Lí luận chung về ngân sách nhà nước và vai trò của ngân sách nhà nước

cho NSNN một cách vững chắc ổn định và bền vững. Trên cơ sở kế thừa những kinh nghiệm đã có, cần hạn chế và loại bỏ những điểm yếu trong chính sách thu NSNN và thực hiện những cải cách quan trọng. Quan điểm chiến lược là: thu NSNN trong sự phát triển bền vững, tức là thu nhưng không làm suy yếu các nguồn thu quan trọng mà phải bồi dưỡng phát triển và mở rộng các nguồn thu một cách vững chắc, lâu bền. Điều đó nghĩa là cần xác định mức thu hợp lý, vừa đảm bảo NSNN có nguồn thu vừa cao vừa đảm bảo để các đối tượng NSNN có đủ điều kiện tài chính tiếp tục phát triển. Xác định mức thu tại điểm giới hạn tối ưu này không đơn giản mà cần phân tích, cân nhắc nhiều nhân tố khác nhau. Những nguồn thu thuộc khu vực kinh tế quốc doanh và có ý nghĩa đặc biệt thì cần chú ý bồi dưỡng thông qua các biện pháp hỗ trợ đầu tư, trợ giúp về khoa học kỹ thuật, công nghệ và nhân lực.... trong một chừng mực không bao cấp. Trước mắt, lĩnh vực nông nghiệp và một số ngành công nghiệp trọng yếu, giao thông vận tải, thông tin liên lạc, kỹ thuật hạ tầng cần được trợ giúp để phát triển nhanh và ổn định vững chắc. Các chính sách thu NSNN vào những khu vực này cần được lưu ý về quan điểm bồi dưỡng kích thích phát triển. Thứ hai, không tận thu NSNN quá mức để bao cấp trong cấp phát mà chỉ thu trong chừng mực tốt nhất để đáp ứng các nhu cầu chi của nhà nước. Đối với những ngành, những địa phương có thất thu lớn thì cần tăng cường thu và tận thu, nhưng quan điểm bao trùm thì không phải là tận thu, vì điều đó sẽ ảnh hưởng đến khả năng tăng trưởng của nền kinh tế. Chương II Cơ cấu thu - chi của ngân sách nhà nước I. Thu của ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung kinh tế của thu ngân sách nhà nước Thu NSNN là một mặt hoạt động của NSNN. Xét về mặt nội dung, thu NSNN chứa đựng các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị nảy sinh trong quá trình nhà nước dùng quyền lực chính tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước. Bên cạnh đó, thu NSNN gắn chặt với thực trạng kinh tế và sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, thu nhập lãi suất... Ngày nay, chỉ tiêu quan trọng biểu hiện thực trạng của nền kinh tế là chỉ tiêu tổng sản phẩm quốc nội (GDP). GDP là yếu tố khách quan quyết định mức động viên của NSNN. Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng giảm mức thu, vừa đặt ra yêu cầu nâng cao tác dụng điều tiết của các công cụ thu NSNN. Thu NSNN thực chất là sự phân chia nguồn tài chính quốc gia giữa nhà nước với các chủ thể trong xã hội dựa trên quyền lực của nhà nước nhằm giải quyết hài hoà các mặt lợi ích kinh tế. Sự phân chia đó là một tất yếu khách quan xuất phát từ yêu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy nhà nước. Đối tượng phân chia là nguồn tài chính quốc gia. Nguồn tài chính quốc gia là kết quả do lao động sản xuất trong nước tạo ra được thể hiện dưới hình thức tiền tệ. 2. Khái quát về các loại thu của NSNN Thu của NSNN là toàn bộ các khoản tiền thu được tập trung vào tay nhà nước để hình thành nên quỹ ngân sách. Thu ngân sách được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau, trong đó nguồn thu chủ yếu là từ thu nhập quốc dân. Giữa thu nhập quốc dân và thu ngân sách có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Tăng thu nhập quốc dân là cơ sở để tăng ngân sách và quá trình huy động thu nhập quốc dân vào ngân sách cũng có những tác động kích thích tăng thu nhập quốc dân. Nếu dựa vào nội dung kinh tế và tính chất thường xuyên có thể chia khoản thu ngân sách thành hai nhóm: nhóm thu thường xuyên có tính chất bắt buộc bao gồm thuế và lệ phí; nhóm thu không thường xuyên bao gồm: lợi tức của nhà nước tại các công ty cổ phần, tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu nhà nước. 2.1. Thuế và lệ phí Thuế là một khoản đóng góp bắt buộc được thể chế bằng luật do các pháp nhân và thể nhân đóng góp cho nhà nước. Thuế không có tính chất hoàn trả trực tiếp, không phải là một khoản thù lao của dân chúng trả cho nhà nước do hưởng những dịch vụ mà nhà nước cung cấp. Thuế được thiết lập trên nguyên tắc luật định. Nguyên tắc luật định bắt buộc mọi sự thiết lập các sắc thuế hay sửa đổi thuế suất, thuế biểu đều phải do đạo luật quy định. Trong nền kinh tế thị trường, thuế được coi là công cụ quan trọng để điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thuế không những là nguồn thu quan trọng chủ yếu của ngân sách mà còn có ảnh hưởng to lớn đến công cuộc phát triển kinh tế: - Thuế góp phần thúc đẩy sự tích luỹ tư bản để ảnh hưởng mạnh mẽ tới sự phát triển kinh tế. - Thuế là công cụ phân phối lại lợi tức làm gia tăng tiết kiệm trong khu vực tư nhân và đảm bảo sự công bằng của xã hội. - Thuế là một trong những biện pháp chế ngự lạm phát. Dựa vào tính chất chuyển giao của thuế, người ta chia thuế thành hai loại: thuế trực thu và thuế gián thu. Thuế trực thu là thuế đánh trực tiếp vào người nộp thuế, tức là người có thu nhập chịu thuế. Thuế trực thu gồm nhiều loại nhưng phổ biến nhất là thuế lợi tức (thuế thu nhập công ty), thuế thu nhập cá nhân. Thuế gián thu là loại thuế đánh vào người tiêu dùng thông qua giá cả hàng hoá và dịch vụ. Đối với thuế gián thu, người nộp thuế và người chịu thuế không đồng nhất. Đương nhiên việc phân loại như vậy cũng có tính chất tương đối vì trong thực tế có nhiều sắc thuế mang tính chất lưỡng tính như thuế nông nghiệp, thuế xuất nhập khẩu. Khác với thuế, lệ phí cũng là một khoản thu mang tính bắt buộc nhưng có tính chất đối giá, nghĩa là lệ phí thực chất là một khoản tiền mà dân chúng trả cho nhà nước khi họ hưởng thụ những dịch vụ do nhà nước cung cấp. So với thuế, tính chất pháp lý của lệ phí thấp hơn. Đối với nước ta, trong quản lý các nguồn thu NSNN, việc quản lý lệ phí đang có nhiều sơ hở. Việc ban hành các loại lệ phí một cách tuỳ tiện với các mức thu rối loạn khó kiểm tra, kiểm soát. Hầu hết các khoản thu về lệ phí chưa được tập trung vào NSNN 2.2. Thu từ lợi tức cổ phần của nhà nước Trong nền kinh tế thị trường, hình thức cấp vốn trực tiếp từ NSNN cho các doanh nghiệp, cho dù đó là doanh nghiệp nhà nước, đã bị thu hẹp. Nhà nước thực hiện hình thức đầu tư vốn vào hoạt động sản xuất kinh doanh bằng hình thức đóng góp hoặc mua cổ phần. Khoản tiền mà nhà nước đóng góp hoặc mua cổ phần của các công ty cổ phần sẽ sinh lợi. Phần lợi tức cổ phần này được tập trung vào NSNN gọi là thu lợi tức cổ phần nhà nước. 2.3. Thu tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc quyền sở hữu của nhà nước Thực chất khoản thu này là khoản thu mang tính chất thu hồi vốn và có một phần mang tính chất phân phối lại. Khoản thu này vừa có tác dụng nâng cao nguồn thu cho NSNN vừa có tác dụng tăng mức hiệu quả sử dụng các tài sản quốc gia. Có thể phân khoản thu này thành hai loại. Loại thứ nhất là khoản thu về tiền cho thuê hoặc bán tài nguyên thiên nhiên như: cho thuê đất chuyên dùng, đất rừng, mặt đất, dòng nước, vùng trời, vùng biển, bán tài nguyên rừng, khoáng sản. Loại thứ hai là tiền bán tài sản không thuộc tài nguyên nhưng thuộc sở hữu nhà nước như bán hoặc cổ phần hoá các xí nghiệp quốc doanh cho tư nhân, cho nước ngoài. 2.4. Thu về hợp tác lao động với nước ngoài Thực chất đây là khoản tiền thu hồi của quốc gia do đã bỏ ra những chi phí ban đầu để bảo vệ, nuôi dưỡng, rèn luyện tầng lớp lao động; đồng thời cũng là khoản tiền mà người lao động trích một phần tiền công của mình đóng góp cho Tổ quốc. Trong kết cấu nguồn thu của NSNN, các khoản thu trên được coi là khoản thu sử dụng cho chi thường xuyên và một phần để đầu tư phát triển kinh tế. Ngoài các khoản thu trên còn có khoản thu để cân đối NSNN, đó là các khoản thu về vay và viện trợ. 3. Những nhân tố ảnh hưởng đến thu NSNN Vấn đề cốt lõi trong thu NSNN là vấn đề xác định mức động viên và lĩnh vực động viên. Trong thực tế, mức động viên ở mỗi nước có sự khác nhau, cho dù chúng có những tương đồng về mặt kinh tế, xã hội. Sự khác nhau đó bắt nguồn từ các nhân tố ảnh hưởng sau đây: 3.1. Thu nhập GDP bình quân đầu người Chỉ tiêu thu nhập bình quân đầu người phản ánh tốc độ tăng trưởng và phát triển của một quốc gia, phản ánh khả năng tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của một nước. Thu nhập GDP bình quân đầu người là nhân tố quyết định khách quan đến mức động viên của NSNN. 3.2. Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế phản ánh hiệu quả của đầu tư phát triển. Tỷ suất doanh lợi càng lớn thì nguồn tài chính càng lớn. Dựa vào tỷ suất lợi nhuận trong nền kinh tế để tính tỷ suất thu NSNN và từ đó tránh được việc huy động thu ngân sách nhà nước chồng chéo,gây khó khăn về mặt tài chính cho hoạt động kinh tế. 3.3. Mức độ trang trải các khoản chi phí của nhà nước Mức độ trang trải chi phí của nhà nước phụ thuộc vào các yếu tố: - Quy mô tổ chức của bộ máy nhà nước và hiệu quả hoạt động của bộ máy đó. - Những nhiệm vụ kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử - Chính sách sử dụng kinh phí của nhà nước Trong điều kiện các nguồn tài trợ khác cho kinh phí nhà nước không có khả năng tăng thì việc tăng mức độ chi phí của nhà nước sẽ dẫn đến tỷ suất thu ngân sách sẽ tăng. 3.4. Tổ chức bộ máy thu nộp Tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt hiệu quả cao, chống được thất thu do trốn, lậu thuế sẽ là nhân tố tích cực làm giảm tỷ suất thu ngân sách nhà nước mà vẫn thoả mãn được nhu cầu chi tiêu của NSNN II. Chi của ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung kinh tế của chi ngân sách nhà nước Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận theo các nguyên tắc nhất định Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Việc phân biệt hai quá trình này trong chi tiêu NSNN có ý nghĩa quan trọng trong quản lý NSNN. Trong mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn lịch sử, chi NSNN có những nội dung cơ cấu khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung. Có thể khái quát những đặc điểm chung đó trên những khía cạnh chủ yếu sau đây: - Chi NSNN gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nước đảm đương trước mõi quốc gia. Nhà nước với bộ máy càng lớn đảm đương nhiều nhiệm vụ thì mức độ, phạm vi chi của NSNN càng lớn. - Cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi của NSNN vì cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội của quốc gia; cơ quan đó thể hiện ý chí nguyện vọng của một dân tộc. - Thông thường, các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được xem xét toàn diện dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã hội mà các khoản chi ngân sách đảm nhiệm - Các khoản chi của NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp thể hiện ở chỗ là không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các khoản chi của NSNN. Từ tính chất này mà các khoản chi NSNN được phân biệt một cách rõ ràng với các khoản tín dụng Nhà nước. - Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và nói chung là phạm trù thuộc lĩnh vực kinh tế. Nhận thức rõ mối quan hệ này có ý nghĩa quan trọng trong việc kết hợp chặt chẽ giữa chính sách ngân sách với chính sách tiền tệ, chính sách thu nhập trong quá trình thực hiện các mực tiêu kinh tế vĩ mô (tăng trưởng, công ăn việc làm, ổn định giá cả, cân bằng cán cân thanh toán...) 2. Các loại chi của ngân sách nhà nước Cơ cấu chi ngân sách được hiểu là hệ thống các khoản chi ngân sách, bao gồm các khoản chi và tỷ trọng của nó. Hệ thống chi NSNN rất đa dạng, phong phú và luôn biến động theo tình hình kinh tế xã hội và chính trị. Nhằm phân tích đánh giá quản lý và định hướng các khoản chi, người ta tiến hành phân loại các khoản chi NSNN theo những tiêu thức khác nhau. Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN có cùng tính chất, cùng mục đích thành các loại chi. Có nhiều tiêu thức để phân loại các khoản chi NSNN theo những mục tiêu quản lý nhất định. ở đây chỉ nêu một số tiêu thức chủ yếu. 2.1. Căn cứ vào mục đích kinh tế xã hội của các khoản chi Người ta có thể phân chia các khoản chi thành hai loại: - Chi cho đầu tư phát triển sản xuất: là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở sản xuất vật chất và làm tăng sản phẩm quốc nội (GDP). Các khoản chi này có tác dụng góp phần làm cho nền kinh tế tăng trưởng. Trên ý nghĩa đó, người ta gọi các khoản chi này là chi tích lũy. - Chi cho tiêu dùng: là các khoản chi không chỉ tạo ra sản phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai, mà còn dùng cho tiêu dùng hiện tại đối với cá thể từng bộ phận. Việc phân loại này có ưu điểm là tạo điều kiện cho việc phân tích đánh giá kết quả chi NSNN với quá trình phân phối GDP. Tuy nhiên, việc phân loại này có hai nhược điểm: Một là, không thể hiện mối quan hệ giữa chi tài chính của nhà nước và việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước; từ đó tìm ra phương án phân phối phù hợp cho từng thời kỳ. Hai là, một số khoản chi không xác định rõ tính chất để xếp vào chi tích luỹ hay chi tiêu dùng, ví dụ các khoản chi cho giáo dục, y tế, chi dự trữ, bù lỗ, bù giá... 2.2. Căn cứ vào lĩnh vực chi Người ta chia các khoản chi theo các loại: - Chi cho y tế - Chi cho giáo dục - Chi cho phúc lợi - Chi quản lý nhà nước - Chi đầu tư kinh tế Cách phân chia này có tác dụng phân tích, đánh giá các mặt hoạt động của nhà nước. Thông qua tỷ trọng của các loại chi, căn cứ vào thực trạng của từng lĩnh vực để có thể đánh giá tính đúng đắn của việc bỏ vốn từ NSNN. 2.3. Căn cứ theo yếu tố Có thể phân loại các khoản chi thành: - Chi thường xuyên: là các khoản chi cho tiêu dùng hiện tại gồm tiêu dùng cá nhân và tiêu dùng của các tổ chức sự nghiệp. Các khoản chi này ở mỗi nước có thể bao gồm các khoản chi chủ yếu sau: chi lương và chi tiền công, chi mua sắm hàng hoá dịch vụ, chi chuyển giao thường xuyên. - Chi đầu tư: là các khoản chi cho tiêu dùng trong tương lai. Các khoản chi này có tác dụng làm tăng cơ sở vật chất của quốc gia và góp phần làm tăng trưởng nền kinh tế. Thông thường, các khoản chi này bao gồm: chi trả tiền thuê bất động sản. tài sản tài chính, đầu tư cơ bản, chuyển giao vốn đầu tư. - Chi trả khác: gồm các khoản chi có tính chất là các chi tín dụng nhà nước bao gồm cho vay, trả nợ gốc. 2.4. Căn cứ theo chức năng của nhà nước Các khoản chi của NSNN có thể phân thành hai loại: - Chi nghiệp vụ: thường bao gồm các khoản chi lương, tiền công, trả nợ, hỗ trợ và chuyển giao, hưu trí và thâm niên, cung cấp và dịch vụ, trợ cấp và trợ giá, chi khác. - Chi phát triển: bao gồm chi dịch vụ kinh tế, chi an ninh, quốc phòng, chi các dịch vụ xã hội, chi quản lý hành chính. Mục đích phân loại này để phân tích đánh giá tình hình thực hiện các chức năng của nhà nước thông qua việc thực hiện các khoản chi. 3. Các nhân tố ảnh hưởng tới chi ngân sách nhà nước Để đánh giá tính tích cực tiến bộ của ngân sách một đất nước người ta thường xem xét đến cơ cấu nội dung thu chi của nó. Nội dung chi của NSNN là sự phản ánh những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội của nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử. Nội dung cơ cấu chi NSNN đối với mỗi quốc gia trong từng giai đoạn lịch sử chịu sự chi phối của nhiều nhân tố kinh tế chính trị xã hội. - Chế độ xã hội là nhân tố cơ bản ảnh hưởng quyết định đến nội dung cơ cấu chi NSNN. Chế độ xã hội quyết định đến bản chất và nhiệm vụ kinh tế xã hội của nhà nước. Nhà nước là chủ thể của chi NSNN, vì thế lẽ đương nhiên nội dung cơ cấu chi NSNN chịu sự ràng buộc của chế độ xã hội. - Nhân tố thứ hai ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN là sự phát triển của lực lượng sản xuất. Sự phát triển của lực lượng sản xuất vừa tạo khả năng và điều kiện cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi một cách hợp lý, vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung cơ cấu chi trong từng thời kỳ nhất định. - Nhân tố thứ ba ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN là khả năng tích lũy của nền kinh tế. Khả năng tích luỹ càng lớn thì khả năng chi đầu tư phát triển kinh tế càng lớn. Đương nhiên, việc đầu tư của NSNN cho đầu tư phát triển kinh tế tùy thuộc ở khả năng tập trung nguồn tích lũy vào NSNN và chính sách chi của NSNN trong từng giai đoạn lịch sử - Nhân tố thứ tư ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN là mô hình tổ chức của bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử. Ngoài những nhân tố kể trên, có thể nói, nội dung cơ cấu chi NSNN của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn nhất định chịu ảnh hưởng của rất nhiều các nhân tốkhác như: biến động kinh tế, chính trị, xã hội, trong đó có sự biến động của giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái... Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc bố trí nội dung và cơ cấu khoản chi NSNN một cách khách quan, phù hợp với yêu cầu của tình hình kinh tế, chính trị trong từng giai đoạn lịch sử. III. Tổ chức hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân sách. Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền; nghĩa là để có một cấp ngân sách thì trước hết phải có một cấp chính quyền với những nhiệm vụ phát triển toàn diện, đồng thời phải có khả năng nhất định về nguồn thu trên lãnh thổ đó. Nguyên tắc tổ chức hệ thống ngân sách ở mỗi nước có sự khác nhau, song chúng đều có những nét chung là: - Tính tập trung, thống nhất - Tính tự chủ chịu trách nhiệm của mỗi cấp ngân sách Hiện nay, trên thế giới việc tổ chức hệ thống ngân sách thực hiện theo hai mô hình: mô hình hệ thống ngân sách theo nhà nước liên bang và mô hình tổ chức hệ thống ngân sách theo nhà nước không liên bang. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước ta là tổ chức hệ thống ngân sách theo mô hình nhà nước không liên bang. Các cấp ngân sách trong hệ thống tổ chức đó đều có mối liên hệ hữu cơ gắn bó với nhau thông qua việc thực hiện nhiệm vụ thu chi. Cũng như các nước, ở nước ta, việc tổ chức hệ thống NSNN cũng gắn với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Có thể hình dung hệ thống ngân sách nhà nước ta từ sau đại hội Đảng lần thứ IV bằng sơ đồ đơn giản sau đây: Hình 1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam hiện nay Ngân sách Nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách đặc khu trực thuộc TW Ngân sách Thành phố trực thuộc TW Ngân sách tỉnh Ngân sách Thị xã Ngân sách Huyện Ngân sách thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh Ngân sách xã phường Chương III Vấn đề chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay I. Thực trạng của ngân sách nhà nước Việt Nam: 1. Ngân sách nhà nước Việt Nam hiện nay: Việt Nam có truyền thống ngân sách thận trọng với thâm hụt ngân sách tương đối thấp (thông thường dưới 1% GDP, không kể cho vay lại) và tỷ lệ nợ (cả nợ trong và ngoài nước) trên GDP thấp. Điều này được phản ánh trong mức chi trả nợ lãi trong ngân sách vào khoảng 3% tổng chi tiêu. Luật ngân sách giới hạn bất kỳ vay nợ nào cho chi đầu tư xây dựng cơ bản và Quốc hội giới hạn thâm hụt ngân sách dưới 5% GDP. Bảng dưới đây tổng kết các xu hướng ngân sách chính trong giai đoạn 1995 - 1999 Bảng 1: Ngân sách Chính phủ Đơn vị: %GDP Ngân sách Chính phủ (%GDP) 1995 1996 1997 1998 1999 (Ước tính của IMF) 1999 (Ước tính của Chính phủ) 2000 (Dự toán ngân sách) 2000 (Ước tính của IMF) Thu (không kể viện trợ) 22,6 22,4 20,3 19,6 17,5 18,1 16,4 17,8 Viện trợ 0,7 0,6 0,8 0,6 0,6 0,5 0,43 0,4 Tổng chi (không kể cho vay lại) 23,8 23,1 22,0 20,4 18,8 21,1 19,7 21,7 Chi thường xuyên 18,6 17,4 16,2 14,4 12,8 13,1 13,5 15,2 Cân đối ngân sách tổng thể (bao gồm cả viện trợ, không kể cho vay lại) - 0,5 - 0,2 - 0,8 - 0,1 - 0,8 - 2,5 - 2,8 - 3,5 (Nguồn: Việt Nam đánh giá chi tiêu công - Báo cáo của nhóm công tác chung giữa Chính Phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công ngày 22-23/06/2000) Trong hoạt động của NSNN, bội chi NSNN luôn luôn tồn tại, thu - chi ngân sách luôn trong tình trạng căng thẳng. Chi ngân sách luôn có chiều hướng gia tăng nhưng giớ hạn nguồn thu lại hạn hẹp do sản xuất kinh doanh trong nước chững lại. Năm 1990, thâm hụt chiếm gần 30% chi NSNN, năm 1997 con số này là 3%. Tính theo GDP, mức thâm hụt này là 6% năm 1990 và giảm xuống còn chưa đến 1% năm 1997. Và đến năm 1999, theo những số liệu mới nhất hiện nay lần đầu tiên trong lịch sử nước ta thu, chi và bội chi ngân sách đều hoàn thành vượt mức kế hoạch do Quốc hội quy định: thu ngân sách đạt 71 ngàn tỷ đồng, bằng 102,1% dự toán được duyệt ban đầu. Trong đó số thu riêng ngành thuế đạt 105% kế hoạch được giao. Thực chi NSNN cả năm là 90 ngàn tỷ đông, bằng 109,3% dự toán được duyệt đầu năm. Bội chi ngân sách thực đạt 4,9% GDP, nằm trong giới hạn bội chi dưới 5% do Quốc hội phê chuẩn. Tuy nhiên, một điểm đáng lưu ý là cân đối ngân sách chưa bao trùm toàn bộ hoạt động tổng thể của Chính phủ. Nó không tính đến một số đáng kể các quỹ bên cạnh ngân sách. Nó cũng không bao gồm một hoạt động tương tự ngân sách đáng kể là tín dụng của hệ thống ngân hàng cấp cho các DNNN. Bảng trên cũng cho thấy quan điểm ngân sách của chính phủ trong năm 2000 đã được nới lỏng một cách tương đối phù hợp. Chính phủ dự toán thâm hụt ngân sách tổng thể không kể các khoản cho vay lại tăng lên đến 2,8% GDP (theo ước tính mới đây của IMF là 3,5%). Tăng thâm hụt ngân sách chủ yếu là do tăng lương cho công chức (0,8% GDP), chuyển chi xây dựng cơ bản dưới chỉ tiêu phân bổ cho năm 1999 sang để kích thích chi ngân sách một chút (0,8% GDP) và chi phí cho dự kiến cải cách ngân hàng và DNNN (0,6% GDP, theo đánh giá của IMF). Sự nới lỏng ngân sách tương tự đã được đưa vào ngân sách năm 1999 nhưng kết quả tổng thể đã tốt hơn rất nhiều so với dự kiến (nghĩa là mức thâm hụt thực tế thấp hơn dự kiến). 2. Một số thách thức Xuất phát từ tình hình thực tiễn trên đã nảy sinh một số thách thức chính. Đó là: - Như ta đã thấy trong bảng 1, tỷ lệ thu ngân sách trên GDP giảm. Mức giảm khoảng từ 4 - 5% GDP trong giai đoạn 1995 - 1999 thực sự là mối lo ngại lớn. Nó phản ánh một loạt các yếu tố, bao gồm tăng trưởng kinh tế giảm, nhập khẩu giảm, hoạt động kém hiệu quả của các DNNN - Chi phí cho cải cách ngành ngân hàng và các DNNN. Theo ước tính của IMF, giai đoạn đầu tiên của những cải cách này đòi hỏi phải có chi phí về vốn tạm tính khoảng 11.000 tỷ đồng (khoảng 3% GDP), để hình thành công ty quản lý tài sản. Công ty này có chi phí thường xuyên hàng năm về thanh toán lãi suất và chi phí cho mạng lưới an sinh xã hội là 2.500 tỷ đồng (khoảng 0,6% GDP) - Ngân sách sẽ phải trang trải những chi phí về tiếp tục tăng lương cho khối công chức, được thiết kế nhằm tăng thêm đáng kể lương thực tế. Sau mức tăng lương ban đầu là 25% trong năm 2000 dự kiến những năm sau đó sẽ tiếp tục tăng thêm khoảng 10% nữa - Giảm chi thường xuyên từ mức 18,6% GDP trong năm 1995 xuống còn 12,8% trong năm 1999 như đã thấy trong bảng 1, điều đó có thể dẫn đến việc dồn nén áp lực chi tiêu. II. Chi tiêu của ngân sách nhà nước Việt Nam 1. Thực trạng Cả lý thuyết và kinh nghiệm đều cho thấy rằng việc quyết định chi bao nhiêu cho các hoạt động khác nhau là công việc khó khăn nhất trong lập ngân sách nhà nước. Không có sự phân bổ tối ưu (hay duy nhất) nào của các hàng hoá và dịch vụ công cộng. Ngoài những hoạt động chính của khu vực nhà nước (cho những hàng hoá công cộng "thuần tuý" như quốc phòng, chiếu sáng đường phố), các ưu tiên trơng chi tiêu công đòi hỏi có đánh giá chi tiết cho từng nước, và trong bất kỳ trường hợp nào thì những quyết định như vậy cũng là một yếu tố chính trị lớn. Tuy nhiên, các nhà hoạch định chính sách có thể công khai cân nhắc các mục tiêu tham gia của khu vực nhà nước, các công cụ để nhà nước can thiệp, những đòi hỏi khác nhau đối với ngân sách, kết quả và tác động có thể có được của những chi tiêu đó, như vậy sẽ giúp đề ra những quyết định tốt hơn. Phân bổ chi tiêu bao gồm hai loại: phân theo chi thường xuyên và chi đầu tư, và phân theo ngành. 1.1. Chi thường xuyên và chi đầu tư Một đặc điểm hay thấy của các nước đang phát triển là phần chi ngoài lương cho các công việc vận hành và bảo trì là quá ít. ở Việt Nam, cũng giống như ở đa số các nước đang phát triển, lợi ích thu được về từ chi ngoài lương cho vận hành và bảo trì được ước tính là tương đối lớn ở một số ngành. Vậy mà ngân sách cho vận hành và bảo dưỡng ở những ngành đó chưa được cấp đủ kinh phí Ví dụ, các cuộc khảo sát về đường bộ ở Việt Nam cho thấy rằng, gần một nửa mạng lưới đường quốc gia đang ở trong tình trạng yếu kém hoặc rất kém, khả năng chịu tải của một phần tư số cầu đã bị giảm đáng kể. Tình hình đường bộ ở các tỉnh huyện và xã thậm chí còn tồi tệ hơn nữa. Trong ngành y tế, việc cân đối kinh phí trong nội bộ ngành tỏ ra khá hơn. Nghiên cứu tổng quan ngành y tế cho thấy rằng, việc có đủ kinh phí ngân sách cho việc cung ứng vật tư (trang thiết bị y tế, thuốc...) đã góp phần đáng kể vào việc cải thiện tình trạng sức khoẻ ở Việt Nam. Trong năm 1999, chi đầu tư phát triển tăng khá mạnh và dồn dập vào những tháng cuối năm, vượt 38,7% kế hoạch là do Chính phủ chủ trương triển khai kích cầu đầu tư nhằm ngăn chặn xu hướng suy giảm tăng trưởng của nền kinh tế. Nếu chi đầu tư phát triển của cả 10 tháng đầu năm chỉ đạt khoảng 3/4 kế hoạch năm thì chỉ riêng 2 tháng còn lại đã đảm nhiệm một khôid lượng chi bằng 1/4 tổng chi đầu tư phát triển cả năm. Thực tế này thể hiện phần nào "truyền thống" dồn tích vốn đầu tư vào thời điểm cuối năm, đồng thời bộc lộ tình trạng vốn chờ công trình, một nét mới xuất hiện trong những tháng cuối năm 1999 phản ánh hệ quả cụ thể của việc triển khai biện pháp kích cầu đầu tư. Trong hệ điều hành chi thường xuyên, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về việc giữ lại 10%, chỉ giao 90% dự toán các khoản chi tiêu thường xuyên có tính chất lương và chi ngoài lương nên tổng chi thương xuyên năm 1999 đạt 99% mức dự toán, tính cả nguồn dự phòng. Trong thực tế, tổng chi thường xuyên chỉ bố trí bằng 97% dự toán. đặc biệt, dự toán chi quản lý hành chính chỉ bố trí gần băng 92% so với thực hiện năm 98 trong đó các khoản chi hội nghị, lễ tân... được cắt giảm nhiều nhất. Chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường vẫn tăng hơn mức chi thực tế năm 98. Những phát hiện trên chỉ ra rằng, cần có sự cân đối thích hợp giữa chi đầu tư và chi thường xuyên, bao gồm chiến lược rõ ràng về chi cho những hạng mục ngoài lương và chi bảo trì để sử dụng nguồn lực của nhà nước một cách có hiệu quả. Cách "lập ngân sách kép" trong việc lập ngân sách chi thường xuyên và chi đầu tư do hai cơ quan đảm nhiệm, như cách làm ở Việt Nam và ở nhiều nước đang phát triển, thường không giúp cho sự cân đối này. Trong ưu tiên của mình, các nhà tài trợ cũng thường thiên vị cho chi đầu tư hơn là cho chi thường xuyên. Trong khi đó, để cải thiện chất lượng giáo dục, việc có giáo viên được đào tạo đầy đủ và việc có đủ sách giáo khoa (chi thường xuyên) cũng quan trọng không kém gì việc có những phòng học mới (chi đầu tư). 1.2. Cơ cấu chi theo ngành Ngoài việc phân bổ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư, việc lập ưu tiên trong ngân sách nhà nước đòi hỏi phải có chiến lược cân đối nguồn kinh phí giữa các ngành và trong nội bộ từng ngành, như nông nghiệp, y tế, giáo dục và giao thông vận tải. Trong những quyết định như vậy còn bao hàm cả những nhận định về sự lựa chọn của xã hội - liệu xã hội có coi trọng giáo dục và y tế hơn đường xá cho nông thôn và cải thiện khả năng tiếp cận thị trường cho người nghèo hay không? Kinh nghiệm cho thấy rằng, áp dụng một số nguyên tắc đơn giản sẽ giúp những người ra quyết định tập trung vào một số những lựa chọn thiết yếu. Nhìn vào cơ cấu chức năng trong ngân sách nhà nước của Việt Nam, có thể thấy rằng, chính phủ đang chú trọng đúng đắn vào những hoạt động đem lại lợi ích lớn hơn cho xã hội. Hình 2 cho thấy cơ cấu ngành trong ngân sách nhà nước của Việt Nam trong hai năm mà có đủ số liệu. Các số liệu này cho thấy rằng, chính phủ đang chú trọng nhiều hơn vào nông nghiệp, giáo dục đào tạo, y tế và giao thông vận tải. Mỗi ngành này trong năm 1998 đều được phân bổ kinh phí nhiều hơn tương ứng với những năm trước. Chính phủ Việt Nam đã nêu rõ những mục tiêu sau đây: - Chi cho giáo dục đào tạo: tăng từ 12% lên 15% tổng chi ngân sách - Chi cho khoa học công nghệ và môi trường: tăng từ 1% đến 2% tổng chi ngân sách. - Ưu tiên chi cho nông nghiệp, nông thôn, giảm nghèo và tạo việc làm Hình 2. Cơ cấu chi cho các ngành của nhà nước (năm 1998) Tuy nhiên, điều quan trọng là phải phân tích chi tiết hơn ở cấp tiểu ngành, hay cấp chương trình để xem những nguồn này thực sự chi cho việc gì (chẳng hạn cho tiểu học so với trung học và đại học, chi phòng bệnh so với chữa bệnh hay kế hoạch hoá gia đình, nghiên cứu khuyến nông so với trợ cấp hướng đối tượng). Chỉ có ở cấp này thì mới phân tích được xem liệu ngân sách nhà nước có hướng mục tiêu chi nhằm đạt được tăng trưởng hay công bằng, cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quả hay tạo môi trường thuận lợi cho khu vực tư nhân để cải thiện tăng trưởng hay không. Các ví dụ của những nước đang phát triển khác cho thấy rằng chỉ có phân bổ và chi tiền cho các hoạt động xã hội không thôi chưa chắc đã đảm bảo rằng những đối tượng chính sách sẽ nhận được các lợi ích đó. 1.2.1. Chi của nhà nước trong ngành nông nghiệp Mặc dù có tăng trong những năm gần đây, nhưng chi tiêu công cho nông nghiệp vẫn còn tương đối thấp và chỉ chiếm 5 - 6% ngân sách nhà nước (6,3% năm 1998). Mức này thấp hơn so với một số nước châu á khác như Trung Quốc, ấn Độ và Thái Lan, nới tỷ trọng ngân sách cho nông nghiệp là khoảng từ 8 đến 16% trong giai đoạn 1990 - 1993. Tính theo tỷ lệ trong GDP, chi của nhà nước cho nông nghiệp chiếm 1,3% GDP năm 1998. Xem xét về cơ cấu chi tiêu công trong nông nghiệp có thể rút ra các nhận xét sau: - Lĩnh vực thuỷ lợi chiếm 50% ngân sách nông nghiệp. Hai chương trình quốc gia về rừng và khai hoang chiếm tương ứng 14% và 17%, và các dịch vụ lâm nghiệp và trồng rừng chiếm khoảng 10% - Tính bình quân tỷ lệ giữa chi đầu tư trên chi thường xuyên là 3:1. Thuỷ lợi nhận được phần lớn trong chi đầu tư (khoảng 50 đến 80%), trong khi đó chi thường xuyên lại được chia đều hơn giữa các lĩnh vực khác nhau, phần lớn dành cho lâm nghiệp và các dịch vụ liên quan (khoảng 20%). - Đối với các năm 1997 và 1998, chi thường xuyên được dành cho hàng hoá và dịch vụ (khoảng 70%), lương (khoảng 15%) và các loại trợ cấp (khoảng 15%). Khoảng 56 đến 60% tổng chi tiêu cho nông nghiệp là được chi ở cấp trung ương phần còn lại do chính quyền địa phương chi. 1.2.2. Chi của nhà nước cho ngành y tế Các số liệu về chi của nhà nước cho ngành y tế cho thấy có sự gia tăng đầy ấn tượng trong chi tiêu công cho y tế trong giai đoạn 1991 - 1998. Chi của nhà nước tính theo cả tổng số và theo đầu người cho y tế tăng hơn hai lần về số tuyệt đối - tức là tỷ lệ hàng năm bằng 12 - 14%, và chi tiêu này theo tỷ lệ trong GDP và trong tổng chi tiêu của chính phủ cũng tăng, mặc dù ở mức khiêm tốn hơn. Tỷ lệ tăng như vậy trong chi tiêu cho y tế phản ánh cam kết cao của chính phủ Việt Nam đối với ngành y tế. Nhưng ngay cả sau khi đã tăng như vậy, chi tiêu công cho y tế trên đầu người của Việt Nam vào năm 1998 mới chỉ là 80.844 đồng (5,78USD) tức là 1,7% GDP và 8,5% tổng chi tiêu của chính phủ năm 1998 hay 1,4% GDP và 7,0% nếu không kể viện phí và bảo hiểm y tế. Tính theo số tuyệt đối, chi tiêu công cho y tế của Việt Nam ở mức 5,78USD chỉ chưa bằng một nửa mức 12USD mà báo cáo phát triển thế giới năm 1993 khuyến nghị là cần thiết để tài trợ cho một gói dịch vụ y tế thiết yếu, bao gồm sức khoẻ cộng đồng, đối với một nước có thu nhập thấp. Để đạt mức chi tiêu này, Việt Nam cần chi thêm 468 triệu USD mỗi năm. Mặc dù chính phủ là người cung cấp lớn cho các dịch vụ y tế trong đất nước nhưng vai trò của nó trong tài trợ cho chi tiêu trong y tế lại rất khiêm tốn. Năm 1998, phần của nhà nước trong tổng chi tiêu cho y tế chỉ chiếm có 20%, còn các hộ gia đình phải trả 80% còn lại cho chi tiêu y tế. Một kết cục của việc dựa quá nhiều vào nguồn tài chính của cá nhân này là người nghèo phải chịu gánh nặng do chi phí dịch vụ cao tại các cơ sở khám chữa bệnh công. Năm 1998, phần lớn chi tiêu công cho y tế là do chính quyền tỉnh đảm nhận, tiếp đến là chính quyền trung ương, bảo hiểm y tế, các nhà tài trợ nước ngoài và các xã. 1.2.3. Chi tiêu của nhà nước cho ngành giáo dục Trong thập kỷ vừa qua, chi cho giáo dục đã tăng đáng kể. Số giáo viên đã tăng nhiều và mức đầu tư cũng tăng. Tổng chi tiêu cho giáo dục đào tạo (thường xuyên và đầu tư) hiện chiếm tới 17% tổng chi tiêu công (chưa kể chi trả nợ gốc). Chi thường xuyên cho giáo dục là khoảng 19% chi thường xuyên tuỳ dụng (bằng tổng chi chi thường xuyên trừ chi trả lãi vay). Chính phủ đạt mục tiêu là đến năm 2000 sẽ chi 15% ngân sách (bao gồm cả chi trả nợ gốc) cho ngành giáo dục. Tuy nhiên, dự thảo tuyên bố chính sách do Bộ giáo dục & đào tạo chuẩn bị trình quốc hội vẫn đưa ra nhu cầu tiếp tục tăng lên 20% vào năm 2010. Tỷ trọng chi cho giáo dục trong GDP đã tăng từ nhiều từ năm 1992 đến 1994, từ 2,3 lên 3,5%. Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến tỷ trọng sản phẩm quốc gia phân bổ cho giáo dục. Năm 1998, chi trung bình cho một học sinh tiểu học, trung học cơ sở và phổ thông trung học trên GDP đầu người ở Việt Nam theo thứ tự là 6,8 ;8 và 15%. Nếu tính đến tỷ lệ nhập học thô cấp tiểu học và trung học cơ sở, cũng như nhu cầu tăng thời gian giảng dạy và tăng lương giáo viên, có khả năng là tỷ trọng sản phẩm quốc gia phân bổ cho giáo dục sẽ phải tăng lên. Một mục tiêu thích hợp trong 5 năm tới sẽ là tăng tỷ trọng của giáo dục trong GDP lên 4%, hoặc tính theo phần trăm trong chi tiêu công phải nâng lên mức cao trong khoảng 15 - 20% như đã thấy trong so sánh quốc tế. 1.2.4. Chi tiêu của nhà nước cho ngành giao thông vận tải Nhất quán với các mục tiêu và chiến lược đã nêu để thực hiện, chính phủ đã dành ưu tiên cho cải tạo và hiện đại hoá mạng lưới đường bộ chính của đất nước. Đường bộ vẫn nhận được phần lớn vốn cho giao thông, chiếm 94% tổng ngân sách cho ngành năm 1998, so với 74% năm 1994. Chi cho cơ sở hạ tầng đường sắt chiếm khoảng 5% tổng chi tiêu mỗi năm trong giai đoạn 1994 - 1998. Các ngành đường thuỷ, biển và bờ biển, hàng không nhận được khoảng 2 đến 3% trong tổng chi tiêu cho giao thông. Khoảng 85% tất cả chi tiêu cho giao thông là dành cho mục đích đầu tư, trong đó đường bộ nhận được gần 88%. Tuy nhiên, điều đó chưa cho thấy toàn bộ bức tranh theo nghĩa mà các DNNN trong giao thông có thể nhận được kinh phí đầu tư từ hệ thống ngân hàng, cũng như từ ngân sách. Mức độ vay đó còn chưa rõ là bao nhiêu. Còn về phân bổ chi ở địa phương cho giao thông giữa các tỉnh, khoảng 20% trong tổng số là dành cho vùng tăng trưởng phía nam là TP Hồ Chí Minh - Bà Rịa Vũng Tàu và khoảng 10% cho hành lang tăng trưởng phía bắc là Hà Nội - Hải Phòng. Đa số các tỉnh còn lại được từ 1 - 2% mỗi tỉnh. Đường bộ nhận được phần lớn ngân sách, ngay cả ở những vùng mà đường thuỷ chiếm ưu thế. Một số nhận xét sơ bộ có thể được rút ra: - Thứ nhất, các vùng tăng trưởng kinh tế chi ít hơn cho giao thông địa phương tính theo tỷ lệ nguồn thu của họ, trong khi nhiều tỉnh nghèo lại phải chi nhiều hơn. Đây có thể cho thấy là cơ chế chuyển giao nguồn thu giữa các cấp chính quyền (trung ương và tỉnh), đã tạo cho các tỉnh và huyện nghèo nhận được kinh phí để có thể chi nhiều hơn. Tuy nhiên, các vùng tăng trưởng lại được hưởng hầu hết những khoản chi cho giao thông của chính phủ dưới hình thức chi cho những dự án lớn nhóm A. - Thứ hai, chi ngân sách có khuynh hướng phân phối đều vốn cho các tỉnh "phải trợ cấp ngân sách", phản ánh việc chú trọng vào tính công bằng cũng như các tiêu chí về tăng trưởng kinh tế hay hiêụ quả. 2. Quản lý chi tiêu nhà nước và lập ngân sách Trong những năm vừa qua, việc phát triển hệ thống quản lý chi tiêu nhà nước và lập ngân sách ở Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể. Việc thông qua luật ngân sách năm 1996 và một luật sửa đổi tiếp theo trong năm 1998 để tạo ra sự phân công trách nhiệm rõ ràng hơn giữa trung ương và địa phương đã đưa ra được một khuôn khổ quan trọng cho một hệ thống ngân sách có kỷ luật. Tuy nhiên, điều quan trọng là khuôn khổ này có khả năng dễ dàng bổ sung những thay đổi cần thiết chứ không phải là một rào cản cho những thay đổi đó. Việc chuẩn bị chương trình đầu tư công cộng đầu tiên cho giai đoạn 1996 - 2000 đã làm cho các qui trình xác định chi đầu tư có kỷ luật và hiện thực hơn. Nó gắn chi tiêu dự kiến với các giả định về nguồn vốn có được, đồng thời đóng vai trò là phương tiện để huy động vốn. Nhưng cũng có những vấn đề liên quan đến lạc quan quá về năng lực thực hiện và khả năng hấp thụ, bao gồm có quá nhiều dự án đưa vào trong chương trình đầu tư công cộng và thiếu các tiêu chí đầy đủ để thẩm định và xếp hạng các dự án. Những vấn đề này được giải quyết trong những cơ chế mới cho việc chuẩn bị chương trình đầu tư công cộng 2001 - 2006. Nhìn chung, hệ thống lập ngân sách và quản lý chi tiêu của nhà nước có khả năng kiểm soát tổng chi tiêu trong phạm vi một số năm. Không có chi vượt mức đáng kể, việc giải ngân được kiểm soát chặt chẽ và không có vấn đề nợ chi ngân sách. II. Một số biện pháp nhằm cải thiện chi tiêu NSNN Việt Nam Để chi tiêu NSNN đạt được hiệu quả cao hơn nữa trong tương lai, chính phủ Việt Nam cần phải tiến hành một số cải cách. Cụ thể, có thể đưa ra một số cải cách sau: 1. Đối với chính sách chi tiêu Về chính sách chi tiêu, dựa trên các phân tích của bốn ngành, các hành động cần hướng vào: 1.1. Nâng cao định hướng "thiên về người nghèo" của các chi tiêu công: Để nâng cao định hướng 'Thiên về người nghèo" của chi tiêu công ở Việt Nam chính phủ dự kiến thực hiện bốn loại hành động: - Thứ nhất, chi cho lĩnh vực xã hội có thể định hướng có hiệu quả hơn tới người nghèo. Ví dụ, trong y tế có thể phải phân bổ lại một số chi tiêu cho chữa bệnh sang chi cho phòng bệnh. Tương tự như vậy, các phòng khám và một số loại bệnh viện cũng như trường tiểu học có thể được cấp kinh phí từ nguồn ngân sách để miễm giảm phí cho các bệnh nhân và học sinh nghèo. Cơ chế miễn giảm học phí và viện phí hiện tại còn chưa hoạt động tốt trên thực tế: các trường học và cơ sở khám chữa bệnh phải chi trả cho các khoản miễn giảm này bằng các nguồn kinh phí của mình do đó họ không có động cơ cho miễn giảm. Các số liệu có được (từ các điều tra mức sống) cho thấy chi từ tiền túi của bệnh nhân nghèo cho chăm sóc y tế là rất lớn so với thu nhập của họ. - Thứ hai, áp dụng một hệ thống trợ cấp cho các tỉnh nghèo dựa trên công thức có thể đảm bảo các trợ cấp này liên quan mật thiết hơn với nhu cầu của các tỉnh này. Để làm việc này cần phải có nghiên cứu thêm để xem xét các ảnh hưởng của các phương án công thức khác nhau, xây dựng sự đồng thuần về các công thức này và sau đó đưa vào luật ngân sách sửa đổi nếu thấy chấp nhận được. - Thứ ba, cần phải xem xét các cơ chế lựa chọn khác nhau để tăng trợ cấp thu nhập cho các hộ gia đình nghèo nhất có học sinh tiểu học từ thu nhập ít ỏi của mình. Các chương trình an sinh xã hội hiện tại, chiếm một tỷ trọng nhỏ trong tổng chi, chưa có hiệu quả lắm trong việc đến với người nghèo - Thứ tư, chính phủ dự kiến cải thiện cân bằng giới thông qua nâng cao khả năng tiếp cận giáo dục tiểu học trong các vùng mà khả năng tiếp cận này còn thấp, tăng tỷ lệ nhập học của các em học sinh nữ ở bậc trung học, tăng tỷ lệ trẻ em nữ được chăm sóc y tế so với các em nam và đảm bảo chi đầy đủ cho sức khoẻ sinh sản. 1.2. Phân bổ lại chi tiêu công trong nội bộ ngành Tất cả các ngành đều nêu sự cần thiết phải phân bổ lại việc chi tiêu hiện tại trong nội bộ ngành nhằm nâng cao hiệu quả, vì khả năng tổng chi là hạn chế và việc phân bổ lại như vậy sẽ là nguồn chính của mỗi ngành trong trung hạn. ở đây chúng ta sẽ chỉ đề cập tới bốn ngành chính: 1.2.1. Nông nghiệp Chi tiêu công cho nông nghiệp chiếm vào khoảng 6% NSNN. Đây là khoản chi tiêu tương đối nhỏ so với các nước khác vì thế chính phủ cần phân bổ lại: - Chi tiêu sang cho bảo trì cơ sở hạ tầng thuỷ nông và thu thuỷ lợi phí dựa trên mức sử dụng nước (cùng với quản lý các công trình này tốt hơn thông qua hiệp hội những người sử dụng nước). - Ưu tiên chi hơn cho nghiên cứu khoa học và khuyến nông - Cấp kinh phí cho lâm nghiệp để cải thiện các chương trình trồng lại rừng. 1.2.2. Giao thông Các ưu tiên trong ngành giao thông được tập trung vào việc khôi phục và hiện đại hoá cơ sở hạ tầng giao thông, đặc biệt là đường bộ trong đó phần lớn ngân sách được chi cho ba vùng tăng trưởng kinh tế. Vì thế, để tăng tính hiệu quả của chi tiêu đối với ngành giao thông chính phủ nên: - Phân bổ lại chi thường xuyên để: tăng chi để đảm bảo đủ kinh phí bảo trì đường bộ thông qua thiết lập một quỹ ngành cho đường bộ được tài trợ bằng thu phí sử dụng dưới hình thức phụ thu xăng dầu và các chi phí khác, tăng chi cho bảo trì đường thuỷ. - Phân bổ lại chi đầu tư sang cho đường nông thôn. 1.2.3. Y tế Mặc dù chi tiêu công cho y tế đã tăng lên nhanh chóng trong những năm 90, nhưng các hộ gia đình vẫn còn phải trả gần 80% tổng chi phí cho y tế. Tuy việc tăng chi tiêu công này đã kéo theo những kết quả đáng ấn tượng về tình hình sức khoẻ của nhân dân, Việt Nam vẫn còn cần phải cải thiện việc cung cấp các dịch vụ y tế thông qua phân bổ lại chi tiêu. Chính phủ cần cân nhắc: - Chuyển từ các dịch vụ có chi phí cao tại các bệnh viện sang các dịch vụ hiệu quả hơn về chi phí ở trạm y tế xã và phòng khám và nâng cao chất lượng dịch vụ của các trạm y tế xã. - Một khi thiết lập được một cơ chế miễn giảm viện phí cho người nghèo có hiệu quả, nâng mức viện phí để giảm bao cấp cho các bệnh viện. - Cải thiện hệ thống định mức phân bổ ngân sách y tế cho địa phương để giảm sự chênh lệch giữa các tỉnh trong việc cung cấp các dịch vụ tối thiểu. - Đánh giá lại chương trình bảo hiểm y tế để đảm bảo rằng việc mở rộng tiếp theo các chương trình này không làm cho tác động tiêu cực việc người bảo hiểm lựa chọn loại hình bảo hiểm và của cơ quan bảo hiểm lựa chọn đối tượng bảo hiểm không trở nên trầm trọng thêm lên. 1.2.4. Giáo dục Việt Nam đã có những tiến bộ đáng kể trong việc tăng tỷ lệ nhập học ở tất cả các cấp học, cải thiện hiệu quả và có sự công bằng về chi tiêu công. Tuy nhiên, để đạt được hiệu quả cao hơn chính phủ cần: - Đánh giá hệ thống định mức phân bổ ngân sách giáo dục hiện tại cho các tỉnh và thay đổi chúng để giảm sự khác biệt giữa các vùng về chi giáo dục. - Tăng tỷ lệ học sinh giáo viên khi tỷ lệ nhập học trung học tăng - Xây dựng các chỉ bảo kết quả để đánh giá tác động của chi tiêu công bằng cách tiến hành thường xuyên kiểm tra chất lượng và kết quả học tập của học sinh. 2. Đối với quản lý chi tiêu công Về quản lý chi tiêu công, các biện pháp và hành động cần hướng vào: 2.1. Đảo ngược sự giảm tỷ lệ động viên ngân sách trong GDP và xây dựng chiến lược tài chính trung hạn: Việt Nam đã duy trì chính sách chi tiêu ngân sách thận trọng trong quá khứ với thâm hụt ngân sách tương đối thấp và tỷ lệ nợ trên GDP thấp. Tuy nhiên, có một số yếu tố làm yếu đi vị thế tài chính nói chung của Việt Nam nên đòi hỏi cần phải có các biện pháp đảm bảo một mức chi công chấp nhận được về mặt trung hạn. Do đó chính phủ cần: - áp dụng các biện pháp tăng thu ngân sách (có thể lên đến khoảng 19 - 20%) trong trung hạn, bằng cách mở rộng diện thu thuế, bỏ những trường hợp miễn thuế và giảm số mức thuế trong thuế VAT và củng cố thêm công tác quản lý hành chính thuế. - Xây dựng các đánh giá chắc chắn hơn về chi phí ngân sách của cải cách DNNN và ngân hàng và gắn chúng với việc thực hiện theo giai đoạn chương trình cải cách 3 - 5 năm của chính phủ. - Xây dựng dự tính chi phí đầy đủ của việc tăng lương gần đây và sắp tới và đưa dự tính này vào chiến lược tài chính trung hạn. 2.2. Cải thiện việc ghi chép báo cáo và tăng tính minh bạch về số liệu và luồng thông tin. Muốn thu được kết quả tốt nhất từ chi tiêu công thì phải có thông tin đầy đủ và đáng tin cậy về chi tiêu này. Do đó, Chính phủ cần xây dựng một báo cáo (tuyên bố) ngân sách để báo cáo ngân sách phản ánh chính xác tình hình tài chính thực tế và bằng cách cải thiện công tác báo cáo của các cấp chính quyền thấp nhất. Chính phủ cần đảm bảo hạn chế số lượng các quỹ ngoài ngân sách càng ít càng tốt, đảm bảo sao cho có đủ thông tin đầy đủ về các hoạt động của chúng để hạn chế bất kỳ rủi ro ngân sách nào, sao cho hoạt động của các quỹ này được kết hợp càng nhiều càng tốt vào việc ra quyết định ngân sách và sao cho có báo cáo đầy đủ thông tin về hoạt động của chúng. Chính phủ cũng cần phải cải thiện việc ghi chép và báo cáo chi tiêu công theo một số cách sau: - Đưa Kho bạc Nhà nước trở thành nguồn chủ yếu duy nhất báo cáo và tổng hợp số liệu về chi, thực hiện hệ thống quản lý tài chính và một hệ thống kế toán thống nhất hoàn toàn trong kho bạc. - Ghi chép viện trợ và vay nợ theo mục lục ngân sách - áp dụng phân loại ngân sách theo chức năng phù hợp với thông lệ quốc tế, ví dụ phân loại tương thích với thống kê tài chính chính phủ (GSFH) - Đảm bảo rằng các bộ dùng phân loại như nhau cho chi đầu tư và chi thường xuyên - Yêu cầu các DNNN lớn phải trình báo cáo tài chính có kiểm toán và bộ tài chính cần phân tích và tổng hợp các thông tin trong các báo cáo trên và thông báo các thông tin này cho các bộ liên quan khác. 2.3. Cải thiện quy trình sắp xếp thứ tự ưu tiên chi tiêu Một điều rất rõ ràng là cần xây dựng các quy trình chính thức liên kết chi thường xuyên và chi đầu tư theo cách thức để giúp tập trung thứ tự ưu tiên nhằm tối đa hoá tác động của chúng lên các mục tiêu tăng trưởng và giảm đói nghèo. Cần phải nghiên cứu tiếp thêm xem cách làm việc này tốt nhất là như thế nào nhưng có thể tiến hành nhanh chóng một số bước. - Thứ nhất, Bộ Kế hoạch và đầu tư và Bộ Tài chính có thể thiết lập một quy trình trao đổi chính thức cho phép có một số vòng thảo luận trước khi ngân sách được hoàn tất. - Thứ hai, có thể yêu cầu các bộ ngành và các địa phương trình một kế hoạch tổng hợp chi đầu tư và chi thường xuyên cho cả Bộ Tài chính lẫn Bộ Kế hoạch và đầu tư với những luận cứ cho cân đối đưa ra và thảo luận ngân sách sau đó có thể được tiến hành trên cơ sở ba bên (nghĩa là giữa Bộ tài chính, KHĐT và Bộ chuyên ngành tương ứng). Quy trình này sẽ mang lại kết quả tốt hơn nếu các đề nghị hàng năm được thể hiện trong một chương trình chi tiêu trung hạn của ngành tương ứng và chính phủ có thể cân nhắc thí điểm xây dựng một chương trình chi tiêu trung hạn như vậy cho một hay một vài ngành. - Thứ ba, đối với chi đầu tư, Bộ KHĐT cần tiếp tục và củng cố các nỗ lực của mình trong việc cải thiện đánh giá thẩm định các dự án đầu tư. Xây dựng năng lực và áp dụng các tiêu chí đánh giá tốt hơn và đưa chương trình đầu tư công cộng trở thành một chương trình đầu tư 5 năm cuốn chiếu, nghĩa là được điều chỉnh hàng năm, sẽ giúp cải thiện việc lập thứ tự ưu tiên chi đầu tư. - Thứ tư, đối với chi thường xuyên, Bộ tài chính cùng với các tỉnh và các bộ chuyên ngành cần xem xét các định mức phân bổ chi thường xuyên hiện tại. - Thứ năm, chính phủ cần đánh giá hệ thống định mức xác định phân bổ ngân sách cho các địa phương và cân nhắc một hệ thống mới cân bằng hơn, dựa vào công thức cũng xem xét trao thêm quyết định chính sách thu nhập cho địa phương. Về giao thêm quyền quyết định chính sách thuế cho địa phương, chính phủ cho rằng hiện tại còn chưa thích hợp để xem xét nhưng sẽ tiến hành nghiên cứu thêm để đánh giá ưu tú và nhược điểm của việc này. Kết luận Như vậy, vai trò của ngân sách nhà nước trong việc củng cố vai trò của nhà nước đặc biệt là trong vấn đế phát triển nền kinh tế là cực kì quan trọng. Việc cải thiện hiệu quả của chính sách ngân sách nhà nước là một yếu tố chủ quan không thể thiếu được khi nền kinh tế phát triển tiến lên theo cơ chế thị trường. Với tình hình khó khăn như hiện nay, nếu Việt nam không nhanh chóng tiến hành những cải cách mới nhằm đưa ra những giải pháp tình thế tháo gỡ tình trạng ì của nền kinh tế thì Việt Nam sẽ khó lòng tạo lập ra một nền kinh tế thị trường linh hoạt, cũng như khó lòng theo kịp với sự phát triển của các nền kinh tế trên thế giới. Tất nhiên, cho đến thời điểm này, qua một loạt các đổi mới do chính phủ đề xuất, chúng ta đã thu được một số thành tựu đáng kể, nền kinh tế đã có dấu hiệu phục hồi thông qua tốc độ tăng trung bình của GDP năm 2000 là 6,7%. Đây là một kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên chúng ta vẫn phải tiếp tục sự nghiệp đổi mới bằng những chiến lược mới mà việc đổi mới chính sách ngân sách nhà nước là một trong những chiến lược hàng đầu. Mặc dù trong đề án này em chưa thể trình bày một cách hoàn hảo và đầy đủ nhất về chiến lược đổi mới chính sách chi tiêu của ngân sách nhà nước mà đặc biệt là các giải pháp mang tính sát thực nhất trong việc nâng cao hiệu quả chi của ngân sách nhà nước đối với nước ta hiện nay do sự hiểu biết còn hạn chế và không tránh khỏi những ý kiến chủ quan nhưng em rất mong có thể đóng góp được một vài ý kiến để bàn luận và nếu có thể sẽ là những ý tưởng có ích cho nước nhà trong công cuộc đổi mới công nghiệp hoá và hiện đại hoá đất nước. Tài liệu tham khảo 1. Giáo trình Lý Thuyết Tài Chính Tiền Tệ (Trường Đại học Kinh Tế Quốc Dân) 2. Giáo trình Tài Chính Học (Trường Đại Học Tài Chính Kế Toán) 3. Việt Nam đánh giá chi tiêu công (Báo cáo của nhóm công tác chung giữa Chính Phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công. Hội nghị giữa nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam - ngày 22 - 23/06/2000) 4. Luật Ngân sách nhà nước - Những vấn đề dặt ra sau 4 năm thực hiện và định hướng hoàn thiện. 5. Kinh tế 1997 - 1998 (Thời báo kinh tế Việt Nam) 6. Kinh tế 1999 - 2000 (Thời báo kinh tế Việt Nam) 7. Dịch vụ xã hội cơ bản ở Việt Nam ( Phân tích chi Ngân sách nhà nước và viện trợ phát triển chính thức) ( Hà Nội, tháng 12 năm 1999)