Lựa chọn chính sách cạnh tranh trong bối cảnh hội nhập kinh tế hiện nay

43 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH LÛÅA CHOÅN CHÑNH SAÁCH CAÅNH TRANH TRONG BÖËI CAÃNH HÖÅI NHÊÅP KINH TÏË HIÏåN NAY ĐÀO NgọC Báu* Luật Cạnh tranh của bất cứ quốc gia nào cũng là sự thể hiện cụ thể chính sách cạnh tranh của quốc gia đó. Luật Cạnh tranh Việt Nam hiện nay hướng đến bảo vệ cạnh tranh tự do, bảo vệ lợi ích người tiêu dùng, đồng thời hướng đến mục tiêu công bằng đối với các chủ thể cạnh tranh. Tuy nhiên, trong bối cảnh hội nhập kinh tế, nếu quá tập trung vào cạnh tranh tự do sẽ không thể hình thành các doanh nghiệp quy mô lớn, đủ sức cạnh tranh quốc tế và vì vậy, không nâng cao được năng lực cạnh tranh quốc gia. Trên cơ sở phân tích những thay đổi của các lý thuyết kinh tế đương đại, học tập kinh nghiệm nước ngoài và từ thực tế Việt Nam, bài viết đề xuất một số mục tiêu có thể lựa chọn cho chính sách cạnh tranh của nước ta. 1. Từ cạnh tranh tự do đến cạnh tranh hữu hiệu Cạnh tranh hữu hiệu (workable competition) là chỉ cạnh tranh có thể mang lại kết quả thị trường hoặc thành tích thị trường hữu hiệu. Trong quá trình tìm kiếm biện pháp thực hiện cạnh tranh hữu hiệu, kinh tế học có hai trường phái nổi bật, đó là trường phái Harvard và trường phái Chicago. Trường phái Harvard thông qua phân tích mô hình S-C-P (Structure – Conduct – Performance), còn được gọi là mô hình Cấu trúc – Hành vi – Kết quả, cho rằng mức độ tập trung thị trường càng cao thì sức thống lĩnh của các doanh nghiệp lớn càng mạnh, nền kinh tế sẽ phải chịu sự xâm hại ác tính của lũng đoạn. Chính vì vậy, trường phái Harvard chủ trương để duy trì cạnh tranh hữu hiệu thì cần xây dựng chế độ kiểm soát trạng thái cạnh tranh (còn được gọi là “chủ nghĩa kết cấu”), không chỉ tiến hành kiểm soát đối với hành vi hạn chế cạnh tranh của doanh nghiệp, mà còn cho phép điều chỉnh đối với kết cấu thị trường không có lợi cho sự triển khai cạnh tranh. Phương pháp chủ yếu của “chủ nghĩa kết cấu” là phân chia doanh nghiệp lũng đoạn thành những doanh nghiệp nhỏ hơn và cấm sáp nhập, từ đó có thể phục hồi và duy trì trật tự thị trường cạnh tranh. Từ sau Thế chiến thứ hai đến những năm 70 của thế kỷ 20, nước Mỹ đã từng là quốc gia thực hiện “chủ nghĩa kết cấu” triệt để nhất. Tuy nhiên, từ sau những năm 1970, trường phái Chicago ngày càng phát huy vai trò quan trọng và dần thay thế trường phái Harvard. Trường phái này không thừa nhận lý luận * TS. Viện Nhà nước và Pháp luật, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. 44 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH Cấu trúc - Hành vi - Kết quả, cho rằng lợi nhuận lũng đoạn là kết quả của cạnh tranh thị trường, doanh nghiệp đại quy mô là kết quả của sự tiến bộ của doanh nghiệp về mặt tổ chức và kỹ thuật, đối với nhà sản xuất và người tiêu dùng đều có những điểm tốt như nhau. Độc quyền và cạnh tranh đều có tính hai mặt. Trên phương diện độc quyền, ảnh hưởng tiêu cực của nó là dễ tạo thành hiện tượng giảm sản lượng, tăng giá, từ đó làm giảm hiệu suất phân phối tài nguyên. Tuy nhiên, độc quyền vẫn có những tác dụng tích cực như có thể hình thành nên kinh tế quy mô, doanh nghiệp có kinh tế quy mô sẽ có khả năng thúc đẩy tiến bộ và sáng tạo kỹ thuật. Trong một số ngành đòi hỏi kỹ thuật cao như sản xuất máy bay, máy tính, viễn thông, các doanh nghiệp cần phải có quy mô lớn mới có thể đầu tư cho nghiên cứu và khai phá, từ đó mới có khả năng sản xuất ra những sản phẩm mới, số lượng nhiều, chi phí sản xuất được giảm thiểu. Như vậy, nếu sử dụng Luật Cạnh tranh để tiêu trừ các doanh nghiệp độc quyền thì cũng giống như “giết con ngỗng đẻ trứng vàng”, là cách suy nghĩ thiếu tầm nhìn xa trông rộng1. Trên phương diện cạnh tranh, không thể phủ nhận cạnh tranh có vai trò tối ưu hóa phân phối tài nguyên, giảm giá thành, khuyến khích sáng tạo, nhưng nếu quá đề cao cạnh tranh sẽ dẫn đến cạnh tranh tự do quá mức, không có lợi đối với việc nâng cao sức cạnh tranh của ngành và của doanh nghiệp, kết quả sẽ ảnh hưởng đến sức cạnh tranh quốc gia. Hiện trạng kinh tế Mỹ những năm 70, 80 của thế kỷ 20 là ví dụ rõ nét. Do khi đó nước Mỹ chịu ảnh hưởng của tư tưởng tự do kinh tế và dân chủ kinh tế, cơ quan tư pháp Mỹ chủ trương “bảo vệ cạnh tranh chứ không phải bảo vệ chủ thể cạnh tranh”2， không ngần ngại hy sinh hiệu quả, lợi ích kinh tế để có được cạnh tranh tự do. Thực tiễn tư pháp giai đoạn này cho thấy, Tòa án đã nhiều lần đưa ra phán quyết về việc phân tách một số công ty lũng đoạn hóa, điển hình như Công ty chứng khoán phương Bắc (Northern Securities Company), Công ty Standard Oil, Công ty Atlantic Telephone and Telegraph. Nhiều học giả cho rằng, đây chính là nguyên nhân dẫn đến nước Mỹ không có doanh nghiệp đủ lớn, và hệ quả là sự thất sủng của các doanh nghiệp Mỹ so với các doanh nghiệp Nhật Bản và Tây Âu trong quá trình cạnh tranh quốc tế những năm 70, 80 của thế kỷ trước. Chính vì vậy, nước Mỹ đã nhanh chóng điều chỉnh chính sách cạnh tranh, không xem cạnh tranh tự do là mục tiêu hàng đầu nữa mà thay vào đó là chính sách cạnh tranh hữu hiệu. Do độc quyền và cạnh tranh đều có hai mặt ưu điểm và nhược điểm nên việc đồng thời phát huy vai trò tổng hợp của hai yếu tố này là nhu cầu tất yếu. Tuy nhiên, vấn đề là giữa độc quyền và cạnh tranh luôn tồn tại “xung đột Marshall” (Marshall Dilema), tức là trong quá trình tìm kiếm kinh tế quy mô, doanh nghiệp do tập trung sản xuất sẽ dẫn đến xuất hiện độc quyền, mà độc quyền là sự phủ định của cạnh tranh, cuối cùng làm cho giá cả trên thị trường chịu sự khống chế nhân tạo và toàn bộ nền kinh tế mất đi hoạt lực cạnh tranh. Cạnh tranh hữu hiệu thực chất là sự dung hòa tối ưu giữa kinh tế quy mô và hoạt lực cạnh tranh, từ đó có thể tối ưu hóa việc phân phối tài nguyên và nâng cao hiệu suất kinh tế. Kinh tế quy mô là chỉ hiện tượng chi phí bình quân của doanh nghiệp sẽ giảm xuống theo sự mở rộng của quy mô sản xuất, là một trong những biện pháp để nâng cao hiệu suất kinh tế của doanh nghiệp và tối ưu hóa phân phối tài nguyên xã hội. Hoạt lực cạnh tranh là chỉ cường độ và sức cạnh tranh của doanh 1 Samuelson, William D. Nordhaus, Kinh tế học, Nxb. Phát triển, Trung Quốc, 1993, tái bản lần thứ 12, tr. 913 (bản tiếng Trung). 2 Vụ án Brown Shoe Co. v. United States, 370 US 294, (1962). 45 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH nghiệp. Độc quyền thường có tính kinh tế quy mô, vì vậy quan hệ giữa kinh tế quy mô và hoạt lực cạnh tranh thường được xem là quan hệ giữa độc quyền và cạnh tranh. Để đạt được sự dung hòa giữa kinh tế quy mô và hoạt lực cạnh tranh, trường phái Chicago chủ trương chỉ điều chỉnh các hành vi hạn chế cạnh tranh, trạng thái lũng đoạn đơn thuần không đương nhiên bị cấm. Vì vậy, phương pháp của trường phái Chicago còn được gọi là “chủ nghĩa hành vi”, bắt đầu có ảnh hưởng rất lớn ở Mỹ từ những năm 1980. Đến nay, “chủ nghĩa hành vi” đã trở thành trào lưu chủ yếu của việc thực hiện cạnh tranh hữu hiệu, được pháp luật chống lũng đoạn ở nhiều nước trên thế giới sử dụng. Luật Cạnh tranh Việt Nam không trực tiếp quy định mục tiêu của chính sách cạnh tranh mà chỉ đề cập một cách gián tiếp tại Điều 4, cụ thể là “Doanh nghiệp được tự do kinh doanh trong khuôn khổ pháp luật. Nhà nước bảo hộ quyền cạnh tranh hợp pháp trong kinh doanh”. Từ quy định này có thể thấy mục tiêu của Luật Cạnh tranh là duy trì cạnh tranh tự do mà không phải là cạnh tranh hữu hiệu. Nói cách khác, Luật này chú trọng vào bảo hộ cạnh tranh mà không phải là nhấn mạnh vào thúc đẩy cạnh tranh hữu hiệu. Từ vụ Vinapco3 có thể thấy thực tiễn tư pháp Việt Nam cũng dựa trên quan điểm này. Trong vụ việc này, đồng thời với việc ra Quyết định phạt tiền ở mức rất lớn, Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh còn đề xuất với cơ quan quản lý nhà nước phân tách Vinapco thành công ty độc lập với công ty mẹ là Hãng Hàng không quốc gia Việt Nam (Vietnam Airlines). Sau đó, Vietnam Airlines đã ra thông báo phản đối biện pháp phân tách nói trên, bởi vì nếu như vậy sẽ làm tổn hại cơ sở thiết yếu của hãng này và sẽ tạo ra ảnh hưởng nghiêm trọng đối với sự vận hành bình thường của toàn bộ ngành hàng không. Sau đó, Hội đồng Cạnh tranh đã sửa đổi đề nghị của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh thành đề nghị cho phép các công ty khác tham gia thị trường nhiên liệu hàng không. Không lâu sau đó, Bộ Giao thông vận tải đã cấp giấy phép cho Công ty cổ phần nhiên liệu bay (Petrolimex) tham gia thị trường, hình thành nên cục diện cạnh tranh mới của thị trường xăng dầu hàng không Việt Nam. Như vậy có thể thấy, kiến nghị của Hội đồng Xử lý vụ việc cạnh tranh và kiến nghị của Hội đồng Cạnh tranh đều có mục tiêu tạo sự thay đổi về kết cấu thị trường, đả phá kết cấu thị trường độc quyền, hướng đến kết cấu thị trường cạnh tranh tự do. Điều không thể phủ nhận là hiện nay, rất nhiều doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam có hiệu quả kinh doanh rất kém, dẫn đến hiểu lầm rằng kinh tế khó khăn chính là hậu quả của độc quyền, trong khi nguyên nhân thực chất là do sự yếu kém của cơ chế quản lý doanh nghiệp độc quyền. Từ quan điểm cạnh tranh hữu hiệu, chúng tôi có đề xuất như sau: - Thứ nhất, cần thận trọng khi sử dụng chế tài chia tách doanh nghiệp. Nhìn về tổng thể, kết cấu thị trường Việt Nam hiện nay vẫn thuộc loại hình cạnh tranh phân tán, mức độ tập trung thấp, vừa không có lợi đối với hoạt động sáng tạo kỹ thuật của doanh nghiệp, vừa không tạo ra được sức cạnh tranh quốc gia trong điều kiện toàn cầu hóa kinh tế. Vì vậy, nếu phản đối kết cấu độc quyền cũng có nghĩa là phản đối kinh tế quy mô, kinh tế phạm vi và cản trở sáng tạo kỹ thuật, toàn bộ nền kinh tế sẽ mất đi nguồn động lực tăng trưởng4. Trong số các hình thức chế tài được quy định tại Điều 117 Luật Cạnh tranh có biện pháp chia tách doanh nghiệp, là một trong những biểu hiện điển hình của chủ nghĩa kết cấu. Chúng tôi cho 3 Vụ kiện phát sinh từ việc Vinapco ngưng cung cấp xăng cho các máy bay của Jetstar vào ngày 1/4/2008 dẫn đến hậu quả hàng loạt máy bay của Jetstar phải “nằm sân” còn hành khách của Jetstar thì phải “nằm vạ nằm vật” tại các sân bay do hoãn, hủy chuyến. 4 Thạch Tuấn Hoa, Chống lũng đoạn và sự phát triển kinh tế Trung Quốc: Nghiên cứu chính sách chống lũng đoạn Trung Quốc thời kỳ chuyển đổi, Nxb. Khoa học kinh tế, 2013, tr. 250. 46 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH rằng, biện pháp này chỉ nên hạn chế áp dụng đối với việc kiểm soát tập trung kinh tế. Căn cứ vào quy định của Điều 18 và Điều 20 Luật Cạnh tranh, nếu thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia tập trung kinh tế chiếm trên 50% trên thị trường liên quan thì việc tập trung kinh tế sẽ bị cấm, nếu chiếm từ 30% đến 50% thị phần thì doanh nghiệp phải thông báo cho cơ quan quản lý cạnh tranh và chỉ sau khi được cơ quan này đồng ý thì việc tập trung kinh tế mới được tiến hành. Nếu doanh nghiệp không thực hiện đúng quy định này thì cơ quan chấp pháp cạnh tranh có thể sử dụng biện pháp chế tài hành chính phục hồi nguyên trạng. Trong trường hợp này, việc chia tách doanh nghiệp là biện pháp trừng phạt đối với hành vi tập trung kinh tế vi phạm pháp luật mà không phải là biện pháp chế tài theo cách hiểu của chủ nghĩa kết cấu. - Thứ hai, sử dụng mô thức quản chế tiếp nhập để cải cách doanh nghiệp loại hình “public utilities” (doanh nghiệp chuẩn công ích hoạt động trong các lĩnh vực như cung cấp điện, nước, khí đốt, viễn thông, giao thông công cộng)5. Có hai con đường chủ yếu để thực hiện cải cách thị trường hóa doanh nghiệp chuẩn công ích, một là, mô thức phân ly kết cấu theo chiều dọc, tức là phân tách quyền nắm giữ mạng lưới cơ sở thiết yếu ra khỏi quyền cung cấp dịch vụ dựa trên cơ sở thiết yếu đó, từ đó bảo đảm cho tất cả các nhà cung ứng đều có quyền sử dụng cơ sở thiết yếu một cách bình đẳng; hai là, mô thức nhất thể hóa theo chiều dọc kết hợp với tự do gia nhập, còn được gọi là mô thức quản chế tiếp nhập, tức là không yêu cầu tiến hành tổ chức lại đối với doanh nghiệp độc quyền hiện có nhưng cho phép các đối thủ cạnh tranh khác gia nhập lĩnh vực thị trường có tính cạnh tranh6 (xem sơ đồ dưới đây). 5 “Public Utilities” là khái niệm chỉ các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên, cung cấp các sản phẩm có tính dịch vụ phổ biến cho xã hội như điện, nước, viễn thông, giao thông công cộng... “Public Utilities” không phải là doanh nghiệp công ích mà là chủ thể kinh doanh có mục đích lợi nhuận. Tuy nhiên, do sản phẩm mà nó cung cấp có tính dịch vụ phổ biến nên có ảnh hưởng mạnh mẽ đến đời sống kinh tế - xã hội và lợi ích của người tiêu dùng. Vì vậy, hàng hóa do loại hình doanh nghiệp này cung cấp có tính “chuẩn công ích”, tức là tựa hồ như công ích nhưng lại có tinh chất lợi nhuận. Hơn nữa, loại hình doanh nghiệp này thường lạm dụng vị trí chi phối thị trường mang tính đặc thù của độc quyền tự nhiên để gây hạn chế cạnh tranh, thu lợi nhuận siêu ngạch. 6 Ngụy Chính Văn, Vương Hiểu Phương, Sái Khánh Châu, Nghiên cứu so sánh chính sách định giá gia nhập mạng lưới ngành “puclic utilities”, Tạp chí Lý luận và thực tiễn giá cả, Trung Quốc, số ngày 20/9/2003. 7 Vương Tuấn Hào, Đào sâu nghiên cứu cải cách ngành độc quyền của Trung Quốc, Nxb. Khoa học xã hội Trung Quốc, 2010, tr. 109. 47 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH Ngoài hai phương thức nói trên, còn có một số phương pháp cải cách doanh nghiệp chuẩn công ích khác như chế độ liên hợp sở hữu, phân ly quyền kinh doanh, chia tách thành nhiều chủ thể độc lập với nhau8. Kinh nghiệm của Trung Quốc về vấn đề này đáng để chúng ta tham khảo. Thông qua phương thức quản chế tiếp nhập nói trên, Trung Quốc đã ngày càng có nhiều doanh nghiệp gia nhập đội ngũ 500 doanh nghiệp mạnh nhất trên thế giới. Theo công bố của Tạp chí Fortune Mỹ, năm 2010, trong số 500 doanh nghiệp mạnh nhất thế giới, Trung Quốc chỉ có 34 doanh nghiệp, nhưng đến năm 2013, con số này đã nhanh chóng tăng lên 95 doanh nghiệp, trong khi đó Việt Nam không có bất cứ doanh nghiệp nào lọt vào danh sách này. Trên thực tế, Việt Nam chỉ có một công ty lọt vào danh sách 2.000 doanh nghiệp mạnh nhất thế giới. Từ kinh nghiệm của Trung Quốc, chúng tôi cho rằng, trong quá trình thực hiện thị trường hóa doanh nghiệp chuẩn công ích, Việt Nam cần thận trọng sử dụng mô thức phân ly kết cấu theo chiều dọc, ngược lại, cần ưu tiên sử dụng mô thức nhất thể hóa theo chiều dọc kết hợp với tự do gia nhập. Đồng thời, với việc thực hiện biện pháp này, cần áp dụng nguyên tắc “mạng lưới cùng hưởng”, tức là doanh nghiệp nắm giữ cơ sở thiết yếu nếu không có lý do chính đáng thì phải mở cửa hoàn toàn thiết bị mạng lưới cho tất cả các chủ thể kinh doanh gia nhập mạng lưới đó. Nhà nước cũng cần có quy định đối với phí gia nhập, từ đó đảm bảo quyền được đối đãi bình đẳng giữa các chủ thể kinh doanh. 2. Từ ưu tiên công bằng đến ưu tiên hiệu suất kinh tế Thông qua lịch sử phát triển của luật chống lũng đoạn, có thể phân quan điểm về mục tiêu giá trị của Luật Chống lũng đoạn thành hai loại: nhất nguyên giá trị (chỉ hướng đến một giá trị) và đa nguyên giá trị (cùng lúc hướng đến nhiều giá trị). Trường phái Chicago là đại diện cho nhất nguyên giá trị, cho rằng mục tiêu duy nhất của Luật Chống lũng đoạn là “hiệu suất”. Đó là vì bản thân mục tiêu đa nguyên giá trị không phải lúc nào cũng nhất trí với nhau. Chính vì vậy, việc theo đuổi mục tiêu đa nguyên giá trị rất dễ dẫn đến trạng thái làm cho Luật Chống lũng đoạn trở nên không ổn định và không rõ ràng. Do quan điểm này đáp ứng được nhu cầu nâng cao sức cạnh tranh quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế, bắt đầu từ những năm 1980, mục tiêu nhất nguyên giá trị của trường phái Chicago đã liên tục chiếm vị trí chủ đạo trong lựa chọn chính sách chống lũng đoạn của Mỹ. Khác với điều này, những người theo trường phái đa nguyên giá trị cho rằng, ngoài việc theo đuổi mục tiêu hiệu suất kinh tế, Luật Chống lũng đoạn còn cần phải theo đuổi nhiều mục tiêu khác như tự do kinh tế, phúc lợi người tiêu dùng, bảo vệ doanh nghiệp nhỏ và vừa, thúc đẩy nhất thể hóa thị trường, công khai và công bằng Đó là vì các chủ thể khác nhau có những quan điểm giá trị khác nhau, vì vậy sẽ không có bất cứ giá trị duy nhất nào luôn là áp đảo, có khả năng thay thế các giá trị khác. Hiện nay, xuất phát từ yêu cầu thực hiện nhất thể hóa thị trường, Liên minh châu Âu và nhiều nước thành viên đều ủng hộ mục tiêu đa nguyên giá trị. Đối với các quốc gia chuyển đổi kinh tế, bao gồm cả Việt Nam, ngoài nhiệm vụ kiến lập môi trường cạnh tranh tự do, bình đẳng, Luật Chống lũng đoạn còn phải giải quyết rất nhiều vấn đề như kiểm soát độc quyền hành chính, bảo vệ doanh nghiệp nhỏ và vừa trong nước tránh khỏi sự tổn hại do các hành vi “cá lớn nuốt cá bé” của các công ty xuyên quốc gia gây ra. Vì vậy, thể chế kinh tế và giai đoạn phát triển kinh tế hiện nay đã quyết định đến 8 Như trên, tr. 109 - 115. 48 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH tính đa nguyên giá trị trong mục tiêu chính sách chống lũng đoạn của các quốc gia chuyển đổi kinh tế9. Tuy nhiên, cần phải thừa nhận rằng tùy từng trường hợp, một giá trị nào đó sẽ có tính ưu tiên hơn. Vì vậy, chính sách chống lũng đoạn cần lựa chọn đưa ra được một mục tiêu ưu tiên phù hợp. Trong thời kỳ chuyển đổi kinh tế, Việt Nam chủ trương thông qua thu hút đầu tư nước ngoài, nhất là đầu tư của các công ty xuyên quốc gia để cải thiện sản xuất trong nước và giải quyết vấn đề vốn, thất nghiệp Đồng thời, Chính phủ cũng hy vọng thông qua cạnh tranh để thúc đẩy sự phát triển của các doanh nghiệp trong nước, từ đó nâng cao sức cạnh tranh của các doanh nghiệp Việt Nam. Ngoài ra, cần chú ý là số lượng doanh nghiệp nhà nước loại hình “public utilities” (chuẩn công ích) của Việt Nam vẫn còn tương đối lớn, vị trí thống lĩnh thị trường của những doanh nghiệp này chủ yếu do pháp luật trao cho mà không phải là kết quả của quá trình cạnh tranh. Vì vậy, đối với loại hình doanh nghiệp này cần áp dụng các biện pháp quy chế nghiêm khắc hơn. Từ kinh nghiệm quốc tế và đặc thù quốc gia, chính sách cạnh tranh của Việt Nam hiện nay nên ưu tiên mục tiêu hiệu suất, đồng thời có tính đến công bằng ở một mức độ nhất định. Hiệu suất kinh tế là chỉ lợi ích kinh tế có thể đạt được trên cơ sở chi phí kinh tế nhất định, bao gồm hiệu suất sản xuất, hiệu suất sáng tạo và hiệu suất phân phối. Hiệu suất sản xuất là tỷ lệ giá trị giữa sản xuất và đầu tư của doanh nghiệp, nó đòi hỏi trong điều kiện kỹ thuật hiện có phải tổ chức nguồn lực ở mức chi phí thấp nhất để tạo ra sản phẩm. Thông thường, hiệu suất sản xuất liên quan đến kinh tế quy mô (economy of scale), theo đó, cùng với việc mở rộng quy mô doanh nghiệp thì chi phí trên một đơn vị sản phẩm sẽ giảm xuống. Hiệu suất sáng tạo là hiệu suất về tổ chức, quản lý kỹ thuật, sáng tạo sản xuất. Trạng thái độc quyền thường rất khó đạt được hiệu suất sáng tạo bởi vì ngoài sản phẩm do nhà độc quyền sản xuất, người tiêu dùng không có bất cứ sự lựa chọn nào khác, vì vậy nhà độc quyền không cần thiết phải sáng tạo vẫn có thể thu được lợi nhuận độc quyền. Hiệu suất phân phối, còn được gọi là hiệu suất Pareto (Pareto Efficiency), là chỉ việc dựa vào tài nguyên xã hội để sản xuất ra hàng hóa, dịch vụ tốt nhất ở mức chi phí cận biên (còn gọi là chi phí biên tế). Khi hiệu suất phân phối đạt tới trạng thái tối ưu thì được gọi là tối ưu Pareto, đó là một trạng thái phân phối tài nguyên mà trong trường hợp không làm cho điều kiện của bất cứ người nào khác trở nên xấu hơn thì sẽ không thể làm cho điều kiện của những người khác trở nên tốt hơn (xem đồ thị dưới đây). 9 Thạch Tuấn Hoa, “Chống lũng đoạn và phát triển kinh tế Trung Quốc: Nghiên cứu chính sách chống lũng đoạn của Trung Quốc thời kỳ chuyển đổi”, Sđd, tr. 57. 49 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH Trong ba loại hiệu suất kinh tế nói trên, hiệu suất sản xuất và hiệu suất sáng tạo chủ yếu liên quan đến kết cấu thị trường, là yếu tố rất quan trọng đối với việc lựa chọn chính sách cạnh tranh. Tuy nhiên, từ góc độ hành vi cạnh tranh, hiệu suất Pareto là quan trọng nhất. Ở đồ thị trên, F được gọi là điểm cải tiến Pareto bởi vì nếu từ trạng thái phân phối ở điểm này tới trạng thái phân phối ở điểm khác, trong trường hợp không làm cho điều kiện của bất cứ người nào khác trở nên xấu đi nhưng ít nhất vẫn có thể làm cho điều kiện của một người nào đó trở nên tốt hơn. Đường cong trên đồ thị được gọi là trạng thái “tối ưu Pareto”, theo đó tất cả các điểm nằm trên đường cong này đều là điểm “tối ưu Pareto”. Ở vị trí điểm A, lợi ích của doanh nghiệp lũng đoạn là tối thiểu còn lợi ích của người tiêu dùng và các chủ thể kinh doanh khác đạt được mức tối đa. Vị trí điểm B biểu thị kết quả ngược lại, tối đa hóa lợi ích của doanh nghiệp lũng đoạn nhưng lại tối thiểu hóa lợi ích của người tiêu dùng. Vị trí điểm D được xem là điểm công bằng nhất, theo đó lợi ích của doanh nghiệp lũng đoạn và lợi ích của người tiêu dùng có xu hướng tiến tới cân bằng 50-50. Tuy nhiên, cần chú ý là công bằng chỉ là khái niệm tương đối và có tính không xác định. Chẳng hạn, doanh nghiệp dựa vào các biện pháp như sáng tạo kỹ thuật, nghiên cứu khai phá, hợp lý hóa sản xuất mà đạt được thành công trong quá trình cạnh tranh khốc liệt và trở thành chủ thể lũng đoạn, sau đó doanh nghiệp thực hiện hành vi định giá lũng đoạn, từ đó đạt được lợi nhuận lũng đoạn, nhưng đồng thời lại tạo ra tổn hại nhất định đối với lợi ích người tiêu dùng. Trên đồ thị, trường hợp này thuộc vào vị trí của điểm B. Ở điểm này, lợi nhuận lũng đoạn cần phải được xem là hồi thu tương ứng đối với thắng lợi mà doanh nghiệp đã đạt được trong quá trình cạnh tranh. Như thế, mặc dù nhìn từ góc độ tổng thể xã hội, hành vi này tạo ra tổn hại cho người tiêu dùng và các chủ thể kinh doanh khác, nhưng nếu nhìn từ góc độ doanh nghiệp lũng đoạn thì đó mới là sự công bằng. Ngoài ra, trên phương diện kết cấu thị trường, bản thân lợi nhuận lũng đoạn (đặc biệt là lợi nhuận độc quyền) cũng sẽ thúc đẩy đối thủ cạnh tranh tiềm năng gia nhập cuộc chơi cạnh tranh, từ đó lại có tác dụng tích cực đối với việc thực hiện mục tiêu cạnh tranh hữu hiệu. Thị trường xe máy Việt Nam là một ví dụ điển hình. Đầu những năm 1990, Honda là công ty tiên phong gia nhập thị trường xe máy Việt Nam, nhanh chóng tạo nên “cơn sốt Honda”, đã có lúc chiếm đến 90% thị phần xe máy Việt Nam. Khi đó, giá một chiếc xe máy Honda đặc biệt cao, rất ít người có thể mua được. Tuy nhiên, chính lợi nhuận siêu ngạch này đã thu hút các nhà sản xuất Nhật Bản khác như Suzuki, Yamaha nhanh chóng gia nhập thị trường này. Đặc biệt là năm 1999, dựa trên ưu thế mỗi chiếc xe chỉ có giá bằng 30% đến 50% xe máy Nhật Bản, những hãng xe Trung Quốc đã nhanh chóng chiếm lĩnh 50% thị phần thị trường xe máy Việt Nam. Kết quả là thị trường xe máy Việt Nam bước vào thời kỳ hoàng kim, từ nông thôn tới thành thị người người đều có xe máy, làm cho Việt Nam trở thành “vương quốc xe máy”. Rõ ràng là sự gia nhập thị trường của các hãng xe máy Trung Quốc đã phá vỡ cục diện lũng đoạn thị trường Việt Nam của xe máy Nhật Bản và đã mang lại lợi ích cho người tiêu dùng. Ở điểm này có thể nói cục diện thị trường những năm 1990 có tính công bằng đối với công ty Honda, còn cục diện thị trường những năm 2000 có tính công bằng đối với người tiêu dùng. Như vậy, hành vi định giá cao lũng đoạn của Honda hoàn toàn không phải là vi phạm pháp luật mà ngược lại cần được xem là hành vi đã mang lại hiệu ích kinh tế, không thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Chống lũng đoạn. Không giống với hành vi của công ty Honda, hành vi định giá lũng đoạn của các doanh nghiệp chuẩn công ích lại là một 50 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 11(315) T6/2016 CHÑNH SAÁCH trường hợp khác. Hiện nay, hầu hết các doanh nghiệp chuẩn công ích ở Việt Nam đều là doanh nghiệp nhà nước, vị trí lũng đoạn hoàn toàn không phải do tự thân đạt được mà là dựa trên quy định của pháp luật mà thành. Vì vậy, đối với loại hình doanh nghiệp này không cần đưa ra vấn đề hồi thu kinh doanh. Ngoài ra, do hàng hóa và dịch vụ do doanh nghiệp chuẩn công ích cung cấp có tính chuẩn công ích và tính dịch vụ phổ biến nên các thành viên xã hội bất luận giàu hay nghèo, bất luận cư trú ở khu vực nào cũng đều cần được tạo điều kiện tiếp cận các hàng hóa, dịch vụ này. Nói cách khác, trong các ngành loại hình chuẩn công ích, lợi ích của người tiêu dùng là điều bất khả hy sinh. Trong trường hợp này, Chính phủ cần đảm bảo hài hòa hai yếu tố, đó là nhu cầu của người tiêu dùng và lợi nhuận hợp lý của nhà sản xuất. Trên đồ thị, D chính là điểm cân bằng của hai yếu tố này. Do doanh nghiệp luôn mong muốn đạt đến trạng thái B nên vai trò của Chính phủ là đảm bảo hình thành và duy trì trạng thái D. Chính phủ cần sử dụng các biện pháp kiểm soát giá như cơ chế giá chỉ đạo hoặc cơ chế giá trần đối với các doanh nghiệp chuẩn công ích. Về vấn đề này, pháp luật Việt Nam sử dụng mô thức quy tắc ngành, tức là Luật Cạnh tranh không có quy định trực tiếp đối với việc kiểm soát định giá của các doanh nghiệp chuẩn công ích mà xem nó là đối tượng điều chỉnh của các luật chuyên ngành như Luật Điện lực, Luật Viễn thông, Luật Đường sắt Hiện nay, rất nhiều nước đã sử dụng mô thức này bởi vì bản thân Luật Chống lũng đoạn trong các lĩnh vực chuyên môn có thể không đủ để kiểm soát vị trí trên thị trường của doanh nghiệp chuẩn công ích; ngược lại, quy tắc ngành lại có tính mục tiêu rõ ràng, trong nhiều trường hợp đều trao cho cơ quan quản lý ngành thực thi việc kiểm soát giá, từ đó có thể giải quyết tốt hơn các vấn đề phát sinh trong nội bộ ngành10. Ở điểm này có thể nói, quy định của pháp luật Việt Nam tương đối phù hợp với trào lưu của thế giới hiện nay. Tóm lại, từ quan điểm ưu tiên hiệu suất kinh tế có tính đến công bằng ở mức độ nhất định, chúng tôi kiến nghị tiếp tục duy trì cơ chế kiểm soát định giá đối với các doanh nghiệp chuẩn công ích như hiện nay. Đối với các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường nhưng không phải doanh nghiệp chuẩn công ích thì cần trao quyền tự do định giá cho doanh nghiệp, ngay cả khi doanh nghiệp tăng giá làm tổn hại đến lợi ích của người tiêu dùng thì hành vi này vẫn phải được xem là hợp pháp. Vì vậy, quy định tại khoản 2, Điều 13 Luật Cạnh tranh về giá lũng đoạn, coi hành vi định giá lũng đoạn là vi phạm Luật Cạnh tranh, là không cần thiết, cần loại bỏ11 n 10 Diêu Bảo Tùng, Nghiên cứu quy chế pháp luật chống lũng đoạn doanh nghiệp loại hình “public uitilities”, Nxb. Pháp luật, Trung Quốc, 2014, tr. 61. 11 Điều 13 Luật Cạnh tranh: [Các hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường bị cấm] Cấm doanh nghiệp, nhóm doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh thị trường thực hiện hành vi sau đây: 1. Bán hàng hóa, cung ứng dịch vụ dưới giá thành toàn bộ nhằm loại bỏ đối thủ cạnh tranh; 2. Áp đặt giá mua, giá bán hàng hóa, dịch vụ bất hợp lý hoặc ấn định giá bán lại tối thiểu gây thiệt hại cho khách hàng; 3. Hạn chế sản xuất, phân phối hàng hóa, dịch vụ, giới hạn thị trường, cản trở sự phát triển kỹ thuật, công nghệ gây thiệt hại cho khách hàng; 4. Áp đặt điều kiện thương mại khác nhau trong giao dịch như nhau nhằm tạo bất bình đẳng trong cạnh tranh; 5. Áp đặt điều kiện cho doanh nghiệp khác ký kết hợp đồng mua, bán hàng hóa, dịch vụ hoặc buộc doanh nghiệp khác chấp nhận các nghĩa vụ không liên quan trực tiếp đến đối tượng của hợp đồng. 6. Ngăn cản việc tham gia thị trường của những đối thủ cạnh tranh mới.