Mô hình quản lý công mới và tính khả thi khi áp dụng ở Việt Nam

TAÏP CHÍ KHOA HOÏC ÑAÏI HOÏC SAØI GOØN Soá 32 (57) - Thaùng 9/2017 136 Mô hình quản lý công mới và tính khả thi khi áp dụng ở Việt Nam New public management and its feasibility for Vietnam ThS. Lê Minh Thảo, Trường Chính trị tỉnh Hải Dương Le Minh Thao, M.A., Hai Duong Province School of Political Lê Thị Nga, Trường Chính trị tỉnh Hải Dương Le Thi Nga, Hai Duong Province School of Political Tóm tắt “Quản lý công mới” (New public management, NPM) là một mô hình lý luận quản lý công được đưa ra vào thập niên 80 của thế kỷ 20 tại các quốc gia như Anh, Mỹ, cũng là một trong những tư tưởng chủ đạo trong cải cách hành chính công ở phương tây những năm gần đây. Quản lý công mới dựa vào lý luận cơ bản của kinh tế học hiện đại. Chủ trương Chính phủ trong các hoạt động quản lý áp dụng cơ chế cạnh tranh và các phương pháp quản lý thành công của quản lý kinh tế tư nhân, coi trọng hoạt động phục vụ của nền công vụ. Bài viết này chúng tôi làm rõ những vấn đề sau: Bối cảnh ra đời, một số tư tưởng lý luận tiêu biểu, nội dung cơ bản của quản lý công mới và bàn về tính khả thi khi áp dụng “mô hình quản lý công mới” ở Việt Nam. Từ khóa: quản lý công mới, tính khả thi, Việt Nam. Abstract New public management (NPM) is a public management model theory that has been introduced in the United States and UK since the 1980s. It also has been one of the main ideas to manage the public administration reform in the West in recent years. NPM is based on basic theories of the modern economic. The management policies of the government are performed by applying the competitive mechanism and successful management methods of the individual economic management as well as attaching much importance to service activities of the public administration. This article clarifies the following issues: background, some typical theoretical ideas, basic contents of the new public management, and the feasibility of "New public management” application to Vietnam. Keywords: new public administration, feasibility, Vietnam. 1. Đặt vấn đề “Quản lý công mới” (New public management, NPM) là một mô hình lý luận quản lý công được đưa ra vào thập niên 80 của thế kỷ 20 tại các quốc gia như Anh, Mỹ, cũng là một trong những tư tưởng chủ đạo trong cải cách hành chính công ở phương tây những năm gần đây. Vậy “Mô hình Quản lý công mới” là gì và có thích hợp khi áp dụng ở Việt Nam hay không. Để làm rõ điều này chúng tôi tiến hành nghiên cứu bối cảnh ra đời, một số tư tưởng lý luận tiêu biểu, nội dung cơ bản của quản lý công mới và bàn về tính khả thi khi áp dụng “Mô hình quản lý công mới” ở Việt Nam. LÊ MINH THẢO - LÊ THỊ NGA 137 2. Nội dung nghiên cứu 2.1. Về bối cảnh ra đời của mô hình quản lý công mới Từ giữa thế kỷ trước, các quốc gia tư bản phát triển ở phương tây thực hiện phổ biến chế độ “quốc gia phúc lợi”. Họ vận dụng kinh tế học của John Maynard Keynes để điều hành hoạt động kinh tế của quốc gia, dựa vào trò điều tiết nền kinh tế của Chính phủ để khắc phục những khuyết tật của cơ chế thị trường. Song đã qua nhiều năm, “Chính phủ phúc lợi” lại không đạt được sự tăng trưởng kinh tế như mong muốn. Những năm 60, 70 của thế kỷ XX, kinh tế đình trệ do lạm phát, đặc biệt là cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973, Chính phủ mở rộng chi tiêu dẫn tới tăng thuế, phục vụ công của Chính phủ không hiệu quả, tạo thành sự không hài lòng trong xã hội. Cuối cùng dẫn tới sự nhận thức tất yếu phải tiến hành cải cách. Trên phương diện chính trị người ta bắt đầu phê phán những chính sách cơ bản của mô hình “Chính phủ phúc lợi”. Họ chủ trương tự do hóa thị trường. Trên hình thái ý thức, nổi lên tư tưởng “tân phái hữu”, khởi nguồn từ tư tưởng kinh tế tự do và lý thuyết lựa chọn công để xây dựng mô hình kinh tế và sắp đặt các chế độ quản lý thích hợp; nhấn mạnh lại vai trò của thị trường tự do, phê phán sự can dự quá mức của Chính phủ vào thị trường. Họ cho rằng Chính phủ là lực lượng phi thị trường, sẽ làm biến dạng quá trình bố trí hiệu quả các nguồn lực xã hội, làm giảm tăng trưởng kinh tế và cắt giảm phúc lợi xã hội. Họ khuyến nghị các biện pháp cần áp dụng như: tư nhân hóa doanh nghiệp nhà nước, thị trường hóa cung ứng dịch vụ công, cạnh tranh trong khu vực công, cạnh tranh giữ khu vực công với khu vực tư trong cung ứng dịch vụ công. Cải cách hóa thị trường, trên một giác độ nhất định mà nói, chính là giảm bớt chức năng của Chính phủ, đồng thời cũng là sự ủy quyền đầy thú vị của Chính phủ cho khu vực tư nhân. Chính phủ đồng thời đóng hai vai quan trọng (i) là người cung ứng phúc lợi cho xã hội (ii) định hướng cho tăng trưởng và ổn định kinh tế. Chính phủ có trách nhiệm bảo đảm thúc đẩy công bằng xã hội, bình đẳng trong giáo dục, chăm sóc sức khỏe, bảo vệ môi trường, phân bổ tài nguyên. Xã hội yêu cầu Chính phủ “chi tiêu ít, đạt được hiệu quả cao. Như vậy bắt buộc Chính phủ phải tiến hành cải cách bằng việc áp dụng phương thức quản lý hiệu quả của khu vực tư nhân, cuối cùng hình thành nên “mô hình quản lý công mới”. 2.2. Một số tư tưởng lý luận tiêu biểu Mọi người thông thường cho rằng quản lý công mới là để phân biệt giữa hành chính công truyền thống với sự xuất hiện của mô hình quản lý công mới. C.Heckscher chỉ ra cải cách Chính phủ đã phá vỡ quan hệ chỉ huy mệnh lệnh hành chính một chiều, thiết lập nên quan hệ tác động lẫn nhau giữa chủ thể quản lý với đối tượng quản lý, đồng thời khởi xướng, thay thế thành tổ chức hậu quan liêu. Michael Barzelay cho rằng từ bỏ thời đại chế độ quan liêu đã tới, quản lý công chuyển từ coi trọng hiệu suất tới coi trọng chất lượng phục vụ và sự hài lòng của khách hàng, đề cao sự cạnh tranh tạo thành hiệu quả là sứ mệnh của tổ chức. George Osborne và Ted Gaebler đã tổng kết kinh nghiệm cải cách Chính phủ ở Hoa Kỳ khởi xướng hoạt động “sáng tạo lại Chính phủ”. Năm 1989, Christopher Hood đã tổng kết hoạt động cải cách Chính phủ của các quốc gia phương tây gọi thành “quản lý công mới”. Như vậy, thực tế đã thúc đẩy sự ra đời của MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG MỚI VÀ TÍNH KHẢ THI KHI ÁP DỤNG Ở VI T NAM 138 Quản lý công mới mà không phải xuất phát từ lý luận quản lý hành chính công truyền thống. Nền tảng lý luận của Quản lý công mới có sự khác biệt rất lớn với lý luận quản lý công truyền thống. Nếu nói hành chính công truyền thống lấy lý luận chính trị của Wilson, Frank Johnson Goodnow “phân khai giữa chính trị và hành chính” và mô hình “quan liêu” của Max Weber làm trụ cột cho lý luận thì Quản lý công mới lại lấy kinh tế học hiện đại, lý luận và phương pháp quản lý của doanh nghiệp tư nhân làm cơ sở lý của của mình: Thứ nhất, quản lý công mới từ kinh tế học hiện đại đã thu được rất nhiều căn cứ lý luận của mình, ví như từ “con người lý tính” (người lý tính là ai cũng vì lợi ích của bản thân mình, đều hy vọng bỏ ra nguồn lực ít nhất mà thu về lợi ích nhiều nhất) giả định này là căn cứ của lý luận “hiệu quả quản lý”, từ quy luật giá trị trong trao đổi hàng hóa và lý thuyết lựa chọn công cộng là căn cứ của nguyên tắc “Chính phủ nên lấy thị trường và khách hàng là tín hiệu để chỉ đạo các hoạt động của mình”, nâng cao hiệu quả, hiệu lực và chất lượng trong phục vụ công; từ phân tích giá cả, hiệu quả và lợi ích hình thành nên nguyên tắc “đánh giá hiệu quả hoạt động của Chính phủ dựa vào mục tiêu và phân tích kết quả hoạt động”... Thứ hai, từ phương pháp quản lý của khu vực tư, quản lý công mới đã áp dụng vào hoạt động quản lý công như: hình thức tổ chức linh hoạt thích ứng với môi trường mà không phân tầng cứng nhắc như mô hình quan liêu của Max Weber, coi trọng đầu ra và kết quả chứ không chỉ quản đầu vào, trên phương diện quản lý nhân sự áp dụng linh hoạt chế độ hợp đồng, thuê ngoài, trả lương theo vị trí việc làm và hiệu quả hoạt động, quản lý theo mục tiêu, phát triển nguồn nhân lực... Trên cơ sở lý luận của kinh tế học hiện đại và phương pháp quản lý của khu vực kinh tế tư nhân đã phát triển nhiều học thuyết quản lý công mới theo các hướng khác nhau: (1) Lý luận “Chính phủ nhỏ xã hội lớn” của Milton Friedman và Friedrich Hayek Khi nghiên cứu bối cảnh sự can thiệp không hiệu quả của Chính phủ vào thị trường Milton Friedman và Friedrich Hayek đã cho rằng Chính phủ cần phải thu hẹp phạm vi không gian quản lý, không can thiệp quá sâu vào thị trường, bởi vì khi thị trường làm không được thì Chính phủ cũng sẽ làm không tốt. Tức nhiệm vụ của Chính phủ chỉ cung cấp biệt lập hoạt động phục vụ và các sản phẩm công cộng. Ở quan điểm này, “Chính phủ nhỏ” được hiểu là Chính phủ thu hẹp phạm vi tác động bằng cách chuyển giao các chức năng không cần thiết cho các tổ chức khác trong xã hội chứ không có nghĩa là nhỏ yếu trong năng lực quản lý và điều hành. (2 ) Lý luận “Tái tạo lại quy trình quản lý”, của Armand Hammer và James Champy Nội dung chủ yếu của lý luận này như sau: (1) Đối với quy trình công việc cần phải thiết kế lại, lấy đề cao hiệu quả, hiệu lực và chất lượng. (2) Lấy quy trình nghiệp vụ là đối tượng trung tâm của cải cách, lấy nhu cầu và độ hài lòng của khách hàng làm mục tiêu. Đối với quy trình nghiệp vụ hiện tại tiến hàng khảo sát lại toàn bộ và thiết kế lại một cách triệt để, phá vỡ chức năng và cơ cấu của tổ chức quan liêu truyền thống, thiết lập mới quy trình và cơ cấu tổ chức, từ đó các mặt giá trị, chất lượng, quá trình LÊ MINH THẢO - LÊ THỊ NGA 139 phục vụ... đều được hoàn thiện. (3) Lý luận “đánh giá kết quả hoạt động của Chính phủ” của Marc Holzer Marc Holzer đã tiếp cận quá trình đánh giá kết quả họa động của Chính phủ, đề xuất biến quá trình đánh giá kết quả hoạt động của Chính phủ thành một loại công cụ để cải tiến kết quả hoạt động của Chính phủ, tác giả này đã thiết kế một bộ quy trình cụ thể để đánh giá kết quả hoạt động của Chính phủ, trong đó nhấn mạnh và đề cao có sự tham gia đánh giá của công dân đối với hoạt động của Chính phủ. Lấy kết quả quá trình đánh giá và những thông tin thu được từ quá trình này để hoàn thiện chính sách và cải tiến các hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ. (4 ) Lý luận “Quy trình quản lý chất lượng toàn diện của Chính phủ” của Marc Holzer Marc Holzercòn đề ra một bộ quy trình quản lý chất lượng toàn diện của Chính phủ, thiết lập cơ cấu quản lý công lấy khách hàng làm trung tâm, cải tiến liên tục, nhấn mạnh trao quyền và hợp tác để đưa vào quy trình quản lý của Chính phủ nhằm loại bỏ các trở lực của mô hình quan liêu đem lại như lợi ích nhóm, tầng nấc cứng nhắc... (5) Lý luận “Sáng tạo lại Chính phủ” của George Osborne và Ted Gaebler Trong hoạt động “cải cách Chính phủ” quản lý công mới được xem là một bộ phận của cải cách Chính phủ, đồng thời chỉ ra mô hình “quản lý công mới” bao gồm 10 nội dung cơ bản mang tính nguyên tắc sau đây: 1. Chức năng điều phối của Chính phủ: “là người cầm lái mà không phải là kẻ chèo thuyền” 2. Quan hệ giữa Chính phủ với công dân: Nhân dân làm chủ, Chính phủ nhận sự ủy quyền từ nhân dân và có nhiệm vụ phục vụ nhân dân. 3. Tính cạnh tranh của Chính phủ: đưa cơ chế cạnh tranh vào trong các hoạt động cung ứng dịch vụ công. 4. Chính phủ có sứ mệnh: Cải cách việc xử lý công việc dựa vào giấy tờ hành chính. 5. Hiệu quả hoạt động của Chính phủ: Coi trọng hiệu quả mà không phải là cấp phát ngân sách đầu vào. 6. Quan hệ với đối tượng quản lý: thỏa mãn nhu cầu khách hàng mà không phải là nhu cầu cai trị như ở mô hình quan liêu. 7. Hoạt động của Chính phủ: có hiệu quả mà không phải là lãng phí. 8. Hoạt động dự báo của Chính phủ: phòng bệnh chứ không phải là trị bệnh. 9. Phân quyền của Chính phủ: Từ cơ chế tầng nấc thành cơ chế điều hòa, hợp tác. 10. Chính phủ lấy thị trường là tín hiệu chỉ đạo: Thông qua lực lượng thị trường tiến hành cải cách. (6) “7 đặc trưng Quản lý công mới” của Christopher hoor 1. Chuyên nghiệp hóa quản lý. 2. Có tiêu chuẩn và đánh giá rõ ràng kết quả hoạt động. 3. Coi trọng hoạt động khống chế (dùng kết quả và chế độ dự toán kế hoạch thay thế cho chế độ dự toán hạng mục hữu tính truyền thống). 4. Hành chính nội bộ có xu hướng phân hóa hỗn hợp. 5. Áp dụng cơ chế cạnh tranh. 6. Áp dụng phương pháp quản lý của doanh nghiệp. 7. Sử dụng tài nguyên hợp lý và tiết kiệm. (7) Quan điểm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (0ECD) MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG MỚI VÀ TÍNH KHẢ THI KHI ÁP DỤNG Ở VI T NAM 140 1. Đề cao trình độ quản lý nguồn nhân lực của nhân viên vào quá trình quyết sách, nâng cao hiệu quả của cơ chế tiền lương. 2. Tăng cường hoạt động kiểm soát theo mục tiêu. 3. Ứng dụng kỹ thuật thông tin. 4. Phục vụ khách hàng. 5. Kết hợp giữa nhu cầu và cung ứng. 6. Mở rộng hình thức hợp đồng, thuê ngoài. 7. Quy định cơ chế kiểm soát, triệt tiêu tính lũng đoạn. Như vậy, quản lý công mới lấy tinh thần của doanh nghiệp để tiến hành cải cách Chính phủ. Đồng thời đưa rất nhiều những phương pháp quản lý kinh doanh thành công của doanh nghiệp vào hoạt động của Chính phủ, làm cho các tổ chức công thuộc Chính phủ hoạt động đạt được hiệu quả cao như các doanh nghiệp tư nhân. Trong đó điểm quan trọng nhất là lấy khách hàng (người dân) làm trung tâm, tức nhấn mạnh trách nhiệm của người cung ứng dịch vụ công (Chính phủ) đối với khách hàng (người dân), trong quá trình cung ứng dịch vụ công phải không ngừng đổi mới, tìm kiếm các phương pháp để giảm thiểu chi phí và nâng cao chất lượng, lắng nghe khách hàng, từ quyền lợi của người dân mà cung ứng dịch vụ, tôn trọng quyền chọn lựa của người dân trong việc tiếp cận các dịch vụ công công. 2.3. Nội dung cơ bản của quản lý công mới Từ những tư tưởng về quản lý công mới nêu trên có thể khái quát thành những nội dung cơ bản của quản lý công mới như sau: 2.3.1. Lấy khách hàng (nhân dân) làm hướng dẫn chỉ đạo hành động của Chính phủ Theo đuổi quan niệm hoàn toàn mới coi “khách hàng (nhân dân) là thượng đế”. Quản lý công mới đã cải cách hoàn toàn mối quan hệ truyền thống giữa Chính phủ với người dân. Chính phủ không “mệnh lệnh hành chính” như trong cơ cấu của mô hình quan liêu mà Chính phủ đóng vai trò người cung ứng sự phục vụ cho người dân, hành chính công của Chính phủ không phải là “hành chính cai trị’ mà là “hành chính phục vụ”. Công dân là “khách hành” thụ hưởng sự phục vụ công của Chính phủ, Chính phủ lấy nhu cầu của người dân làm hướng chỉ đạo, tôn trọng quyền làm chủ của nhân dân kiên trì lấy đó là phương hướng phục vụ. Quản lý công mới coi trọng hiệu quả trong các hoạt động của Chính phủ, biểu hiện trung tâm của điều này được thể hiện trong phương hướng mục tiêu hoạt động, từ thẩm quyền hành chính đến hành vi hành chính phải xuất phát từ sự hài lòng của người dân. Chính phủ lấy việc cung cấp các sản phẩm công có chất lượng toàn diện, cung ứng sự phục vụ công bằng và liêm chính là yêu cầu nghĩa vụ đầu tiên của mình. Trong quản lý công mới “Chính phủ có trách nhiệm là doanh nghiệp” còn “người dân có quyền được tôn trọng như khách hàng”. Đây chính là nguyên tắc của thị trường được quản lý công mới tiếp thu. Coi Chính phủ là “nhà doanh nghiệp” song mục tiêu hoạt động lại “phi lợi nhuận”, tái phân bổ lại các nguồn lực kinh tế từ lĩnh vực hoạt động hiệu quả thấp sang lĩnh vực hoạt động đạt hiệu quả cao. “Khách hàng điều khiển Chính phủ”, Chính phủ có nhiệm vụ cung ứng đa dạng hóa các sản phẩm, dịch vụ công với chất lượng không ngừng được cải tiến. Như vậy trong hoạt động phục vụ công với sự tham gia của khách hàng (người dân) là chủ thể đã thay đổi hoàn toàn vị thế của người dân trong mối quan hệ với nền hành chính. LÊ MINH THẢO - LÊ THỊ NGA 141 2.3.2. Xác định lại vai trò của Chính phủ Theo David Osborne và Ted Gaebler, Chính phủ đóng vai từ người “chèo thuyền” thành người “cầm lái”. Hai tác giả này cho rằng một trong những nguyên nhân quan trọng của việc Chính phủ truyền thống hoạt động hiệu quả thấp là quá bận với thao tác chèo thuyền, làm quá nhiều thì làm sẽ làm không tốt, tựa như bỏ phần gốc tìm phần ngọn. Chính phủ tập trung thực hiện chức năng định ra chính sách mà không là cấp thi hành chính sách. Chính phủ nên phân khai giữa hoạt động quản lý kinh tế với các hoạt động sản xuất kinh doanh. Chính phủ thông qua cơ chế thị trường, không ngừng tiến hành các hoạt động thích hợp và có lợi làm đòn bẩy hướng khu vực tư nhân thành người “chèo thuyền” còn Chính phủ tập trung thực hiện nhiệm vụ “người cầm lái”, định ra chính sách. 2.3.3. Đưa cơ chế cạnh tranh vào khu vực công Trong hành chính công truyền thống cung ứng dịch vụ và hàng hóa công cộng là việc của chính quyền, chủ trương mở rộng sự can thiệp hành chính của Chính phủ vào các hoạt động xã hội. Quản lý công mới lại chủ trương mở rộng cơ chế cạnh tranh của thị trường vào các hoạt động quản lý của Chính phủ. Thông qua cơ chế thị trường làm cho càng nhiều doanh nghiệp tư nhân tham gia cung ứng hàng hóa và dịch vụ công. Đề cao hiệu quả, chất lượng, tiết kiệm giảm giá thành trong phục vụ công. Lấy cạnh tranh để sinh tồn, lấy cạnh tranh để yêu cầu chất lượng, lấy cạnh tranh để tạo hiệu quả. Tính cạnh tranh sẽ buộc Chính phủ phải phản ứng nhanh chóng đối với nhu cầu biến đổi của khách hàng. Hợp đồng thuê ngoài là cơ chế hoàn toàn mới giúp cho Chính phủ thực nghiệm các chính sách cung ứng công mới, thông qua sự kiểm nghiệm của thị trường giúp Chính phủ hình thành các chính sách có tính hợp lý. 2.3.4. Coi trọng yêu cầu hiệu quả (kết quả - chi phí) Yêu cầu hiệu quản là điểm xuất phát đồng thời cũng là mục tiêu hướng tới của quản lý công mới. Để đạt được hiệu quả “quản lý công mới” áp dụng 4 biện pháp chủ yếu sau đây: (1) Thực hiện rõ ràng việc khống chế mục tiêu hiệu quả. Đối với hành chính công truyền thống lấy việc tôn trọng tuyệt đối pháp luật và các mệnh lệnh hành chính là mục tiêu hàng đầu, coi nhẹ việc xác định hiệu quả và phương pháp đánh giá hiệu quả không thống nhất. Quản lý công mới chủ trương giảm nhẹ sự nghiêm ngặt của các quy chế hành chính, thực hiện nghiêm minh việc khống chế mục tiêu hiệu quả, đã xác định nhiệm vụ cụ thể cho từng cá nhân và mục tiêu chung của tổ chức, đồng thời căn cứ vào mục tiêu hiệu quả để tiến hành đánh giá, đo lường mức độ hoàn thành mục tiêu trong thực tế. (2) Coi trọng kết quả. Hành chính công truyền thống chú trọng yếu tố đầu vào của quá trình quản lý mà không coi trọng kết quả đầu ra. Chỉ coi trọng tới quá trình phân bổ dự toán ngân sách cho các tổ chức theo các hạng mục công việc được giao, đối với kết quả việc tiêu phí và lợi ích thu được thì không được quan tâm thích đáng. Quản lý công mới dựa vào lý thuyết giá trị và nguyên tắc trao đổi ngang giá của kinh tế thị trường, coi trọng hiệu quả và chất lượng trong quá trình cung ứng hàng hóa và dịch vụ công, Chủ trương đối với sự biến đổi của bên ngoài và các nhu cầu lợi ích không thống nhất phải phản ứng chủ động, linh hoạt, giảm giá thành tăng hiệu quả các hoạt động phục vụ công. MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG MỚI VÀ TÍNH KHẢ THI KHI ÁP DỤNG Ở VI T NAM 142 (3) Áp dụng các biện pháp quản lý thành công của khu vực tư nhân vào quá trình cung ứng hàng hóa và dịch vụ công như: coi trọng quản lý nguồn nhân lực, nhấn mạnh giá trị của tổ chức, phân tích hiệu suất, quản lý chất lượng toàn diện, nhấn mạnh giảm giá thành tăng chất lượng... (4) Trong sử dụng các nguồn lực công (chủ yếu là ngân sách, tài nguyên quốc gia và nhân lực) phải tăng cường tính hiệu quả và tiết kiệm. Theo Christopher Hoor từ phương pháp của doanh nghiệp giảm giá thành, tăng kỷ luật, đối kháng với nhu cầu của công đoàn, giảm bớt quyền lợi của nhân viên, đối với khu vực công yêu cầu tiến hành kiểm tra lại toàn bộ việc sử dụng nguồn lực công, giảm giá thành trong xử lý công vụ. Mục tiêu của quá trình này là giảm giá thành của các sản phẩm và dịch vụ công song với một tiêu chuẩn chất lượng cao hơn. 2.3.5. Cải cách chế độ công chức, công vụ Cải cách chế độ công chức, công vụ được tiến hành theo một số nguyên tắc và biện pháp sau: (1) Thông qua áp dụng chế độ làm việc tạm thời và chế độ hợp đồng công việc thay thế cho quan chế truyền thống: “quan lại không sai phạm thì không thể miễn chức”. (2) Từ bỏ nguyên tắc “giá trị trung lập” (value-neutrality) của công chức. Quản lý công mới cho rằng tuyệt nhiên không thể tác rời giữa hành chính chính trị với hành chính quản lý. Nhấn mạnh giữa công chức và quan chức chính trị có tác động qua lại và thẩm thấu lẫn nhau. Chủ trương một bộ phận công chức cấp cao nên đảm nhiệm vai trò chính trị, để cho họ được tham gia quá trình hoạch định chính sách, đồng thời đảm đương các chức vụ tương xứng, duy trì tính mẫn cảm chính trị của họ. Quản lý công mới cho rằng lẩn tránh kết cấu hành chính với chức năng chính trị của công chức không thể làm cho công chức đi tới tận cùng trách nhiệm và bổn phận chấp hành thực thi chính sách. Nhìn nhận vai trò chính trị của công chức sẽ làm cho họ có tinh thần chủ động trong thiết kế chính sách công, làm cho chính sách càng phát huy được hiệu quả chức năng xã hội của nó. (3) Chuyên nghiệp hóa trong lĩnh vực chính sách công. Theo christopher hoor nhà quản lý cao cấp kiểm soát cơ quan một cách tích cực, rõ ràng, tự quyết trong phạm vi thẩm quyền. Do vậy cần phân biệt rõ ràng tiền đề của việc ủy quyền với hành vi thực hiện trách nhiệm, đề cao trách nhiệm cá nhân. (4) Rõ ràng trong mục tiêu và đo lường hiệu quả hoạt động. Điều này yêu cầu thiết lập mục tiêu đồng thời phải thiết định các tiêu chuẩn để đánh giá kết quả thực hiện. Mục tiêu phải được miêu tả rõ ràng, đề cao hiệu quả và các biện pháp bảo đảm không chệch mục tiêu. Những người ủng hộ quan điểm này trong khi nghiên cứu đã chỉ ra: khi giao phó nhiệm vụ (trách nhiệm) và khi muốn nâng cao hiệu quả công việc thì cần xác định rõ mục tiêu đặt ra. (5) Cơ chế kiểm soát. Căn cứ vào hiệu quả công việc mà phân bổ các nguồn lực. Vì vậy, kiểm soát coi trọng vào kết quả thực hiện mục tiêu mà không phải là quá trình thực hiện. (6) Trong nội bộ khu vực công, từ cơ chế tập trung thành xu hướng phân hóa, liên kết và hợp tác. Nó bao gồm việc chia nhỏ những cơ quan lớn thành các đơn vị nhỏ hơn, các đơn vị này có ngân sách độc lập song có mối liên hệ qua lại trên cơ sở hợp tác với nhau để cùng cung ứng các sản phẩm và dịch vụ công. Xu hướng này làm LÊ MINH THẢO - LÊ THỊ NGA 143 cho hoạt động của khu vực công sẽ trở nên linh hoạt, hiệu quả, hình thành thị trường cung ứng dịch vụ công. 2.3.6. Chính quyền phải chịu trách nhiệm đối với các quyết định của mình Học thuyết quản lý công mới cho rằng chính quyền cần dựa vào việc thu phí để dự trù ngân sách, thông qua việc tạo ra các nguồn thu mới để bảo đảm nguồn ngân sách chi cho tương lai, không chỉ có thế, chính quyền cần thay đổi quan niệm về giá trị, trên cơ sở chuyển đổi động cơ lợi nhuận sang yêu cầu phục vụ, học cách chi tiêu để tiết kiệm, đầu tư sao cho có hiệu quả. Đồng thời, học thuyết quản lý mới còn cho rằng, hành chính công truyền thống chỉ chú trọng cung cấp dịch vụ chứ không để ý đến công tác dự phòng, khi có hậu quả xảy ra thì phải tiêu tốn rất nhiều tiền của, công sức để giải quyết. Theo quản lý công mới: Chính phủ phải chú trọng công tác dự phòng, tức là giải quyết vấn đề chứ không phải chỉ là cung cấp dịch vụ. Vì vậy, chính quyền cần đầu tư nhiều hơn nữa vào công tác dự phòng. Chính quyền phải làm được 2 việc chính sau: 1. Dùng nguồn kinh phí ít để dự phòng, chứ không phải là tiêu nhiều tiền để chữa trị (phòng bệnh hơn chữa bệnh). 2. Khi đưa ra quyết định quan trọng cần tính đến hệ quả lâu dài và phải chịu trách nhiệm trước dân về các quyết định đó. 2.4. Bàn về tính khả thi khi áp dụng mô hình quản lý công mới ở Việt Nam Trong cải cách hành chính việc áp dụng các kinh nghiệm và bài học thực tế từ nước này sang nước khác là một việc làm được nhiều quốc gia áp dụng. Quản lý công mới ra đời vào những năm 80 của thế kỷ trước tại Anh quốc và Hoa kỳ đã nhanh chóng được nhiều quốc gia áp dụng thành công như New Zealand, Canada, Australia, Nhật Bản... đã tạo ra sự thay đổi căn bản về hiệu quả, chất lượng phục vụ của nền hành chính trong cung ứng các hoàng hóa, dịch vụ công tại các quốc gia đó. Tuy nhiên thế giới đã ghi nhận không ít trường hợp các quốc gia đã thất bại khi áp dụng “mô hình quản lý công mới” như Mongolia, Pakistan, Ghana, Kenya, Malawi, Tanziania Điều này đã cho thấy việc áp dụng một mô hình quản lý từ nước này sang nước khác không phải là việc dễ dàng đơn giản. Đó không chỉ là việc sao chép mô hình mà còn cần phải xem xét thật thấu đáo các yếu tố đặc thù của mỗi quốc gia. Vậy “mô hình quản lý công mới” có khả thi khi áp dụng ở Việt Nam? Để trả lời câu hỏi này cần phải xem xét hai vấn đề sau: (i) Những điều kiện để áp dụng “mô hình quản lý công mới” và (ii) “mô hình quản lý công mới” có khắc phục được những hạn chế, yếu kém của nền hành chính nước hay không? (i) Những điều kiện để áp dụng “mô hình quản lý công mới” Phân tích từ bối cảnh ra đời, các lý luận tư tưởng tiêu biểu và nội dung quản lý công mới chúng ta thấy có một số đặc điểm về điều kiện khi áp dụng: Thứ nhất, mô hình quản lý công mới được áp dụng ở các quốc gia tư bản pháp triển, trên một nền quản trị hiện đại, thể chế, tổ chức bộ máy khoa học hoàn thiện, năng lực của bộ máy hành chính và cơ sở vật chất để cung cấp hàng hóa và dịch vụ công đã rất phát triển. Đây là tiền đề để thực hiện được nội dung lấy khách hàng (nhân dân) làm hướng dẫn chỉ đạo hành động của Chính phủ, xây dựng nền hành chính phục vụ. Thứ hai, quản lý công mới áp dụng cơ chế thị trường cạnh tranh trong cung ứng hàng hóa và dịch vụ công. Cơ sở để các chủ thể cung ứng cạnh tranh với nhau là “giá cả MÔ HÌNH QUẢN LÝ CÔNG MỚI VÀ TÍNH KHẢ THI KHI ÁP DỤNG Ở VI T NAM 144 thấp” và “chất lượng cao”, người dân khi thụ hưởng dịch vụ, hàng hóa phải “trả phí” theo nguyên tắc “trao đổi ngang giá”. Thứ ba, quản lý công mới tăng quyền lực giám sát của người dân đối với các hoạt động của chính quyền. Như vậy, phải có một hệ thống pháp luật giám sát quyền lực công có hiệu lực buộc chính quyền phải công khai, minh bạch quá trình hoạt động và thực hiện chế độ “giải trình và chịu trách nhiệm cá nhân khi ra các quyết định” như: Luật trưng cầu ý dân, luật biểu tình, luật bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ, luật về quyền tiếp cận thông tin Đối chiếu với hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam trong hiện tại chúng ta thấy ba điều kiện trên chưa hoàn thiện, đang trong quá trình hình thành. Vì Vậy, nếu cải cách hành chính của Việt Nam hướng tới “mô hình quản lý công mới” thì điều kiện tiên quyết là phải cải cách thể chế và hoàn thiện cơ sở vật chất của nền hành chính để tạo ra các tiền đề trên. (ii) “Mô hình quản lý công mới” có khắc phục được những hạn chế, yếu kém của nền hành chính nước ta hay không? Xét về cấu trúc nền hành chính nhà nước được xác định bao gồm bốn yếu tố: (1) Hệ thống thể chế hành chính (là hệ thống văn bản qui phạm pháp luật quy định về tổ chức, hoạt động của hành chính nhà nước và tài phán hành chính); (2) Bộ máy quản lý hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương; (3) Đội ngũ cán bộ, công chức hành chính; (4) Nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất kỹ thuật bảo đảm yêu cầu thực thi công vụ của các cơ quan và công chức hành chính. Đánh giá về những yếu kém của nền hành chính Việt Nam Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm của Ban chấp hành trung ương khóa X “về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước” đã chỉ rõ: “nền hành chính nhà nước còn nhiều hạn chế, yếu kém. Hệ thống thể chế, pháp luật, nhất là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc. Chức năng, nhiệm vụ của một số cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước chưa đủ rõ, còn trùng lặp và chưa bao quát hết các lĩnh vực quản lý nhà nước; cơ cấu tổ chức bộ máy còn cồng kềnh, chưa phù hợp. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức chưa đáp ứng kịp yêu cầu; tình trạng quan liêu, lãng phí còn nghiêm trọng. Thể chế, luật pháp về quản lý tài chính công tuy có nhiều đổi mới, nhưng còn bất cập. Thủ tục hành chính còn nhiều vướng mắc, gây phiền hà cho tổ chức và công dân; kỷ luật, kỷ cương cán bộ, công chức chưa nghiêm; hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém.”. Như vậy, những yếu kém trên mang tính đặc thù của Việt Nam, “vượt quá khả năng giải quyết của mô hình quản lý công mới”. Tuy nhiên, sáu nội dung của quản lý công mới nêu ra như đã phân tích ở trên “có nhiều điểm tương đồng phù hợp với bản chất của nền hành chính và những vấn đề mà nền hành chính Việt Nam đang phải giải quyết” như: xây dựng nền hành chính phụ vụ để phù hợp với bản chất nhà nước của dân, do dân, và vì dân giống với nội dung “Lấy khách hàng (nhân dân) làm hướng dẫn chỉ đạo hành động của Chính phủ” của quản lý công mới; xác định lại vai trò Chính phủ, cải cách chế độ công chức, công vụ đây là nhữngnnội dung mà cải cách hành chính nhà nước ở Việt Nam đang áp dụng; cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, xã hội hóa dịch vụ công ích đây chính là nội dung đưa cơ chế cạnh tranh vào khu vực công của mô hình quản lý LÊ MINH THẢO - LÊ THỊ NGA 145 công mới; tình trạng hiệu quả thấp trong đầu tư, chi tiêu công chúng ta cần áp dụng nội dung coi trọng yêu cầu hiệu quả (kết quả - chi phí) của mô hình quản lý công mới và áp dụng nội dung chính quyền phải chịu trách nhiệm đối với các quyết định của mình của mô hình quản lý công mới. 3. Kết luận Tóm lại, khi nghiên cứu mô hình quản lý công mới chúng ta thấy rằng đây là một mô hình quản lý hiện đại, có rất nhiều ưu điểm, là một gợi ý tốt cho các quốc gia chuyển đổi mô hình quản lý như Việt Nam tham khảo. Tuy nhiên, từ hai điểm phân tích về điều kiện để áp dụng mô hình và khả năng giải quyết những hạn chế, yếu kém của nền hành chính Việt Nam của mô hình quản lý công mới nếu được áp dụng, chúng tôi cho rằng “mô hình quản lý công mới” không phải là “chìa khóa vạn năng” giải quyết được hết những vấn đề bất cập của nền hành chính Việt Nam. Cải cách hành chính ở Việt Nam có thể “vận dụng những yếu tố hợp lý của mô hình quản lý công mới” song song với việc giải quyết những hạn chế mang tính đặc thù của hành chính Việt Nam, tạo ra “các tiền đề điều kiện” trước khi áp dụng toàn bộ “mô hình quản lý công mới”. Chú thích: 1 Trong giai đoạn cải cách này, Vương quốc Anh là quốc gia đi tiên phong. Năm 1980, Chính phủ của thủ tướng Margaret Hilda Thatcher tiến hành thu nhỏ quy mô của Chính phủ và tiến hành “đổi mới quản lý tài chính” là trung tâm của cải cách. New Zealand vào năm 1988 đã lấy cải cách “dự luật Chính phủ” là bản mẫu của cải cách hành chính. Hoa kỳ vào năm 1993 thành lập “Uỷ ban đánh giá hiệu quả quốc gia” để chỉ đạo cải cách Chính phủ... Đặc trưng của những cải cách này là phát huy cơ chế thị trường vào lĩnh vực phục vụ công, tích cực áp dụng phương pháp và kỹ thuật quản lý của tư nhân, đề cao năng lực quản lý của Chính phủ và năng lực phục vụ công cộng. Tài liệu tham khảo 1. Barzelay, K. 1992. Breaking though Bureaucracy. Universisty of California Press, Berkeley. 2. Osborne, D. and T. Geabler (1992). Reinventing Government. Reading, MA: Addison-Wesley. 3. Hood, C. (1995), New public management: A new global paradigm, Public Policy and Administration. 4. ed/reform/Inversions%20without%20End.pdf. 5. 6. Nghị quyết Số 17-NQ/TW ngày 1 tháng 8 năm 2007, Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa X. Ngày nhận bài: 10/8/2017 Biên tập xong: 15/9/2017 Duyệt đăng: 20/9/2017