Mô hình hợp tác (hapdong) trong các dự án tái thiết khu dân cư cũ ở seoul, korea và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

1 MÔ HÌNH HỢP TÁC (HAPDONG) TRONG CÁC DỰ ÁN TÁI THIẾT KHU DÂN CƯ CŨ Ở SEOUL, KOREA VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM Nguyễn Thế Quân, Khoa Kinh tế và Quản lý Xây dựng, Đại học Xây dựng Bài đăng ở Hội thảo “Tái thiết chung cư cũ thành Không gian đô thị sống tốt”, Hà Nội, 29/10/2014, do Viện Nghiên cứu Kinh tế Xây dựng và Đô thị - Tổng hội Xây dựng, Khoa Kinh tế và Quản lý Xây dựng - Đại học Xây dựng, The Foundation, tổ chức ICUCE và HealthBridge đồng tổ chức. Tóm tắt: Mô hình Hợp tác (Hapdong) được áp dụng ở Seoul đã giúp thành phố này giải quyết được khá nhiều các khu dân cư cũ đã xuống cấp cần được cải tạo, mang lại hiệu quả cao cho các hoạt động này. Mô hình được thực hiện thông qua việc tạo ra một cơ chế hợp tác có sự hỗ trợ của Chính quyền giữa hiệp hội các chủ sở hữu các bất động sản trong khu vực phải tái thiết và một doanh nghiệp xây dựng được lựa chọn. Bài báo này xem xét mô hình này và đề xuất một số bài học kinh nghiệm cho việc cải tạo các khu chung cư cũ ở Việt Nam. Abstract: The Hapdong scheme implemented in Seoul has helped the city to redevelop efficiently a large number of blighted and sub-standard housing areas. This model was implemented through a partnership scheme between an association of real estate owners in the redevelopment area and a construction company, under the suppport of the city government. This paper reviews the model and propose some lessons for the redevelopment of old public housing in Vietnam. 1. GIỚI THIỆU Sự tăng trưởng nhanh chóng của Seoul bắt đầu vào những năm 1960 với sự ra đời của một loạt các kế hoạch phát triển kinh tế quốc gia. Trong vòng 10 năm, dân số thành phố tăng hơn gấp đôi (từ 2.445.000 người vào năm 1960 đến 5.525.000 vào năm 1970) (City of Seoul, 1983). Do thành phố phát triển nhanh chóng, có rất nhiều nhà ở tạm bợ còn tồn tại ở trung tâm của các khu vực đô thị hoá cần phải giải quyết. Seoul đã gặp rất nhiều vấn đề trong việc xóa bỏ các khu vực xuống cấp này của đô thị (Kim, K.J., 2000). Nhiều phương án tái thiết đã được đề xuất, tuy nhiên, chúng đều không đưa đến các thành công như mong đợi. Việc Chính quyền đô thị thiếu các nguồn lực hỗ trợ là nguyên nhân chính dẫn đến sự thất bại của các phương án này. Sau vài lần thay đổi chính sách, vào năm 1983, thành phố phát minh ra một cơ chế đặc biệt để tái thiết các khu dân cư, gọi là tái thiết dựa trên Hợp tác (phiên âm tiếng Hàn Quốc là Hapdong – tương đương từ partnership trong tiếng Anh). 2 Bài viết này nghiên cứu nội dung và cách thức thực hiện của cơ chế này và từ đó, rút ra các bài học kinh nghiệm cho việc tái thiết các khu chung cư cũ ở Việt Nam. 2. NỘI DUNG CỦA CƠ CHẾ HỢP TÁC (HAPDONG) Ở SEOUL Chính quyền thành phố Seoul thực hiện những cuộc khảo sát thực địa để làm rõ các khu vực phải tái thiết, để đảm bảo các vấn đề liên quan đến sự phát triển của đô thị, chất lượng sống của người dân cũng như cảnh quan đô thị. Để thực hiện mô hình Hợp tác này trong các dự án tái thiết, các chủ sở hữu các tài sản trong khu dân cư được Chính quyền thành phố chỉ định phải tái phát triển tập hợp lại và thành lập nên một Hiệp hội các chủ sở hữu một cách dân chủ. Hiệp hội các chủ sở hữu này sẽ là đơn vị đứng ra thực hiện dự án tái thiết khu dân cư chứ không phải là các cơ quan quản lý đô thị. Hiệp hội các chủ sở hữu sau đó sẽ chọn một doanh nghiệp xây dựng là đối tác để thực hiện dự án tái thiết khu dân cư (từ đây về sau gọi là Công ty Xây dựng Đối tác). Công ty xây dựng này, chịu trách nhiệm chính về việc thu xếp vốn cho dự án, có trách nhiệm lập ra dự án tái thiết, trong đó làm rõ cả kích thước của các đơn vị nhà ở mới cũng như chi phí cần nộp thêm của mỗi chủ sở hữu bất động sản, và bảo vệ dự án trước đại diện của Chính quyền thành phố. Nếu dự án được chấp thuận, Chính quyền thành phố sẽ cấp phép để dự án thực hiện. Đến thời điểm này, các chủ sở hữu bất động sản trong khu dân cư có thể có hai lựa chọn: xin được phân phối nhà ở trong dự án hoặc rời khỏi dự án, chuyển ra khỏi khu vực tái thiết và nhận tiền đền bù. Các chủ sở hữu bất động sản phải quyết định việc này trong vòng 60 ngày (Theo Luật Tái thiết Đô thị Hàn Quốc số 40) sau khi dự án được chấp thuận. Công ty Xây dựng Đối tác phải sắp xếp các khoản vay để những người lựa chọn xin phân phối nhà trong dự án có kinh phí chuyển đến chỗ ở tạm thời. Hoạt động tái phát triển được bắt đầu khi tất cả dân cư chuyển ra khỏi dự án theo cả hai lựa chọn nói trên. Như thế, trong các dự án tái thiết theo cơ chế Hợp tác này, người dân, là các chủ sở hữu các bất động sản trong khu vực, sẽ cung cấp đất và Công ty Xây dựng Đối tác, về mặt lý thuyết, sẽ chịu trách nhiệm về các chi phí thực hiện dự án tái phát triển này (Lee, Lee, & Yim, 2003). Do Chính quyền thành phố không cung cấp bất kỳ một khoản hỗ trợ xã hội nào, người dân cũng không phải đóng góp bất kỳ khoản nào vào dự án ngoài phần đất thuộc sở hữu của họ và phần chi phí bổ sung (nộp khi dự án hoàn thành) do giá đơn vị nhà ở họ nhận được cao hơn phần đóng góp của họ, nên gánh nặng về vốn sẽ chuyển về Công ty Xây dựng Đối tác. Vì thế, Chính quyền phải mở ra các cơ chế sau để thu hút các công ty xây dựng và đảm bảo lợi nhuận hợp lý cho họ: - Cho phép bán các đơn vị nhà ở trong dự án trước khi xây dựng; - Cho phép một mật độ phát triển tối đa cho mỗi dự án tái thiết phù hợp để đảm bảo lợi nhuận cho các bên tham gia vào dự án. Các cơ chế này cho phép Công ty Xây dựng Đối tác thu hút được vốn trước cho dự án thông qua việc bán các đơn vị nhà ở họ có thể phát triển thêm trong dự án, ngoài số lượng đơn vị nhà ở họ phải xây dựng dành cho các chủ sở hữu lựa chọn được phân phối nhà cũng như số lượng đơn vị nhà ở tương ứng với phần đền bù cho những chủ sở hữu lựa chọn rời khỏi dự án. Đây là yếu tố chính đảm bảo tính khả thi của dự án. Mô hình này đã thành công rực rỡ ở Seoul, với số lượng dự án thực hiện theo mô hình này tăng từ 8 năm 1984 đến 24 ở năm 1986, từ năm 1993-1996, có trung bình khoảng 15 dự án 3 được thực hiện một năm. Số lượng các dự án tái phát triển theo mô hình Hợp tác này cũng chiếm tỷ trọng lớn trong các dự án tái phát triển, với 155/228 dự án (chiếm khoảng 68 phần trăm). Sau đó, hầu hết các dự án tái phát triển khu dân cư được cấp phép từ năm 1984 đã chấp nhận phương thức thực hiện theo mô hình Hợp tác này (Kim, 1996). Trong thực tế, các công ty xây dựng quan tâm đến các dự án tái thiết này thường chủ động trong việc khảo sát các khu vực có khả năng có lợi nhuận từ dự án tái thiết này và tiếp cận các hiệp hội các chủ sở hữu với các dự án có kế hoạch lợi nhuận cao nhất, có gánh nặng tiền mặt ít nhất cho các chủ sở hữu bất động sản. Cũng để giảm gánh nặng tài chính ban đầu cho dự án, các Công ty Xây dựng Đối tác thường cố gắng thuyết phục các chủ sở hữu chấp nhận các đơn vị nhà ở mới thay cho việc xin rời dự án và nhận tiền đền bù, vì khoản đền bù này phải trả sớm bằng tiền. Nếu có nhiều chủ sở hữu đòi rời dự án và nhận tiền đền bù thay vì quyền mua các đơn vị nhà ở mới, dự án có khả năng thất bại cao hơn. Do cơ chế cho phép người ta được bán các đơn vị nhà ở mới trong các dự án này trước khi xây dựng, người dân – là chủ sở hữu các bất động sản trong dự án trước tái thiết, thường là những người có thu nhập thấp, có xu hướng xin mua các đơn vị nhà ở với hy vọng có thể bán được quyền mua cho các nhà đầu tư bên ngoài bất kỳ lúc nào để lấy lợi nhuận. Do đó, cơ chế ra quyết định của các chủ sở hữu bất động sản trong các dự án liên quan đến dự án tái thiết khu dân cư được mô tả như sau (Lee, Lee, & Yim, 2003): - Khi dự án được phê duyệt, các chủ sở hữu bất động sản có 60 ngày để ra quyết định lựa chọn giữa việc: (i) xin được phân phối nhà ở trong dự án, với tỷ lệ lên đến 88% trong 38 dự án ở Seoul; hoặc (ii) nhận tiền đền bù và chuyển quyền sở hữu bất động sản của mình cho Hiệp hội các chủ sở hữu; - Khi quyết định theo hướng xin được phân phối nhà ở trong dự án, các chủ sở hữu bất động sản có thể phải chấp nhận bù thêm chi phí để có được một hoặc nhiều đơn vị nhà ở, tùy thuộc vào phần đóng góp tương đương của họ từ tài sản họ sở hữu; - Trong khoảng thời gian từ khi quyết định xin phân phối nhà ở trong dự án cho đến khi dự án hoàn thành, các chủ sở hữu bất động sản có thể quyết định giữ quyền mua của mình hoặc bán cho các nhà đầu tư khác, lúc đó, họ chuyển giao các rủi ro liên quan đến quyền mua này cho nhà đầu tư mới; phương án thứ hai thường hấp dẫn hơn đối với các chủ sở hữu bất động sản, do họ thường là các hộ gia đình có thu nhập thấp, có xu hướng thích tiền mặt hơn là các khoản doanh thu chưa chắc chắn trong tương lai; con số thống kê được là chỉ hoảng 30% số chủ sở hữu bất động sản quyết định giữ quyền mua của mình cho đến cuối dự án (Lee, Lee, & Yim, 2003); - Khi quyết định rời dự án, thông thường các chủ sở hữu bất động sản đòi hỏi khoản đền bù cao hơn giá trị bất động sản của họ hiện tại, do họ kỳ vọng giá trị đền bù tính toán dựa trên giá trị của bất động sản trong dự án sau khi tái thiết; đây là vấn đề thường gây ra các bất đồng trong các dự án giữa những người rời dự án và những người ở lại. 3. KINH NGHIỆM CHO VIỆT NAM TRONG VIỆC TÁI THIẾT CÁC KHU CHUNG CƯ CŨ Rõ ràng các dự án tái thiết khu chung cư cũ ở Việt Nam có thể có được các bài học kinh nghiệm thú vị từ mô hình này của Hàn Quốc như sau: - Chính quyền thành phố chỉ định các khu vực phải tái thiết; 4 - Việc sử dụng Hiệp hội các chủ sở hữu dân chủ và cơ chế hợp tác giữa Hiệp hội các chủ sở hữu và Doanh nghiệp Xây dựng Đối tác; - Xử lý các mối quan hệ giữa các bên hữu quan chính trong dự án; - Ưu đãi và hỗ trợ từ Chính quyền cho các dự án tái thiết; và - Cơ chế ra quyết định của các chủ sở hữu bất động sản trong các khu vực cần được tái thiết. Rõ ràng là, việc Chính quyền thành phố dựa trên các kết quả khảo sát thực địa, chỉ định các khu vực phải tái thiết, tạo ra áp lực về mặt chấp pháp đối với các cư dân thuộc các khu vực này, làm dễ dàng hơn cho việc giải phóng mặt bằng phục vụ cho tái thiết. Các Hiệp hội chủ sở hữu bất động sản được thành lập một cách dân chủ, có cơ chế hoạt động rõ ràng, có thể đại diện cho dân cư khu vực tái thiết, đóng vai trò lớn cho sự thành công của việc vận động các chủ sở hữu thực hiện theo các yêu cầu của dự án và xử lý các vấn đề nảy sinh. Các bên hữu quan chính của dự án bao gồm các chủ sở hữu các bất động sản trong khu vực bị tái thiết, các Công ty Xây dựng Đối tác, những người thuê nhà cũng như cộng đồng xung quanh. Trừ cộng đồng xung quanh, các bên hữu quan còn lại đều được coi là những người/tổ chức tìm kiếm lợi nhuận từ dự án, vì thế, người ta tìm cách để dung hòa lợi ích giữa các bên trong các dự án này. Kinh nghiệm từ các rắc rối nảy sinh từ phía người thuê nhà trong các khu vực trước tái thiết cũng cần được coi trọng. Thông thường người ta hay quan niệm việc xử lý các vấn đề liên quan đến bên hữu quan này của dự án là trách nhiệm của những người cho thuê nhà, tuy nhiên, các dự án tái thiết theo mô hình Hợp tác ở Seoul cho thấy họ cũng là một bên hữu quan chính phải quản lý trực tiếp bởi các đối tác tham gia dự án. Với những gánh nặng như vậy, Chính quyền cần có những cơ chế và ưu đãi riêng cho các dự án loại này, ví dụ như cho phép bán bất động sản là các đơn vị nhà ở trước khi xây dựng cũng như cho phép tăng mật độ của các dự án tái thiết lên cao hơn bình thường. Bài học cuối cùng các đối tác tham gia dự án tái thiết có thể thu được từ mô hình Hợp tác trong các dự án tái thiết các khu dân cư ở Seoul là cơ chế ra quyết định của người dân là các chủ sở hữu bất động sản dẫn đến rất nhiều sự cố và đem đến nhiều bên hữu quan mới cho dự án, làm việc quản lý dự án phức tạp hơn rất nhiều. Việc hiểu rõ cơ chế ra quyết định này cũng là cơ sở để các đối tác tham gia dự án tính toán dòng tiền của dự án có cơ sở chính xác hơn. Tài liệu tham khảo City of Seoul. (1983). 600 Years History of Seoul. Kim, K. (1996). Substandard Housing,Redevelopment in Seoul: 1973-1996. Seoul Development Institute . Kim, K.J. (2000). New form, classic problem: pseudo-public residential redevelopment in Seoul. Built Environment , 24, 235-250. Lee, C.-M., Lee, J.-H., & Yim, C.-H. (2003). A Revenue-sharing Model of Residential Redevelopment Projects: The Case of the Hapdong - Redevelopment Scheme in Seoul, Korea. Urban Studies , 40 (11), 2223-2237. View publication stats