Mối quan hệ giữa cơ quan cạnh tranh và cơ quan quản lý ngành trong pháp luật cạnh tranh Việt Nam

MỐI QUAN HỆ GIỮA CƠ QUAN CẠNH TRANH VÀ CƠ QUAN QUẢN LÝ NGÀNH TRONG PHÁP LUẬT CẠNH TRANH VIỆT NAM Tóm tắt: Trong thực thi chính sách và pháp luật cạnh tranh, vấn đề trọng tâm là phải khắc phục hạn chế về tính độc lập của cơ quan cạnh tranh. Cơ quan cạnh tranh cần phải có khả năng để hạn chế việc các cơ quan quản lý ngành tiến hành các hoạt động vận động hành lang (lobby) của các ngành công nghiệp tác động đến cơ quan cạnh tranh nhằm giành lấy mục tiêu có lợi cho ngành mình thông qua việc thực thi pháp luật cạnh tranh, đồng thời hạn chế khả năng can thiệp của các cơ quan quản lý ngành, thông qua việc ban hành các văn bản quản lý hành chính, tác động vào những hoạt động điều tiết thị trường nhằm có lợi cho những ngành công nghiệp nào đó1. 1 Chẳng hạn như các quyết định hành chính trong việc can thiệp giá bán lẻ một số mặt hàng thiết yếu như xăng dầu, khí đốt, hay các văn bản chỉ định doanh nghiệp tham gia mua, bán, cung ứng hàng hóa, dịch vụ cụ thể (vé máy bay, mua bảo hiểm, tiêu thụ sản phẩm của doanh nghiệp địa phương...). Trần Thăng Long* * TS. Phó Trưởng khoa Ngoại ngữ pháp lý, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh Abstract In enforcement of the competition policy and law, it is to focused on overcoming the shortcomings of the independence of the competition management authority. Competition management authorities needs its owned power to limit the sector management authority, through the enforcement of competition law, in conducting lobbying activities for their sector interests, as well as to limit the ability of the sector management authority, through the issuance of administrative documents, in intervening the market performance for their sector benefits. Thông tin bài viết: Từ khóa: cơ quan cạnh tranh, cơ quan quản lý ngành, Luật Cạnh tranh, chính sách cạnh tranh, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia Lịch sử bài viết: Nhận bài : 17/09/2018 Biên tập : 11/10/2018 Duyệt bài : 19/10/2018 Article Infomation: Keywords: competition management authority, sector management authority, competition law, competition policy, National Competition Commission. Article History: Received : 17 Sep. 2018 Edited : 11 Oct. 2018 Approved : 19 Oct. 2018 1. Cơ quan cạnh tranh và cơ quan quản lý ngành Nhiệm vụ chính của cơ quan cạnh tranh (CQCT) là bảo đảm thực thi pháp luật cạnh tranh (PLCT). Hiệu quả thực thi và áp dụng pháp luật cạnh tranh đến đâu phụ thuộc vào hiệu quả hoạt động của chính cơ quan THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 36 Số 22(374) T11/2018 này. Theo Luật Cạnh tranh năm 20042 và các Nghị định hướng dẫn thi hành Luật này3 thì nhiệm vụ thực thi PLCT được giao cho hai cơ quan: Cục Quản lý cạnh tranh (QLCT) và Hội đồng Cạnh tranh (HĐCT). Cụ thể, Cục QLCT là cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh, có chức năng tham mưu và tổ chức thực thi PLCT. Trong lĩnh vực cạnh tranh, Cục QLCT có nhiệm vụ (i) điều tra các vụ việc cạnh tranh và (ii) xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh (khoản 2 Điều 2 Nghị định 06/2006/NĐ- CP). Thiết chế thứ hai là HĐCT là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước độc lập, có chức năng xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh (HCCT)4. Sự phát triển của xã hội, sự hội nhập của nền kinh tế kéo theo sự xuất hiện của cơ quan quản lý ngành (CQQLN). Các cơ quan này thường được trao thẩm quyền thực hiện các quy định điều tiết về cạnh tranh trong các lĩnh vực chuyên ngành5 và có thẩm quyền ban hành quy định riêng của các ngành công nghiệp có liên quan. Đặc biệt là các ngành công nghiệp có liên quan đến việc cung ứng các dịch vụ thiết yếu (essential facilities) cho xã hội. Những quy định này có sự liên hệ đến vấn đề đảm bảo và thúc đẩy/HCCT trong những ngành đó. Chẳng hạn, theo quy định của Luật Viễn thông năm 2012, Bộ Thông tin và Truyền thông 2 Luật Cạnh tranh năm 2018 (sửa đổi) được Quốc hội khóa XIV thông qua ngày 12/6/2018 và sẽ có hiệu lực từ ngày 01/7/2018. 3 Nghị định số 06/2006/NĐ - CP ngày 09/01/2006 của Chính phủ về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục QLCT, Nghị định số 05/2006/NĐ - CP ngày 09/01/2006 về việc thành lập và quy định chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức của HĐCT. 4 Hội đồng Cạnh tranh được thành lập theo Nghị định số 05/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006 của Chính phủ, được thay thế bằng Nghị định số 07/2015/NĐ-CP ngày 16/01/2015. 5 Trịnh Anh Tuấn, Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh của Việt Nam, Luận án TS. Viện Nghiên cứu Thương mại, Bộ Công thương, năm 2015, tr. 109. 6 CUTS, Học phần về luật cạnh tranh và chính sách điều tiết ngành >, truy cập ngày 13/9/2018. (MIC) là cơ quan giữ vai trò cơ quan điều tiết ngành (Điều 10). MIC có quyền xây dựng danh sách các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh trên thị trường cung cấp các dịch vụ viễn thông quan trọng cần có sự quản lý của Nhà nước, danh sách các doanh nghiệp kinh doanh các mặt hàng thiết yếu và quy định các biện pháp hành chính để thúc đẩy cạnh tranh và bảo đảm cạnh tranh công bằng trên thị trường viễn thông. Chức năng của CQQLN bao gồm việc thiết lập và giám sát các tiêu chuẩn hoạt động đối với các doanh nghiệp trong ngành, đồng thời đảm bảo rằng quyền lợi của người tiêu dùng sẽ không bị hy sinh bởi mục tiêu tìm kiếm lợi nhuận của các doanh nghiệp6. Các quy định pháp luật điều tiết ngành và CQQLN tương ứng thường là những công cụ quan trọng đầu tiên để kiểm soát những hạn chế của thị trường ngay từ đầu, đánh dấu bằng vấn đề gia nhập thị trường. Chẳng hạn, theo quy định của Điều 31 Luật Điện lực năm 2005, cơ quan điều tiết điện lực giúp Bộ trưởng Bộ Công nghiệp xây dựng biểu giá bán lẻ điện trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Biểu giá bán lẻ điện. Ngoài ra, cơ quan điều tiết điện lực giúp Bộ Công thương trong các nhiệm vụ khác nhau, bao gồm việc cấp, sửa đổi, thu hồi giấy phép điện; chuẩn bị biểu giá bán lẻ điện; và giải THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 37Số 22(374) T11/2018 quyết các khiếu nại và tranh chấp trên thị trường điện. CQQLN còn có thể thực hiện chức năng đảm bảo cạnh tranh công bằng trong các ngành cụ thể tương ứng. Mục tiêu quản lý là nhằm đảm bảo rằng không có sự chệch hướng khỏi các tiêu chuẩn hoạt động theo đúng với quy định là có sự tương tác với mục tiêu bảo vệ và thúc đẩy cạnh tranh. 2. Sự tương tác giữa cơ quan cạnh tranh và cơ quan quản lý ngành trong việc thực thi chính sách và pháp luật cạnh tranh 2.1 Sự phối hợp, thúc đẩy cạnh tranh và đảm bảo những mục tiêu của chính sách và pháp luật cạnh tranh Cả hai cơ quan nêu trên đều có sự can thiệp đến hoạt động cạnh tranh và hoạt động của các doanh nghiệp trên thị trường. Nhìn chung, sự can thiệp này nhằm mục đích mở rộng quy mô các thị trường tư nhân, phục vụ việc phân bổ nguồn lực, trên cơ sở đó cải thiện hiệu quả kinh tế chung và bảo đảm lợi ích của người tiêu dùng. Mặc dù vậy, do chức năng, nhiệm vụ và tính chất của hoạt động can thiệp khác nhau, hai cơ quan này sẽ áp dụng các phương pháp và cách tiếp cận khác nhau, trong đó chúng có thể mang tính bổ sung hoặc đối lập. Theo đó, CQCT tiếp cận về hành vi, CQQLN tiếp cận về cấu trúc. CQCT tập trung vào việc ngăn chặn loại bỏ tác động tiêu cực đến cạnh tranh của các doanh nghiệp khi thực hiện các hành vi có hại cho cạnh tranh như thỏa thuận HCCT, lạm dụng quyền lực thị trường cũng như xem xét những hành vi tập trung kinh tế (TTKT) có tác động xấu hoặc có khả năng tác động xấu đến cạnh tranh nếu như không được khắc phục và giảm thiểu ngay từ đầu. CQCT cũng có thể đóng vai trò tích cực trong việc 7 CUTS, tlđd số 10. tham gia tư vấn chính sách về cạnh tranh. Với những hoạt động này, CQCT có thể phối hợp cùng với CQQLN trong việc xem xét đánh giá tác động và hậu quả của hành vi từ những giai đoạn đầu tiên của việc gia nhập thị trường để đảm bảo loại trừ những hành vi gây hại, làm méo mó hoặc cản trở cạnh tranh một cách không cần thiết trong những lĩnh vực, ngành kinh tế cụ thể. Trong khi đó, CQQLN, với vai trò điều tiết về mặt kinh tế và kỹ thuật sẽ ấn định các điều kiện ràng buộc đối với những chủ thể tham gia thị trường, xác định các tiêu chuẩn yêu cầu gia nhập và thực thi chức năng cấp phép cùng với việc đưa ra các hướng dẫn hoạt động đối với các doanh nghiệp hoạt động trong ngành công nghiệp mình quản lý. CQQLN cũng có chức năng giám sát những điều kiện và tiêu chuẩn đó để đảm bảo lợi ích của người tiêu dùng7. CQQLN có thể góp phần tạo ra tác động thúc đẩy cạnh tranh, thông qua việc thiết lập các quy định ủng hộ cạnh tranh (pro- competition), giảm thiểu các rào cản thể chế cho sự thâm nhập thị trường. Các quy định này có tác động đến chi phí và chất lượng của nhiều sản phẩm đầu ra như: viễn thông, năng lượng và giao thông. Trong hoạt động lập pháp, việc phối hợp chặt chẽ giữa CQQLN với CQCT sẽ có tác dụng tích cực, góp phần vào việc đảm bảo chất lượng của các văn bản luật có tầm quan trọng đến nền kinh tế như: Luật Dược, Luật Viễn thông, Luật Điện lực... 2.2 Khả năng xảy ra xung đột trong việc thực thi chính sách và pháp luật cạnh tranh Ở Việt Nam, CQQLN như Bộ Công thương, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Giao thông Vận tải. sau thời kỳ Đổi THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 38 Số 22(374) T11/2018 Mới, đặc biệt là trong quá trình cải cách các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), các bộ, ngành này còn được gọi là các bộ, ngành chủ quản. Quá trình cải cách và chủ trương hình thành các DNNN lớn dẫn đến sự hình thành của một số các DNNN độc quyền ra đời bởi các mệnh lệnh hành chính từ cơ sở của việc kết hợp cơ học của các DNNN và đặt dưới sự “chủ quản” của những bộ, ngành này. Thực tế là các tập đoàn kinh tế nhà nước đầu tiên được thành lập hoạt động trong các ngành công nghiệp then chốt cụ thể, như Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT) hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Thông tin và Truyền thông. Các tập đoàn khác đang hoạt động trong lĩnh vực thuộc sự quản lý của Bộ Công thương, như Tập đoàn Công nghiệp Than và Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin), Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PetroVietnam), Tập đoàn Công nghiệp Đóng tàu Việt Nam (Vinashin), Tập đoàn Dệt may Việt Nam (Vinatex), Tập đoàn Cao su Việt Nam (VRG), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN). Khả năng xảy ra xung đột trong việc thực thi chính sách và PLCT thể hiện ở những điểm sau: Thứ nhất, các hành vi HCCT có thể được biện hộ dưới hình thức các lợi ích chung của ngành được thực hiện dưới sự hướng dẫn hoặc được các cơ quan này “bật đèn xanh”. Chẳng hạn, tại Hội nghị về hoạt động bảo hiểm năm 2010, đại diện Bộ Tài chính đã đưa ra cam kết xem xét áp dụng mức phí bảo hiểm tối thiểu (phí bảo hiểm). Việc áp đặt một tỷ lệ tối thiểu như vậy sẽ ngăn cản các công ty bảo hiểm giảm lệ phí của họ và do đó có thể được coi là hợp lý, mặc dù điều này có thể bị coi là vi phạm pháp luật cạnh tranh (hành vi ấn định giá). Thứ hai, CQQLN thường có động lực để khuyến khích hoặc bảo trợ cho các hành vi của những doanh nghiệp do mình bảo trợ có khả năng gây tác động HCCT và được thực hiện nhân danh lợi ích chung của các ngành công nghiệp, hoặc xa hơn là biện luận bằng những lợi ích công, hoặc nhằm đạt được các mục tiêu chính trị và kinh tế - xã hội. CQQLN có thể dựa vào một số các mục tiêu nhằm biện luận cho sự can thiệp của mình vào việc thực thi PLCT của các cơ quan QLCT. Những mục tiêu đó thường bao gồm: yêu cầu thực hiện lộ trình tự do hóa trong các lĩnh vực này, nhu cầu đảm bảo sự ổn định của thị trường, nhu cầu về các dịch vụ công mà các công ty nhà nước sẽ thực hiện tốt hơn hay hiệu quả hơn và đặc biệt là nhu cầu đảm bảo yêu cầu về an ninh và quốc phòng. Điều này có khả năng tạo cơ sở trì hoãn việc áp dụng các biện pháp chế tài cạnh tranh, việc can thiệp nhằm sử dụng cơ chế miễn trừ và việc ủng hộ tiếp tục duy trì các lĩnh vực độc quyền hoặc duy trì các DNNN độc quyền hoặc giữ đặc quyền. Thứ ba, cũng chính vì nhu cầu đảm bảo vị trí chủ đạo của thành phần kinh tế nhà nước và các lợi ích mà các DNNN đem lại, CQQLN sẽ ủng hộ việc duy trì và củng cố các tập đoàn kinh tế, DNNN lớn dựa trên các ngành mà họ quản lý. Chẳng hạn như lập luận về việc đóng góp cho ngân sách nhà nước và thực hiện các chính sách nhà nước. Ngoài ra, với việc các DNNN hiện vẫn giữ tỷ trọng lớn trong nền kinh tế và vị trí đầu đàn của các doanh nghiệp này trong các hiệp hội thương mại/ngành nghề, các quy định và chính sách của các cơ quan quản lý có thể trở thành cơ sở để các DNNN này tận dụng như điều phối các hoạt động trong một hiệp hội ngành nghề mà ở đó họ đóng một vai trò quan trọng nhất, hoặc điều chỉnh THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 39Số 22(374) T11/2018 giá theo mong muốn của họ8. Mặc dù, theo Luật Doanh nghiệp hiện hành, DNNN chỉ giới hạn ở những doanh nghiệp mà ở đó Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 4 (8) Luật Doanh nghiệp năm 2014), tuy nhiên, sự chi phối của các DNNN vẫn là những mối quan tâm đáng kể. Thứ tư, CQQLN thường có vai trò nhất định trong việc tham gia xây dựng chính sách và dự thảo luật liên quan đến lĩnh vực của họ. Điều này dẫn đến khả năng CQQLN tạo ra những rào cản cho việc gia nhập thị trường, từ đó có thể hạn chế sự tham gia của các doanh nghiệp khác cạnh tranh với các DNNN độc quyền và những doanh nghiệp khác nằm dưới sự quản lý của mình. Đồng thời, trong quá trình xây dựng chính sách và pháp luật, CQQLN có thể chịu những tác động, lobby từ phía các “nhóm lợi ích”. Đó là các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực quản lý ngành và có khả năng “trục lợi” từ mối quan hệ với CQQLN. Những quy định như vậy có thể bao gồm các điều khoản tạo ra sự phân biệt đối xử giữa các DNNN và các doanh nghiệp khác, giữa các nhóm doanh nghiệp khác nhau hoặc có thể mang lại lợi thế cạnh tranh cho một số các doanh nghiệp khi mà điều kiện gia nhập thị trường chỉ có các DNNN hoặc một số các doanh nghiệp mới có thể thực hiện. Thứ năm, sức ép cạnh tranh từ việc mở cửa thị trường, sự đe dọa của các doanh nghiệp nước ngoài, nhu cầu về doanh nghiệp có sức mạnh cạnh tranh quốc tế cũng có thể 8 Trong năm 2011, khi Bộ Tài chính kiểm tra việc tuân thủ các quy định về thuế và định mức của Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) đã cho thấy vào tháng 2 năm 2010, EVN đã điều chỉnh giá bán trung bình từ 970,9 đồng/kWh xuống 1.058 đồng/kWh. Tỷ lệ này cao hơn 2,2% so với tỷ lệ tối đa được Chính phủ phê duyệt trong Công văn ngày 12/2/2010. Đáng lưu ý là Công văn đặt ra mức trần là 1.036 đồng/kWh, bằng 6,8% so với giá bán trung bình của EVN vào năm 2009. Quan trọng hơn, cuộc kiểm tra cho thấy việc điều chỉnh EVN được thực hiện theo sự chấp thuận của Bộ Công thương trong Thông tư số 08/2010, cho phép EVN tăng giá bán bình quân lên 1.058 đồng/kWh từ năm 2010. Xem Vietnam Economic Forum, ‘Bo Bat den Xanh cho EVN Tang gia Dien’ (2010) < evn-tang-gia-dien>, truy cập ngày 14/9/2018. 9 OECD (2004), Reports of the Global Forum on Competition, tr. 25 là cơ sở để các “nhóm lợi ích” thông qua “người đại diện” của mình là CQQLN đặt vấn đề với CQCT khi xem xét rào cản gia nhập thị trường hoặc áp dụng các miễn trừ. Trong số những lý do ủng hộ việc thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 2005 - 2006 có lý do là sự cần thiết phải khắc phục hoạt động kinh doanh không hiệu quả trong khu vực nhà nước trong bối cảnh hội nhập kinh tế và nhu cầu nâng cao năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp Việt Nam trong quá trình đương đầu với các doanh nghiệp nước ngoài và các tập đoàn đa quốc gia. Những lý do này được ủng hộ mạnh mẽ bởi các tập đoàn nhà nước lớn. Thứ sáu, tìm kiếm lợi nhuận nhiều hơn nữa chính là động lực để các doanh nghiệp tìm kiếm những phương cách khác nhau nhằm đạt được mục đích đó, trong đó có việc tìm cách tạo ảnh hưởng đến cơ quan quyết định chính sách, từ đó nhằm đạt được hoặc bảo vệ lợi nhuận đạt được hoặc xa hơn nữa là có được sự bảo vệ từ phía CQQLN. Việc thực hiện thành công các mục tiêu kinh doanh (lợi nhuận, mục tiêu hàng năm) là cơ sở để tìm kiếm sự hỗ trợ nhiều hơn từ CQQLN. Vì chính sách cạnh tranh thường bị ảnh hưởng bởi hoạt động của các những nhóm lợi ích ăn theo (rent-seeking activities), mong muốn có được cơ hội lớn hơn cho việc theo đuổi lợi nhuận tối đa trở thành động lực để những nhóm này tìm kiếm sự ảnh hưởng đến người ra quyết định để đạt được hoặc bảo vệ lợi nhuận đó9. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 40 Số 22(374) T11/2018 Như đã phân tích, các DNNN độc quyền hình thành sau đó tại Việt Nam có khả năng tận dụng mối liên kết chặt chẽ với CQQLN, cũng chính là bộ chủ quản cũ nhằm vận động hành lang trong quá trình lập pháp nhằm đạt được lợi ích từ luật pháp và chính sách. Ví dụ, việc vận động hành lang có thể ảnh hưởng đến Chính phủ trong việc ra các quyết định tạo ra những rào cản cho việc gia nhập thị trường, trì hoãn mở cửa hoặc kéo dài sự khó khăn trong việc gia nhập thị trường tại các khu vực độc quyền, đề xuất các khuyến nghị cho việc điều chỉnh giá độc quyền hoặc đề xuất để được hưởng sự miễn trừ. Các doanh nghiệp này có thể thông qua CQQLN để hưởng lợi hoặc thoát khỏi sự điều chỉnh của các quy tắc chống HCCT bằng những sự can thiệp ngành thông qua các quy định hành chính10. Thứ bảy, các doanh nghiệp độc quyền hoặc có vị trí thống lĩnh hoặc nhóm các doanh nghiệp, bằng các hoạt động vận động hành lang và sử dụng ảnh hưởng của họ trong các hiệp hội thương mại có thể đề xuất việc áp đặt những quy tắc HCCT và có tác động tiêu cực đối với chính sách thương mại quốc tế. 10 Daniel Sokol, Limiting Anti-Competitive Government Intervention That Benefit Special Interests (2009). coleurop.be/content/gclc/documents/GCLC%20Working%20Paper%2002-09%20-%20Daniel%20Sokol.pdf, tr. 14. 11 Chẳng hạn, trong năm 2009, Hiệp hội thép Việt Nam đã yêu cầu Bộ Công thương thực hiện hành động nhằm đáp ứng với việc bán phá giá thép nhập khẩu từ nước ngoài vào Việt Nam. Bộ Công thương đã gửi Công văn số 2389/BCT-XNK gửi Bộ Tài chính đề nghị Bộ Tài chính tăng thuế nhập khẩu thép phôi thép. VSA đã tìm kiếm sự giúp đỡ của Bộ Công thương và Chính phủ nhiều lần trong năm 2010 do có thặng dư thép nhập khẩu vào Việt Nam. Xem Diễn đàn Doanh nghiệp, ‘Bo Cong thuong De nghi Tang Thue Nhap khau Thep’ cong-thuong-de-nghi-tang-thue-nhap-khau-thep.htm>, truy cập ngày 15/9/2018. 12 Năm 2010, khi EVN đề nghị tăng lệ phí (4-8 lần) cho các trạm điện mà cáp viễn thông treo, đề nghị này vấp phải sự phản đối từ phía VNPT. Cuộc tranh cãi này dẫn đến mối quan ngại về việc sử dụng các cơ sở và tác động đối với xã hội và môi trường kinh doanh cho các lập luận về giá. Trong trường hợp này, EVN tuyên bố tình trạng kinh doanh của mình và trích dẫn chi phí để duy trì cột điện làm cơ sở chứng minh cho việc tăng tỷ lệ thuê. Sau khi cuộc tranh luận nổ ra, mỗi Bộ mà EVN hoặc VNPT thuộc quyền quản lý (Bộ Công thương, Bộ Thông tin và Truyền thông) đã bày tỏ quan điểm của mình để biện minh cho các đề xuất và phản đối của doanh nghiệp thuộc quyền quản lý và cuối cùng đã được xử lý bởi Bộ Công thương. Tuy nhiên, nếu VNPT cho rằng EVN đã lạm dụng vị trí độc quyền của mình để áp đặt mức giá mà khách hàng của EVN phải chấp nhận, thì lẽ ra họ phải nộp đơn khiếu nại và xin ý kiến của cơ quan quản lý về cạnh tranh là Cục Quản lý Cạnh tranh. Xem VN Economy, ‘Bùng nhùng cột điện và dùng dằng trách nhiệm’ (2010),; truy cập ngày 13/9/2018. Ví dụ, việc duy trì, gia cố hoặc tăng cường chính sách bảo vệ đối với hàng nhập khẩu11 hoặc trợ cấp xuất khẩu và cho vay ưu đãi để ổn định giá. Các doanh nghiệp cũng có thể tận dụng sự xung đột về phạm vi quyền hạn giữa CQQLN và CQCT nhằm thoát khỏi nguy cơ bị điều tra bởi CQCT thông qua việc sử dụng thủ tục giải quyết trong phạm vi quyền hạn của CQQLN, do đó bỏ qua vai trò và thẩm quyền của CQCT12. 3. Chế định Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia - mô hình cơ quan cạnh tranh mới Luật Cạnh tranh (sửa đổi) năm 2018 (Luật Cạnh tranh) đã có những sự thay đổi căn bản về cơ cấu tổ chức, vai trò của CQCT. Các quy định về CQCT được quy định tại các Điều 46(1) về vị trí của Ủy ban Cạnh tranh quốc gia (UBCTQG); Điều 32 về đánh giá tác động tích cực của TTKT; Điều 39 về tham vấn trong quá trình thẩm định TTKT; Điều 46(3) về nhiệm vụ, quyền hạn của UBCTQG; Điều 47 và 48 về thành phần, lãnh đạo của UBCTQG. Sự “cải tổ” của CQCT có thể giúp đạt được 03 mục tiêu: (i) đảm bảo vị trí độc lập của UBCTQG; (ii) tạo ra sự thay đổi căn bản về các chức năng, THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 41Số 22(374) T11/2018 quyền hạn của UBCTQG, và (iii) đảm bảo cơ chế phối hợp giữa UBCTQG và CQQLN. 3.1 Về tính độc lập của cơ quan cạnh tranh Để có thể thực hiện tốt chức năng của mình trong TTCT, CQCT phải được thiết kế đảm bảo những tiêu chí quan trọng: tính pháp lý, tính độc lập, tính thực quyền, tính minh bạch, tính chuyên nghiệp và tính thống nhất13. Tính pháp lý đòi hỏi cần phải xác định rõ vị trí của CQCT này trong hệ thống các cơ quan nhà nước liên quan đến cạnh tranh nói chung và TTCT nói riêng. Tính độc lập bao gồm yếu tố có sự liên hệ tương hỗ: sự độc lập về mặt tổ chức; độc lập về tài chính và độc lập trong quản lý nội bộ. Điều này đảm bảo cho CQCT có quyền tự quyết định trong toàn bộ quá trình điều tra, xử lý vụ việc; khả năng loại bỏ sự can thiệp, vận động hành lang, tác động của các nhóm lợi ích và đảm bảo CQCT luôn hành động trên cơ sở phục vụ cho lợi ích công cộng, xã hội, cộng đồng doanh nghiệp và người tiêu dùng; các yếu tố chính trị hay các lợi ích nhóm không thể tác động đến hoạt động, việc quyết định và nội dung của phán quyết của CQCT trong thực thi PLCT14. Tính thực quyền có nghĩa là CQCT phải được trao đầy đủ thẩm quyền và có thể thực thi quyền hạn của mình trên thực tế mà không bị hạn chế. Tính minh bạch thể hiện ở việc cơ quan này cần phải đặt dưới sự giám sát của 13 Bộ Công thương, Cục Quản lý Cạnh tranh, Báo cáo ‘Mô hình cơ quan cạnh tranh hiệu quả - kinh nghiệm quốc tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam’, Hà Nội, tháng 7 năm 2017; Bùi Nguyễn Anh Tuấn (2017), Đánh giá tác động cạnh tranh trong vụ việc tập trung kinh tế, tham luận trình bày tại Hội thảo Góp ý Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi) do Cục QLCT tổ chức tại TP. Hồ Chí Minh, tháng 5/2017. 14 Báo cáo mô hình cơ quan cạnh tranh hiệu quả - kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam, Tài liệu phục vụ Hội thảo góp ý sửa đổi Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi), tháng 6/2017. 15 Trịnh Anh Tuấn, tlđd, tr. 124. cơ quan hành pháp là Chính phủ và cũng như trước xã hội, đồng thời sẽ chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội, Chính phủ về các hoạt động của mình. Tính chuyên nghiệp đảm bảo chất lượng, tính chính xác của các hoạt động điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh. Tính thống nhất trong cách ứng xử với các vụ việc cạnh tranh đem lại niềm tin của xã hội và cộng đồng doanh nghiệp vào việc áp dụng và thực thi Luật Cạnh tranh. Câu hỏi đặt ra là liệu với quy định như hiện tại, UBCTQG vẫn là một đơn vị thuộc Bộ Công thương thì có thể đảm bảo được vị thế của CQCT trong điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh hay không? Thứ nhất, có ý kiến cho rằng, UBCTQG cần phải có vị trí độc lập thực sự so với Bộ Công thương, bởi hiện tại Bộ này vẫn là là Bộ chủ quản của nhiều doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế lớn của Nhà nước và các doanh nghiệp này vẫn đang nắm giữ hầu hết các lĩnh vực then chốt của nền kinh tế. Chính vì vậy, đối tượng điều tra của CQCT có thể sẽ là các Tổng công ty nhà nước, các tập đoàn kinh tế lớn và thậm chí là cả các cơ quan quản lý nhà nước. Việc điều tra và xử lý một vụ việc có liên quan đến DNNN cũng sẽ dẫn đến quan ngại về tính khách quan của vụ việc do quan niệm cơ quan nhà nước “vừa đá bóng vừa thổi còi”15. Vấn đề này đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội kết luận, theo đó, việc quy định UBCTQG trực thuộc Bộ Công thương là rất cần thiết, là phương án phù hợp nhất trong THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 22(374) T11/2018 bối cảnh hiện nay. Quy định này một mặt, giúp thu gọn đầu mối các cơ quan thực thi PLCT, không làm phát sinh đầu mối cơ quan thuộc Chính phủ hoặc Quốc hội, phù hợp với tinh thần giảm đầu mối cơ quan, tổ chức, đổi mới, sắp xếp lại bộ máy tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả theo chủ trương chung của Đảng và Nhà nước nhưng vẫn bảo đảm tính độc lập khách quan trong xử lý vụ việc cạnh tranh. Mặt khác, UBCTQG vẫn có đầy đủ chức năng quyền hạn, chức danh pháp lý cũng như thẩm quyền để thực hiện chức năng tham mưu quản lý nhà nước về cạnh tranh, đồng thời thực hiện các hoạt động tố tụng trong lĩnh vực cạnh tranh độc lập sẽ tạo điều kiện để thực thi hiệu quả Luật Cạnh tranh, khắc phục những bất cập hiện nay16. Thứ hai, theo quy định của Luật Cạnh tranh, UBCTQG thực hiện cả chức năng điều tra và xử lý các vụ việc cạnh tranh. Điều này khắc phục những điểm hạn chế, bất cập của mô hình CQCT và phù hợp với thực tiễn tổ chức CQCT tại nhiều quốc gia17, thông lệ và xu hướng phát triển của PLCT thế giới. Thứ ba, quy định của Luật Cạnh tranh bảo đảm vị thế của cơ quan nhà nước đặc thù thực thi PLCT, thể hiện sự thống nhất, xuyên suốt trong hoạt động điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh, đồng thời, bảo đảm kiểm soát hoạt động TTKT, góp phần loại bỏ nhanh chóng, hiệu quả các vụ TTKT có tác động tiêu cực, đồng thời phát huy các tác động tích cực của vụ TTKT đối với nền kinh tế. Thứ tư, Luật Cạnh tranh chỉ quy định những nội dung cơ bản liên quan đến cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của 16 Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ‘Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật Cạnh tranh (sửa đổi)’, tháng 6/2018. 17 Bộ Công thương, ‘Báo cáo mô hình cơ quan cạnh tranh hiệu quả - kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam’, Tài liệu phục vụ cho Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi), tháng 7 năm 2017. 18 Chẳng hạn, các thủ tục cấp giấy chứng nhận đầu tư, cho phép sáp nhập, hợp nhất, mua lại chỉ có thể được tiến hành sau khi đã trải qua các thủ tục đánh giá tác động và thẩm định của CQCT. UBCTQG, thay vào đó, Chính phủ sẽ quy định chi tiết chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBCTQG. Vì vậy, nghị định hướng dẫn cần quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của CQCT. Điều này đảm bảo vị trí, vai trò, tăng cường trách nhiệm và bảo đảm hiệu quả hoạt động của UBCTQG, giúp cơ quan này có đủ thẩm quyền để thực thi PLCT, thực hiện điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh, kiểm soát TTKT. 3.2 Về cơ chế phối hợp giữa Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia và cơ quan quản lý ngành Đánh giá tác động cạnh tranh của một vụ việc TTKT là hoạt động có tính đặc thù của pháp luật kiểm soát TTKT và do CQCT thực hiện. Chính vì vậy, hoạt động này cần phải được tiến hành độc lập, không có sự chồng chéo với các quy trình của pháp luật chuyên ngành. Thủ tục kiểm soát TTKT cần được coi là thủ tục tiên quyết và do đó sẽ phải được thực hiện trước khi tiến hành các thủ tục khác quy định trong pháp luật quản lý ngành tương ứng18. Vấn đề này sẽ được giải quyết với cơ chế thông báo TTKT tự động được thiết lập, theo đó, các doanh nghiệp sẽ đương nhiên tiến hành các thủ tục khác theo quy định của pháp luật chuyên ngành nếu sau một khoảng thời gian nhất định mà CQCT không có văn bản. Ngược lại, vụ TTKT bị cấm là điều kiện tiên quyết để chấm dứt các thủ tục, quy trình cấp phép quản lý theo các quy định pháp luật chuyên ngành khác. Luật Cạnh tranh đã có những quy định liên quan đến tham vấn của UBCTQG. Cụ THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 22(374) T11/2018 thể, Điều 18 quy định về tham vấn trong quá trình xem xét hồ sơ đề nghị hưởng miễn trừ đối với thỏa thuận HCCT và Điều 39 về tham vấn trong quá trình thẩm định TTKT. Tuy nhiên, nếu vấn đề tham vấn của UBCTQG trong quá trình thẩm định TTKT khá cụ thể, vấn đề tham vấn với các CQQLN trong kiểm soát các hành vi thỏa thuận HCCT lại không rõ ràng. Đối với vấn đề kiểm soát TTKT, cơ chế phối hợp thẩm tra và kiểm soát giữa CQQLN và cơ quan QLCT là một điểm mới có ý nghĩa quan trọng. Với quy định này, UBCTQG có quyền yêu cầu CQQLN cho ý kiến trước khi có thể áp dụng các biện pháp tiếp theo. Điều này là cần thiết nhằm giúp Ủy ban có được đánh giá chính xác, toàn diện tác động của một vụ việc TTKT cụ thể nếu vụ TTKT này có sự liên hệ đến định hướng phát triển ngành nói riêng và những mục tiêu chung của chính sách cạnh tranh quốc gia nói chung. Đối với các hành vi thỏa thuận HCCT, cơ chế tham vấn với CQQLN cũng hết sức quan trọng bởi lẽ điều này sẽ giúp cho UBCTQG có đánh giá chính xác và cân nhắc đến lợi ích chung của nền kinh tế, tác động tích cực đối với cạnh tranh và sự phát triển, lợi ích chung của một ngành kinh tế công nghiệp. Chẳng hạn, UBCTQG có thêm cơ sở để xác định một hành vi thỏa thuận rơi vào trường hợp thỏa thuận HCCT nhưng có có lợi cho người tiêu dùng và có những tác động tích cực nhiều hơn tác động tiêu cực đối với cạnh tranh mà nó gây ra như tác động thúc đẩy tiến bộ kỹ thuật, công nghệ, nâng cao chất lượng hàng hóa, dịch vụ; tăng cường sức cạnh tranh của doanh nghiệp Việt Nam trên thị trường quốc tế hoặc thúc đẩy việc áp dụng thống nhất các tiêu chuẩn chất lượng, định mức kỹ thuật của chủng loại sản phẩm. Do đó, quy định về tham vấn với CQQLN tại Điều 18 của Luật Cạnh tranh cần phải được hướng dẫn cụ thể và chi tiết hơn. Ngoài ra, việc phối hợp, chia sẻ thông tin, chính sách giữa UBCTQG với CQQLN cần thiết phải được quy định cụ thể■ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Bộ Công thương (2017), Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi), Tài liệu kèm theo Dự thảo trình tại phiên họp thứ 14 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội khóa XIV, tháng 9/2017. 2. Bộ Công thương, Cục QLCT, ‘Báo cáo ‘Mô hình cơ quan cạnh tranh hiệu quả - kinh nghiệm quốc tế và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam’, Hà Nội, tháng 7 năm 2017. 3. CUTS, ‘Học phần về luật cạnh tranh và chính sách điều tiết ngành’ < doc/9.luat%20canh%20tranh%20va%20luat%20dieu%20tiet%20nganh.pdf>. 4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội, ‘Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật Cạnh tranh (sửa đổi)’, tháng 6 năm 2018. 5. OECD, Reports of the Global Forum on Competition (2004). 6. Daniel Sokol, Limiting Anti-Competitive Government Intervention That Benefit Special Interests (2009). < Daniel%20Sokol.pdf>. 7. Luật Cạnh tranh năm 2018 (sửa đổi). 8. Bùi Nguyễn Anh Tuấn (2017), ‘Đánh giá tác động cạnh tranh trong vụ việc TTKT”, Tham luận trình bày tại Hội thảo góp ý Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi) do Cục QLCT tổ chức tại TP. Hồ Chí Minh, tháng 5/2017. 9. Trịnh Anh Tuấn (2015), Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi PLCT của Việt Nam, Luận án TS, Viện Nghiên cứu Thương mại, Bộ Công thương. 10. Nguyễn Anh Tuấn (2017), Một số kiến nghị liên quan đến mô hình CQCT trong Dự thảo Luật Cạnh tranh (sửa đổi), Tham luận tại hội thảo về Cơ cấu tổ chức CQCT do Cục QLCT, Bộ Công thương, tháng 6/2017 tại TP. Hồ Chí Minh. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 44 Số 22(374) T11/2018