Luận án Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội

ịa phương. Đa số cán bộ làm việc trong các ban quản lý dự án là cán bộ hợp đồng được tuyển dụng khi dự án đi vào hoạt động nên chỉ đáp ứng được yêu cầu về ngoại ngữ, sự hiểu biết về các lĩnh vực chuyên môn của ngành còn hạn chế nên hiệu quả chưa cao. Mặt khác không tạo ra được sự gắn bó với dự án, xảy ra tình trạng đơn phương chấm dứt hợp đồng khi dự án chưa kết thúc, gây khó khăn cho quá trình thực hiện và quản lý dự án (dự án Hỗ trợ hoàn thiện và thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo – VIE02/001). Hầu hết cán bộ của Bộ làm việc cho dự án theo chế độ kiêm nhiệm trong khi chưa có những quy định về chế độ phụ cấp đối với các công việc này (Quyết định số 61/2006/QĐ-BTC của Bộ Tài chính về việc ban hành một số định mức chi tiêu áp dụng cho các chương trình/dự án có sử dụng nguồn vốn phát triển chính thức tháng 11 mới ban hành) ít nhiều ảnh hưởng đến chất lượng và tiến độ chung của dự án (dự án chia sẻ). Thứ sáu, nhận thức về ODA còn hạn chế Trong thời gian qua, việc thu hút vốn ODA mới quan tâm đến số lượng mà chưa quan tâm đến hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn này. Việc sử dụng vốn viện trợ đôi khi còn lãng phí tuỳ tiện (dự án nào cũng nhập khẩu ô tô; trang bị máy văn phòng hiện đại, vượt quá tiêu chuẩn quy định trong nước). Nhiều người quan niệm rằng vốn ODA là vốn viện trợ là của “trời cho”. Vì vậy, việc quản lý các nguồn viện trợ không được bảo đảm đúng chế độ tài chính hiện hành. Chương 3 GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ĐẾN NĂM 2015 3.1. MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN NGÀNH LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÁ HỘI VÀ ĐỊNH HƯỚNG SỬ DỤNG VỐN ODA ĐẾN NĂM 2015 3.1.1. Mục tiêu phát triển nghành Lao động – Thương binh và Xã hội đến năm 2015 3.1.1.1. Mục tiêu tổng quát Tạo bước phát triển nhanh, bền vững lĩnh vực lao động và xã hội, từng bước hội nhập quốc tế: Nâng cao chất lượng và sử dụng có hiệu quả nguồn nhân lực cho công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; tăng thu nhập, cải thiện đời sống về vật chất và tinh thần cho người lao động; tăng hộ giàu, giảm hộ nghèo, đảm bảo ưu đãi xã hội, những người thiệt thòi, yếu thế được trợ giúp, tạo điều kiện vươn lên hoà nhập cộng đồng, góp phần giữ vững ổn định chí trị và trật tự, an toàn xã hội. 3.1.1.2. Những nhiệm vụ trọng tâm Một là, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật về lao động, người có công và xã hội góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường theo định hướng XHCN: Luật Bảo hiểm xã hội, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Lao động, Luật Dạy nghề, Luật đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài, Luật Lương tối thiểu, Luật Ưu đãi người có công với Cách mạng, Luật An sinh xã hội. Hai là, tạo nhiều việc làm, đi đôi với nâng cao chất lượng việc làm, tăng thu nhập cho người lao động. - Trong 5 năm tới, lĩnh vực công nghiệp - xây dựng tạo việc làm khoảng 3,9 triệu người; lĩnh vực du lịch, dịch vụ tạo việc làm khoảng 2,1 triệu người; lĩnh vực nông nghiệp tạo việc làm khoảng 1,5 triệu người. - Phát triển thông tin thị trường lao động, tư vấn, giới thiệu việc làm, tăng nhanh lực lượng lao động có quan hệ lao động. Xây dựng quan hệ hài hoà, đồng thuận và tuân thủ luật pháp của người lao động và người sử dụng lao động; mở rộng và phát triển bảo hiểm xã hội, bảo hiểm thất nghiệp; tuyên truyền, vận động, khuyến khích các doanh nghiệp, cơ sở sản xuất, người lao động tham gia cải thiện điều kiện và môi trường lao động, giảm thiểu tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp. - Tiếp tục thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia Việc làm giai đoạn 2006 - 2010; trong đó, cho vay Quỹ quốc gia tạo việc làm khoảng 1,75 triệu người. Ba là, đa dạng hoá thị trường, mở rộng thị phần ở những thị trường hiện có và phát triển thị trường mới về xuất khẩu lao động; đổi mới căn bản công tác đào tạo, huấn luyện nguồn lao động trước khi đưa đi làm việc ở nước ngoài. Tăng cường quản lý, bảo vệ quyền lợi cho người lao động làm việc ở nước ngoài. Bốn là, phát triển nhanh về quy mô đi đôi với nâng cao chất lượng, hiệu quả dạy nghề theo 3 cấp trình độ. Đa dạng hoá các hình thức, các phương pháp dạy nghề phù hợp với đối tượng học nghề và yêu cầu sản xuất, góp phần đào tạo nguồn nhân lực trực tiếp cho sản xuất, dịch vụ, cho công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Phát triển hệ thống dạy nghề định hướng thị trường, hiện đại hoá, chuẩn hoá, xã hội hoá và hội nhập khu vực, quốc tế. Năm là, thông qua các chiến lược, chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ở các cấp, các ngành đảm bảo hợp lý chênh lệch về phát triển và giàu nghèo giữa các vùng, các nhóm dân cư, các dân tộc; khuyến khích tăng nhanh hộ giàu, giảm mạnh hộ nghèo, khuyến khích hộ nghèo tự lực thoát nghèo, vươn lên khá giả; thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo giai đoạn 2006 - 2010 toàn diện hơn, công bằng hơn, hội nhập hơn. Sáu là, tổ chức thực hiện đầy đủ, kịp thời các chính sách ưu đãi Người có công với Cách mạng, tiếp tục điều chỉnh mức trợ cấp theo đề án đã phê duyệt. Đẩy mạnh các phong trào “Đền ơn đáp nghĩa, uống nước nhớ nguồn” nhằm huy động mọi nguồn lực trong xã hội, góp phần nâng cao mức sống gia đình người có công bằng hoặc cao hơn mức sống trung bình dân cư nơi cư trú; đào tạo, bồi dưỡng thế hệ con em người có công tiếp tục phát huy truyền thống, đóng góp cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ đất nước; tôn tạo và nâng cấp các công trình tưởng niệm liệt sỹ, phát huy tính giáo dục truyền thống đối với thế hệ trẻ. Bảy là, hỗ trợ dạy nghề, tạo việc làm cho người yếu thế còn khả năng lao động, giúp họ vươn lên tự lập, hoà nhập cộng đồng. Phát triển mạng lưới an sinh xã hội theo hướng xã hội hoá, dựa vào cộng đồng để trợ giúp những nạn nhân nhiễm chất độc da cam, người già cô đơn, trẻ mồ côi, người tàn tật nặng; chủ động phòng, tránh, hạn chế thiệt hại do thiên tai, cứu trợ kịp thời nhân dân vùng thiên tai ổn định đời sống và sản xuất. Tám là, Kiểm soát chặt chẽ, tiến tới đầy lùi gia tăng người nghiện ma tuý, tệ nạn mại dâm; khuyến khích các thành phần kinh tế phát triển các mô hình, các hình thức cai nghiện phục hồi gắn với dạy nghề, tạo việc làm, giảm tái nghiện và hoà nhập cộng đồng sau cai. Mở rộng và nâng cao hiệu quả cuộc vận động xây dựng xã phường lành mạnh không có tệ nạn xã hội, phối hợp với mặt trận, đoàn thể và toàn xã hội vận động, nâng cao nhận thức về phòng ngừa các hiểm hoạ ma tuý, mại dâm, HIV. 3.1.1.3. Chỉ tiêu chủ yếu - Tạo việc làm 10 triệu người; trong đó Chương trình mục tiêu quốc gia về việc làm 2,2 triệu người, xuất khẩu lao động và chuyên gia 500 nghìn người; bình quân tạo việc làm hàng năm 1,6 triệu người, trong đó việc làm mới khoảng 1,2 triệu người. - Năm 2015, tỷ lệ thất nghiệp khu vực thành thị dưới 5%; tỷ trọng lao động ngành nông nghiệp 50%, công nghiệp xây dựng 23-24%; dịch vụ 26-27%; tỷ lệ lao động qua đào tạo là 40%; trong đó, đào tạo nghề 26,6%. - Giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 5% - 7% - Tăng quy mô dạy nghề hàng năm trên 8%; trong đó, trung cấp nghề, cao đẳng nghề khoảng 17%. Trong 5 năm, tuyển mới dạy nghề 7,5 triệu người; trong đó, trung cấp nghề, cao đẳng nghề chiếm 25%. - Tỷ lệ lao động có quan hệ lao động đạt 35-40% lực lượng lao động vào năm 2015 - Mở rộng các hình thức và tăng số lao động tham gia bảo hiểm xã hội theo Luật. - Cải thiện điều kiện làm việc cho người lao động; giảm tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp, đặc biệt trong các ngành nghề có nguy cơ mất an toàn cao. - Cơ bản hộ gia đình người có công có mức sống bằng hoặc cao hơn mức sống trung bình người dân nơi cư trú. - 70% những người thuộc diện chính sách xã hội được hưởng trợ cấp; mở rộng các hình thức hỗ trợ về y tế - phục hồi chức năng, giáo dục, dạy nghề, tạo việc làm, hoà nhập cộng đồng. - Cơ bản những người nghiện ma tuý, người bán dâm được cai nghiện, chữa trị, dạy nghề, tạo việc làm với các hình thức phù hợp; trong đó, khoảng 80% người nghiện ma tuý, người bán dâm có hồ sơ quản lý được cai nghiện, chữa trị, dạy nghề trong các cơ sở Chữa bệnh - Giáo dục - Lao động xã hội; giảm tỷ lệ tái phạm 8-10%/năm. 3.1.2. Quan điểm sử dụng vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH Để có thể tăng cường sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian tới cần dựa trên 4 quan điểm chủ đạo sau: Một là: Phát huy tính chủ động và tự chủ quốc gia trong sử dụng vốn ODA đối với phát triển kinh tế xã hội của đất nước, bao gồm: - Tính chủ động độc lập được vận dụng một cách sáng tạo, linh hoạt trong tất cả các quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA, từ việc xác định lĩnh vực, ngành ưu tiên sử dụng vốn ODA, vận động tài trợ, xây dựng dự án khả thi, đàm phán ký kết, triển khai thự hiện dự án, khai thác dự án sau khi hoàn thành. - Tính tự chủ quốc gia thể hiện ở việc phát huy năng lực tài chính trong nước, cụ thể là việc chủ động bố trí vốn đối ứng cho các dự án ODA, sử dụng vốn đối ứng phát huy được hiệu quả cao nhất. Cần thiết phải quán triệt trong Chính phủ, các Bộ và các địa phương rằng ODA không phải là cho không, cần kiên quyết từ chối các khoản vay ODA nếu xét thấy không hiệu quả hoặc hiệu quả thấp như các dự án không nằm trong danh mục ưu tiên đầu tư của Chính phủ. - Tính chủ động và tự chủ trong sử dụng vốn ODA mới phát huy được những tác động tích cực và hạn chế được những ảnh hưởng tiêu cực của nguồn vốn này đối với phát triển kinh tế xã hội nói chung, và phát triển nông nghiệp, nông thôn nói riêng. Bởi vì, thực chất vốn ODA chủ yếu là vốn vay. Chính phủ Việt Nam vay vốn, được quyền sử dụng vốn vay đó vào phát triển đất nước và phải có nghĩa vụ trả nợ. Các nhà tài trợ cân nhắc và chỉ đầu tư vốn ODA vào các quốc gia biết sử dụng và quản lý hiệu quả nguồn vốn ODA và có khả năng trả nợ trong tương lai. Chính vì vậy, để phát huy tính chủ động và tự chủ trong sử dụng vốn ODA, cần xây dựng mối quan hệ tốt đẹp với các nhà tài trợ. Ngoài ra, cần có sự thống nhất quản lý về mặt nhà nước đối với các dự án ODA, phân cấp và phân định rõ trách nhiệm đối với các Bộ ngành, các cơ quan trực tiếp quản lý và đối với những người được hưởng lợi từ dự án sử dụng vốn ODA. Hai là: Xây dựng qui chế phù hợp, hài hoà thủ tục giữa các nhà tài trợ với các quy định của Chính Phủ Việt Nam trong tất cả các giai đoạn thực hiện dự án từ khâu thiết kế, xây dựng dự án đến ký kết, giải ngân và sử dụng vốn ODA nhằm tăng cường thu hút và sử dụng vốn ODA có hiệu quả. Trong điều kiện nguồn ODA của thế giới hạn, trong khi rất nhiều nước có nhu cầu sử dụng ODA, Việt Nam cần có quan điểm, chính sách và biện pháp đúng đắn trong quan hệ với các nhà tài trợ. Ba là: Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA, đảm bảo khả năng trả nợ điều đó đòi hỏi: - Có qui hoạch tổng thể và qui hoạch riêng trong từng ngành sử dụng vốn ODA, ưu tiên sử dụng vốn ODA vào các lĩnh xóa đói giảm nghèo, việc làm và bảo trợ xã hội, dạy nghề - Xây dựng dự án khả thi phải có khả năng phát triển bền vững; - Tổ chức triển khai dự án và khai thác dự án sau khi dự án kết thúc; - Tổ chức kiểm tra, kiểm soát đánh giá tốt đối với từng dự án từ khi ký kết hiệp định, đến giải ngân, thanh quyết toán, đảm bảo tính bền vững sau khi dự án đã kết thúc. Bốn là: Quản lý chặt chẽ nguồn vốn ODA, bao gồm: - Quản lý nguồn vốn ODA cần được thực hiện chặt chẽ từ khâu đầu đến khâu cuối của chu trình quản lý dự án. Cụ thể từ khâu xác định dự án, xây dựng dự án, ký kết hiệp định, tổ chức thực hiện dự án, bàn giao và đưa vào sử dụng. Quản lý nguồn vốn ODA được thực hiện ở các cấp nhà nước (Chính phủ), Các Bộ ngành cơ quan chức năng, các ban quản lý dự án và đối tượng hưởng lợi; - Quản lý chặt chẽ nguồn vốn ODA là công việc đặc biệt cần thiết đối với nước nhận tài trợ. Đây là một trong những công việc quan trọng của việc thu hút và sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA. Nguồn vốn ODA được đầu tư đúng hướng và sử dụng có hiệu quả có tác động rất tích cực đối với phát trển kinh tế xã hội, tạo điều kiện và khả năng trả nợ, mở rộng quan hệ với các đối tác tài trợ đây chính là yêu cầu sống còn đối với Chính phủ, các cơ quan chủ quản và các địa phương sử dụng vốn ODA. 3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ĐẾN NĂM 2015 3.2.1.Từ phía Bộ LĐTB&XH 3.2.1.1.Hoàn thiện quy trình vận động, thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA Một là, quá trình vận động, thu hút cần tập trung theo vùng lãnh thổ, quy định cụ thể tỷ lệ đầu tư theo từng khu vực, đặc biệt là khu vực miền Trung, Tây nguyên và khu vực miền núi phía Bắc tập trung đông đồng bào dân tộc thiểu số, tỷ lệ nghèo đói cao. Hai là, xây dựng khung logic trong đó xác định mối liên hệ giữa một bên là các mục tiêu/mục đích với một bên là các chương trình ưu tiên phân bổ nguồn vốn, xác định các cơ chế thực hiện và các chỉ số đánh giá kết quả Ba là, cụ thể hoá các bước cần thực hiện để đạt được các mục tiêu đề ra trên cơ sở xây dựng cơ chế phối kết hợp giữa các ban ngành trong quá trình thực hiện, trao đối thông tin 02 chiều giữa địa phương và Bộ, xây dựng kế hoạch trên cơ sở nghiên cứu và xuất phát từ nhu cầu nội tại của từng địa phương địa phương. Bốn là, xây dựng thứ tự ưu tiên đầu tư ODA cho từng lĩnh vực cụ thể trong ngành lao động – thương binh và xã hội đối với từng đối tác phù hợp, đáp ứng những ưu tiên cho từng ngành từng địa phương dựa trên những ưu tiên của Nhà nước. Bên cạnh đó, Bộ cần tiếp tục xây dựng các kế hoạch dài hạn với việc lấy ý kiến của các nhà tài trợ, trên tinh thần phù hợp với định hướng phát triển ngành của Chính phủ và khả năng thu hút vốn ODA của Việt Nam trong thời gian tới. 3.2.1.2. Nâng cao chất lượng ở khâu thiết kế dự án Như đã nói trong phần thực trạng và qua phân tích hiệu quả sử dụng vốn tại một số dự án, cho thấy khâu thiết kế, đánh giá ban đầu tại một số dự án của Bộ chưa được thực hiện tốt, mà nguyên nhân chủ yếu là do việc lựa chọn tư vấn trong nước không có đủ năng lực và kinh nghiệm trong các lĩnh vực đánh giá xã hội, môi trường, phân tích kinh tế và tài chính; các chuyên gia nước ngoài được thuê đánh giá lại có xu hướng áp dụng những chuẩn mực quốc tế trong việc đánh giá và thiết kế dự án có xu hướng dàn trải, thực hiện trên địa bàn rộng vượt quá khả năng quản lý của dự án. Bên cạnh đó, người hưởng lợi, đối tượng chính của dự án lại không được tham vấn một cách đầy đủ trong quá trình xây dựng và thiết kế dự án, dẫn đến khi thực hiện, một số mục tiêu của dự án không phù hợp, hoặc không thể thực hiện được. Và trên thực tế, một số dự án đã phải bỏ bớt mục tiêu, không thực hiện tại một số tỉnh sau khi có đánh giá giữa kỳ. Vì vậy, để khắc phục những nhược điểm này, trong thời gian tới, Bộ cần làm tốt khâu đánh giá trên cơ sở đảm bảo thuê được những tư vấn trong nước có kinh nghiệm, am hiểu tình hình thực tế địa phương. Đối với các tư vấn nước ngoài, Bộ cũng cần chủ động có ý kiến và kiên quyết gạt bỏ những đề xuất không phù hợp của họ và chỉ chấp nhận những đề xuất có tính khả quan và nằm trong khả năng thực hiện và quản lý. Bên cạnh đó, một yếu tố quyết định đến sự phù hợp và thành công khi dự án thực hiện là quá trình thiết kế nhất thiết phải có sự tham gia của địa phương, cộng đồng hưởng lợi. 3.2.1.3. Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án Cùng với cơ chế phân cấp theo Nghị định 131 của Chính phủ, Bộ cần phân cấp việc thẩm định và phê duyệt Thiết kế kỹ thuật tổng dự toán các dự án thành phần thuộc nhóm B,C cho Chủ đầu tư, ban quản lý dự án. Thực hiện đấu thầu rộng rãi tư vấn khảo sát và thiết kế, đồng thời áp dụng biện pháp thưởng phạt nghiệm minh đối với các tư vấn. Cải tiến cơ chế thủ tục giải ngân các dự án: thực hiện phi tập trung hoá, giao bớt các khối lượng công việc kế toán, giải ngân, rút vốn cho bộ phận kế toán tại các tỉnh. Tránh tình trạng “Tập trung hoá“ tại Ban quản lý dự án Trung ương (hiện nay toàn bộ việc thanh toán vốn nước ngoài được tập trung tại BQL dự án Trung ương) gây châm chễ trong giải ngân và rút vốn dự án. 3.2.1.4. Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu Nghiên cứu tổ chức lại công tác đấu thầu theo hướng chuyển nhiệm vụ đấu thầu từ cấp Ban quản lý dự án lên cấp Bộ và tập trung cán bộ đấu thầu có kinh nghiệm và chuyên môn ở đó. Cấp xét duyệt ký kết hợp đồng tuỳ theo quy mô của hợp đồng có thể phân cấp cho Thứ trưởng hoặc Bộ trưởng phê duyệt. Hiện nay, tại Bộ LĐTB&XH, trách nhiệm đấu thầu chủ yếu đặt lên vai các Ban quản lý dự án. Các cán bộ của Bộ chỉ xem và ra quyết định cuối cùng. Vì thế, nhiều Ban quản lý dự án đặc biệt là các Ban mới thành lập, công tác đấu thầu gặp khó khăn do chưa biết/chưa quen với thủ tục dẫn đến việc đấu thầu ở các Ban này thường chậm chễ, hiệu quả thấp. Bên cạnh đó, Bộ cần thường xuyên mở các lớp tập huấn về công tác đầu thầu, phương pháp và kỹ năng xử lý các tình huống trong đấu thầu cho các cán bộ quản lý dự án đối với quy định cụ thể của từng nhà tài trợ. 3.2.1.5. Sửa đổi/bổ sung/thay thế Quyết định số 1008/2003/QĐ - BLĐTBXH ngày 07/7/2003 Trong qui chế mới này, Bộ cần phân công rõ trách nhiệm cho Vụ Kế hoạch - Tài chính là cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm làm đầu mối chủ trì việc theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình thực hiện và hiệu quả hoạt động của các dự án sử dụng vốn ODA. Đây cũng là cơ quan đầu mối giúp Bộ ban hành các thông tư hướng dẫn, các qui định về triển khai giải ngân các dự án ODA, đồng thời chịu trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc, kiểm soát đánh giá toàn bộ các dự án sử dụng vốn ODA thuộc trách nhiệm quản lý của Bộ. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu, sửa đổi cơ cấu tổ chức, phân công lại trách nhiệm của Ban quản lý các dự án trên cơ sở đẩy mạnh việc phân cấp quản lý và chịu trách nhiệm cho những cá nhân đứng đầu các BQL này. Đồng thời hoàn thiện cơ chế quản lý và giám sát, đảm bảo các ban này hoạt động một cách hiệu quả, giảm tải khối lượng công việc của Bộ trưởng và nâng cao hiệu quả hoạt động ODA trong từng lĩnh vực. 3.2.1.6. Xây dựng kế hoạch và các biện pháp trả nợ Để quản lý và sử dụng có hiệu quả các khoản vốn vay, bên cạnh kế hoạch giải ngân hàng năm; Bộ LĐTB&XH cũng phải lập kế hoạch trả nợ và đề ra các biện pháp để trả nợ, tránh tình trạng coi vốn vay là của nước ngoài cho sử dụng tràn lan, sai mục đích, không hiệu quả. Đặc biệt là các dự án về dạy nghề, cần phải có cơ chế giám sát, báo cáo đánh giá hàng năm về tình hình sử dụng các khoản vay này và kết quả đầu ra từ việc sử dụng vốn vay. 3.2.1.7. Tăng cường quản lý, giám sát chặt chẽ về tài chính, kế toán tại các Ban quản lý dự án Hiện nay theo Quyết định 1008/2003/QĐ-BLĐTBXH, Vụ Kế hoạch - Tài chính chịu trách nhiệm hướng dẫn, quản lý về mặt tài chính đối với các dự án ODA. Tuy nhiên, việc quản lý tài chính đối với một số Ban quản lý dự án hiện nay là chưa sát sao và hiệu quả. Điều này thể hiện ở chỗ, Vụ Kế hoạch – Tài chính hàng năm chỉ tham gia xét duyệt kế hoạch/ngân sách hoạt động của dự án, chưa có chế độ kiểm tra/giám sát, quyết toán định kỳ/đột xuất đối với dự án cả ở BQL dự án Trung ương và địa phương. Bên cạnh đó, mặc dù theo quy định Vụ KH – TC phải hướng dẫn về mặt tài chính cho các dự án. Tuy nhiên, đa số các dự án đều tự xây dựng quy chế tài chính cho riêng mình trên cơ sở kinh nghiệm của nhân viên BQL dự án hoặc thuê tư vấn bên ngoài, sau đó trình Vụ KH – TC phê duyệt. Tuy nhiên, Vụ KH - TC chưa xây dựng được quy chế hướng dẫn tài chính chung theo từng nhà tài trợ cho các dự án có thể tham khảo hay vận dụng. Chính vì vậy, yêu cầu đặt ra trong thời gian tới là Vụ KH - TC cần thường xuyên tiến hành kiểm tra/giám sát công tác tài chính tại các BQL dự án để có thể phát hiện ngay các sai sót/sai phạm, và có phương án xử lý kịp thời; đồng thời xây dựng cẩm nang hướng dẫn tài chính đối với từng nhà tài trợ trên cơ sở các quy định của Bộ Tài chính, nhà tài trợ và Bộ LĐTB&XH, và phát cho các dự án hướng dẫn họ trong quá trình thực hiện, đặc biệt là trong giai đoạn ban đầu thiết lập dự án. Bên cạnh đó, một công cụ rất hiệu quả trong việc giám sát tài chính là sử dụng công tác kiểm toán độc lập định kỳ. Các kết quả kiểm toán sẽ giúp ích rất nhiều cho Bộ và Vụ trong việc xây dựng quy chế giám sát phù hợp và có những quyết định điều chỉnh kịp thời đối với các dự án. 3.2.1.8. Xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá dự án Hiện nay tại hầu hết các dự án, các dữ liệu (kết quả thực hiện, bài học kinh nghiệm...) chỉ được lưu tại các BQL dự án mà Bộ hầu như không có. Bộ chỉ có các báo cáo định kỳ hàng năm do dự án tổng hợp, trong đó chỉ nêu những thông tin chung chung, không cụ thể và chi tiết. Chính vì vậy, trong thời gian tới Bộ cần xây dựng và thiết lập hệ thống đánh giá mang tính thống nhất cho các dự án, giúp cho việc cung cấp các thông tin phản hồi nội bộ hiệu quả. Hệ thống đánh giá phải đảm bảo đầy đủ các thông tin như: kế hoạch, phạm vi công việc, tình hình chi tiêu, chỉ số đánh giá, bối cảnh thể chế, hoạt động của các nhà thầu và các nhà tư vấn, các đối tác; các tác động về kinh tế, tài chính, xã hội và môi trường của dự án... và phải được gửi định kỳ là 6 tháng/năm. Ngoài ra, các Vụ, Cục chức năng trong Bộ, tuỳ theo lĩnh vực hoạt động của mình cần tăng cường công tác kiểm tra, giám sát đối với các dự án thông qua các chuyến công tác thực địa tại địa bàn dự án để từ đó thấy được những tồn tại/khó khăn thực tế của dự án và có những điều chỉnh cần thiết. 3.2.1.9. Nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý và thực hiện dự án Nhân sự là một trong những yếu tố quan trọng quyết định đến sự thành bại của các dự án. Nhưng thực tế hiện nay, đội ngũ này trong Bộ cần được cải thiện. Vừa qua, với sự trợ giúp của một số dự án, những khoá đào tạo nâng cao cho đội ngũ quản lý này đã được thực hiện và đã có những chuyển biến tích cực. Vì vậy, trong thời gian tới, Bộ cần tiếp tục đẩy mạnh việc tập huấn, bồi dưỡng nâng cao cho đội ngũ chủ chốt này. Bên cạnh đó, trình độ quản lý của các giám đốc Dự án nhiều nơi còn nhiều hạn chế, nhất là các dự án do địa phương thực hiện. Một số Giám đốc không có kinh nghiệm quản lý trong lĩnh vực được giao phó, hoặc có kinh nghiệm về chuyên môn nhưng lại không có kinh nghiệm về quản lý tài chính; và thực tế là rất nhiều các Giám đốc đã có tuổi, chậm thay đổi. Giám đốc dự án là do Bộ bổ nhiệm, vì vậy khâu ra quyết định ban đầu của Bộ là rất quan trọng. Trong thời gian tới, việc bổ nhiệm phải được xem xét công khai trên cơ sở cụ thể hoá yêu cầu về năng lực, trình độ chuyên môn, trình độ quản lý, am hiểu pháp luật và các qui định của nhà tài trợ, trình độ tiếng Anh (một rào cản lớn nhất đối với các giám đốc tại Bộ) ... tránh tình trạng việc bổ nhiệm dựa trên mối quan hệ hay do đã làm quản lý lâu như hiện nay. Ngoài ra, hàng năm Bộ cũng cần phải tổ chức các khoá bồi dưỡng nâng cao kiến thức cho các cán bộ quản lý từ lãnh đạo Bộ cho đến giám đốc dự án, giúp họ kịp thời cập nhập những thông tin mới từ Chính phủ và nhà tài trợ, phục vụ cho công tác quản lý và điều hành dự án. 3.2.2. Từ phía các Ban dự án 3.2.2.1. Xây dựng qui chế hướng dẫn phù hợp cho từng Ban quản lý dự án Hầu hết các dự án tại Bộ bị chậm tiến độ trong giai đoạn đầu là do quá trình thiết lập cơ chế hoạt động và ban hành các cẩm nang hướng dẫn thực hiện mất nhiều thời gian, từ 2 – 6 tháng, cá biệt có dự án mất đến 1 năm. Chính vì vậy, việc hoàn thành xây dựng các hướng dẫn này đóng vai trò quan trọng quyết định đến tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án. Vì vậy, ngay sau khi Ban quản lý dự án được thành lập, cần tập trung xây dựng ngay một qui chế hoạt động của Ban quản lý dự án và trình lãnh đạo Bộ phê duyệt. Qui chế này cần qui định rõ chức năng nhiệm vụ, cơ chế hoạt động của ban, cũng như chức năng nhiệm vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm của từng chức danh cán bộ trong ban, cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cán bộ trong ban... Đây là một trong những văn bản hết sức quan trọng để điều hành các hoạt động của ban quản lý dự án và đánh giá kết quả mức độ hoàn thành nhiệm vụ được phân công của các nhân viên trong ban quản lý dự án. Bên cạnh đó, nhanh chóng xây dựng và ban hành ngay cuốn “Cẩm nang hướng dẫn quản lý dự án” cả về mặt hành chính, tài chính và chuyên môn trên cơ sở tham khảo ý kiến của Nhà tài trợ và trình Bộ phê duyệt. Sau khi quy chế ban hành, nhất thiết phải có các cuộc tập huấn hướng dẫn sử dụng cho các BQL dự án, đặc biệt là các cán bộ tài chính và cán bộ chuyên môn. Thực tế cho thấy, quy trình hướng dẫn rất cụ thể nhưng các BQL dự án vẫn gặp khó khăn trong quá trình ứng dụng và thực hiện. Vì thế, làm tốt công tác hướng dẫn sẽ giúp cho các BQL dự án giảm bớt được khó khăn trong quá trình thực hiện. 3.2.2.2. Tăng cường công tác lập kế hoạch hoạt động/ngân sách hàng năm Thực tế hiện nay, công tác lập kế hoạch hàng năm của một số dự án đang bị làm ngược, có nghĩa là do BQL dự án Trung ương thực hiện, sau đó phân bổ về cho các BQL dự án, dẫn đến ngân sách hàng năm tại một số mục không được sử dụng hết, một số mục khác lại thiếu ngân sách. Lý do của việc này là do để đảm bảo yêu cầu của một số nhà tài trợ, đặc biệt là các nhà tài trợ EC, kế hoạch/ngân sách hoạt động cho năm tài chính tiếp theo phải được nộp chậm nhất là 20 ngày sau khi kết thúc năm tài chính. Trong khi thời gian đó các BQL dự án tỉnh/thành phố lại đang gấp rút quyết toán các hoạt động và làm báo cáo của năm cũ. Cho nên, để đảm bảo tiến độ, BQL dự án Trung ương thường chuẩn bị ngân sách dựa trên tình hình thực hiện của năm trước và ước tính nhu cầu thực hiện trong năm. Bên cạnh đó, rất nhiều dự án ngân sách hàng năm được xây dựng không dựa trên nhu cầu thực tế của người hưởng lợi, dẫn đến các hoạt động không thực hiện được, hoặc thực hiện không có hiệu quả, một số hoạt động cần thiết hoặc một số hoạt động phát sinh lại không có ngân sách để thực hiện trong khi đó đây chính là nhu cầu thiết yếu của người dân. Chính vì vậy, yêu cầu trong thời gian tới là các BQL dự án phải xây dựng kế hoạch hàng năm sớm dựa trên cơ sở đánh giá nhu cầu thực tế của người hưởng lợi để thiết kế các hoạt động cho phù hợp, đảm bảo kế hoạch được xây dựng từ dưới lên, xuất phát từ chính cộng đồng, người dân. Kế hoạch được xây dựng cũng cần phải có tính linh hoạt, trên cơ sở trao quyền chủ động cho các BQL dự án tỉnh/địa phương, để họ có thể linh động trong việc điều chỉnh hoạt động, đảm bảo đáp ứng được nhu cầu thực tế phát sinh. 3.2.2.3. Đảm bảo sự tham gia của cộng đồng/người hưởng lợi Yếu tố quyết định đến tính hiệu quả của dự án, ngoài công tác lãnh đạo và quản lý cần có sự tham gia của người hưởng lợi trong tất cả các chu trình của dự án. Từ việc thiết lập quy trình hỗ trợ, xây dựng ngân sách hàng năm, đến việc theo dõi/giám sát dự án trong quá trình thực hiện. Cụ thể như sau : - Đối với việc xây dựng quy trình hỗ trợ: Tiêu chí xác định đối tượng hưởng lợi, quy trình hỗ trợ cần phải được xác định theo nguyên tắc có sự tham gia của người dân. Điều này có nghĩa là trên cơ sở tham khảo ý kiến của người dân thông qua các cuộc họp cộng đồng, các BQL dự án tỉnh tổng hợp và chuyển lên BQL dự án Trung ương. Trên cơ sở đó BQL dự án Trung ương tập hợp và biên soạn quy trình hướng dẫn phù hợp. - Đối với việc xây dựng kế hoạch hàng năm: BQL dự án tỉnh cần xác định nhu cầu thực tế của địa phương/người hưởng lợi trước khi xây dựng kế hoạch hàng năm cho phù hợp - Đối với việc theo dõi/giám sát dự án khi thực hiện: Thực tế cho thấy, những dự án nào có sự tham gia của Chính quyền địa phương, người hưởng lợi và cộng đồng trong quá trình thực hiện thì đều mang lại hiệu quả. Chính vì vậy, nếu 2 hoạt động đầu mà các BQL dự án đã làm tốt thì việc kêu gọi/huy động người dân tham gia trong quá trình thực hiện sẽ trở lên dễ dàng. Điều quan trọng là các BQL dự án tỉnh cần thiết lập cơ chế phối hợp, chỉ đạo và giám sát phù hợp theo hướng tăng cường tính chủ động của địa phương. Khi đã có sự tham gia của địa phương thì hoạt động hỗ trợ sẽ trở lên minh bạch và có hiệu quả, thông qua cơ chế theo dõi, giám sát và báo cáo của người dân. Trong toàn bộ chu trình quản lý dự án, sự cam kết của chính quyền địa phương đóng vai trò quyết định trong việc huy động sự tham gia của người dân cũng như vận động các nguồn lực sẵn có của địa phương để thực hiện dự án. Khi đã có đầy đủ các yếu tố này cùng với việc quản lý, giám sát chặt chẽ từ phía dự án thì các hoạt động của dự án sẽ có hiệu quả và bền vững. 3.2.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của BQL dự án Trung ương với các tỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi Công tác theo dõi, giám sát của BQL dự án trung ương đối với các BQL dự án tỉnh/thành phố và đối tượng hưởng lợi vẫn được các dự án tiến hành nhưng chỉ mang tính hình thức, chưa thực sự có hiệu quả do còn mang nặng tâm lý ”quan hệ nội bộ”. Cho nên, trong thời gian tới, một mặt cần phải khắc phục quan niệm này, mặt khác phải nâng cao chất lượng công tác theo dõi, kiểm tra theo hướng tập trung vào các nội dung sau: - Đánh giá việc thực hiện các mục tiêu đề ra của dự án; - Đánh giá việc chấp hành các quy định tài chính, chế độ báo cáo định kỳ theo quy định của Chính phủ và nhà tài trợ. Vì hiện nay, công tác báo cáo của các Ban quản lý dự án thường chậm so với yêu cầu mà nhà tài trợ đề ra từ 2- 3 tháng, điều này làm cho công tác theo dõi, giám sát tình hình, tiến độ thực hiện dự án của Bộ gặp nhiều khó khăn; - Giám sát đánh giá tiến độ giải ngân; - Giám sát chất lượng thực hiện dự án. Việc thực hiện thường xuyên và có hiệu quả công tác này sẽ giúp dự án có được thông tin đầy đủ cả từ phía người hưởng lợi lẫn các cơ quan đối tác, giúp kịp thời phát hiện những vướng mắc, khó khăn, sai sót gây chậm trễ việc thực hiện dự án để có biện pháp đẩy nhanh tiến độ thực hiện, điều chỉnh làm cho dự án có hiệu quả. Bên cạnh đó, cần thiết xây dựng và thiết lập hệ thống quản lý thông tin (MIS), giám sát tại mỗi BQL dự án và cho toàn dự án. Thực tế hiện nay tại các Dự án ở Việt Nam nói chung và các dự án do Bộ quản lý nói riêng, hầu hết các dự án đều có hợp phần liên quan đến việc giám sát/theo dõi dự án nhưng công tác này chưa thực sự được quan tâm, chú trọng. Dẫn đến các thông tin theo dõi và phản hồi phục vụ cho việc giám sát và đánh giá dự án không được lưu đầy đủ. Vì vậy, khi đánh giá dự án, các bên hầu như không có đầy đủ thông tin hoặc thông tin không chính xác để từ đó có những điều chỉnh kịp thời. Yêu cầu đặt ra trong thời gian tới là các dự án do Bộ quản lý cần thiết lập một hệ thống báo cáo thống kê phù hợp, lưu trữ lại toàn bộ thông tin của dự án từ khâu thiết kế ban đầu đến khâu thực hiện (các kế hoạch, báo cáo hàng năm, những thay đổi, điều chỉnh trong quá trình thực hiện...), kết thúc dự án. Đây sẽ là một công cụ hữu ích cho các nhà quản lý nói chung và đội ngũ quản lý dự án nói riêng trong việc theo dõi tiến độ thực hiện dự án, đánh giá kết quả thực hiện dự án cũng như có hướng điều chỉnh cần thiết đảm bảo dự án hoạt động hiệu quả, đúng tiến độ đề ra. . MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN HỮU QUAN Đối với Chính phủ Trước hết, cần tiếp tục thực hiện những giải pháp kinh tế vĩ mô quan trọng để đẩy mạnh việc thu hút vốn viện trợ nhằm đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế nói chung và mục tiêu giải quyết việc làm xoá đói giảm nghèo, bảo trợ xã hội và dạy nghề nói riêng. Ngoài ra, tiếp tục đẩy mạnh việc hài hoà hoá thủ tục giữa quy định của Chính phủ và nhà tài trợ trên cơ sở chỉ đạo các cấp Bộ ngành như Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính... tổ chức các cuộc hội nghị/hội thảo, hội nghị các nhà tư vấn giữa kỳ với sự tham dự của các Ban quản lý dự án, Uỷ ban Nhân dân các tỉnh/thành phố, cơ quản chủ quản, các Bộ, ngành và nhà tài trợ để lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các bên trên cơ sở trao đổi thông tin 02 chiều. Đồng thời thiết lập cơ chế tạo điều kiện cho các nhà tài trợ phối hợp với nhau một cách có hệ thống hơn trong khâu chuẩn bị dự án để tránh trùng lắp bằng cách Chính phủ có thể xây dựng danh sách các dự án theo chương trình hỗ trợ luân chuyển 3 năm, và các nhà tài trợ cùng nhau chia sẻ kế hoạch hỗ trợ theo chương trình luân chuyển này. Trên cơ sở lắng nghe ý kiến, kiến nghị từ nhà tài trợ, Chính phủ cần có những chỉ đạo cần thiết đối với các Bộ/ngành tiến hành sửa đổi/bổ sung những văn bản hiện hành liên quan đến vốn ODA, đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất với thủ tục của các nhà tài trợ trong tất cả các khâu thực hiện dự án, theo hướng: - giảm bớt các thủ tục hành chính, qui định rõ nhiệm vụ và trách nhiệm của từng Bộ, từng cấp tham gia trên cơ sở quản lý chặt chẽ đầu vào, mở rộng tối đa quyền hạn và nâng cao trách nhiệm cho các cơ quan thực hiện và tăng cường công tác hậu kiểm. - đồng bộ hóa với các căn bản pháp quy chi phối như về quản lý đầu tư công; quản lý đầu tư xây dựng công trình, đền bù di dân, giải phóng mặt bằng và tái định cư, đấu thầu bảo đảm tính nhất quán của các văn bản này cũng như hài hòa với thông lệ quốc tế, thủ tục của các nhà tài trợ tránh trường hợp cơ quan thực hiện dự án thường xuyên phải báo cáo Thủ tướng chính phủ giải quyết các trường hợp khác biệt giữa quy định của Việt Nam với các quy định của Nhà tài trợ làm chậm tiến độ thực hiện dự án - đối với các dự án cho vay lại cần quy định rõ vai trò thẩm định của cơ quan cho vay lại trước khi đề xuất với nhà tài trợ. Việc thẩm định các dự án cho vay lại không chỉ dừng ở khâu thẩm định dự án mà phải bao gồm cả việc thẩm định năng lực quản lý và tài chính của người vay lại để đảm bảo việc thu hồi vốn cho vay lại. Tiếp tục chỉ đạo Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Tài chính xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA dài hạn theo kế hoạch 5 năm, 10 năm... tạo cơ sở và tiền đề cần thiết cho các Bộ ngành nói chung và Bộ LĐTB&XH nói riêng có được những định hướng cần thiết để xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA phù hợp. Cuối cùng, cần đẩy mạnh việc phân cấp quản lý các dự án sử dụng vốn ODA theo hướng tập trung, thực hiện phi tập trung trên cơ sở phân cấp quản lý và giao quyền xuống các Bộ ngành và các dự án theo đúng tinh thần của Nghị định 131/2006/NĐ- CP. Chính phủ chỉ quyết định những dự án quan trọng, các dự án nhóm A, phân cấp việc ra quyết định phê duyệt dự án xuống các địa phương để tăng cường tính trách nhiệm, tính chủ động của địa phương; cho phép chủ chương trình, dự án được quyền chủ động xử lý những thay đổi phát sinh trong quá trình chuẩn bị, cũng như khi thực hiện chương trình, dự án, nếu những thay đổi đó không làm thay đổi nội dung, cũng như mục tiêu và kết quả chủ yếu của chương trình, dự án, cơ quan chủ quản, thời gian thực hiện dự án, cơ chế tài chính trong nước và không vượt hạn mức ODA vốn vay. Cách quản lý này sẽ góp phần tinh giản quy trình thủ tục hành chính, thúc đẩy giải ngân nguồn vốn ODA Đối với Bộ Tài chính Một là, cần hướng dẫn cụ thể việc triển khai các quy định về tài chính thuận lợi nhất: phương thức (cấp phát, cho vay lại), vốn đối ứng đảm bảo bố trí vốn đối ứng kịp thời, nhanh chóng cho các dự án. Cần phân định rõ cơ chế tài chính (cấp phát, cho vay lại, hỗn hợp) áp dụng phù hợp với từng loại dự án khác nhau, trong đó chia ra 2 loại chính: các dự án có khả năng thu hồi vốn và các dự án không có khả năng thu hồi vốn. Hai là, lập ngân sách cho công tác chuẩn bị dự án để đảm bảo các dự án không bị thụ động trong việc đợi kinh phí để chuẩn bị. Xây dựng một nguồn dự phòng trong NSNN dành riêng cho dự án ODA giúp việc thực hiện dự án phù hợp hơn với khả năng đáp ứng của nguồn vốn trong nước, giảm bớt tính thụ động trong điều hành vốn đối ứng. Đồng thời giúp cho việc bố trí kế hoạch vốn đối ứng của dự án hợp lý hơn, tránh lãng phí vì hiện nay phần lớn các dự án có có tâm lý khi xây dựng đưa con số cao để phòng thiếu vốn khi thực hiện. Ba là, cải tiến quy trình lập kế hoạch ngân sách và giải ngân của dự án ODA phù hợp với quy định của nhà tài trợ (vấn đề vốn NSNN và vốn xây dựng cơ bản) theo hướng thống nhất với Bộ Kế hoạch và đầu tư các quy trình từ lập kế hoạch, đến phân bổ vốn, kiểm soát chi; thống nhất định mức chi tiêu cho các hoạt động có nội dung giống nhau; thống nhất thủ tục quyết toán, làm cho việc quản lý giản đơn cũng như giảm bớt đầu mối cho dự án, từ đó giảm bớt chi phí giao dịch của việc đầu tư. Bốn là, tiếp tục cải tiến quy trình giải ngân: hiện nay, quy trình giải ngân nguồn vốn ODA được thực hiện theo thông tư số 78/2004/TT/BTC ngày 10/8/2004 về việc hướng dẫn quản lý rút vốn đối với nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức ODA. Tuy nhiên, cũng theo tình trạng chung, việc áp dụng lại gặp phải những khó khăn: - Thông tư quy định thời gian nhận hồ sơ hợp lệ làm thủ tục rút vốn tối đa 5 ngày, nhưng thực tế lại mất nhiều thời gian hơn rất nhiều. Để rút ngắn thời gian này, cần tăng cường công tác xét duyệt của nhà tài trợ, cũng như chủ đầu tư nhằm tạo điều kiện cho Nhà thầu sớm hoàn thiện hồ sơ theo quy định; - Phi tập trung hoá thủ tục/quá trình thanh toán vốn ngoài nước cho các tỉnh/thành phố. Bởi vì hiện nay sự tập trung quá mức về công tác thanh toán vốn ngoài nước tại Ban quản lý dự án Trung ương đã biến Ban quản lý dự án trung ương thành “trung tâm thanh toán” nên không còn đủ thời gian, đủ người để thực hiện hết các nhiệm vụ. Trong khi đó, trách nhiệm của các Ban quản lý dự án của tỉnh/thành phố hoặc khu vực và các cơ quan như Kho bạc tỉnh, Ngân hàng thương mại tỉnh không được phát huy hết. Năm là, phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tư ban hành Cẩm nang về các thông lệ, thủ tục và cơ cấu nguồn vốn ODA, trong đó chỉ rõ ai được làm gì? Làm khi nào và như thế nào? Đồng thời cũng quy định thật cụ thể thời hạn giải quyết qua từng khâu công việc. Vì thực tế hiện nay, ở mỗi dự án, mỗi nhà tài trợ lại có một cuốn cẩm nang hướng dẫn riêng, và mỗi dự án đều dựa vào hướng dẫn đó để xây dựng cho mình một quy chế tài chính phù hợp với yêu cầu của nhà tài trợ và Bộ Tài chính, và thường thì việc xây dựng này mất rất nhiều thời gian. Vì vậy, thực tế đòi hỏi cần có một quyển cẩm nang chung, quy định cụ thể cho từng nhà tài trợ trên cơ sở hài hoà thủ tục của Việt Nam, điều này sẽ giúp làm giảm cả chi phí về thời gian và tiền bạc trong việc xây dựng quy chế tài chính cho từng dự án. Sáu là, sửa lại chế độ công tác phí, lương, mức trợ cấp đối với cán bộ làm dự án. Hiện nay, các nhân viên tuyển dụng làm việc tại các Ban quản lý dự án đang được trả lương cũng như các lợi ích khác như công tác phí, tiền ngủ... khi đi công tác theo hệ thống thang bảng lương của Nhà nước (theo Thông tư 112 áp dụng cho các dự án sử dụng vốn ODA). Nhưng như đã phân tích ở phần chương II, định mức này tỏ ra không phù hợp vì thực tế cho thấy công việc tại các BQL dự án nhiều, đòi hỏi người có trình độ, kinh nghiệm và tâm huyết... Trong khi đó chế độ đãi ngộ không tương xứng sẽ không thu hút được những người thực sự phù hợp. Chính vì vậy, Bộ Tài chính cần nhanh chóng nghiên cứu, sửa đối lại định mức chi tiêu trong Thông tư 112, để đảm bảo có thể khắc phục được những khó khăn trên. Bảy là, tăng cường quản lý các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA. Tăng cường công tác kiểm tra/giám sát/quyết toán tài chính hàng năm các dự án để kịp thời phát hiện các sai sót và có những điều chính thích hợp. Vì thực tế hiện nay cho thấy, các dự án ODA ở Việt Nam nói chung và tại Bộ LĐTB&XH nói riêng, hàng năm công tác thanh tra/quyết toán chỉ do Vụ Kế hoạch – Tài chính trực thuộc Bộ thực hiện, còn Bộ Tài chính như đứng ngoài cuộc và họ chỉ thực sự bắt tay vào công việc quyết toán tài chính khi dự án đã kết thúc. 3.3.3. Đối với Bộ Kế hoạch - Đầu tư Một là, hài hoà thủ tục với nhà tài trợ: Cùng với Bộ ngoại giao, Bộ Tài chính làm cầu nối giữa Chính phủ và nhà tài trợ thông qua việc tiếp tục tổ chức các cuộc hội nghị/hội thảo các nhà tư vấn giữa kỳ, tạo điều kiện cho các nhà tài trợ nêu lên ý kiến, khó khăn/thắc mắc trong quá trình thực hiện dự án cũng như biết được các chương trình ưu tiên của Chính phủ, trên cơ sở đó lấy ý kiến, phối hợp/chia sẻ thông tin với các nhà tài trợ; khuyến khích các nhà tài trợ phối hợp với nhau một cách hệ thống hơn trong khâu chuẩn bị dự án để tránh trùng lắp. Hai là, hỗ trợ Chính phủ trong việc xây dựng Định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức theo thời kỳ 5 năm, 10 năm trên cơ sở cụ thể và chi tiết lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn, tỷ lệ đầu tư theo khu vực..., nhằm giúp cho các Nhà tài trợ có được cái nhìn tổng thể về kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA của Việt Nam, từ đó có những hỗ trợ phù hợp và kịp thời. Ba là, để những thay đổi tích cực của Nghị định 131/2006/NĐ- CP sớm được hướng dẫn, Bộ Kế hoạch và đầu tư cần nhanh chóng lấy ý kiến của các Bộ ban ngành, phối kết hợp với Bộ Tài chính ban hành Thông tư hướng dẫn Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức theo Nghị định số 131/2006/NĐ- CP. Ngoài ra, Bộ Kế hoạch - Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ xây dựng ... cùng nhau ngồi lại thống nhất để cho ra một văn bản hướng dẫn chung cho Nghị định 131, thay vì mỗi Bộ lại ban hành một hướng dẫn riêng, chồng chéo và trùng lắp nhau như trước kia. Bốn là, cần nâng cao hơn nữa vai trò thẩm định của Bộ Kế hoạch và đầu tư đối với các dự án trên cơ sở xây dựng quy chế thẩm định rõ ràng, khoa học và công khai thông qua chế độ thông tin 02 chiều để cho các Chủ đầu tư biết và thực hiện. Năm là, thống nhất với Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn đối với công tác lập kế hoạch và định mức chi tiêu đối với dự án hỗn hợp, vừa có tính chất hành chính sự nghiệp, vừa có tính chất xây dựng cơ bản. Tránh tình trạng, một dự án nhưng lại sử dụng hai chế độ tài chính, định mức, hai chế độ kế toán như hiện nay, gây khó khăn cho việc thực hiện cũng như quyết toán dự án. KẾT LUẬN Nguồn vốn ODA trong thời gian qua đã đóng một vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam nói chung và ngành Lao động – Thương binh và Xã hội nói riêng. Để nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA, cần thiết phải có các nghiên cứu, đánh giá định kỳ, toàn diện và các nghiên cứu chuyên sâu theo từng lĩnh vực, từ đó đưa ra những kiến nghị, đề xuất điều chỉnh các chính sách liên quan cho phù hợp với tình hình thực tế. Thực tế cho thấy, các Nhà tài trợ thường xuyên có các nghiên cứu, đánh giá tổng thể cũng như riêng biệt đối với từng dự án cụ thể sử dụng vốn ODA tại các nước tiếp nhận vốn. Tuy nhiên, các đánh giá này chủ yếu trên giác độ và yêu cầu của bản thân các nhà tài trợ. Để có cái nhìn đầy đủ và toàn diện việc sử dụng vốn ODA, Chính phủ nước tiếp nhận cần thiết có các đánh giá độc lập của riêng mình trên cơ sở tham khảo các ý kiến của nhà tài trợ, chuyên gia để từ đó có thể đưa ra những chính sách thích hợp. Đề tài “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội“ mong muốn đưa ra những nhận xét cơ bản về hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội trong thời gian qua và kiến nghị một số giải pháp về chính sách trong thời gian tới. Qua việc phân tích và đánh giá thực chứng, kết hợp với phương pháp so sánh và lý giải bằng các lý luận và quan điểm kinh tế. Đề tài đã hoàn thành những nhiệm vụ sau: 1. Trình bày tóm tắt những lý thuyết chung về ODA: Khái niệm, hình thức, đặc điểm; các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA, các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng nguồn vốn này và một số kinh nghiệm quốc tế trong việc quản lý và sử dụng vốn ODA . 2. Phân tích thực trạng tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam nói chung và tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội nói riêng trong thời gian qua. Qua đó, đánh giá được vai trò to lớn của nguồn vốn ODA đối với những thành tựu mà ngành Lao động – Thương binh và Xã hội đã đạt được trong thời gian qua. Bên cạnh những thành tựu đạt được, đề tài cũng đã chỉ ra được những tồn tại mà Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đang gặp phải trong quá trình sử dụng vốn ODA như: việc quy hoạch và phân bổ vốn ODA còn bất hợp lý, chưa có hệ thống văn bản pháp quy đồng bộ; công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án còn nhiều bất cập; năng lực và trình độ chuyên môn của các cán bộ còn nhiều hạn chế.... 3. Trên cơ sở mục tiêu phát triển nông nghiệp, nông thôn và định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội trong thời gian tới, đề tài đã đưa ra các giải pháp nhằm giải quyết những tồn tại và nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ LĐTB&XH đến năm 2015. Qua đó, đưa ra các kiến nghị đối với Chính phủ, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch - đầu tư. Tuy nhiên, do tác giả chưa có kinh nghiệm thực tế nhiều, khả năng lý luận chưa thực sự sâu sắc, do vậy bài luận này cần được đóng góp ý kiến bởi những người quan tâm, có kinh nghiệm để nó được hoàn thiện hơn. Cũng qua đây, tác giả muốn gửi lời cảm ơn của mình đến thầy giáo hướng dẫn, TS – Đặng Ngọc Đức, đã giúp đỡ tác giả hoàn thành bài viết này./. TÀI LIỆU THAM KHẢO Bộ Kế hoạch - đầu tư (2005), Báo cáo thường niên về vốn ODA năm 2005, Bộ kế hoạch đầu tư. Bộ Kế hoạch - đầu tư (2006), Báo cáo thường niên về vốn vay ODA năm 2006, Bộ kế hoạch đầu tư. Bộ kế hoạch - đầu tư (2006), Báo cáo chuyên ngành tình hình đầu tư và hiệu quả đầu tư một số vùng lãnh thổ giai đoạn 2001 - 2005, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Bộ Kế hoạch - đầu tư, ADP (2004), Sổ tay hỗ trợ và thực hiện dự án do ADB tài trợ tại Việt Nam, Bộ Kế hoạch và đầu tư. Bộ LĐTB&XH (2004), Quyết định số 1088/2004/QĐ- BLDDTB&XH ngày 07/7/2004 về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn viện trợ thuộc Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội. Bộ LĐTB&XH, báo cáo hàng năm về tình hình sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội từ năm 2003 đến năm 2007, Bộ LĐTB&XH. Bộ LĐTB&XH, Báo cáo kết thúc dự án của một số dự án tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội. Bộ Tài chính, ADB (2004), Sổ tay các vấn đề tài chính trong dự án hỗ trợ phát triển chính thức ở Việt Nam, Bộ Tài chính và ADB. Chính Phủ (2001), Nghị định số 17/2001/NĐ – CP Ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, ngày 04/05/2001, Chính phủ. Chính phủ (2004), Báo cáo của Chính phủ tại hội nghị nhóm tư vấn, Chính phủ. Chính phủ (2006), Nghị định số 131/2006/NĐ- CP Ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, ngày 09/11/2006, Chính phủ. Dự án Tăng cường năng lực theo dõi và đánh giá dự án Việt Nam – Ôxtrâylia – Giai đoạn II (VAMESP- II) (2004), Sổ tay theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA, VAMESP, Hà nội. Gia Minh (2006), “Quản lý nguồn vốn ODA, một vấn đề nóng trong kỳ họp Quốc hội khoá 11”, Báo điện tử Vnexpress.net. Vũ Thị Ngọc Phùng (2005), Giáo trình kinh tế phát triển, Nhà xuất bản lao động – xã hội, Hà Nội. Thủ tướng Chính phủ (2006), Quyết định số 290/2006/QĐ –TTg ngày 29/12/2006 phê duyệt đề án “Định hướng thu hút và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thời kỳ 2006 – 2010”, Thủ tướng Chính phủ. Dương Đức Ưng (2006), “Hiệu quả viện trợ có thể đạt được bằng cách thay đổi hành vi”, tr. 01 – 06. MỤC LỤC Trang DANH MỤC CÁC CHỨ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ TÓM TẮT LUẬN VĂN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 4 1.1. VỐN ODA 4 1.1.1. Khái niệm và các hình thức của vốn ODA 4 1.1.1.1. Khái niệm ODA 4 1.1.1.2. Các hình thức ODA 5 1.1.2. Đặc điểm nguồn vốn ODA 7 1.1.3. Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ 9 1.1.3.1. Ưu điểm 9 1.1.3.2. Mặt trái của vốn ODA 11 1.2. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA 12 1.2.1. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 12 1.2.1.1. Sự cần thiết 12 1.2.1.2. Quan niệm về hiệu quả ODA 13 1.2.1.3. Các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 13 1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA 17 1.2.2.1. Các nhân tố khách quan 17 1.2.2.2. Các nhân tố chủ quan 19 1.3. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA Ở MỘT SỐ NƯỚC VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM ĐỐI VỚI VIỆT NAM 22 1.3.1. Hiệu quả sử dụng vốn ODA ở một số nước trên thế giới 22 1.3.2. Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam 28 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VÔN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 30 2.1. TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2002 - 2007 30 2.1.1. Tình hình cam kết và ký kết nguồn vốn ODA 30 2.1.2. Tình hình phân bổ, sử dụng nguồn vốn ODA 31 2.1.2.1. Nguồn vốn ODA phân bổ theo ngành 31 2.1.2.2. ODA phân bổ theo khu vực địa lý 32 2.2. TÌNH HÌNH SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 34 2.2.1. Giới thiệu sơ lược về Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 34 2.2.2. Quy định chung về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 36 2.2.3. Tình hình nguồn vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 41 2.2.4. Tình hình phân bổ vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 43 2.3. THỰC TRẠNG VỀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 45 CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ĐẾN NĂM 2015 65 3.1. MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN NGÀNH LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI VÀ ĐỊNH HƯỚNG SỬ DỤNG VỐN ODA ĐẾN NĂM 2015 65 3.1.1. Mục tiêu phát triển ngành Lao động – Thương binh và Xã hội đến năm 2015 65 3.1.1.1. Mục tiêu tổng quát 65 3.1.1.2. Nhiệm vụ trọng tâm 65 3.1.1.3. Chỉ tiêu chủ yếu 67 3.1.2. Quan điểm sử dụng vốn ODA tại Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội đến năm 2015 69 3.2. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ LAO ĐỘNG – THƯƠNG BINH VÀ XÃ HỘI ĐẾN NĂM 2015 71 3.2.1. Từ phía Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội 71 3.2.1.1. Hoàn thiện quy trình vận động, thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA 71 3.2.1.2. Nâng cao chất lượng ở khâu thiết kế dự án 72 3.2.1.3. Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án 73 3.2.1.4. Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu 73 3.2.1.5. Sửa đổi, bổ sung, thay thế Quyết định 1008/2003/QDD – BLDDTBXH ngày 7/7/2003 74 3.2.1.6. Xây dựng kế hoạch và các biện pháp trả nợ 74 3.2.1.7. Tăng cường quản lý, giám sát chặt chẽ về tài chính, kế toán tại các Ban quản lý dự án 74 3.2.1.8. Xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá dự án 75 3.2.1.9. Nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý và thực hiện dự án 76 3.2.2. Từ phía các Ban quản lý dự án 77 3.2.2.1. Xây dựng quy chế hướng dẫn phù hợp cho từng Ban quản lý dư án 77 3.2.2.2. Tăng cường công tác lập kế hoạch hoạt động/ngân sách hang năm 78 3.2.2.3. Đảm bảo sự tham gia của cộng đồng/người hưởng lợi 79 3.2.2.4. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của BQL dự án trung ương với các tỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi 80 3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN HỨU QUAN 81 3.3.1. Đối với Chính phủ 81 3.3.2. Đối với Bộ Tài chính 83 3.3.3. Đối với Bộ Kế hoạch và Đầu tư 86 KẾT LUẬN 88 TÀI LIỆU THAM KHẢO 90 PHỤ LỤC