Mối quan hệ giữa chính phủ và chính quyền địa phương trong thực hiện quyền hành pháp

MÖËI QUAN HÏå GIÛÄA CHÑNH PHUÃ VAÂ CHÑNH QUYÏÌN ÀÕA PHÛÚNG TRONG THÛÅC HIÏåN QUYÏÌN HAÂNH PHAÁP NguyễN HoàNg aNH* Hiến pháp năm 2013 quy định cụ thể: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội”1. Chức năng “thực hiện quyền hành pháp” liệu có mang lại “màu sắc mới” trong hoạt động của Chính phủ? Việc thực hiện quyền hành pháp của Chính phủ liệu có ảnh hưởng đến mối quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương (CQĐP)? Và mối quan hệ giữa Chính phủ - CQĐP biểu hiện như thế nào? Chúng tôi xin trao đổi về các nội dung đó thông qua nghiên cứu so sánh trong pháp luật Việt Nam và pháp luật nước ngoài - chủ yếu là pháp luật Cộng hòa Pháp. 1. Sự phân biệt hành pháp - hành chính trong các học thuyết pháp lý trong lịch sử Từ khá xa xưa, trong các học thuyết pháp lý đã có sự phân biệt quyền hành pháp - hành chính. Đầu tiên, quyền hành pháp có nội hàm hẹp. Các Quốc hội thời cách mạng tại Pháp (1792 - 1795) quan niệm quyền hành pháp là quyền thi hành một cách chật hẹp và máy móc mọi đạo luật do Quốc hội ban hành và hoàn toàn không có quyền sáng tạo gì cả, ngay cả trong địa hạt bang giao2. Quan niệm này bắt nguồn từ học thuyết dân chủ tư sản - khi đề cao vai trò Nghị viện - cơ quan đại diện nhân dân. Người ta cho rằng, nếu như luật là thể hiện ý nguyện chung của dân chúng, thì quyền hành pháp chỉ giới hạn lại trong việc thực thi luật mà thôi. Và khi quan niệm hành pháp là thực thi luật thì đã đồng nhất hành pháp với hành chính. Tuy nhiên, cùng với thời gian, quan niệm tuyệt đối hóa quyền lực của nghị viện đã thay đổi. Lập pháp bớt dần uy thế độc tôn, biểu hiện rõ rệt nhất là sự “chia sẻ” quyền lực với tòa án trong việc sáng tạo luật. Các thẩm phán có quyền (và cũng là nghĩa vụ) phải lên tiếng ngay cả khi luật “im lặng”, tối nghĩa hoặc mâu thuẫn. Sự chia sẻ uy quyền lập pháp cũng lan tỏa sang lĩnh vực hành chính, từ đây bắt đầu sự phân biệt giữa chức năng hành pháp và hành chính. 12 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT * PGS,TS. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. 1 Điều 94 Hiến pháp 2013. 2 Dẫn theo GS,TS. Nguyễn Đăng Dung, “Quyền hành pháp và quyền hành chính nhà nước cao nhất”, Lý do phân biệt hành pháp - hành chính bắt nguồn từ một thực tiễn có rất nhiều hoạt động đã không còn nằm trong phạm vi thông thường của hành chính, như việc thực hiện các thẩm quyền trong lĩnh vực ngoại giao và quân sự; bổ nhiệm hay cách chức các bộ trưởng; hoãn họp nghị viện hay thậm chí giải tán nghị viện; v.v.. Quyền hành pháp không còn bó hẹp trong thực thi các đạo luật mà còn là “quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp”3. Riêng ở Pháp thì sự phân biệt này còn có ý nghĩa riêng do sự lớn mạnh của tòa hành chính. Người ta phải nghĩ đến một giới hạn nhất định để bảo vệ cơ quan hành chính trước thẩm quyền phán xét rộng mở của tòa án. Và ở đây chính là sự phân biệt giữa các quyết định hành pháp và các quyết định hành chính. Các quyết định hành pháp, như quyết định liên quan đến đối ngoại, đến an ninh quốc gia, đến mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực trung ương, sẽ được che chở - thoát khỏi thẩm quyền tài phán của tòa án. Không nhiều văn bản pháp luật quy định sự phân biệt này, nhưng có thể tìm thấy những quy định này tại Cộng hòa Pháp, đất nước có nền tảng civil law nổi tiếng với việc duy trì các nguyên lý pháp luật dựa trên các luận thuyết mang tính triết học4. Từ thế kỷ XIX, có một Nghị định ghi ngày 25/3/1852 về phi tập trung nền hành chính, trong đó có một điều khoản rất nổi tiếng: “Xét rằng người ta có thể cai trị từ xa, nhưng chỉ có thể quản trị hành chính ở gần, và do đó, nếu hành pháp của nhà nước cần tập trung hóa bao nhiêu thì hành chính lại càng cần được phi tập trung bấy nhiêu”. Hòa nhịp với pháp luật thực định, các học thuyết pháp lý cũng đưa ra các thuật ngữ mới nhằm phân biệt rõ hơn giữa hành pháp và hành chính. Trong tác phẩm “Các thiết chế hành chính của Cộng hòa Pháp” (1829- 1830), Bá tước Gerando đã phân biệt giữa “Gouvernement” (Chính phủ) và “Adminis- tration civile et ordinaire” (cơ quan hành chính - thực hiện các hoạt động điều hành dân sự và thường lệ). Cũng như vậy vào thời kỳ đó, Chaveau đã phân biệt giữa “quyền hành pháp thuần túy” và “hành chính tích cực”. Tương tự, Henrion de Pansey đã đối lập giữa “hành chính tối cao - hay “chính phủ” với “hành chính đúng nghĩa”. Sự phân biệt này dựa trên các tiêu chí cơ bản như sau: - Thứ nhất, đó là tính thứ bậc: quyền hành pháp luôn có vị trí cao hơn hành chính. Quyền hành pháp luôn có vị trí tối cao, có tính chất khởi nguyên, bắt đầu và định hướng. Do ngự trị ở vị trí tối cao, quyền hành pháp được ví như bộ não đưa ra các mệnh lệnh có tính chất chung. Ngược lại, quyền hành chính luôn ở vị trí trực thuộc, thấp hơn quyền hành pháp, nó là cánh tay của hành pháp, là hành động của hành pháp và chỉ đảm nhiệm thực thi những vấn đề cụ thể. Hoặc theo Laferriere, một học giả luật công nổi tiếng ở Pháp “Hành chính là việc bảo đảm thực thi luật hàng ngày, trông nom các quan hệ giữa cơ quan hành chính với công dân và giữa các cơ quan hành chính với nhau. Chính phủ là việc đáp ứng các nhu cầu thuần túy của giới chính trị, là việc trông nom tính hợp hiến, trông nom sự vận hành của các nhánh quyền lực lớn, trông nom quan hệ giữa nhà nước với các quyền lực bên ngoài, trông coi an ninh đối nội và đối ngoại”. Siyere đã diễn đạt ý tưởng trên như sau: “Quyền hành chính là hành động, còn quyền hành pháp là suy nghĩ”. Vivien cho rằng: quyền hành pháp (trị vì) đảm bảo một sự 13 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3 Montesquieu, “Tinh thần pháp luật”, Bản dịch của Hoàng Thanh Đạm, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, Nxb. Giáo dục, Hà Nội,1996, tr.100. 4 Phần viết về các quan điểm của các học giả Pháp chủ yếu tham khảo từ nguồn: Pierre Sergant, “Administrer et Gouverner: histoire d’une distinction” (Revue internationale de droit public) Administrer-et-gouverner- Histoire.html, truy cập ngày 20/10/2015. giám sát thường xuyên trên toàn xã hội, lắng nghe nhu cầu của xã hội, tuân theo hay điều chỉnh các xu hướng xã hội, thực thi các ý nguyện của xã hội hay điều tiết sự hưng phấn của xã hội. Phát triển từ ý tưởng này, một nhà nghiên cứu Việt Nam đã cho rằng, nói đến chính phủ thời hiện đại là phải gắn liền với chính sách. Hoạch định chính sách quốc gia là một trong những chức năng quan trọng gắn liền với sự tồn tại và tiêu vong hiện nay của chính phủ5. - Thứ hai, tiêu chí phân biệt hành pháp - hành chính dựa trên tính chính trị. Chức năng hành pháp có tính chính trị, còn hành chính thì không. Một số học giả còn gọi thành tên: hành chính chính trị và hành chính dân sự để phân tách hai chức năng này. Tính chính trị trong hành pháp thể hiện qua các hoạt động: điều tiết mối quan hệ ngoại giao, lãnh đạo các hoạt động hành chính trong nước. Tính hành chính thể hiện trong các hoạt động: bảo vệ con người, bảo vệ tài sản, quản lý công sản, đảm bảo thực thi các biện pháp vì lợi ích chung của cộng đồng. - Thứ ba, tiêu chí phân biệt hành pháp - hành chính dựa trên tính chất hoạt động thường xuyên hay đột xuất. Nếu như hành chính đảm trách các công việc thường xuyên, được dự liệu trước, thì hành pháp lại đối phó với những công việc mang tính bất ngờ, ngoại lệ. Hành chính đảm trách các nhu cầu hàng ngày của đời sống nhân dân, trong khi hành pháp đối phó với những tình huống nảy sinh mới6. - Thứ tư, tiêu chí phân biệt dựa trên các quy tắc pháp lý làm cơ sở cho hành pháp và hành chính. Hành chính là việc thực thi các đạo luật, có nghĩa là dựa trên sự cho phép của lập pháp; trong khi đó hành pháp dựa trên các quy định của Hiến pháp và dường như, khá độc lập đối với các đạo luật. Tính chất này được Raymond Carre de Malberg đặc biệt đề cao: nếu như hành chính chỉ là chức năng thực thi các đạo luật; bị quy tắc hóa bởi lập pháp, thì chức năng hành pháp là “quyền lực tự quản” đến từ “sự chuyển nhượng cao hơn đối với quyền lập pháp”. Và theo ông, cội rễ của quyền hành pháp là Hiến pháp. Quan niệm này đã dẫn đến việc đẩy vị trí của hành pháp lên gần kề lập pháp, bởi chúng cùng tìm thấy sự chính danh từ Hiến pháp. Lưu ý rằng, các tiêu chí phân biệt giữa hành pháp - hành chính chủ yếu là tiêu chí về nội dung, các tiêu chí liên quan đến hoạt động, chức năng, chứ không có tiêu chí về tổ chức. Lý do là cùng một tổ chức có thể thực hiện cả hai hoạt động hành pháp và hành chính và như vậy, căn cứ phân định dựa trên cơ quan sẽ không còn nhiều ý nghĩa. Từ các quan niệm trong lịch sử và hiện tại về hành pháp - hành chính, có thể tạm đúc rút lại rằng: quyền hành pháp - một mặt phân biệt với hành chính nhưng mặt khác, lại bao hàm hành chính. Các quy định rất phổ biến trong các hiến pháp như: “chính phủ lãnh đạo hoạt động hành chính” phản ánh hàm ý thứ hai này. Mối quan hệ giữa hành pháp và hành chính bởi vậy rất khó tách rời. Tuy nhiên, khi bổ sung “chính phủ thực hiện quyền hành pháp” thì vị thế của Chính phủ đã được đề cao hơn, vượt ra khỏi tính chất là cơ quan chấp hành, hành chính thông thường, mà được coi như một nhánh quyền lực ngang hàng với các nhánh quyền lực khác, đặc biệt là lập pháp. Ngoài việc lãnh đạo các hoạt động hành chính, quyền hành pháp còn bao hàm một số hoạt động vượt trên giới hạn của hành chính thông thường nhằm xử lý mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực; xử lý mối quan hệ giữa các quốc gia. Vậy chức năng “hành pháp” có tạo nên thay đổi gì trong mối quan hệ giữa Chính phủ với CQĐP? 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5 Nguyễn Đăng Dung, “Sự hạn chế quyền lực nhà nước”, Nxb. Đại học Quốc gia Hà nội, Hà Nội, 2005, tr. 507. 6 Maurice Hauriou, Precis de droit administratif, Paris, Larose & Forcel, 3e edtion, 1879, p.283. - Thứ nhất, nếu quan niệm hành pháp theo nghĩa trang bị thêm cho chính phủ những hoạt động, những chức năng và vị thế có tầm chính trị, tầm ảnh hưởng cao trong điều chỉnh mối quan hệ giữa các nhánh quyền lực nhà nước, thì quy định “chính phủ thực hiện quyền hành pháp” chỉ làm thay đổi mạnh mẽ và trực tiếp đến mối quan hệ giữa chính phủ với các cơ quan Quốc hội, tòa án tối cao - những nơi thực hiện quyền lập pháp và tư pháp. Mối quan hệ giữa chính phủ và CQĐP không chịu nhiều sự tác động từ thay đổi này, trừ khả năng quy định chính phủ thực hiện quyền hành pháp sẽ thúc đẩy thêm mức độ phân quyền hành chính. Lý do là khi ở một vị trí cao, thực thi một quyền lực mang màu sắc chính trị, đảm nhiệm những công việc có tính chất định hướng, khởi phát - thì chính phủ thực sự trở thành “người cầm lái” chứ không phải là “người chèo thuyền”. Công việc hành chính cụ thể của CQĐP hầu như sẽ không thuộc phạm vi điều hành hay xem xét, giám sát của chính phủ7. Đây là bước mở đường cho phân quyền hành chính, và xa hơn nữa là tự quản hành chính ở địa phương. - Thứ hai, mặt khác, với quy định “chính phủ thực hiện quyền hành pháp”, mối quan hệ giữa chính phủ với CQĐP vẫn tồn tại, bởi lẽ chức năng của chính phủ hiện đại không thể tách rời giữa hành pháp và hành chính: hành pháp như bộ não, còn hành chính như cánh tay để thực thi các mệnh lệnh từ não bộ phát ra. Chức năng của chính phủ sẽ không trọn vẹn nếu không bao quát cả hai hoạt động hành pháp và hành chính. Nói cách khác, mối quan hệ giữa chính phủ với CQĐP vẫn tồn tại, bởi vì: i) thực hành quyền hành pháp, phải gắn với hành chính, và ii) trong mọi trường hợp, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam (Điều 94 Hiến pháp năm 2013). 2. Mối quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương Không thể thực hiện quyền hành pháp mà không bao gồm quyền lãnh đạo hành chính, nên mối quan hệ giữa Chính phủ với CQĐP là luôn tồn tại, kể cả có hay không việc quy định bổ sung thêm chức năng Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp”. Mối quan hệ này không nhất quán ở mọi quốc gia, cũng không giống nhau ở mọi thời kỳ. Sự khác biệt dựa trên nền tảng mức độ phân quyền (giữa trung ương và địa phương). Logic của vấn đề là, nếu một quốc gia có nền hành chính tập trung thì mối quan hệ giữa Chính phủ - với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất - với CQĐP sẽ mang tính thứ bậc, trực thuộc. Ngược lại, ở những quốc gia có nền hành chính phân quyền, thì quan hệ giữa Chính phủ - CQĐP có sự độc lập nhất định. Nhưng ở bất kỳ quốc gia nào, mối quan hệ giữa Chính phủ và CQĐP cũng thể hiện qua các yếu tố cơ bản: trong vị trí của CQĐP; trong các yếu tố về nội dung, về tổ chức và về giám sát giữa hai bên. 2.1. Vị trí của CQĐP Địa vị của CQĐP phản ánh phần nào mối quan hệ giữa Chính phủ - CQĐP. Cách gọi tên CQĐP thể hiện mối quan hệ đó. Khá nhiều hiến pháp trên thế giới dùng khái niệm “tự quản địa phương” (Hiến pháp Nhật Bản); hoặc “tự trị địa phương” (Hiến pháp Liên bang Nga, Hiến pháp Hàn Quốc) trong chương về CQĐP. Ngay cả khi không gọi là tự quản địa phương thì địa vị của CQĐP cũng được khẳng định rõ trong Hiến pháp, như trường hợp của Cộng hòa Pháp: “Các 15 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7 Về vấn đề này, chúng tôi không hoàn toàn nhất trí với ý kiến của một số tác giả khi định nghĩa phạm vi “thực hiện quyền hành pháp” của Chính phủ bao gồm: “...thiết lập trật tự công (trật tự hành chính) trên cơ sở các quy định của luật; (v) phát hiện, điều tra, xử lý vi phạm theo thẩm quyền hoặc/và yêu cầu tòa án xét xử theo trình tự thủ tục tư pháp” (Nguyễn Phước Thọ, “Một số điểm mới trong vị trí chức năng của Chính phủ trong Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” tại Những hoạt động cụ thể này nên quan niệm thuộc về chức năng “hành chính nhà nước cao nhất” của chính phủ, chứ không phải là “thực hiện quyền hành pháp”. địa phương tự quản hành chính thông qua hội đồng dân cử và có quyền lập quy để thực thi các thẩm quyền của mình trong các điều kiện quy định bởi pháp luật”8. Vị trí này cho phép nhìn thấy lát cắt giữa trung ương và địa phương, từ đó có thể hình dung ranh giới quyền “lãnh đạo hành chính” của trung ương. Hầu hết các quốc gia có nền hành chính phi tập trung đều phân biệt hành chính trung ương và hành chính địa phương. Ở Pháp, các học giả cho rằng, Chính phủ lãnh đạo hoạt động hành chính, nhưng chỉ trong phạm vi hành chính trung ương mà thôi. Hành chính địa phương là hoạt động tự quản, bởi vậy sẽ không chịu sự lãnh đạo của Chính phủ. Hành chính địa phương sẽ chịu sự chỉ đạo điều hành của các thủ trưởng hành chính địa phương và những thủ trưởng này do Hội đồng dân biểu địa phương lập ra, không lệ thuộc vào hành chính trung ương9. Sự lãnh đạo của Chính phủ đối với CQĐP thể hiện thông qua việc hoạch định các chính sách chung, chứ không thông qua điều hành cụ thể. Ngược lại, trong nền hành chính tập trung, vị trí độc lập của CQĐP không được thể hiện rõ trong pháp luật. Ví dụ trong Hiến pháp nước ta, thuật ngữ “cơ quan hành chính của địa phương” còn chưa được sử dụng, mà thay vào đó là “cơ quan hành chính ở địa phương” - thuật ngữ phản ánh tính thống nhất của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương xuống địa phương. Dường như CQĐP chưa có hệ thống hành chính riêng của mình. Kiểu tổ chức nền hành chính tập trung và lệ thuộc vào trung ương chỉ phù hợp với một số mô hình địa phương đặc biệt; hoặc với các nước tập trung hành chính, hoặc mới tiếp cận với thời kỳ bắt đầu của phân quyền. Trong các bản Hiến pháp trước năm 2013 của Việt Nam, tính chất hành chính tập trung còn thể hiện rõ rệt thông qua việc gọi tên các cơ quan địa phương là Hội đồng nhân dân (HĐND), Ủy ban nhân dân (UBND). Việc gọi tên “HĐND và UBND” dường như chỉ kể đến các cơ quan ở cấp địa phương và cùng với các chế định khác về các cơ quan này có thể hiểu là chúng cùng với các cơ quan cùng hệ thống ở trung ương - sẽ tạo ra một chỉnh thể thống nhất. Ví dụ: HĐND các cấp và Quốc hội - tạo thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước; UBND các cấp và Chính phủ - tạo thành hệ thống cơ quan hành chính. Cách gọi tên này (HĐND và UBND) dường như không có sự phân biệt giữa trung ương và địa phương mà chỉ có sự phân khúc quyền lực nhà nước trên từng địa bàn lãnh thổ. Hiến pháp năm 2013 đưa ra cách gọi tên mới: CQĐP - tên gọi mới không những khắc phục được điểm này, mà còn phản ánh một tư duy mới: Tên chương “Chính quyền địa phương” sẽ cho phép nhìn nhận rõ lát cắt giữa trung ương - địa phương, cho phép nhìn nhận CQĐP như là một thực thể riêng, tồn tại khá độc lập so với chính quyền trung ương, đặc biệt là hành chính trung ương. 2.2. Mối quan hệ giữa Chính phủ và chính quyền địa phương 2.2.1. Về nội dung Thẩm quyền Phạm vi thẩm quyền của địa phương phản ánh trực tiếp nhất mối quan hệ giữa địa phương với hành chính trung ương - Chính phủ. Đây cũng là nội dung cốt yếu của phân quyền hành chính. Thông thường, phạm vi thẩm quyền của địa phương được quy định tại Hiến pháp hoặc ít nhất, là trong luật. Khoản 1 Điều 130 Hiến pháp Liên bang Nga quy định: “Tự quản địa phương ở Liên bang Nga bảo đảm quyền tự quyết của cư dân đối với các vấn 16 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp 1958. 9 Tham khảo: comment -definir-ad- ministration.html 17 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT đề tầm địa phương, nắm giữ, sử dụng và định đoạt sở hữu của địa phương”. Tương tự, Điều 94 Hiến pháp Nhật Bản quy định: “CQĐP có thẩm quyền trong quản lý tài sản của mình, thực thi các công việc, quản trị hành chính và ban hành các quy định của mình phù hợp với các quy định của pháp luật”. Thẩm quyền này cũng có thể được xác định theo hướng loại trừ: khoản 4 Điều 117 Hiến pháp Cộng hòa Italia 1947 quy định rằng: “Các Khu vực có quyền lập pháp trong mọi vấn đề không được luật nhà nước nêu rõ”10. Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan quy định rộng mở: “CQĐP thực hiện các công vụ không được quy định trong Hiến pháp và các đạo luật về các cơ quan khác của Nhà nước” (Điều 163). Sau khi đã có phân định thẩm quyền địa phương, quy tắc tiếp theo là địa phương hoàn toàn tự chủ trong quyết định nội dung, lựa chọn phương tiện để thực thi các thẩm quyền đó. Chính phủ không can thiệp, chỉ đạo và thậm chí không giám sát các thẩm quyền tự quản của địa phương. Ở những quốc gia có nền hành chính tập trung, sự phân định thẩm quyền giữa Chính phủ với CQĐP không rõ rệt. Thẩm quyền địa phương không hiện diện cụ thể trong hiến pháp; các công việc của trung ương và địa phương không phân định rõ nét trong luật; hoặc có phân định trong các đạo luật nhất định nhưng vẫn có sự ràng buộc lẫn nhau thông qua quy định về nghĩa vụ báo cáo của địa phương với cấp trên; hay thông qua việc phê duyệt, cấp phép về chủ trương của trung ương đối với công việc địa phương. CQĐP được ban hành văn bản pháp quy nhưng văn bản của CQĐP chủ yếu nhằm cụ thể hóa các quy định của cấp trên - trong đó có Chính phủ. Trong rất nhiều lĩnh vực của thẩm quyền, sự tinh tế trong mối quan hệ giữa Chính phủ với địa phương đặc biệt thể hiện trong quyền lập quy của địa phương. Việc ban hành các văn bản quy phạm của địa phương không thể là sự cụ thể hóa các quy định của Chính phủ. Trong nền hành chính phân quyền, địa phương ban hành các quy phạm nhằm thực thi các thẩm quyền riêng có của mình. Ranh giới này thể hiện rõ trong quy định tại Điều 72 Hiến pháp Cộng hòa Pháp, theo đó “địa phương có quyền lập quy để thực thi các thẩm quyền của mình”. Và rõ ràng, trong các lĩnh vực thẩm quyền riêng của địa phương thì Chính phủ không thể ra quy phạm. Việc cụ thể hóa các quy phạm của Chính phủ sẽ do các cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện mà không thuộc thẩm quyền lập quy của địa phương. Tuy nhiên, sự phân định này chỉ rạch ròi đối với các công việc thuộc phạm vi thẩm quyền riêng của địa phương. Vẫn còn đó những ranh giới mập mờ giữa quyền lập quy của Chính phủ và quyền lập quy của địa phương, ví dụ ở Pháp, đó là các lĩnh vực mà lập pháp đã quy định nhưng cần cụ thể hóa để thực thi (đào tạo nghề; giáo dục; quy hoạch đô thị; hoạt động kinh tế và phát triển doanh nghiệp) và cả Chính phủ cũng như địa phương đều có thẩm quyền can thiệp11. Tài chính Mối quan hệ giữa thẩm quyền và tài chính luôn tỷ lệ thuận: Địa phương càng độc lập về thẩm quyền thì nguồn tài chính của địa phương cũng độc lập hơn so với trung ương và ngược lại, nếu các thẩm quyền của địa phương vẫn còn chia sẻ với trung ương thì ngân sách của địa phương không thể là tự chủ. Điều này dẫn đến quy định mới trong Hiến pháp sửa đổi năm 2003 của Cộng hòa Pháp: “Việc chuyển giao các thẩm quyền giữa Nhà nước và các địa phương phải đi cùng việc giao các nguồn lực tương ứng để thực thi các thẩm quyền đó” (Điều 72 - 2). 10 Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, CRIGHTS, “Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia”, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2012, tr. 377. 11 “Les relations entre l’Etat et les collectivites locales”, Rapport du group de travail, Precide Alain LAMBERT, Decembre 2007, p. 6-7, /074000741.pdf. Cũng với tinh thần đó, Hiến pháp năm 2013 của nước ta đã có quy định rất xác thực: “Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó” (Khoản 3 Điều 111). Mối quan hệ giữa Chính phủ với CQĐP về phương diện tài chính cần được xác định trên cơ sở xác định lại các thẩm quyền của địa phương. Trong xu thế phân quyền, nên từng bước tăng sự tự chủ tài khóa cho CQĐP, đặc biệt là những nguồn thu địa phương được hưởng 100%, gắn với việc quản lý và cung ứng dịch vụ công tại địa phương. Cũng như vậy, trong chi ngân sách, cần phân định nhiệm vụ chi của địa phương cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền theo phân cấp quản lý hành chính. Trong tương lai, cần xây dựng cơ chế để CQĐP có quyền tự chủ trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và chủ động chọn lựa cách thức thực hiện; trung ương chỉ tác động, can thiệp khi cần thực hiện các mục tiêu có tính quốc gia. 2.2.2. Về mặt tổ chức Quan hệ về tổ chức giữa Chính phủ - CQĐP thể hiện qua việc thành lập các cơ quan địa phương, việc tồn tại các cơ quan tản quyền của Chính phủ tại địa phương, trong quy chế công chức địa phương. Ở những quốc gia có nền hành chính tập trung, mối quan hệ về mặt tổ chức giữa Chính phủ với CQĐP là khăng khít, lệ thuộc. Đó là sự gắn kết trong việc thiết lập (cơ quan hành chính của địa phương do Chính phủ lập ra/tham gia vào việc lập ra, thông qua việc bổ nhiệm các chức danh lãnh đạo). Việc can dự vào thành lập sẽ là tiền đề để chỉ đạo, điều hành mọi hoạt động của hành chính địa phương. Và ở các nước có nền hành chính tập trung, từ logic thẩm quyền hành chính thống nhất nên cơ cấu của hành chính địa phương về cơ bản khá thống nhất với tổ chức hành chính trung ương. Chế độ công vụ, công chức cũng cùng chung quy chế thống nhất trên toàn quốc. Tuy nhiên, trong nền hành chính phân quyền có sự phân biệt rõ ràng giữa các cơ quan của địa phương và các cơ quan hành chính tản quyền (của Chính phủ) đặt tại địa phương. Ví dụ ở Pháp hiện nay, trừ mô hình xã trưởng - vừa kết hợp giữa dân bầu và quyền cách chức của Hội đồng bộ trưởng; còn lại tất cả các cơ quan hành chính địa phương đều có nguồn gốc từ địa phương và không chịu bất kỳ sự can thiệp nào của Chính phủ. Mô hình chung là dân bầu ra Hội đồng dân cử, và cơ quan này lập ra cơ quan hành chính của mình. Bên cạnh bộ máy hành chính thuần túy của địa phương, có một số đại diện trung ương - nhưng chỉ ở một vài cấp địa phương lớn mà thôi - đó là tỉnh trưởng (ở cấp tỉnh); vùng trưởng (ở cấp vùng) và một số cơ quan tản quyền đặt chủ yếu tại cấp tỉnh. Không phải bất cứ bộ nào cũng có cơ quan tản quyền ở địa phương, mà thường chỉ có một vài bộ như Văn hóa, Giáo dục v.v.. Các nhân sự và các cơ quan tản quyền này, Chính phủ trực tiếp bổ nhiệm, quản lý và chỉ đạo hoạt động. Họ cũng là kênh liên lạc giữa Chính phủ với địa phương, thông qua việc xem xét một số loại quyết định của CQĐP, nhưng không có quyền đình chỉ hay bãi bỏ chúng12. Nhiều quốc gia có nền hành chính phân quyền thậm chí còn có sự phân biệt trong quy chế công vụ của trung ương và địa phương. Các khái niệm công chức nhà nước, công chức địa phương cũng xuất hiện từ đây. 18 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Tham khảo Jean - Luc Boeuf, Manuela Magnan, “Les collectivites territoriales et la decentralisation” (Các đơn vị hành chính lãnh thổ và sự phân quyền) Decouverte de la Vie publique, La documentation Francaises, 2007. 13 Theo Trần Thị Minh Châu, “Kinh nghiệm thi tuyển công chức của một số nước trên thế giới”, truy cập ngày 27/10/2015. Công chức địa phương có quy chế riêng, được tuyển dụng theo cách riêng biệt13. 2.2.3. Về giám sát của Chính phủ đối với CQĐP Mối quan hệ giữa Chính phủ và CQĐP thể hiện trực tiếp và rõ rệt nhất thông qua khâu cuối cùng: hoạt động giám sát của Chính phủ đối với địa phương. Không có nền hành pháp nào hoàn toàn tách rời các lãnh thổ hành chính của mình, nhưng mức độ can thiệp của Chính phủ đối với CQĐP là rất khác nhau, tùy từng quốc gia. Thông thường, trong nền hành chính tập trung, các quyết định của cơ quan hành chính địa phương và kể cả cơ quan dân cử, vẫn có thể bị đình chỉ, bãi bỏ bởi cơ quan hành chính cấp trên hay Chính phủ. Như vậy, quan hệ giám sát hành chính vẫn tồn tại một cách trực tiếp và toàn diện. Trực tiếp vì Chính phủ có quyền đình chỉ, bãi bỏ ngay các văn bản của CQĐP vi phạm pháp luật, chứ không dừng lại ở mức kiến nghị hay đề xuất địa phương bãi bỏ. Toàn diện bởi vì việc giám sát không giới hạn ở bất kỳ lĩnh vực nào. Quyền giám sát như vậy thực ra không thể tồn tại trong một bối cảnh CQĐP phân cấp và tự chủ, bởi lẽ sự can thiệp trực tiếp và toàn diện là đi ngược lại với quyền tự chủ của địa phương. Ở các quốc gia có sự phân quyền trung ương - địa phương, giám sát hành chính của chính quyền trung ương đối với địa phương đã giảm thiểu đến gần như tối đa. Điển hình là quá trình phân cấp ở Cộng hòa Pháp thể hiện bằng quá trình trao quyền cho địa phương và cắt giảm sự giám hộ của trung ương. Luật ngày 02/03/1982 đã giới hạn phạm vi kiểm tra hoạt động của CQĐP: chỉ trong khuôn khổ tính hợp pháp chứ không thể kiểm tra tính hợp lý của các quyết định của CQĐP. Tỉnh trưởng, Vùng trưởng - người đại diện cho Nhà nước trung ương - không có quyền năng gì trong việc ngăn chặn các quyết định của địa phương. Khi phát hiện các văn bản của CQĐP vi phạm pháp luật, các Tỉnh trưởng, Vùng trưởng chỉ có thể yêu cầu Tòa Hành chính xét xử, và Tòa Hành chính là cơ quan duy nhất có quyền tuyên hủy các quyết định của địa phương. Thẩm quyền kiểm tra của các Tỉnh trưởng, Vùng trưởng bị thu hẹp đến mức, theo các học giả Pháp thì dường như: “việc chuyển văn bản trái pháp luật (của CQĐP) cho Tòa án xử lý không phải là nghĩa vụ của Tỉnh trưởng, Vùng trưởng. Mặc dù trong một Quyết định của Hội đồng bảo hiến (Quyết định số 93-335 DC ngày 21/01/1994) có đoạn viết: “căn cứ vào Điều 72 của Hiến pháp, việc kiểm tra tính hợp pháp đối với các quyết định của CQĐP thuộc trách nhiệm của người đại diện Nhà nước trung ương...” nhưng vì pháp luật cũng như án lệ không hề xác định chế tài trong trường hợp người đại diện Nhà nước trung ương không thực hiện trách nhiệm này nên có thể khẳng định rằng, đó không phải là một trách nhiệm mang tính pháp lý”14. Ở hầu hết các quốc gia có tài phán hiến pháp và hành chính, nhiệm vụ quan trọng của Tòa án là phân xử các tranh chấp thẩm quyền giữa địa phương với cơ quan nhà nước trung ương và giữa địa phương với nhau. Điều 165 Hiến pháp Ba Lan quy định: “Các tòa án hành chính có nhiệm vụ giải quyết các tranh chấp về thẩm quyền giữa các đơn vị của CQĐP và các cơ quan hành chính nhà nước”. Khi mà thẩm quyền trung ương - địa phương được phân định rành mạch thì hiển nhiên hành chính trung ương không còn quyền giám sát địa phương đối với các công việc đã phân quyền, và lúc này, thiết chế tư pháp chiếm vị trí ưu thế, là người khách quan, độc lập đánh giá sự đúng sai trong xử 19 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(310) T3/2016 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Martine Lombard, Gilles Dumont, “Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp”, Sách dịch, ngày 25/3/1852 Nhà pháp luật Việt Pháp - Organisation Internationale de la Francophone, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, 2007, tr. 242. (Xem tiÕp trang 25)