nhất là: Trợ cấp cho các gia đình đông con sống phụ thuộc(AFDC) và thu nhập đảm bảo bổ sung (SSI) nhằm cung cấp tiền mặt cho những người nghèo bị tàn tật, mù hoặc già cả. Chương trình trợ giúp công cộng bằng hiện vật lớn nhất là trợ cấp y tế nhằm trợ giúp cho các chi tiêu về y tế của người nghèo. Trong năm 1986, trợ giúp y tế chiếm 44% trong tổng số tiền hỗ trợ công cộng, bằng 45 tỷ đôla. Các chương trình bảo hiểm xã hội Bảo hiểm xã hội khác với hỗ trợ công cộng ở chỗ, mỗi cá nhân phụ thuộc một phần vào các đóng góp của người đó mà nó có thể được coi như là tiền đóng bảo hiểm. Theo chừng mực mà mỗi người sẽ nhận được một khoản đóng góp của người ấy, bảo hiểm xã hội được xem như là “hoạt động sản xuất” của chính phủ, chứ không phải là hoạt động phân phối lại. Nhưng do phần nhận được thường lớn hơn rất nhiều so với phần họ phải đóng góp nên một phần lớn tái phân phối là dựa vào các chương trình bảo hiểm xã hội của chính phủ. Chương trình lớn nhất trong các chương trình đó là chương trình bảo hiểm cho người già, bảo hiểm sinh mạng và người không có khả năng lao động . Các chương trình bảo trợ xã hội và chăm sóc y tế đôi khi được hiểu là các chương trình cho tầng lớp trung lưu, bởi vì, những người được hưởng chủ yếu là tầng lớp trung lưu, và trợ cấp không dựa trên cơ sở nhu cầu mà để họ thỏa mãn những tiêu chuẩn khác (ví dụ tiêu chuẩn tuổi). Chừng nào họ thỏa mãn những tiêu chuẩn này thì họ được nhận trợ cấp. Các chương trình phân phối lại ngầm Chính phủ có ảnh hưởng đến phân phối thu nhập không chỉ thông qua các khoản trợ cấp trực tiếp, mà còn thông qua những ảnh hưởng gián tiếp của hệ thống thuế và các chương trình khác của chính phủ. Có thể tưởng tượng là chính phủ đánh thuế mọi người với mức thuế như nhau, nhưng sau đó trợ cấp cho những người có thu nhập thấp hơn một mức nhất định. Điều này có ảnh hưởng tương tự như đánh thuế những người có thu nhập thấp hơn với thuế suất thấp hơn. Do đó, có sự tùy tiện nhất định trong việc phân định giữa trợ cấp xã hội thông qua các chương trình chi tiêu và những khoản trợ cấp ngầm thông qua hệ thống thuế (1). Chính phủ còn phân phối lại thu nhập dưới hình thức chương trình trợ cấp và hạn ngạch. Chương trình nông nghiệp trên thực tế là phân phối lại thu nhập cho nông dân. Hạn ngạch nhập khẩu dầu lửa những năm 1950 đã phân phối lại thu nhập cho các chủ dự trữ dầu . Lý do để đưa ra hạn ngạch này là để đảm bảo sự độc lập về năng lượng của Hoa Kỳ; mặc dầu vậy, tác động mang tính chất phân phối lại là nằm trong những hậu quả chủ yếu, và chúng thực sự có thể là động cơ để có hệ thống pháp luật. Chi tiêu cho hàng hóa dịch vụ cũng có hậu quả mang tính phân phối lại: trợ cấp cho giao thông xe buýt trong thành phố có thể giúp người nghèo, đồng thời trợ cấp cho đường xe lửa ngoại thành có thể lại giúp cho giới trung lưu. Như chúng ta sẽ thấy trong những chương tới, việc đánh giá chi tiêu của chính phủ là vấn đề vô cùng phức tạp. — (1) Một phần chi tiêu thuế được xem như dưới dạng bảo hiểm xã hội. Việc bảo hiểm thất nghiệp và bảo trợ xã hội chỉ bị đánh thuế một phần và lợi ích đối với người mất khả năng lao động không bị đánh thuế, có nghĩa là 1 đô la chi tiêu trực tiếp cho mục tiêu này phải tăng them nếu như nó bị đánh thuế. Tổng chi tiêu của chính phủ: cái nhìn toàn cảnh Bây giờ chúng ta sẽ xem xét một cách tổng quát tổng chi tiêu của chính phủ thông qua các khoản trợ cấp cho những nhà sản xuất của chính phủ, qua mua hàng hóa, dịch vụ và trợ cấp cho các cá nhân. Mua hàng hóa dịch vụ chủ yếu cho quốc phòng và giáo dục, chiếm trên một nửa tổng chi tiêu của khu vực công cộng trong năm 1986. Một phần tư khác là các khoản thanh toán chuyển giao. Thanh toán chuyển giao là khoản quan trọng trong ngân sách liên bang so với chi tiêu của khu vực công cộng. Năm 1986, thanh toán chuyển giao chiếm 37% tổng chi tiêu liên bang. Số còn lại trong chi tiêu của liên bang được chia ra giữa quốc phòng (32%), lãi suất (13%), viện trợ (8%) và các khoản khác (11%, bằng 114 tỷ đô la). Thâm hụt ngân sách liên bang năm 1986 là 203 tỷ đô la lớn hơn loại chỉ tiêu cuối cùng này. Do đó, cân đối ngân sách mà không giảm các khoản chuyển giao, giảm chi quốc phòng hay tăng thuế, là việc không thẻ làm được. Trách nhiệm liên bang so với trách nhiệm cấp bang và địa phương Trong chương 1 chúng ta đã thấy là chính phủ Hoa Kì có cơ cấu liên bang: chính phủ liên bang chịu trách nhiệm chủ yếu về cung cấp một số hàng hóa và dịch vụ nhất định, trong đó các chính phủ bang và địa phương cung cấp những hàng hóa khác. Ngày nay, chính phủ liên bang chi toàn bộ cho quốc phòng, 98% bảo hiểm xã hội, ba phần tư hỗ trợ công cộng, nhưng chỉ chi dưới 1/12 cho giáo dục công cộng. Ngân sách liên bang gần bằng hai lần tổng ngân sách của các chính phủ bang và chính quyền địa phương. Mối quan hệ giữa chính phủ liên bang và các bang, các địa phương là rất phước tạp. Chính phủ liên bang trao trực tiếp các khoản trợ cấp (hiện nay hầu hết đều giới hạn vào các chương trình đặc biệt) và giao cho các địa phương và bang quản lí các chương trình của liên bang. Nhưng khoản chi tiêu này có thể được báo cáo vừa là chi tiêu của “liên bang” vừa là chi tiêu của “bang và địa phương” . Trong những năm vừa qua đã có những thay đổi rõ nét về tầm quan trọng tương đối của các cấp chính phủ này. Khi xem xét những thay đổi này phải ghi nhận rằng, phần của liên bang dành cho chi tiêu không phải là quốc phòng đã tăng từ dưới một phần năm năm 1902 lên trên một nửa năm 1986. Triển vọng về quy mô khu vực công cộng ở Hoa Kỳ Bởi vì sự ảnh hưởng của chính phủ đối với kinh tế tư nhân phụ thuộc vào các chính sách điều hành và thuế khóa cũng như các khoản chi tiêu của nó, cho nên không một con số đơn độc nào có thể đưa ra một chỉ số chính xác về tác động của chính phủ đối với nền kinh tế của Hoa Kì. Mặc dầu vậy, một con số mà các nhà kinh tế thấy rất tiện dụng là mức độ chi tiêu công cộng so với quy mô của toàn bộ nền kinh tế. Thước đo chuẩn về quy mô toàn nền kinh tế là tổng sản phẩm quốc dân(GNP), dùng để đo giá trị toàn bộ hàng hóa, dịch vụ được sản xuất ra trong nền kinh tế trong một năm. Gia tăng chi tiêu và thay đổi thành phần chi tiêu Trong vòng 50 năm qua, tỷ trọng chi tiêu công cộng trong GNP đã tăng lên rất nhanh. Năm 1930 là 11% của GNP. Hiện nay là 35%. Chi tiêu cho quốc phòng Từ năm 1960 đến năm 1977, tỷ lệ chi cho quốc phòng đã giảm trong GNP (từ 9% xuống còn 5%) cũng như trong chi tiêu của chính phủ. Nhưng kể từ thới kì đó lại có xu hướng ngược lại: Năm 1986 chi tiêu cho quốc phòng trong GNP vẫn không đạt mức của năm 1960. Trên thực tế, trong thới gian từ 1960 đến 1977, chi tiêu thực tế tăng với tốc độ chậm hơn tỷ lệ lạm phát. Nhằm tránh những ấn tượng sai có thể do không tính đến lạm phát một cách hợp lí, các nhà kinh tế muốn thể hiện những chi phí này bằng “ đôla cố định”. Do đó, nếu năm ngoái chính phủ chi một tỷ đôla cho một chương trình nào đó, và năm nay chi 1,1 tỷ, nhưng lại tăng lên 10%, thì chúng ta nói rằng chi tiêu hiện hành (đo bằng giá năm ngoái) vẫn là 1 tỷ; vì theo đô la cố định thì chi tiêu không hề tăng. Do đó, theo đôla cố định của năm 1982 thì chi quốc phòng đã co lại từ mức trung bình là 175 tỷ năm 1970- 1974 xuống 156 tỷ năm 1980, nhưng lại tăng lên 227 tỷ năm 1985. Dự đoán sẽ tiếp tục tăng trong tương lai. Mức gia tăng 45% này của chi tiêu thực tế cho quốc phòng trong năm năm không gây ra tranh cãi lớn, là điều không có gì đáng ngạc nhiên. Thanh toán chuyền giao và trả lãi Gia tăng chi tiêu cho bảo trợ xã hội, cho các chương trình hưu trí, chăm sóc y tế và trả lãi chiếm phần lớn số tăng trong chi tiêu công cộng kể từ năm 1950. Mặc dầu hỗ trợ công cộng thường bị coi là nguồn gốc tăng chi tiêu công cộng, tỷ trọng của nó trong tổng chi tiêu của chính phủ chỉ tăng có từ 4- 6%. Giải thích các số liệu Có nhiều quan điểm phổ biến về sự thay đổi của mức chi tiêu và cách thức chi tiêu của khu vực công cộng trong một phần tư thể kỉ qua, và về những số liệu mà chúng ta đã và đang bàn đến. Các số liệu không cho thấy mức tăng lớn về chi tiêu vào cuối những năm 1960, như người ta thường vẫn nghĩ là do cuộc chiến chống nghèo khổ gây ra. Chúng cũng không cho thấy chi tiêu giảm vào đầu những năm 1980, mặc dù những nỗ lực của Reagan nhằm giảm quy mô của chính phủ. Thời kì tăng nhanh chi phí quốc phòng bắt đầu từ trước năm 1960, mức tăng không chỉ dưới chính quyền Jonhson (1963-1969) mà còn qua cả thời Nixon (1969-1974). Chỉ đến dưới chính quyền Carter mới có sự giảm rõ ràng nhất. Tuy nhiên, những số liệu này có thể không chính xác. Chi tiêu của một năm có thể là do các chương trình đã triển khai từ trước đó. Chương trình chăm sóc y tế áp dụng năm 1965, nhưng toàn bộ chi phí của chúng chưa được thực hiện cho mãi tới sau này. Mức chi tiêu cao hiện nay cho bảo trợ xã hội là hậu quả thay đổi trong những năm 1970. Việc tăng cường chi tiêu hiện nay cho quân sự sẽ có ảnh hưởng đến ngân sách nhiều năm sau này, khi các đơn đặt hàng hiện nay được giao nhận. So sánh chi tiêu giữa các nước Chi tiêu của Hoa Kỳ tỏ ra nhỏ hơn nhiều chi tiêu của các nước Tây Âu khác, tỷ lệ gia tăng chi tiêu của Hoa Kỳ cũng nhỏ hơn nhiều so với các nước công nghiệp khác. Sự chênh lệch còn lớn hơn nữa nếu chúng ta tính đến chênh lệch trong thu nhập quốc dân. Ở các nước thu nhập đầu người cao hơn có xu hướng khu vực công cộng khá lớn. So với những nước công nghiệp hóa khác có thu nhập đầu người tương tự thì tỷ lệ chi tiêu của khu vực công cộng Hoa Kỳ đóng vai trò lớn hơn, cho nên tỷ trọng chi phí phi quốc phòng đặc biệt thấp, nếu xét từ góc độ triển vọng quốc tế. Thu của chính phủ Ở chương 2 này, chúng ta đã xem xét tổng quan về quy mô khu vực công cộng của Hoa Kỳ, nó đã bành chướng thế nào trong thời gian qua. Dưới đây là phần tóm tắt nội dung chính của chương:Chính phủ thực hiện nhiều vai trò: a) Bảo đảm khuôn khổ luật pháp cho chúng ta sinh sống. b) Điều hành các hoạt động kinh tế. Khuyến khích một số hoạt động bằng các hỗ trợ hoặc không khuyến khích bằng cách đánh thuế. c) Sản xuất hàng hóa và cung cấp tín dụng, bảo lãnh tiền vay, và bảo hiểm. d) Mua hàng hóa dịch vụ, kể cả nhiều loại hàng hóa do tư nhân sản xuất ra. e) Phân phối lại bằng cách chuyển thu nhập của một số người này cho những người khác. f) Cung cấp bảo hiểm, trợ cấp hưu trí, thất nghiệp, mất khả năng lao động, chăm sóc sức khỏe cho người có tuổi. 2. Quy mô chi tiêu của chính phủ so với GNP ngày nay lớn hơn nhiều so với 30 năm trước đây. Mà phần lớn khoản này là do tăng trợ cấp bảo hiểm xã hội. 3. Quy mô tương ứng của khu vực công cộng ở Hoa Kỳ nhỏ hơn so với hầu như các nước Tây Âu. 4. Ba lĩnh vực chủ yếu mà chính phủ chi tiêu là quốc phòng, bảo hiểm xã hội và giáo dục. Toàn bộ các khoản này chiếm đến 60% chi tiêu của chính phủ năm 1986. 5. Nguồn thu nhập chủ yếu của chính phủ liên bang là thuế thu nhập cá nhân, sau đó là thuế quỹ lương, thuế thu nhập công ty và thuế nhập khẩu, thuế thu nhập đặc biệt. 6. Nguồn thu chủ yếu của chính phủ liên bang và chính quyền địa phương là thuế doanh thu, thuế tài sản và thuế thu nhập. 7. Hiến pháp bảo đảm khuôn khổ pháp luật cho chính phủ liên bang Hoa Kỳ. Hiến pháp đề ra một số hạn chế về thuế nhưng không có những hạn chế hữu hiệu đối với việc chính phủ chi tiêu tiền. 8. Thông qua quá trình hình thành ngân sách, chính phủ liên bang cố gắng cân đối thu chi, thực hiện chi tiêu theo ưu tiên của quốc gia. Dưới chính quyền Reagan, Quốc hội và Tổng thống không thể thống nhất những ưu tiên quốc gia, và kết quả là thâm hụt ngân sách liên bang rất lớn. Quá trình thu chi của chính phủ liên bang Trong ngân sách hàng năm của mình, chính phủ liên bang xem xét cụ thể kế hoạch chi tiêu và dự trù thu. Hiến pháp chỉ quy định những nét chính cho quá trình thu chi ngân sách. Đạo luật về thuế bắt đầu từ Hạ nghị viện. Cũng như đối với tất cả các văn bản pháp luật khác, việc ban hành đạo luật này phải đa số phiếu của cả hai viện và có chữ ký của Tổng thống. Tổng thống có thể bác bỏ mọi dự thảo, nhưng quốc hội có thể phủ quyết sự bác bỏ đó với hai phần ba số phiếu. Sự miêu tả này không phản ánh một cách tương ứng quá trình quyết định ngân sách cũng như vai trò trung tâm của Tổng thống ngày nay trong việc xây dựng ngân sách. Cần nhớ lại rằng chi tiêu của liên bang năm 1986 là 1.000 tỉ đô la. Có hàng nghìn cơ quan chính phủ, mà hầu hết chúng ta đều yêu cầu cần tiền. Cần phải có một phương pháp có hệ thống nào đó để tiếp nhận những yêu cầu và đảm bảo rằng tổng số kinh phí phân bổ cho các cơ quan nhà nước đó khớp với tổng số thu thuế. Cơ quan chính phủ chịu trách nhiệm về việc này là văn phòng Quản lý và ngân sách (Office of Management – OMB). OMB xây dựng ngân sách, dự kiến xem mỗi cơ quan sẽ chi bao nhiêu phần trăm ngân sách, bao nhiêu sẽ được thu qua nguồn thuế và thâm hụt giữa dự thu và dự chi là bao nhiêu. Tổng thống sẽ gửi đề nghị này lên quốc hội. Đánh giá của Quốc hội về những ưu tiên của quốc gia thường rất khác so với đánh giá của Tổng thống, nhất là khi hai bên thuộc hai đảng phái. Khó khăn của quốc hội là ở chỗ kết luận phương án ngân sách. Trước đây, quốc hội có thể phê chuẩn từng phần ngân sách riêng ; nghĩa là đầu tiên thông qua ngân sách quốc phòng, sau đó là ngân sách viện trợ nước ngoài,Trong quá trình này , rất khó chắc chắn xem tổng chi có khớp với tổng thu hay không. Quốc hội đã sửa chữa điểm này bằng cách thành lập Văn phòng ngân sách quốc hội năm 1974 và đề ra thủ tục (quy định cụ thể thời gian biểu) đối với việc xây dựng ngân sách. Qúa trình này bắt đầu bằng nghị quyết của quốc hội đòi hỏi mức thu và chi thuế của các cấp có phân thành những loại hình chính. Đây là hướng dẫn cho các ủy ban phê chuẩn riêng xem xét ngân sách tổng thể một lần nữa xem các tổng có ăn khớp không sẽ quyết định có thay đổi các chỉ tiêu hay cắt đi một số chương trình. Qúa trình này là cồng kềnh, song hiện chưa có phương án nào rõ ràng, trừ phi là giao thêm cho tổng thống những quyền hạn, mà theo quan điểm hoàn toàn đúng đắn của phần lớn nhà quan sát thì những việc đó là không phù hợp với quốc hội. Vấn đề liên quan đến thu chi ngân sách không chỉ là quá trình đó cồng kềnh, mà là nó không có khả năng xây dựng được một ngân sách cân đối. Trước cuộc đại suy thoái, người ta cho rằng Tổng thống nên đề ra một ngân sách cân đối, trừ thời gian chiến tranh. Sự phát triển của kinh tế học Keynes đã thuyết phục được nhiều người rằng chính phủ có thể quản lý được thâm hụt ngân sách trong thời kỳ suy thoái. Như chúng ta sẽ thấy ở chương 28, thâm hụt ngân sách có thể được sử dụng để thúc đẩy nền kinh tế. Nhưng trong thời gian không có chiến tranh hoặc không có suy thoái, đã có sự thống nhất rằng tổng thống nên đề ra một ngân sách cân đối. Tổng thống Reagan thành công trong việc đạt được giảm thuế lớn năm 1981, nhưng lại không đạt được sự giảm chi tiêu tương ứng. Điều đó đã dẫn tới thâm hụt mức kỉ lục, mà cả tổng thống cũng như quốc hội đều tuyên bố không muốn. Trang trải thâm hụt Thâm hụt trong thời kỳ đơn giản chỉ là phần chi tiêu vượt quá phần thu của thời kỳ đó. Thâm hụt được trang trải bằng nguồn đi vay. Giá trị tiền vay mà một hãng, một hộ gia đình phải dồn tích lại trở thành các món nợ. Một hãng hay hộ gia đình đang bị thâm hụt thì không thể tiếp tục vay mà buộc phải phá sản khi nợ của họ quá lớn. Chính phủ liên bang có khả năng đánh thuế và có thể có được nguồn thu lớn, nên thâm hụt của chính phủ liên bang không gây ra những vấn đề quan trọng như những khoản nợ của các hãng tư nhân hay cá nhân. Những chủ cho vay vẫn sẵn sàng cho vay tiếp để chính phủ trang trải nợ nần với lãi xuất cao. Vào đầu những năm 1980, mức thâm hụt liên bang, cả bằng đô la và quan trọng hơn là cả so với tỉ lệ GNP và ngân sách, đã đạt đến mức cao liên tiếp (đối với thời kỳ hòa bình). Quy mô thâm hụt trong những năm 1980 đã gây ra sự kinh ngạc cả trong và ngoài Washington. Có vấn đề đáng quan tâm là thâm hụt ngân sách góp phần vào cân đối thâm hụt cán cân thương mại và vào lạm phát, dẫn đến lãi suất cao hơn và mức đầu tư thấp hơn, gây ra gánh nặng lớn cho thế hệ mai sau. Để tài trợ thâm hụt, vai trò của chính phủ liên bang với tư cách là người đi vay trên thị trường tín dụng Hoa kỳ ngày càng tăng lên. Tiền chính phủ bang vay ở thị trường trong nước so với tổng số vốn vay trên thị trường tín dụng của Hoa Kỳ tăng từ 21,2% năm 1977 lên 38,6 năm 1986. Giá trị đồng đô la của số nợ tăng lên hàng năm bằng số thâm hụt ngân sách hàng năm của bang. Nhưng giá trị thực của nó cũng phụ thuộc rất nhiều vào lạm phát. Để thấy điều này có ý nghĩa như thế nào, giả sử bạn hứa trả cho ai đó 100 đô la vào năm tới. Nếu giá của tất cả các hàng hóa dịch vụ tăng lên 10%, thì năm tới người đó có thể mua được số hàng tương đương với 100 đô la, mà lẽ ra năm nay chỉ phải mua 91 đôla thôi. “Giá trị thực” mà bạn phải trả cho anh ta đã giảm 9 đôla. Đạo luật Graham – Rudman Năm 1985, vấn đề liên quan đến số tiền nợ và đòi hỏi mạnh mẽ cân đối ngân sách buộc Quốc hội phải thông qua đạo luật mà Tổng thống Reagan đã kí thành luật, gọi là đạo luật Gramm – Rudman mang tên người bảo trợ là nghị sĩ Phil Gramm bang Texas và nghị sĩ Warren Rudman bang New Hampshine. Tên chính thức của đạo luật này là Đạo về Kiểm soát thâm hụt khẩn cấp và ngân sách cân đối. Đạo luật này được ban hành như một nỗ lực to lớn nhằm phá vỡ bế tắc giữa Quốc hội và Tổng thống về mức chi tiêu và đánh thuế. Đạo luật quy định chỉ tiêu thâm hụt hàng năm nhằm xây dựng ngân sách cân đối vào năm 1991. Nếu Quốc hội và Tổng thống không thống nhất nằm trong chỉ tiêu thâm hụt mỗi năm, thì chi tiêu sẽ bị cắt giảm theo một công thức tự động, một khả năng không ai mong muốn sẽ trở thành hiện thực. Đạo luật dựa vào sự đe dọa của việc cắt giảm tự động đó để áp đặt kỷ luật chi tiêu và đánh thuế của Quốc hội và Tổng thống. Tuy nhiên, năm 1987 Tòa án tối cao đã đề ra những thủ tục ngoài hiến pháp để việc cắt giảm tự động này được thực hiện. Để hưởng ứng quốc hội đã ban hành những thủ tục cần thiết đồng thời hoãn ngày thực hiện chỉ tiêu cân đối ngân sách cho đến năm 1993. Có một số người ủng hộ biện pháp mạnh mẽ hơn, cụ thể là Hiến pháp cấm cấp kinh phí trang trải thâm hụt ngân sách, không kể trong thời kỳ chiến tranh. Một số bang đã có những hạn chế như vậy. Những người phê phán quy định của hiến pháp lo lắng rằng, điều đó có thể làm suy yếu kích thích nền kinh tế của chính phủ khi cần thiết. Hơn nữa, họ cũng lo lắng rằng điều đó có thể khuyến khích sử dụng những chiếc gậy của ngân sách để thỏa mãn những câu chữ của luật pháp, chứ không phải nội dung của nó Quỹ sung công Thất bại của Quốc hội và Chính phủ trong việc đưa ra ngân sách cân đối có thể do nguyên cớ quan trọng nhất, đó là mối quan tâm đến quá trình hình thành và phân bổ ngân sách. Nhưng đấy không phải là lý do duy nhất gây ra tranh cãi. Trong những năm vừa qua, đã có tranh cãi về mức độ quyền hành của Tổng thống về ngân sách. Mặc dù dường như đã rõ là tổng thống không có quyền chi tiêu ngân sách mà quốc hội không cho phép , vẫn có những tranh luận về việc có phải tổng thống không có quyền chi tiêu ngân sách mà quốc hội đã cho phép hay không. Vấn đề là tổng thống có quyền sung công ngân sách thuộc thẩm quyền của ông không? Bằng cách sung công quỹ này, tổng thống có quyền cao hơn quốc hội, mặc dù quốc hội không đếm xỉa đến quyền phủ quyết của tổng thống. Tổng thống Nixon đã cố gắng sung công ngân sách từ văn phòng Cơ hội kinh tế, cơ quan có trách nhiệm điều hành nhiều chương trình liên bang chống đói nghèo. Việc cho phép tổng thống sung công ngân sách này cũng tương tự như trao cho ông ta quyền phủ quyết một điều khoản (quyết định một điều khoản cụ thể của pháp luật chứ không phải toàn bộ luật). Quốc hội đã không sẵn sàng trao những quyền hạn này cho tổng thống. Chức năng của ngân sách Ngân sách của chính phủ liên bang đo lường lưu lượng tiền mặt các khoản thu nhập và chi tiêu hàng năm của chính phủ, cũng giống như báo cáo thu nhập của công ty miêu tả thu nhập của ông ty cũng như chi tiêu của nó. Ngân sách cho một bức tranh về việc chính phủ làm gì, tiền được chi tiêu vào đâu và lấy từ đâu. Nhưng khi đánh giá tình hình của công ty, tài khoản vốn còn quan trọng hơn nhiều so với lưu lượng tiền mặt. Tài khoản vốn miêu tả tài sản có và nợ của hãng. Điểm khác nhau ở đây là giá trị ròng của hãng , nếu nợ của hãng tăng nhanh hơn tài sản thì giá trị ròng của nó giảm; các nhà đầu tư quan tâm đến sự phồn thịnh của hãng trong tương lai. Mặt khác, một số hãng còn có nợ lớn và ngày càng tăng, nhưng tài sản lại tăng theo nhịp độ cao hơn tốc độ tăng của khả năng trả nợ, thì vẫn được coi là có tình trạng tài chính lành mạnh. Khi doanh nghiệp (hay chính phủ địa phương) mua một tòa nhà hay một cỗ máy, họ không tính đấy là chi hiện hành và do đó không có ảnh hưởng đến thu nhập ròng của hãng. Chi phí này được coi là chi tiêu vào vốn. Khi sử dụng nhà và máy, thì chi phí đó được gọi là khấu hao, đó là phần bị giảm về máy móc khi nó bị hao mòn hay lỗi thời. Ngược lại, chính phủ liên bang coi tổng chi là chi tiêu trong năm để mua máy móc hoặc nhà đó. Khi doanh nghiệp bán máy móc hoặc nhà, thu nhập ròng hoặc giá trị ròng của họ không thay đổi, mà chỉ thay đổi hình thức họ nắm giữ tài sản đó mà thôi; tiền mặt trong tay tăng lên, còn tài sản vật chất thì giảm đi. Ngược lại, khi chính phủ bán nhà , chính phủ coi đó như là một khoản thu khác. Và do đó thâm hụt liên bang thụt xuống. Chính phủ liên bang không công bố các số liệu đầy đủ về vốn để đánh giá thay đổi trong tài sản có và nợ của mình. Tuy nhiên, giáo sư Robert Eisner ở trường ĐHTH Tây bắc và giáo sư Paul Pieper, trường ĐHTH Illinois, đã dự tính được tài sản vô hình, tài sản có và nợ của chính phủ liên bang. Chênh lệch giữa nợ và có tính theo giá trị ròng. Tỷ lệ tăng nợ tài chính ròng cao hơn của tài sản vô hình hàng năm kể từ năm 1980. Kết quả là giá trị ròng của liên bang đã giảm. Năm 1984, lần đầu tiên kể từ năm 1961 nợ của liên bang cao hơn tài sản. Cần phải lưu ý rằng tài sản nợ của chính phủ – thể hiện kết quả đầu tư trước đây của mình – giảm xuống về giá trị thực trong năm 1981 và từ sau đó chỉ tăng lên đôi chút. Sự xuống cấp dần tài sản vốn của liên bang, gồm cả đường cao tốc và cầu cống đã trở thành điều đáng quan tâm trong những năm vừa qua. Việc tính toán đầy đủ có và nợ của chính phủ liên bang đương nhiên không chỉ gồm nhà cửa, các công trình thiết bị (tài sản hữu hình), mà đồng thời cả tài sản vô hình nữa, mà quan trọng là đầu tư để tăng năng suất trong tương lai của người Mỹ thông qua các chương trình giáo dục , đào tạo đầu tư vào nghiên cứu và phát triển nhằm tăng năng suất của toàn bộ nền kinh tế. Việc thiếu tài khoản vốn trong ngân sách liên bang có những tác động nghiêm trọng đến chính sách kinh tế. Nó tạo ra sự thiên vị có hệ thống đặc biệt trong thời kỳ suy thoái khi chính phủ gặp thâm hụt ngân sách lớn, phải cắt giảm chi cho đầu tư, gồm cả đầu tư vào vốn con người lẫn nghiên cứu và phát triển, hậu quả có nó sẽ xảy ra vào lúc nào đó trong tương lai. Tương tự, nó tạo điều kiện để chính phủ bán nhiều đất hơn, hoặc cho thuê nhiều dầu mỏ hơn, bởi vì doanh thu tỏ rõ là thu nhập hành chính hiện hành trong ngân sách mà không cần bỏ ra chi phí liên quan đến việc huy động được nguồn vốn này. Một tài khoản về vốn có thể làm rõ là các tài sản có của chính phủ Hoa Kỳ đã giảm xuống theo kiểu đó. Trò chơi chọc gậy số liệu lên hoạt động của chính phủ Ngân sách của chính phủ liên bang, bang và địa phương đưa những khoản chi và thu của mình. Tuy nhiên, như chúng ta đã thấy, nó chỉ đưa ra một bức tranh lệch lạc về quy mô của chính phủ và tác động của chính phủ đối với hoạt động kinh tế. Kết quả là cần phải thận trọng với mọi so sánh về quy mô của khu vực công cộng hoặc qua thời gian hoặc giữa các nước. Chúng ta đã thảo luận về chi tiêu thuế có thể dẫn đến kết luận sai không liên quan tới quy mô của khu vực công cộng, mà còn đến cả thành phần của chi tiêu đó như thế nào. Nếu chính phủ liên bang muốn giấu mức độ trợ cấp cho các doanh nghiệp thì chính phủ miễn thuế cho họ. Chính phủ muốn giấu trợ cấp của mình cho bang, địa phương bằng các khoản chi thuế dưới dạng trừ thuế thu nhập cá nhân cấp bang đối với hầu hết các bang và địa phương và miễn thuế đối với hầu hết các khoản lãi công trái của bang và địa phương. Chúng tôi cũng đã nêu ra phương pháp thứ hai mà ngân sách có thể vận dụng. Đó là khi bán tài sản, người ta ghi lại thu nhập mà không ghi lại chi phí, đó là giảm tài sản của chính phủ. Những chiếc gậy này rất quan trọng trong nỗ lực của Reagan nhằm giảm thâm hụt. Ví dụ, Reagan đã tăng doanh số cho thuê những mỏ dầu và khí ngoài khơi. Ngược lại với điều này là các khoản trợ cấp không ghi vào chi tiêu tài chính hiện hành. Bảo lãnh nợ là một ví dụ: chi phí sẽ xảy ra trong tương lai nếu xảy ra vỡ nợ. Việc tăng bảo trợ xã hội có ảnh hưởng thế nào đó đến chi tiêu tài chính hiện hành, nhưng những gánh nặng chủ yếu đôi khi lại là tương lai. Việc tăng tốc độ thu thuế bằng cách tăng cường hình phạt những người không nộp thuế đúng thời hạn cũng đã từng là một phương cách giảm thâm hụt ngân sách. Có thể giảm quy mô của khu vực công cộng bằng cách thành lập các cơ quan và doanh nghiệp đôc lập. Không có điểm thực sự khác nhau giữa việc bưu điện là cơ quan nhà nước Mỹ hay một công ty riêng biệt được nhận trợ cấp từ ngân khố liên bang. Nhưng nếu nó là một cơ quan chính phủ, thì toàn bộ thu nhập và chi tiêu của nó phải đưa vào ngân sách chính phủ; nếu nó là doanh nghiệp riêng biệt thì chỉ có thâm hụt được ghi lại mà thôi. Mặc dù những vấn đề này cho các chính khách cơ hội lựa chọn các số liệu thống kê để đưa ra quan điểm của mình, những thay đổi về mức độ, cơ cấu chi tiêu và thuế ở Hoa Kỳ trong vòng 25-50 năm qua là khá đủ để đặt ra một vài vấn đề về những quan sát lớn mà chúng tôi nêu ra: 1) Khu vực công cộng có ảnh hưởng lớn và ngày càng tăng đối với sản xuất hàng hóa và phân phối thu nhập ở Hoa Kỳ. 2) Bảo hiểm XH là một loại chi tiêu tăng nhanh nhất của chính phủ trong vòng 50 năm qua. Kể từ năm 1960, trong gia tăng chi tiêu phi quốc phòng của chính phủ, phần lớn nhất là cho bảo trợ xã hội, các chương trình hưu trí của chính phủ, phần lớn nhất là bảo trợ cho xã hội, các chương trình hưu trí của chính phủ, chăm sóc y tế và trả lãi. 3) Thuế thu nhập cá nhân là nguồn thu chủ yếu cấp liên bang, vai trò của thuế thu nhập công ty với danh nghĩa là nguồn thu bị thu hẹp. Tóm tắt Ở chương 2 này, chúng ta đã xem xét tổng quan về quy mô khu vực công cộng của Hoa Kỳ, nó đã bành chướng thế nào trong thời gian qua. Dưới đây là phần tóm tắt nội dung chính của chương:Chính phủ thực hiện nhiều vai trò: a) Bảo đảm khuôn khổ luật pháp cho chúng ta sinh sống. b) Điều hành các hoạt động kinh tế. Khuyến khích một số hoạt động bằng các hỗ trợ hoặc không khuyến khích bằng cách đánh thuế. c) Sản xuất hàng hóa và cung cấp tín dụng, bảo lãnh tiền vay, và bảo hiểm. d) Mua hàng hóa dịch vụ, kể cả nhiều loại hàng hóa do tư nhân sản xuất ra. e) Phân phối lại bằng cách chuyển thu nhập của một số người này cho những người khác. f) Cung cấp bảo hiểm, trợ cấp hưu trí, thất nghiệp, mất khả năng lao động, chăm sóc sức khỏe cho người có tuổi. 2. Quy mô chi tiêu của chính phủ so với GNP ngày nay lớn hơn nhiều so với 30 năm trước đây. Mà phần lớn khoản này là do tăng trợ cấp bảo hiểm xã hội. 3. Quy mô tương ứng của khu vực công cộng ở Hoa Kỳ nhỏ hơn so với hầu như các nước Tây Âu. 4. Ba lĩnh vực chủ yếu mà chính phủ chi tiêu là quốc phòng, bảo hiểm xã hội và giáo dục. Toàn bộ các khoản này chiếm đến 60% chi tiêu của chính phủ năm 1986. 5. Nguồn thu nhập chủ yếu của chính phủ liên bang là thuế thu nhập cá nhân, sau đó là thuế quỹ lương, thuế thu nhập công ty và thuế nhập khẩu, thuế thu nhập đặc biệt. 6. Nguồn thu chủ yếu của chính phủ liên bang và chính quyền địa phương là thuế doanh thu, thuế tài sản và thuế thu nhập. 7. Hiến pháp bảo đảm khuôn khổ pháp luật cho chính phủ liên bang Hoa Kỳ. Hiến pháp đề ra một số hạn chế về thuế nhưng không có những hạn chế hữu hiệu đối với việc chính phủ chi tiêu tiền. 8. Thông qua quá trình hình thành ngân sách, chính phủ liên bang cố gắng cân đối thu chi, thực hiện chi tiêu theo ưu tiên của quốc gia. Dưới chính quyền Reagan, Quốc hội và Tổng thống không thể thống nhất những ưu tiên quốc gia, và kết quả là thâm hụt ngân sách liên bang rất lớn. Những khái niệm cơ bản Chương 2 đã trình bày các khái niệm cơ bản dưới đây: Tư nhân hóa: Privatization Quốc hữu hóa: Nationalization Giá trị gia tăng: Value added Thuế bảo trợ xã hội (thuế quỹ lương) Social security (payroll) tax Đô la cố định: Constant dollars Thâm hụt: Deficit Chi tiêu thực: Real expenditures Bảo hiểm xã hội: Social insurance Thuế tiêu thụ đặc biệt: Excise taxes Thuế hải quan: Customs duties Các khoản chuyển giao: Transfer Câu hỏi và vấn đề Phần này đặt ra các câu hỏi và vấn đề giúp người đọc nhớ lại những nội dung của Chương 2. 1) Để thấy được điều gì đang diễn ra, các nhà kinh tế thường điều chỉnh các con số để phản ánh những thay đôi trong nền kinh tế. Ví dụ như trong chương trình này, chúng tôi đã trình bày lượng đô la theo lạm phát. Một điều chỉnh khác nữa thường làm tính toán sự gia tăng dân số. Bạn có thể làm những điều chỉnh gì khi xem xét chi tiêu giáo dục? Chi tiêu bảo trợ xã hội? 2) Trong mỗi lĩnh vực sau đây, hãy đưa ra một số ví dụ về sự tham gia của chính phủ với tư cách người sản xuất, người điều tiết, người mua thành phẩm và dịch vụ để phân phối trực tiếp đến các cá nhân hoặc sử dụng cho chính phủ: a) Giáo dục b) Các công trình công cộng c) Thị trường tín dụng d) Thị trường bảo hiểm e) Thực phẩm f) Nhà ở 3) Đưa ra ví dụ về chi tiêu thuế và chi tiêu thông thường trong mỗi lĩnh vực sau đây; giải thích xem những kết quả tương tự có thể đạt được như thế nào bằng cách chuyển chi tiêu thuế thành chi tiêu thông thường: a) Y tế b) Nhà ở c) Giáo dục 4) Giả sử rằng bạn là tổng thống và chi tiê theo kế hoạch của bạn cao hơn thu. Hãy miêu tả một số biện pháp bạn có thể sử dụng nhằm giảm thâm hụt ngân sách rõ rệt mà vẫn giữ được mức dịch vụ trợ cấp hiện tại. Giả sử rằng tăng tổng chi tiêu của chính phủ phải được giữ ở mức 3%. Tuy vậy, một lần bạn thấy rằng mình muốn tăng chi tiêu lên 5%. Bạn có thể thực hiện được điều đó như thế nào mà vẫn giữ được lời hứa trước khi được bầu?