Luận văn Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ: Thực trạng và giải pháp

các dự án sử dụng ODA. Nghị định 07/2003/NĐ-CP ra đời là một trong những bước tiến đáng kể trong việc thực thi chương trình phân cấp và nâng cao quyền lực cho các cơ quan ngang Bộ, ngành và địa phương. Sự thay đổi của Quy chế đầu tư và xây dựng này dẫn đến quy định phân cấp dự án nhóm A của Quy chế ODA mâu thuẫn với Quy chế đầu tư và Xây dựng hiện hành. Quy chế ĐT&XD đã được sửa đổi theo hướng phân cấp thẩm quyền phê duyệt và ra quyết định đầu tư dự án nhóm A cho các cơ quan chủ quản. Thủ tướng Chính phủ hiện chỉ quyết định đầu tư đối với các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội chủ trương đầu tư với sự thẩm định của Hội đồng thẩm định Nhà nước. Đối với các dự án nhóm A, thủ trưởng các cơ quan Trung ương và chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố chủ động tổ chức thẩm định và ra quyết định đầu tư đối với các dự án nằm trong quy hoạch hoặc được Thủ tướng chính phủ cho phép đầu tư. Sự phân cấp này đã góp phần tăng cường tính chủ động của các cơ quan chủ quản trong quá trình xây dựng và thực hiện dự án. Vì quy trình thẩm định và phê duyệt đã được phân cấp nên trong quá trình thực hiện, nếu có những sự thay đổi để nâng cao kết quả dự án như bổ sung hạng mục, bổ sung ngân sách…thì cơ quan chủ quản theo đề nghị của chủ dự án thẩm định và quyết định cho phép điều chỉnh, giảm nhẹ được thủ tục xin ý kiến của Thủ tướng Chính phủ như trước đây. Quy chế đầu tư và xây dựng cũng đã cho phép các cơ quan chủ quản chủ động thẩm định Thiết kế chi tiết và Tổng dự toán thay cho việc Bộ Xây dựng chủ trì thẩm định phê duyệt. Đây là một thay đổi lớn giúp rút ngắn thời gian thực hiện dự án. Quy chế ĐT&XD theo Nghị định 07/2003/NĐ-CP không quy định cụ thể có phân cấp hay không việc thẩm định và phê duyệt các dự án ODA. Nhưng theo Thông tư 04/TT-BKH của Bộ KH&ĐT ban hành ngày 17 tháng 6 năm 2003 hướng dẫn chi tiết thực hiện Nghị định 07/2003/NĐ-CP thì vẫn giữ nguyên các quy trình thẩm định và phê duyệt theo Quy chế ODA của Nghị định 17/2001/NĐ-CP. Bảng 5: Sự khác biệt giữa Quy chế ODA và Quy chế đầu tư và xây dựng (Dự án nhóm A) Các bước Quy chế đầu tư và xây dựng Quy chế ODA Thông qua tiền khả thi Và cho phép đầu tư Thủ tướng Chính phủ Thủ tướng Chính phủ Thẩm định dự án Các cơ quan chủ quản Bộ KH&ĐT chủ trì thầm định Phê duyệt kết quả thẩm Định dự án Các cơ quan chủ quản Thủ tướng Chính phủ Nguồn: Tạp chí quản lý nhà nước Thực tiễn cho thấy hầu hết các cơ quan chủ quản có nhiều dự án đầu tư như Bộ GTVT ủng hộ quy chế phân cấp này. Tuy nhiên đối với những địa phương, đơn vị mà kinh nghiệm thực hiện các dự án đầu tư quy mô lớn còn ít thì vẫn sử dụng giải pháp an toàn là yêu cầu Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định và trình Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư và uỷ quyền cho cơ quan chủ quản ra quyết định đầu tư. - Ba là, việc phân cấp thiếu sự thống nhất giữa các khâu. Ví dụ: Quyền tổ chức thẩm định và phê duyệt đầu tư các dự án nhóm A thì phân cấp cho Bộ trưởng và Chủ tịch UBND cấp tỉnh, nhưng quyền tổ chức thẩm định thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án nhóm A lại không phân cấp mà do Bộ Xây dựng thực hiện, dẫn đến tình trạng ùn tắc trong công việc. - Bốn là, thiếu các chế tài đủ mạnh để buộc các đối tượng được phân cấp có trách nhiệm thực hiện nghiêm túc các quyền được phân cấp. Việc này đã dẫn đến tình trạng đầu tư không đúng thủ tục, đầu tư dàn trải, đầu tư không có hiệu quả và thất thoát trong đầu tư thời gian qua. Cũng như nhiều nước khác trên thế giới, lĩnh vực đầu tư Nhà nước luôn là nơi phát sinh nhiều tiêu cực, thất thoát. Khi trình độ quản lý yếu kém lại càng phát sinh nhiều tiêu cực. Tiêu cực trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng đã gây ra nhiều thiệt hại cho Nhà nước và gây ra bất bình trong dư luận quần chúng nhân dân. Vốn đầu tư thất thoát từ khâu chuẩn bị thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư đến khâu thực hiện đầu tư và xây dựng, không đi vào công trình. Thực tế nhiều chủ đầu tư không quan tâm đến hiệu quả trực tiếp của công trình khi hoàn thành đưa vào vận hành sử dụng. Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm đến việc tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơn quy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình. Nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình. Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Nhưng nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có, chúng vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào công trình mà vẫn không xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quản lý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả. - Năm là, phân cấp chưa đầy đủ cho cấp dưới Bộ GTVT phân cấp chưa đầy đủ cho các cục chuyên ngành trong đầu tư xây dựng giao thông đường bộ. Cụ thể là các cục chuyên ngành mới được phân cấp khâu quyết định đầu tư và phê duyệt thiết kế kỹ thuật - thi công còn khâu quyết định nhất là bố trí kế hoạch vốn để thực hiện dự án thì Bộ chưa phân cấp cho cấp Cục. Đó là phân cấp chưa đầy đủ và đang ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn đầu tư. Khi các cục không được chủ động bố trí kế hoạch vốn thực hiện dự án sẽ dẫn đến: + Sử dụng vốn kém hiệu quả và lãng phí: Không được chủ động bố trí vốn, các cục sẽ không thực hiện được phương châm của XDCB là tập trung, dứt điểm đưa nhanh năng lực mới vào khai thác sử dụng dẫn đến đầu tư bị phân tán làm cho sử dụng vốn không có hiệu quả. Do đó ngân sách Nhà nước dù có tăng mức đầu tư nhưng đầu tư vẫn bị dàn trải, phân tán, chậm tăng thêm năng lực sản xuất, gây ứ đọng lãng phí vốn. Theo luật định các dự án nhóm C trong 2 năm phải được thực hiện đầu tư dứt điểm, nhưng thực tế thường phải kéo dài tới 4 năm. Lãng phí phát sinh trong đầu tư thêm do kéo dài tiến độ thực hiện dự án là sự lãng phí ghê gớm mà thường lại khó nhận biết làm cho sử dụng vốn đầu tư của ngân sách kém hiệu quả. + Chất lượng công trình không được đảm bảo: Khi không có quyền chủ động đầu tư sẽ thụ động, phân tán, không dứt điểm, không đồng bộ tác động xấu đến chất lượng; trong đường bộ là tình trạng đầu tư chưa đạt yêu cầu, chuẩn mực vẫn được người tham gia giao thông khai thác sử dụng, làm cho công trình xuống cấp hư hỏng nhanh chóng, mà sửa chữa sẽ trở nên khó khăn, tốn kém. + Làm sống lại cơ chế quan liêu bao cấp và quan hệ xin - cho: Khi không được quyền chủ động, cấp cục trở nên bị động trong điều hành, chỉ đạo triển khai dự án, không thực hiện được chức năng vai trò thực sự của chủ đầu tư. Quan hệ giữa các ban quản lý dự án - người đại diện của chủ đầu tư và các chủ thể khác phức tạp, nhà thầu cũng phải chạy vốn làm sống lại cơ chế xin cho và tiêu cực sẽ phát sinh. Không phân cấp đầy đủ cho cấp dưới sẽ làm tăng khối lượng công tác ở cơ quan quản lý cấp trên. Bộ sẽ khó có điều kiện kiểm tra, kiểm soát các hoạt động đầu tư trên phạm vi toàn ngành như kiểm tra, kiểm soát hoạt động của chủ đầu tư. Sáu là, chưa có các quy định chặt chẽ về chế tài trong phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng. Chủ trương phân cấp trong quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách là hoàn toàn hợp lý, phù hợp với xu thế cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay; tuy nhiên do đây là một chủ trương mới phát sinh và mới trong giai đoạn triển khai thực hiện bước đầu nên trong các văn bản pháp quy về vấn để này còn chưa được chặt chẽ. Các Nghị định 52, 12 còn thiếu các quy định chi tiết, thiếu các chế tài để kiểm tra, kiểm soát; vì vậy, rất dễ phát sinh các vi phạm trong quản lý đầu tư và xây dựng. Hậu quả là hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước yếu kém, và nguồn vốn này chưa thực sự phát huy tác dụng định hướng, tạo sức lôi cuốn, thu hút các nguồn vốn khác để hình thành một cơ cấu đầu tư hợp lý, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và đạt hiệu quả cao sử dụng vốn đầu tư cao. Theo quy định, điều kiện để các dự án được bố trí kế hoạch đầu tư năm kế hoạch là phải có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Thực tế, do nhiều nguyên nhân, nhiều chủ đầu tư chưa có dự án được phê duyệt như quy định, thậm chí vào năm kế hoạch vẫn chưa có dự án; do vậy xảy ra tình trạng sau khi có kế hoạch vốn được giao các đơn vị mới triển khai các thủ tục cần thiết, làm chậm quá trình thực hiện vốn. Có những dự án cuối năm vẫn chưa đủ điều kiện ra quyết định đầu tư, nên đành phải chuyển vốn sang các dự án khác. Gây nên tình trạng thừa vốn ở dự án này, thiếu vốn dự án chuyển tiếp khác. Ngoài ra còn có hiện tượng chủ đầu tư xin số quyết định ở thời điểm thaáng 10 trước năm kế hoạch để hợp thức hoá về thủ tục đầu tư. Việc phê duyệt chính thức sau 1 vài tháng thậm chí có dự án không được phê duyệt đầu tư. 2.2. Nguyên nhân Những hạn chế và tồn tại của cơ chế phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xuất phát từ nhiều nguyên nhân: - Do chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền chưa sát với thực tế quản lý trên địa bàn lãnh thổ, chưa được chi tiết trên nhiều lĩnh vực, từng công việc phần nào gây khó khăn cho việc phân cấp quản lý đầu tư của các chính quyền địa phương. Trong quản lý còn chưa có sự phân định rõ ràng giữa Trung ương và địa phương, giữa tỉnh và cấp dưới tỉnh. - Do chưa tiến hành việc phân loại dự án đầu tư theo những tiêu thức như tính chất, phạm vi hoạt động của dự án, ảnh hưởng của dự án đối với đời sống kinh tế, xã hội trong phạm vi huyện, tỉnh hay cả nước để làm cơ sở cho việc phân cấp hợp lý hơn. - Do phân cấp cho các cấp địa phương còn chưa thích hợp nên chưa khuyến khích tạo động lực cho địa phương phát huy tính tích cực, chủ động. - Đội ngũ cán bộ còn thiếu và chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu đổi mới đất nước, hội nhập khu vực và quốc tế. CHƯƠNG III: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP QLNN TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ I. QUAN ĐIỂM, ĐỊNH HƯỚNG VÀ MỤC TIÊU PHÂN CẤP QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ 1. Quan điểm, nguyên tắc - Quán triệt quan điểm quyền lực là thống nhất, bảo đảm quản lý thống nhất của Chính phủ thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, thanh tra, kiểm tra; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật. - Tuân thủ nguyên tắc kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành với nhiệm vụ QLNN của chín quyền cấp tỉnh đối với hoạt động kinh xã hội trên địa bàn lãnh thổ. - Bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát với thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện, phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp. - Phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế xã hội của từng giai đoạn, đặc thù của ngành, lĩnh vực, điều kiện và khả năng phát triển của từng khu vực, vùng lãnh thổ, với từng loại hình đô thị, nông thôn, với xu thế hội nhập khu vực và quốc tế. - Phải bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức nhân sự và các điều kiện cần thiết khác; phải đồng bộ, ăn khớp giữa các ngành, các lĩnh vực có liên quan. - Bảo đảm quyền và thực hiện đầy đủ trách nhiệm của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và chủ tịch UBND cấp tỉnh trong việc quyết định, thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp; chấp hành nghiêm kỉ luật, kỉ cương hành chính, đồng thời phát huy dân chủ rộng rãi để nhân dân tham gia quản lý nhà nước. - Phân cấp phải thể hiện được sự đồng bộ, thống nhất trong hệ thống tổ chức, văn bản quy phạm pháp luật gắn với đổi mới cơ chế và bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. - Đối với những vấn đề đã phân cấp, chính quyền cấp tỉnh chịu trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện; các Bộ, ngành Trung ương có trách nhiệm theo dõi, hướng dẫn và kiểm tra, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật hoặc trái với quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực thì xử lý theo thẩm quyền hoặc báo cáo thủ tướng Chính phủ xem xét. 2. Định hướng chủ yếu về phân cấp quản lý đầu tư Một trong những vấn đề hệ trọng nhất là làm rõ chức năng QLNN và chức nămg quản lý kinh doanh, làm rõ quản lý vĩ mô và quản lý tác nghiệp, can thiệp vào các công việc cụ thể của nhà đầu tư, hạn chế tính chủ động, sáng tạo của chủ đầu tư, của các cấp quản lý cả lĩnh vực quản lý ĐT&XD. Trong khi đó những tiêu chuẩn, chuẩn mực đánh giá hiệu quả đầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực không được nghiên cứu, ban hành hướng dẫn; những yêu cầu năng lực, chất lượng của hoạt động tư vấn trong công tác chuẩn bị đầu tư, thẩm định và thực hiện các dự án đầu tư không được kiểm tra, kiểm soát. Nói chung, những chức năng QLNN (tạo môi trường, định hướng, hướng dẫn, tổ chức, điều tiết và kiểm tra, kiểm soát) chưa được chú trọng đúng mức trong quy chế quản lý đầu tư hiện hành. Như vậy, định hướng phân cấp trong quản lý đầu tư cần xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước đối với từng cấp. QLNN ở cấp chính phủ chủ yếu là việc xây dựng chính sách, các tiêu chuẩn quy phạm; hướng dẫn điều tiết thông qua các chính sách vĩ mô và kiểm tra, kiểm soát chung cho toàn quốc. Các cấp Bộ, ngành và địa phương thực hiện các chức năng tương ứng phù hợp với thẩm quyền trong phạm vi quản lý của mình và trên địa bàn. 3. Mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30 tháng 6 năm 2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã quy định rõ về mục tiêu, nguyên tắc và định hướng chủ yếu về phân cấp quản lý đầu tư. Cụ thể là: Tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền cấp tỉnh giữa Chính phủ địa phương các cấp nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất và thông suốt của Chính phủ, tăng cường kỷ luật, kỉ cương hành chính để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước phục vụ tốt hơn nhu cầu của lợi ích của nhân dân, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở từng địa phương trong điều kiện chuyển sang nền kinh tế thị trường. Hiệu lực và hiệu quả của quản lý đầu tư được thể hiện bởi 4 yêu cầu là đúng quy định, đúng tiến độ, chất lượng và hiệu quả cao. 4. Phương hướng tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ - Tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư cho chính quyền địa phương nhưng vẫn phải đảm bảo quản lý thống nhất của Trung ương với việc phát huy tính tích cực, chủ động của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ. Theo đó, chính quyền địa phương phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hoạt động của mình. - Tăng cường phân cấp phải đảm bảo phù hợp và đồng bộ giữa 3 yếu tố: nhiệm vụ, thẩm quyền, và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Để đảm bảo việc phân cấp Qlnn có tính khả thi, cần phải trao cho địa phương các thẩm quyền cần thiết để họ có thể chủ động quyết định nhiệm vụ được phân cấp đặc biệt là thẩm quyền quyết định về tài chính ngân sách. - Phân cấp quản lý nhà nước cần phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của địa phương. Xuất phát từ thực tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội ở các địa phương thuộc các vùng khác nhau thì khi tiến hành phân cấp phải tuỳ thuộc vào điều kiện hoàn cảnh cụ thể của từng địa phương, trên cơ sở đó xác định những loại việc cần hoặc không cần phân cấp như xác định giới hạn, phạm vi phân cấp đến đâu là phù hợp để các địa phương có thể thực hiện được. - Trong thời gian tới cần phải nâng cao năng lực và trách nhiệm của các bộ, ngành trong việc thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ đã được phân cấp cho chính quyền địa phương để đảm bảo thực hiện có kết quả các nhiệm vụ đã phân cấp, đồng thời đảm bảo giữ vững kỷ luật, kỷ cương góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. II. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI PHÂN CẤP QLNN VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ VIỆT NAM 1. Tăng cường phân quyền quyết định đầu tư cho các cấp dưới, bãi bỏ chế độ uỷ quyền Tăng cường phân cấp QLNN về đầu tư bằng cách phân quyền mạnh hơn cho các cấp dưới trên cơ sở phân định rõ ràng các đối tượng quản lý cho mỗi cấp tương ứng. Cụ thể phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư theo nguồn vốn như sau: Đối với dự án đặc biệt quan trọng quốc gia: Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án đặc biệt quan trọng quốc gia không phân biệt các nguồn vốn đầu tư sau khi được Quốc hội quyết định về chủ trương đầu tư. Đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước: - Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội (được xác định trong luật Ngân sách Nhà nước), chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án quốc gia sau khi Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư, các dự án khác có mức vốn đầu tư lớn. - Chủ tịch UBND cấp huyện, Giám đốc sỏ, Tổng cục trưởng, Cục trưởng, Thủ trưởng cơ quan trực thuộc bộ quyết định đầu tư các dự án đầu tư có mức vốn nhỏ. - Chủ tịch UBND cấp xã được quyết định đầu tư các dự án có mức vốn đầu tư nhỏ (dưới 1 tỷ đồng), tuỳ theo điều kiện cụ thể của từng địa phương, uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quy định cụ thể trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương đã được phân cấp có thẩm quyền phê duyệt và năng lực thực hiện của các đối tượng được phân cấp. Đối với dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh: - Doanh nghiệp chủ đầu tư quyết định đầu tư dự án quốc gia sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Các dự án khác do doanh nghiệp tự thẩm định và tự quyết định đầu tư theo quy định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các doanh nghiệp, người đứng đầu doanh nghiêp có thể quyết định giao (phân cấp) cho Giám đốc các đơn vị trực thuộc làm chủ đầu tư, quyết định đầu tư các dự án có quy mô thích hợp. - Người có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án được phân cấp có quyền quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các công việc trong quá trình thực hiện dự án đầu tư. Đối với dự án sử dụng vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp và các nguồn vốn do doanh nghiệp tự huy động: - Doanh nghiệp chủ đầu tư quyết định đầu tư dự án quốc gia (nhóm A) sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Các dự án khác do doanh nghiệp tự thẩm định và tự quyết định đầu tư theo quy định và tự chịu trách nhiệm trước pháp luật. Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các doanh nghiệp, người đứng đầu doanh nghiệp có thể quyết định giao (phân cấp) cho Giám đốc các đơn vị trực thuộc làm chủ đầu tư, quyết định đầu tư các dự án có quy mô thích hợp. - Người có thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án được phân cấp có quyền quyết định và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các công việc trong quá trình thực hiện dự án đầu tư. - Đối với các dự án sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau: Chủ đầu tư có trách nhiệm tách riêng các hạng mục hoặc phần việc của các dự án để bố trí riêng từng loại nguồn vốn cho các hạng mục, phần việc đó và quản lý các hạng mục, phần việc này theo quy định đối với loại nguồn vốn đã bố trí. Đối với dự án sử dụng nhiều nguồn vốn mà không thể tách riêng các hạng mục hoặc phần việc của dự án thì dự án đó được quản lý theo quy định đối với nguồn vốn có tỉ lệ % lớn nhất trong tổng mức đầu tư của dự án. Đối với các dự án sử dụng vốn góp của nhiều thành viên, căn cứ vào tỉ lệ vốn góp và đặc điểm của dự án, các thành viên thoả thuận xác định phương thức quản lý và tổ chức điều hành dự án. 2. Hoàn thiện phân cấp quản lý theo quá trình đầu tư 2.1. Phân cấp quản lý nhà nước về quy hoạch đầu tư Công tác QLNN về quy hoạch đầu tư xây dựng đã và đang từng bước phân định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan từ Trung ương đến địa phương đối với việc lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đầu tư theo quy hoạch đã được duyệt cũng như theo pháp luật. Tuy nhiên, công tác QLNN về quy hoạch đầu tư xây dựng vẫn còn một số bất cập. Công tác lập và xét duyệt quy hoạch chi tiết chưa được triển khai đồng bộ, kịp thời khiến cho việc triển khai các dự án đầu tư gặp nhiều khó khăn. Vì vậy, trong thời gian tới phân cấp quản lý quy hoạch đầu tư cần phải: Một là, phải có tiêu chí xác định các lĩnh vực, các cấp phải lập quy hoạch và thời hạn tương ứng đối với từng loại quy hoạch. Hai là, phải có quy định rõ trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch đối với từng loại quy hoạch và nội dung của từng loại quy hoạch. Ba là, phải có tiêu chí phân cấp cho việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh tương ứng với từng loại quy hoạch; quy định rõ trách nhiệm của các đối tượng liên quan trong việc tổ chức thẩm định, phê duyệt, điều chỉnh các quy hoạch phát triển. Bốn là, quy định rõ trách nhiệm của các cơ quan quản lý thực hiện các loại quy hoạch về đầu tư. Năm là, phải quy định rõ vị trí vai trò và mối quy hoạch giữa các loại quy hoạch với nhau. Sáu là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các quy hoạch về đầu tư. 2.2. Phân cấp quản lý nhà nước về kế hoạch đầu tư Quá trình phân cấp trong công tác kế hoạch phát triển trong đó có kế hoạch đầu tư những năm qua đã đạt được một số thành công nhất định, đó là quá trình phân cấp tăng thêm thẩm quyền cho các cấp chính quyền địa phương đã phát huy được tính chủ động, sáng tạo ở địa phương, qua đó một số tỉnh đã ban hành và thực hiện nhiều biện pháp khuyến khích phát triển kinh tế, tăng thêm độ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Nhưng bên cạnh những thành công trên, quá trình phân cấp vấn đề còn tồn tại đó là: phân cấp trong kế hoạch chưa gắn liền với phân cấp về tài chính, phân cấp về tổ chức do đó phân cấp vẫn chưa thực sự phát huy được tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo ở địa phương; chưa phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong lập kế hoạch về đầu tư. Chính vì vậy, để tạo điều kiện đẩy mạnh phân cấp trong công tác kế hoạch về đầu tư trong điều kiện chưa có các văn bản pháp luật nào về quản lý các kế hoạch đầu tư, thì cần phải có các quy định mang tính nguyên tắc như sau: Một là, tất cả các cơ quan đơn vị các cấp có sử dụng vốn ngân sách nhà nước và tín dụng nhà nước đều phải lập kế hoạch phát triển trong đó có kế hoạch đầu tư. Hai là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan đơn vị lập kế hoạch phát triển, nội dung kế hoạch phát triển (trong đó có kế hoạch đầu tư); Kế hoạch này phải phù hợp và nhằm thực hiện các quy hoạch về đầu tư. Ba là, cấp nào bố trí vốn cho kế hoạch đầu tư thì cấp đó phê duyệt kế hoạch đầu tư. Bốn là, cấp nào trình phê duyệt kế hoạch thì cấp đó có trách nhiệm quản lý thực hiện. Năm là, quy định rõ trách nhiệm của cơ quan giám sát, kiểm tra, thanh tra việc quản lý thực hiện các kế hoạch. 2.3. Phân cấp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư Kế hoạch đầu tư XDCB được coi như một chế định đặc biệt trong các văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng, ở giai đoạn tiền đầu tư. Chính vì vậy, cần quy định rõ nội dung và trình tự của công tác kế hoạch đầu tư, nhất là đầu tư từ nguồn vốn NSNN nhằm bảo đảm đầu tư đúng mục tiêu, đúng quy hoạch, có hiệu quả. Những quy định cụ thể ngăn cấm việc quyết định đầu tư khi chưa xác định rõ nguồn vốn, khi chưa có kết quả thẩm định dự án cần phải được bổ sung trong các văn bản pháp quy. Coi chỉ tiêu về số lượng công trình hoàn thầnh và tiến độ thực hiện các công trình hoàn thành và tiến độ thực hiện các công trình là chỉ tiêu pháp lệnh trong các kế hoạch đầu tư. Coi chỉ tiêu về chất lượng công trình, về quy hoạch và tổng mức đầu tư là yêu cầu bắt buộc mà chủ đầu tư cũng phải chịu trách nhiệm. Cần quy định cụ thể về các nội dung liên quan đến việc chuẩn bị đầu tư đối với một dự án đầu tư cụ thể từ khâu lập dự án, thẩm định, quyết định đầu tư...nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả của dự án; cần có tiêu chí, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả dự án đầu tư làm cơ sở cho việc xem xét quyết định đầu tư. Thực hiện chế công khai, minh bạch các vấn đề liên quan trong quá trình quản lý đầu tư xây dựng, kể từ khâu chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư, thẩm định, duyệt dự toán, khảo sát, thiết kế, đấu thầu đến nghiệm thu, thành quyết toán; Cần có quy định cụ thể về trách nhiệm của các Bộ, ngành trong việc tham gia ý kiến về dự án đầu tư xây dựng. 2.4. Phân cấp trong giai đoạn thực hiện đầu tư - Trong giai đoạn thực hiện đầu tư các cơ quan quản lý nhà nước chỉ nên thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong các khâu, các lĩnh vực liên quan; giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào các công việc cụ thể, giảm các khâu phê duyệt của cơ quan nhà nước, dành quyền quyết định cho chủ đầu tư. Đồng thời các cơ quan nhà nước cần tăng cường công tác hướng dẫn và kiểm tra các quá trình thực hiện đầu tư và cần có chế tài để tăng cường trách nhiệm cho các cấp, các cá nhân quyết định các công việc trong quá trình thực hiện đầu tư. Theo định hướng trên, trong từng khâu có thể hoàn thiện như sau: Đối với khâu phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn ODA. Tuỳ từng dự án Thủ tướng Chính phủ giao cho các Bộ chuyên ngành phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư; Chủ tịch UBND tỉnh, người được phân cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm phê duyệt đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách do mình quyết định đầu tư. Đối với các nguồn vốn khác, các chủ đầu tư phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán các dự án do mình quyết định đầu tư. Đối với các dự án công trình thuộc các nguồn vốn, các cấp quyết định hoặc cấp phép đầu tư phải phê duyệt hoặc thoả thuận về sự phù hợp của hình khối kiến trúc với yêu cầu kiến trúc quy hoạch của khu vực. Những người có thẩm quyền phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán tự tổ chức thẩm định và chịu trách nhiệm về nội dung phê duyệt. Đối với công tác đấu thầu: các cơ quan nhà nước chỉ phê duyệt những nội dung cơ bản của quá trình đấu thầu đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn ODA. Đối với các dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách nhà nước và vốn ODA, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt Kế hoạch đấu thầu, các nội dung khác do chủ đầu tư tự phê duyệt. - Quy định rõ hơn quyển hạn và trách nhiệm của các chủ thể trong đầu tư Về trách nhiệm của người phê duyệt dự án: Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu để xảy ra tình trạch đẩy tổng mức đầu tư hay tổng dự toán của dự án lên cao để tham nhũng thì người phê duyệt phải chịu trách nhiệm không do nguyên nhân khách quan. Về tăng cường trách nhiệm và quyền hạn cho chủ đầu tư: Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư, coi chủ đầu tư là đại diện duy nhất của nhà nước làm chủ dự án; do đó chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn bộ về dự án. Nên phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt thiết kế chi tiết, bản vẽ thi công, và dự toán các hạng mục công trình, nhưng phải đảm bảo phù hợp với thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã được phê duyệt. Cũng cần quy định cụ thể các tiêu chí và điều kiện đối với chủ đầu tư để đảm bảo cho chủ đầu tư có đủ năng lực chuyên môn về xây dựng cơ bản và quản lý dự án. Về các ban quản lý dự án: Các công trình đầu tư xây dựng thuộc nhóm A và B thời gian thi công dài, vốn đầu tư lớn nhất thiết phải thành lập ban quản lý dự án riêng, tách rời khỏi cơ quan hành chính sự nghiệp sau này sẽ sử dụng công trình, không thực hiện theo phương thức kiêm nghiệm. Cần quy định rõ các tiêu chí về chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ, bao gồm cả trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đối với từng loại cán bộ trong ban quản lý dự án. Đặc biệt, phải quy định tiêu chuẩn của giám đốc dự án đầu tư, chủ đầu tư, trong đó quy định rõ giám đốc dự án đầu tư phải có nghiệp vụ về quản lý đầu tư và xây dựng. Chẳng hạn phải có bằng cấp chuyên môn về đầu tư xây dựng, ít nhất cũng là tốt nghiệp một khóa đào tạo chuyên về quản lý dự án, quản lý đầu tư và xây dựng do Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính hay Bộ Xây dựng tổ chức. Cần có những điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình. Hiện nay chất lượng giám sát chưa cao, chưa được chuyên môn hoá. Nhiều chủ đầu tư thực hiện tổ chức giám sát công trình trong khi không đủ năng lực chuyên môn và phương tiện, chế độ phụ cấp, trợ cấp. Chính vì sơ hở này mà nhiều chủ đầu thầu sẵn sàng chấp nhận giá thầu thấp, sau đó tìm cách sửa đổi thiết kế, giảm chất lượng công trình, bổ sung khối lượng thi công, tăng khối lượng phát sinh để đền bù đắp lại phần kinh phí thiếu hụt do chấp nhận giá thầu quá thấp. Kỉ luật, kỷ cương trong giám sát thi công không chặt chẽ, không có chế tài ràng buộc, phẩm chất cán bộ giám sát chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc dẫn đến buông nhẹ quy trình, quy phạm xây dựng, thoả hiệp thậm chí có hành vi bao che, dấu diếm cho nhà thầu, dẫn đến chất lượng công trình không đảm bảo. Để tránh tình trạng nhà thầu không thực hiện đúng cam kết nhận thầu, cần đưa vào cơ chế mới các điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình. 2.5. Phân cấp trong công tác kiểm tra, giám sát đầu tư Đối với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá đầu tư cần có quy định cụ thể về nội dung, trình tự, thủ tục thành tra, kiểm ta, giám sát, đánh giá đầu tư. Việc giám sát đầu tư phải được thực hiện trong tất cả các khâu của quá trình đầu tư xây dựng với những nội dung cơ bản như: giám sát việc đầu tư theo đúng quy hoạch, kế hoạch; giám sát khâu chuẩn bị đầu tư và quyết định đầu tư nhằm đảm bảo thủ tục pháp lý và tính khả thi của các quyết định đầu tư. Để hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát có hiệu quả trong thời gian tới cần phân cấp như sau: - Thủ tướng chính phủ chỉ đạo thực hiện giám sát đầu tư tổng thể, giám sát việc ra quyết định đầu tư của các Bộ, ngành và địa phương; giám sát và đánh giá các dự án nhóm A. Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối, hướng dẫn về công tác giám sát và đánh giá đầu tư trong toàn quốc; giúp Thủ tướng Chính phủ tổ chức thực hiện giám sát đầu tư tổng thể, giám sát việc ra quyết định đầu tư của các Bộ, ngành và địa phương; giám sát và đánh giá các dự án nhóm A. - Các Bộ tổ chức thực hiện giám sát việc ra quyết định đầu tư của các cấp được Bộ phân cấp quyết định đầu tư, giám sát và đánh giá các dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình. - Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tổ chức thực hiện giám sát việc ra quyết định đầu tư của các cấp được tỉnh, thành phố phân cấp quyết định đầu tư, giám sát và đánh giá các dự án thuộc thẩm quyền quyết định của mình; giám sát việc thực hiện quy hoạch và sử dụng đất đai của các dự án trên địa bàn của tỉnh, thành phố. Các Bộ, tỉnh, thành phố chỉ định cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm thường xuyên về giám định đầu tư thuộc thẩm quyền của mình; - Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án có chức năng làm chủ đầu tư theo dõi, lập và báo cáo cho cơ quan được giao làm đầu mối giám định đầu tư theo quy định; Phát hiện, báo cáo kịp thời với cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư và cơ quan tổ chức giám định đầu tư những khó khăn, vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện dự án và kiến nghị các giải pháp khắc phục. 3. Cải cách thủ tục hành chính trong tất cả các khâu đầu tư * Xét duyệt dự án đầu tư Cần đơn giản hoá thủ tục đầu tư theo hướng đối với các dự án nhóm A đã có trong quy hoạch được cấp có thẩm quyền thông qua hoặc phê duyệt; nằm trong kế hoạch phát triển ngành được cấp có thẩm quyền phê duyệt hoặc đã có chủ trương đầu tư của cấp có thẩm quyền thì không cần lập báo cáo tiền khả thi mà được lập báo cáo khả thi ngay. Đối với các dự án nhóm B và C sử dụng vốn ngân sách nhà nước, nếu đã có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành hoặc đã có chủ trương đầu tư thì có thể đi ngày vào lập báo cáo đầu tư, thiết kế và lập dự toán. * Phân cấp thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, đi đôi với việc nâng cao trách nhiệm của người phê duyệt dự án Người có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư phải đảm bảo cân đối được nguồn vốn cho dự án, chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu vì quyết định không chính xác của mình gây ra tình trạng lãng phí vốn đầu tư (giá đầu tư cao quá suất vốn đầu tư theo mức chung) phải chịu trách nhiệm trước pháp luật. III. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QLNN VỀ ĐẦU TƯ 1. Một số kiến nghị sửa đổi Nghị định 52/1999/NĐ-CP; NĐ 12/2000/NĐ-CP Cho đến nay, Nghị định 07/20003/NĐ-CP ngày 30-1-2003 của Chính phủ đã ban hành thay thế Nghị định 52/CP và Nghị định 12/CP. Một số vấn đề cấp bách đã được sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, Nghị định mới về quản lý đầu tư và xây dựng nên sửa đổi, bổ sung theo hướng sau: - Tiếp tục thực hiện việc tăng cường phân cấp, uỷ quyền quyết định đầu tư và thực hiện đầu tư. Trên thực tế, có rất nhiều dự án đầu tư phải thông qua cấp trên phê duyệt và quyết định, nhưng nhu cầu thực hiện chúng đã đặt ra ngay trong quy hoạch, kế hoạch phát triển 5 năm và định hướng 10 năm của địa phương, ngành mà cấp trên đã phê duyệt, do đó không nhất thiết đối với từng dự án đầu tư thực hiện quy hoạch, kế hoạch, cứ phải trình cấp trên phê duyệt thêm. - Sửa đổi, bổ sung một số thủ tục hành chính trong chuẩn bị đầu tư, cấp vốn đầu tư, thực hiện đầu tư…để đơn giản hóa quá trình này. - Tăng cường quyền hạn, trách nhiệm và nghĩa vụ của chủ đầu tư đi đôi với các chế tài, hình phạt áp dụng cho chủ đầu tư nếu vi phạm. - Bổ sung một chương về các chế tài, hình phạt trong đó quy định rất cụ thể các hình thức kiểm tra, thanh tra và mức phạt đối với từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng, tạo ra cơ chế răn đe nhằm chấn chỉnh lại một bước ý thức tôn trọng các điều khoản của Nghị định mới này. 2. Một số vấn đề nghiên cứu cụ thể đề nghị sửa đổi bổ sung Về phân cấp trong đầu tư xây dựng Để tăng cường phân cấp trong đầu tư, cần giảm thiểu tiêu chuẩn đối với các dự án nhóm A thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước thuộc thẩm quyền phê duyệt ở cấp Thủ tướng Chính phủ. Như vậy không phải tất cả các dự án thuộc nhóm A đều do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt như cơ chế hiện hành. Tuỳ tình hình cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương mà có thể phân cấp cho bộ trưởng, chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra quyết định đầu tư, chẳng hạn như các dự án xây dựng giao thông nội thị thuôc các khu đô thị đã có trong quy hoạch chi tiết được phê duyệt, các dự án BOT trong nước. Như vậy, Thủ tướng Chính phủ chỉ phê duyệt quyết định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ mang tính liên ngành, liên vùng. Nhưng nếu những dự án này dùng vốn tín dụng đầu tư hay vốn tự ó của doanh nghiệp nhà nước thì cũng nên phân cấp, uỷ quyền quyết định đầu tư. Cũng theo nguyên tắc trên, có thể phân cấp, uỷ quyền quyết định và phê duyệt dự án đầu tư thuộc nhóm B cho các cấp thấp hơn. Trường hợp có dự án chưa có trong danh mục kế hoạch, quy hoạch được phê duyệt thì người có thẩm quyền quyết định đầu tư phải lấy ý kiến của Bộ GTVT về sự phù hợp của dự án với quy hoạch ngành. Hội đồng quản trị các Tổng công ty 91 nên được quyền quyết định đầu tư tất cả các dự án thuộc nhóm B, C do Tổng công ty quản lý đã có trong quy hoạch phát triển ngành được phê duyệt hoặc đã được thông qua chủ trương đầu tư. Chủ tịch UBND huyện được quyền quyết định đầu tư tất cả các dự án nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt nếu dự án sử dụng ngân sách huyện. Chủ tịch UBND xã được quyền quyết định đầu tư tất cả các dự án nằm trong quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt nếu dự án sử dụng ngân sách xã. Bên cạnh việc phân cấp về quyết định đầu tư, cần tiếp tục phân cấp về thẩm định các dự án đầu tư, về phê duyệt kỹ thuật và tổng dự toán, về thẩm quyền cấp giấy phép xây dựng và thẩm quyền quyết định kết quả đấu thầu. Về quản lý các dự án sử dụng vốn NSNN Cần đổi mới tổ chức quản lý dự án đầu tư và xây dựng theo hướng giảm số cấp kiểm tra, xem xét quyết định đầu tư. Chỉ nên giữ lại 2 cấp gồm cấp chủ đầu tư và cấp quyết định đầu tư; trong đó cấp chủ đầu tư hoàn toàn chịu trách nhiệm về chất lượng dự án đầu tư và quá trình triển khai xây dựng, cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án. Bổ sung, sửa đổi về phân cấp trong quyết toán công trình đầu tư Phân cấp phê duyệt quyết toán vốn đầu tư nên được sửa đổi như sau: đối với những dự án đầu tư do Thủ tướng quyết định thì Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt (trừ các dự án quan trọng do Quốc hội trực tiếp phê duyệt). Đối với các dự án khác, nguyên tắc chung là cấp nào ra quyết định đầu tư thì cấp đó phê duyệt quyết toán. Bổ sung, sửa đổi về đơn giản hóa các thủ tục trong đầu tư Cần đơn giản hóa thủ tục đầu tư theo hướng đối với các dự án nhóm A đã có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành được phê duyệt hoặc đã có chủ trương đầu tư của các cấp có thẩm quyền thì không cần lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi mà được lập báo cáo khả thi ngay. Đối với các dự án nhóm B và C sử dụng vốn ngân sách, nếu có trong quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành hoặc đã có chủ trương đầu tư thì có thể đi ngay vào lập báo cáo đầu tư, thiết kế và lên dự toán…  Bổ sung, sửa đổi về trách nhiệm của người phê duyệt dự án Quy định trách nhiệm của người phê duyệt dự án đầu tư nếu xảy ra tình trạng đẩy dự án lên cao hơn nức quy định, tạo cơ sở cho hành vi tham nhũng; ví dụ nếu giá trúng thầu chỉ đạt 70-80% giá dự toán thì người phê duyệt phải chịu trách nhiệm nếu hiện tượng xảy ra không do nguyên nhân khách quan. Bổ sung, sửa đổi về tăng cường trách nhiệm và quyền hạn cho chủ đầu tư Tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư, coi chủ đầu tư là đại diện duy nhất của nhà nước làm chủ dự án; do đó chủ đầu tư phải chịu trách nhiệm toàn bộ về dự án. Nên phân cấp cho chủ đầu tư phê duyệt thiết kế chi tiết, bản vẽ thi công, và dự toán các hạng mục công trình, nhưng phải đảm bảo phù hợp với thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán đã được phê duyệt. Cũng cần quy định cụ thể các tiêu chí và điều kiện đối với chủ đầu tư để đảm bảo chủ đầu tư có đủ năng lực chuyên môn về xây dựng cơ bản và quản lý dự án. Bổ sung, sửa đổi việc thành lập các ban quản lý dự án Các công trình đầu tư xây dựng thi công với thời gian dài, vốn đầu tư lớn (các công trình nhóm A và B) nhất thiết phải thành lập ban quản lý dự án riêng, tách rời khỏi cơ quan sau này sẽ sử dụng công trình. Cũng cần quy định các tiêu chí đối với từng loại cán bộ trong quản lý dự án, trước hết là trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. Bổ sung, sửa đổi nguyên tắc quản lý đấu thầu và chỉ định thầu trong đầu tư và xây dựng, về trách nhiệm của nhà thầu xây dựng Nên có quy định các điều khoản rất cụ thể đối với các công trình được phép chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế để có thể giảm mạnh số dự án được chỉ định thầu, tăng mạnh số dự án phải qua đấu thầu và phải đấu thầu công khai. Thực tế tình trạng thất thoát 20-30% vốn đầu tư và giảm chất lượng công trình phần lớn là do có sự thông đồng giữa chủ đầu tư và các nhà thầu nhằm rút tiền nhà nước. Cũng nên điều chỉnh một số quy định nhằm giảm mạnh sự can thiệp của Nhà nước vào công tác đấu thầu, phân cấp nhiều hơn cho chủ đầu tư…nhờ đó có thể rút ngắn thời gian thực hiện đấu thầu và tăng tính trách nhiệm cho người trực tiếp thực hiện dự án và chủ đầu tư. Nên có một ấn phẩm công khai các dự án phải đấu thầu và các vấn đề liên quan đến công tác đấu thầu. Quy định một số nguyên tắc chế tài đối với trường hợp vi phạm trong đấu thầu. Bổ sung, sửa đổi về thiết kế và đấu thầu thiết kế Hiện nay, ở nước ta đang có hiện tượng buông lỏng quản lý ở khâu thiết kế, nhất là ít người nghĩ đến đấu thầu thiết kế trong khi giải pháp thiết kế có vai trò quyết định từ chất lượng đến dự toán công trình. Có những dự án được thiết kế trong 5-10 ngày, không có kiểm tra thực địa công trình. Người thiết kế thường cho rằng công tác khảo sát địa chất là trách nhiệm của chủ đầu tư trong khi chủ đầu tư lại không nắm được, cuối cùng công đoạn này được giao cho đơn vị thi công tự lo liệu một cách chiếu lệ, tất yếu ảnh hưởng đến công trình. Để quản lý chặt chẽ khâu thiết kế, trong Nghị định mới cần phải quy định một loạt các tiêu chí cụ thể làm cơ sở thẩm định. Bổ sung điều khoản về giám sát công trình để đảm bảo chất lượng công trình Hiện nay chất lượng giám sát chưa cao, chưa chuyên môn hóa. Nhiều chủ đầu tư tự mình giám sát công trình trong khi năng lực không đủ, dẫn đến hiện tượng các nhà thầu lợi dụng để sửa đổi thiết kế, giảm chất lượng công trình, bổ sung khối lượng thi công. Chính vì chỗ hở này mà nhiều chủ thầu sẵn sàng chấp nhận giá thầu thấp, sau đó tìm cách hạ chất lượng, tăng khối lượng phát sinh để bù đắp lại phần kinh phí thiếu hụt do chấp nhận giá thầu quá thấp. Để chống tình trạng nhà thầu không thực hiện đúng cam kết nhận thầu, cần đưa vào Nghị định mới các điều khoản quy định trách nhiệm người giám sát công trình. KẾT LUẬN Phân cấp quản lý kinh tế nói chung và phân cấp quản lý đầu tư nói riêng trong đó có phân cấp quản lý đầu tư trong lĩnh vực giao thông đường bộ là những nội dung quan trọng cấu thành chức năng quản lý Nhà nước đối với nền kinh tế của đất nước. Công cuộc đổi mới đất nước và sự phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xu hướng mở cửa, hội nhập quốc tế đặt ra những đòi hỏi phải đổi mới, tăng cường phân cấp quản lý Nhà nước về đầu tư giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp nhằm phát huy mạnh mẽ tính năng động sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong quản lý đầu tư. Tạo điều kiện thuận lợi cho cấp Trung ương tập trung vào quản lý tầm vĩ mô đối với hoạt động đầu tư một cách có hiệu quả. Tuy nhiên công tác quản lý đầu tư là một lĩnh vực phức tạp có liên quan đến nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều quy định và phải xử lý đa dạng các mối quan hệ kinh tế và quan hệ hành chính cần được điều chỉnh một cách thống nhất. Mặc dù những năm qua, chúng ta đã có nhiều cố gắng trong việc nghiên cứu đổi mới, bổ sung, sửa đổi cơ chế chính sách trong lĩnh vực quản lý đầu tư nhưng thực tế còn nhiều bất cập, chưa phù hợp với thực tế khách quan. Với mục tiêu nghiên cứu là tìm ra các giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ, chuyên đề đã giải quyết được những nội dung cơ bản sau: Về mặt lý luận, chuyên đề đã hệ thống hoá các quan niệm của các nhà kinh tế về phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế nói chung và về phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư nói riêng. Từ đó, làm rõ những nội dung cơ bản cũng như những tác động của phân cấp đối với công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản. Đồng thời chuyên đề cũng đưa ra một số bài học kinh nghiệm của thế giới trong việc phân cấp quản lý về đầu tư có thể vận dụng ở Việt Nam. Về mặt thực tiễn, chuyên đề đã khái quát được thực trạng phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ theo cơ cấu nguồn vốn đầu tư, theo cấp quản lý và theo quá trình đầu tư. Qua phân tích, đánh giá thực trạng, tôi đã chỉ ra được những kết quả và những tồn tại của quá trình phân cấp và nguyên nhân của những tồn tại đó. Dựa trên cơ sở lý luận và phân tích tình hình thực tiễn, chuyên đề đề xuất các giải pháp trên cơ sở những quan điểm, định hướng cơ bản nhằm tăng cường phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam. Để hoàn thành được chuyên đề này, em đã nhận được sự giúp đỡ rất nhiệt tình của thầy giáo hướng dẫn: TS. Nguyễn Ngọc Sơn. Cán bộ hướng dẫn Nguyễn Việt Hồng và toàn thể các cô chú trong Vụ Kết cấu hạ tầng và Đô thị - Bộ kế hoạch và đầu tư. Một lần nữa em xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN Luận văn là kết quả nghiên cứu độc lập của bản thân em dựa trên những tài liệu mà Công ty cung cấp, và những tài liệu khác có liên quan…Em xin cam đoan là không thực hiện sao chép hoàn toàn từ một tài liệu nào khác có cùng đối tượng nghiên cứu. Nếu phát hiện có sai phạm, em xin chịu hoàn toàn trách nhiệm và chịu mọi hình thức kỷ luật của Khoa cũng như của Nhà trường Sinh viên: Trần Thị Khánh MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QLNN TRONG ĐẦU TƯ 5 I. Một số khái niệm liên quan đến phân cấp QLNN về kinh tế 5 1. Khái niệm QLNN về kinh tế 5 2. Một số khái niệm về phân cấp trong quản lý kinh tế 5 II. Tổng quan về phân cấp QLNN trong đầu tư 10 1. Sơ lược về cấu trúc bộ máy nhà nước 10 2. Các cơ chế, mô hình phân cấp QLNN về đầu tư 12 III. Những nguyên tắc và nội dung cơ bản của phân cấp QLNN về đầu tư 16 1. Các nguyên tắc cơ bản để thực hiện phân cấp QLNN về đầu tư 16 1.1. Bảo đảm vai trò chủ đạo của Trung ương nhưng phải phát huy tính năng động và chủ động sáng tạo trong quản lý đầu tư của chính quyền địa phương và cơ sở 16 1.2. Phân cấp phải gắn với quyền hạn và trách nhiệm 17 1.3. Phân cấp phải đi đôi với kiểm tra, kiểm soát 18 1.4. Cần có tiêu chuẩn, tiêu chí phân cấp cho mỗi thời kỳ 18 2. Tất yếu khách quan phải tăng cường phân cấp QLNN về đầu tư 19 2.1. Tác động tích cực và một số nguy cơ của phân cấp QLNN về đầu tư 19 2.1.1. Tác động của phân cấp đối với công tác QLNN 19 2.1.2. Những nguy cơ có thể xuất hiện trong quá trình phân cấp 20 2.2. Sự cần thiết phải đẩy mạnh phân cấp QLNN về đầu tư 22 IV. Kinh nghiệm của một số nước trong phân cấp quản lý đầu tư xây dựng cơ bản 24 1. Phân cấp quản lý đầu tư XDCB ở các nước Đông Á 24 2. Phân cấp quản lý đầu tư ở Canađa 26 3. Những bài học rút ra đối với Việt Nam 30 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QLNN TRONG ĐẦU TƯ XDCB LĨNH VỰC GTĐB Ở VIỆT NAM 32 I. Khái quát về quá trình phân cấp QLNN về đầu tư XDCB 32 1. Phân cấp QLNN về đầu tư XDCB giai đoạn trước năm 1999 32 2. Phân cấp QLNN về đầu tư XDCB từ năm 1999 đến nay 32 II. Thực trạng phân cấp QLNN về đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB 35 1. Phân cấp theo cấp quản lý 35 1.1. Phân loại đường bộ 35 1.2. Tổ chức và phân cấp quản lý đường bộ 36 2. Phân cấp về thẩm quyền quyết định đầu tư theo từng nguồn vốn 37 2.1. Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng nguồn vốn thuộc NSNN 38 2.1.1. Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN 38 2.1.2. Đối với các dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh 41 2.1.3. Đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ODA 43 2.2. Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng vốn đầu tư ngoài ngân sách nhà nước 46 3. Phân cấp quản lý theo quá trình đầu tư 48 3.1. Đối với công tác quy hoạch 48 3.2. Đối với giai đoạn chuẩn bị đầu tư 49 3.3. Đối với giai đoạn thực hiện dự án đầu tư 52 3.4. Đối với hoạt động giám sát, kiểm tra, thanh tra đầu tư 53 4. Phân cấp quản lý theo quy trình quản lý dự án 55 III. Đánh giá kết quả và những tồn tại của phân cấp QLNN về đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB 56 1. Những kết quả đạt được 56 2. Một số tồn tại 58 2.1. Những tồn tại 58 2.2. Nguyên nhân 64 CHƯƠNG III: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƯỜNG PHÂN CẤP QLNN TRONG ĐẦU TƯ XDCB LĨNH VỰC GTĐB 65 I. Định hướng, mục tiêu và quan điểm phân cấp quản lý về đầu tư 65 1. Quan điểm, nguyên tắc 65 2. Định hướng chủ yếu về phân cấp quản lý đầu tư 66 3. Mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư 67 4. Phương hướng tăng cường phân cấp QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ 67 II. Một số giải pháp nhằm đổi mới phân cấp QLNN về đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB ở Việt Nam 68 1. Tăng cường phân quyền quyết định đầu tư cho các cấp dưới, bãi bỏ chế độ uỷ quyền 68 2. Hoàn thiện phân cấp quản lý trong từng khâu của quá trình đầu tư 70 2.1. Phân cấp QLNN về quy hoạch đầu tư 70 2.2. Phân cấp QLNN về kế hoạch đầu tư 71 2.3. Phân cấp trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư 72 2.4. Phân cấp trong giai đoạn thực hiện đầu tư 73 2.5. Phân cấp trong công tác kiểm tra, giám sát đầu tư 75 3. Cải cách thủ tục hành chính trong tất cả các khâu đầu tư 76 III. Một số kiển nghị nhằm hoàn thiện phân cấp QLNN về đầu tư 77 1. Một số kiến nghị sửa đổi Nghị định 52/1999/NĐ-CP và Nghị định 12/2000/NĐ-CP 77 2. Một số vấn đề nghiên cứu cụ thể đề nghị sửa đổi bổ sung 78 KẾT LUẬN 82 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Các văn bản pháp luật liên quan đến phân cấp QLNN đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB - Nghị định của Chính phủ số 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999 về việc ban hành Quy chế quản lý ĐT&XD - Nghị định số 12/2000/NĐ-CP về việc sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999. - Nghị định 07/2003/NĐ-CP về sửa đổi bổ sung một số điều của Quy chế quản lý ĐT&XD ban hành kèm nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 08/7/1999/ và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 của Chính phủ. - Nghị định 17/2001/NĐ-CP của Chính phủ ngày 04/5/2001 về việc ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA. - Nghị định 16/2005/NĐ-CP về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình ngày 07/2/2005. 2. Giáo trình Quản lý Nhà nước về kinh tế 3. Bộ KH&ĐT (5/2005), Đề án: Phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh trực thuộc Trung ương của Bộ kế hoạch và đầu tư. 4. Bộ KH&ĐT (2002), Đề tài nghiên cứu khoa học: Đổi mới công tác quản lý đầu tư phù hợp với yêu cầu phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2001-2005. 5. Bộ Giao thông vận tải, Báo cáo quy hoạch phát triển GTVT đường bộ Việt Nam đến 2020. 6. Phân cấp ở Đông Á, NXB Văn hoá thông tin. 7. Tạp chí Giao thông vận tải TS Bùi Minh Huấn (10/2003), Hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư xây dựng giao thông. 8. Tạp chí Kinh tế và Dự báo - Th.s Bùi Thanh Thuỷ (4/2005), giải pháp hoàn thiện văn bản pháp luật về đầu tư xây dựng ở nước ta hiện nay. - Trần Lưu Dung (8/2004), Thất thoát vốn đầu tư XDCB và giải pháp ngăn chặn. - Th.s Vũ Đại Thắng (3/2004), Một số vấn đề trong phân cấp thẩm định phê duyệt các dự án sử dụng ODA. 9. Tạp chí Quản lý nhà nước - TS Vũ Đức Cán (5/2004), Vai trò của phân cấp QLNN trong cải cách hành chính ở nước ta hiện nay. - TS Dương Quang Tùng (4/2004), Về vấn đề phân cấp QLNN giữa Trung ương và địa phương hiện nay. - Th.s Phạm Bính (12/2004), Về phân cấp QLNN.