Một số nhân tố ảnh hưởng đến vận động chính sách nghị viện

Tóm tắt: Vận động chính sách nghị viện là vận động hành lang nhằm gây ảnh hưởng đến quá trình ra quyết định chính sách. Có nhiều nhân tố ảnh hưởng đến vận động chính sách nghị viện, nghiên cứu này tập trung phân tích một số nhân tố là quy mô nhóm vận động chính sách, mạng lưới xã hội của nhóm vận động chính sách, quyền lực doanh nghiệp vận động chính sách trong phạm vi vận động chính sách nghị viện. MỘT SỐ NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH NGHỊ VIỆN Đỗ Phú Hải* Abstract: Parliamentary lobbying is an lobby activity to influence the decision-making process. There are several factors influencing the Parliamentary lobbying. This article provides analysis of the factors including the size of the public policy lobbying group, the social network of the public policy lobbying group, and the enterprise power in parliamentary lobbying of the public policy. Thông tin bài viết: Từ khóa: vận động chính sách, lợi ích, chính sách công Lịch sử bài viết: Nhận bài: 31/05/2017 Biên tập: 27/09/2017 Duyệt bài: 03/10/2017 Article Infomation: Keywords: policy lobbying, interest, public policy Article History: Received: 31 May 2017 Edited: 27 Sep. 2017 Appproved: 03 Oct. 2017 * PGS. TS. Giảng viên cao cấp, Bộ Nội vụ. 1. Đặt vấn đề Khái niệm “vận động chính sách” là một quá trình gây ảnh hưởng tới chính phủ và cơ quan chính phủ bằng cách cung cấp thông tin cho chương trình nghị sự chính sách công. Hội đồng châu Âu (EU) cho 1 Broscheid, A., & Coen, D. (2003). Insider and outsider lobbying of the European Commission: An informational model of forum politics. European Union Politics, 4(2), 165-189. rằng, vận động chính sách nói chung là một "nỗ lực phối hợp để gây ảnh hưởng lên xây dựng chính sách và ra quyết định nhằm đạt được một số kết quả được chỉ định từ các cơ quan chính phủ và các đại diện dân cử được bầu"1. Theo nghĩa rộng hơn, thuật ngữ này NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 22(350) T11/2017 có thể đề cập đến các hành động công, các hoạt động công cộng của các tổ chức khác nhau như các hiệp hội, tư vấn, các nhóm vận động, các tổ chức tư vấn, các tổ chức phi chính phủ, các luật sư... Theo nghĩa hẹp hơn, nó có nghĩa là bảo vệ quyền lợi kinh tế của doanh nghiệp như là vận động hành lang của công ty cho xứng đáng với tỷ trọng doanh số của nó trên toàn quốc hoặc toàn cầu. Một quy trình hoạch định và xây dựng chính sách có sự tham gia không chỉ bao gồm những nhà lập pháp và những người cung ứng dịch vụ công mà còn là một chiến dịch lớn mang tính cạnh tranh gây ảnh hưởng tới các cơ quan điều hành, tổ chức phi chính phủ, những nhà lãnh đạo, chính quyền địa phương và cơ quan truyền thông đại chúng. Những nhóm này có tác động trực tiếp tới quy trình hoạch định, xây dựng chính sách và quá trình cung cấp thông tin và gây ảnh hưởng - được gọi là “vận động chính sách”. Đối với vận động chính sách nghị viện, theo nghĩa rộng, đó là sự vận động cho tiến trình nghị viện, hay nói cách khác là việc hình thành nghị viện với cơ cấu tổ chức và thủ tục hoạt động, đồng thời là vận động cho hoạt động của nghị viện. Theo nghĩa hẹp, vận động chính sách nghị viện là sự vận động đưa chính sách vào các bộ luật, nghị quyết của nghị viện. Yếu tố căn bản nhất của vận động chính sách là tác động tới nguồn lực ủng hộ cho chiến dịch đó. Nếu chiến dịch gây ảnh hưởng này đơn thuần cho các chính sách thì việc tiếp cận cần phải được thực hiện ngay từ giai đoạn đầu của chiến dịch và người sẽ thực hiện việc vận động hành lang có thể sẽ là các nhà trí thức, chuyên gia cố vấn, hoặc những nhà vận động ngay trong nội bộ cơ quan nhà nước. Thêm nữa, một quá trình vận động 2 Maik T. Schneider (2014); “Interest-group size and legislative lobbying”; Journal of Economic Behavior & Organization 106 (2014) p. 29–41. chính sách tốt là phải biết tiếp cận ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hoạch định, xây dựng chính sách, nghĩa là có những nhóm chuyên gia tư vấn để vận động chính sách thành công, hoặc can thiệp ở giai đoạn phê duyệt chính sách. Vận động chính sách nghị viện có thể sử dụng phương tiện truyền thông để thay đổi nhận thức cộng đồng về một vấn đề chính sách, giải pháp công cụ, mục tiêu chính sách đó, qua đó gián tiếp tác động những chính trị gia, người quyết định chính sách. Những nhân tố có thể ảnh hưởng đến vận động chính sách là hệ thống chính trị với nền tảng là văn hóa chính trị, thể chế chính trị, thể chế nhà nước, chính sách, pháp luật, tổ chức bộ máy nhà nước, truyền thông, nhóm và mạng lưới xã hội, doanh nghiệp. Xét trong phạm vi hẹp, nhân tố ảnh hưởng đến vận động chính sách là bối cảnh vấn đề cần vận động, loại lợi ích vận động chính sách, nguồn lực vận động chính sách, chiến lược và truyền thông vận động chính sách... Ở đây, chúng tôi tập trung phân tích một số nhân tố ảnh hưởng sau: quy mô của nhóm vận động chính sách, mạng lưới xã hội của nhóm vận động chính sách, quyền lực doanh nghiệp trong vận động chính sách. 2. Quy mô của nhóm vận động chính sách Maik T. Schneider2 đặt vấn đề là các kết quả hình thành chính sách có phụ thuộc vào quy mô của các nhóm vận động chính sách không, nhân tố này đóng vai trò gì trong vận động chính sách nghị viện? Thông thường, việc đề xuất và vận động chính sách đều mang tính chất nội sinh và tương tác với nhau trong các nhà nước, kể cả nhà nước tam quyền phân lập. Khi đề xuất chính sách được đưa ra, nhóm vận động chính sách sẽ hỗ trợ kỹ thuật, thậm chí các nguồn lực khác như tài chính, luật pháp, hoặc có hành NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 22(350) T11/2017 động định hướng mục tiêu chính sách cho các chủ thể chính sách. Với những nỗ lực như vậy, các nhà chính trị sẽ lựa chọn chính sách của họ. Mô hình vận động chính sách theo cách truyền thống thường đề cập đến các đề xuất chính sách được đưa ra từ bên ngoài nhà nước. Các đề xuất này kết hợp các đề xuất chính sách bên trong mang tính nội sinh, nơi các nhóm vận động chính sách hoạt động. Do đó, kết quả chính sách được thông qua phần nhiều do quy mô của các nhóm vận động chính sách. Các nhóm vận động chính sách xác định chính sách nào cần được cơ quan lập pháp thông qua và mức độ liên quan đến các nhà lập pháp là như thế nào. Thông thường, khi nhóm vận động chính sách có quy mô lớn thường có những tác động thuận lợi cho vận động chính sách. Tuy nhiên, kết quả chính sách không hoàn toàn phụ thuộc một cách đơn điệu vào quy mô của các nhóm vận động chính sách. Thông thường, tăng quy mô của nhóm vận động chính sách sẽ bảo đảm cho sự thành công, nhưng việc vượt ngưỡng của nhóm lại có thể gây ra những thay đổi chính sách bất lợi. 3. Mạng lưới xã hội Theo Olivier Arifon3, mạng lưới xã hội ảnh hưởng đến vận động chính sách nghị viện, điều này giải thích tại sao một số nhóm vận động chính sách thành công khi sử dụng các mạng xã hội cho chiến dịch vận động chính sách của họ. Mạng lưới xã hội có thể được sử dụng theo hướng tích cực để vận động mục tiêu của nhóm vận động chính sách. Vận động chính sách là quá trình mang tính chất chính trị ảnh hưởng đến chính sách và phân bổ nguồn lực trong một hệ thống kinh tế - chính trị - xã hội, thể chế nhất 3 Olivier Arifon & Nicolas Vanderbiest ( 2016); “Integrating social networks in a lobbying campaign: The case study of Intermarché, a supermarket chain”; Telematics and Informatics 33 (2016) p. 1105–1118. 4 Olivier Arifon & Nicolas Vanderbiest ( 2016), tlđd. định. Do đó, mạng lưới xã hội rộng khắp ảnh hưởng đến thành công của vận động chính sách. Mạng lưới xã hội được hình thành như trường hợp vận động chính sách ở Brúc - xen đối với Nghị viện châu Âu là sự kết hợp giữa các nhóm qua các cuộc gặp không chính thức, chẳng hạn như cùng nhau ăn trưa, uống cà phê buổi sáng4. Mạng lưới xã hội ảnh hưởng nhiều thông qua vận động chính sách gián tiếp. Bên cạnh đó, vận động chính sách còn phụ thuộc vào văn hóa chung của nhóm công chức bậc trung và bậc cao. Do mạng lưới xã hội có đặc tính gắn với văn hóa hiểu biết chung nên dễ đóng góp cho thành công vận động chính sách. Việc vận động chính sách cần đến các văn bản thể chế hoặc văn bản của chính sách đó, trong khi các thành viên mạng lưới chính sách có thể làm được công việc này một cách dễ dàng và phù hợp nhất. Các loại hình trực tiếp và bên trong của hoạt động vận động chính sách bao gồm cả việc liên hệ, gặp gỡ và tranh luận giữa các công chức chịu trách nhiệm đệ trình dự luật và đại diện các cơ quan lập pháp. Đối với loại hình vận động chính sách gián tiếp và bên ngoài bao gồm các hành động như: biểu tình, truyền thông mạng xã hội, đơn thư kiến nghị, truyền thông trên báo chí v.v.. góp phần hình thành dư luận xã hội tác động đến việc thảo luận và quyết định chính sách của nghị viện. Truyền thông mạng lưới được coi là chìa khóa cho sự thành công của vận động chính sách nghị viện. Trong vận động chính sách, thông tin vào thời điểm phù hợp có tính quyết định thắng lợi đối với vận động chính sách nghị viện. Ngày nay, truyền thông kỹ thuật số tạo nên cuộc cách mạng cho vận động chính sách nghị viện. Nó giúp mang lại quyền lực cho sự thành công của NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Số 22(350) T11/2017 vận động chính sách với sự tập trung vào ‘phong trào xã hội’5. Mạng lưới xã hội với công nghệ thông tin có thể thúc đẩy bởi công chúng, truyền thông và nhà chính trị. Bên cạnh đó, các ‘liên minh quốc tế’ hình thành trên toàn cầu thúc đẩy vận động chính sách nghị viện. Đặc biệt, liên minh quốc tế phụ thuộc rất nhiều mạng lưới xã hội và hệ thống truyền thông kỹ thuật số. Các mạng xã hội như Facebook và Twitter nếu được sử dụng với chiến lược truyền thông hợp lý, kịp thời với thông điệp tốt sẽ trở nên rất hiệu quả trong vận động chính sách nghị viện. Một số nghiên cứu cũng chỉ ra rằng, việc kết hợp truyền thông đại chúng và sử dụng mạng lưới xã hội đem lại thành công hơn6. Nếu chỉ tập trung vào mạng lưới xã hội đôi khi cũng có thất bại khi công chúng quay lưng lại với các quyết định chính sách hình thành nhờ vận động chính sách nghị viện. 4. Quyền lực của doanh nghiệp Theo Andreas Polk, Armin Schmutzler, Adrian Müller7, nhóm doanh nghiệp có khả năng mạnh mẽ đối với các quyết định chính sách hơn so với các nhóm vận động chính sách. Trước hết là do nguyên nhân dồi dào về nguồn lực tài chính, khả năng tổ chức tốt hơn và nắm giữ các thông tin liên quan đến chính sách, hơn nữa họ đóng vai trò lớn trong quyết định tỷ lệ thất nghiệp, số việc làm tạo ra, và tăng trưởng kinh tế. Theo Rasmussen8, nhóm doanh nghiệp có quy mô nhỏ nhưng khả năng liên 5 Castells, M., 2011; “Communication Power”; Oxford University Press, Oxford. 6 Olivier Arifon & Nicolas Vanderbiest ( 2016), tlđd. 7 Andreas Polk, Armin Schmutzler, Adrian Müller (2014); “Lobbying and the power of multinational firms”; European Journal of Political Economy 36 (2014) p. 209–227. 8 Rasmussen (2012); “The Influence of Interest Groups in the European Parliament: Does Policy Shape Politics?”. London School of Economics and Political Science for the degree of Doctor of Philosophy, London, August 2012. 9 Olson, M. (1965); The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (1 ed.); Boston: Harvard University Press. 10 Betsill, M. M., & Corell, E. (2001); NGO Influence in International Environmental Negotiations: A Framework of Analysis; Global Environmental Politics, 1 (4), p. 65-85. 11 Broscheid, A., & Coen, D. (2003); Insider and outsider lobbying of the European Commission: An informational model of forum politics; European Union Politics, 4(2), p.165-189. kết cao dẫn đến việc vận động chính sách nghị viện hiệu quả hơn, trái ngược với giả thiết là quy mô nhóm vận động chính sách nghị viện. Hiện tượng thụ hưởng mà không đóng góp (free rider) có thể xảy ra dù theo nguyên lý, người đóng góp phải là người thụ hưởng. Nhiều trường hợp không đóng góp gì nhưng được hưởng lợi từ nhóm vận động chính sách nghị viện bởi vì công chúng và nhóm vận động chính sách song trùng lợi ích. Tuy nhiên, điều này hiếm khi xảy ra đối với nhóm doanh nghiệp bởi các lợi ích của doanh nghiệp ít khi trùng với lợi ích công chúng. Việc huy động các thành viên nhóm xã hội lớn cho vận động chính sách nghị viện thường khó hơn so với huy động nhóm nhỏ doanh nghiệp bởi các thành viên nhóm nhỏ có được lợi ích trông thấy từ việc đóng góp9 . Nhóm doanh nghiệp thường nắm giữ công nghệ, nguồn lực cao cấp, do đó chiếm vị trí ưu thế trong vận động chính sách có liên quan đến công nghệ. Quá trình lập pháp luôn là một quá trình phức tạp, do đó việc ra quyết định chính sách trong các đạo luật đều phải dựa vào tham vấn kỹ thuật, dẫn tới nhóm doanh nghiệp nắm giữ công nghệ ở vị trí thuận lợi nhất cho vận động chính sách khi cung cấp các thông tin liên quan về công nghệ đó10, họ trở thành nhóm có ảnh hưởng lớn nhất đến việc ra quyết định chính sách11. Cuối cùng, nhóm doanh nghiệp nắm giữ quyền lực bởi vì các quyết định đầu tư NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 19Số 22(350) T11/2017 của họ ảnh hưởng to lớn đến nền kinh tế. Charles Lindblom12 cho rằng, nhóm doanh nghiệp vận động chính sách có vị trí chính trị to lớn trong nền dân chủ tư sản bởi vì quyết định đầu tư sẽ dẫn đến phúc lợi công trong xã hội. Các nhà chính trị và các nhà lập chính sách thường chịu sức ép to lớn từ nhóm vận động chính sách doanh nghiệp bởi vì sự đe dọa của họ rút lui hoặc hạn chế đầu tư cho phát triển. Tuy nhiên, Wilson13, Vogel14, lại phê phán rằng, tại sao quyền lực như vậy nhưng nhóm lợi ích doanh nghiệp cũng vẫn thua nhiều trong vận động chính sách nghị viện. Trong khi hầu hết các học giả trên thế giới chưa thống nhất về mức độ mà nhóm vận động chính sách nghị viện ảnh hưởng quyết định đến chính trị, tuy nhiên họ đều thống nhất rằng nhóm vận động chính sách nghị viện là doanh nghiệp có tiếng nói trọng lượng đối với quá trình ra quyết định chính sách tại nghị viện liên quan đến khả năng huy động nguồn lực, chuyên môn, nguồn lực tài chính và các yếu tố kinh tế15. Các công ty quốc gia và công ty đa quốc gia có thể sử dụng quyền lực bằng cách ảnh hưởng đến quá trình chính trị thông qua vận động hành lang. Tam giác thép là mô hình phản ánh quyền lực của doanh nghiệp một cách chính xác qua tác động đến cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp để thay đổi chính sách. Các hiệp hội doanh nghiệp là nơi các doanh nghiệp tập hợp để vận động chính sách. Tuy nhiên, doanh nghiệp có thể độc lập vận động hoặc tổ chức thành nhóm doanh nghiệp vận động. Chiến lược vận động các doanh nghiệp thường tập trung vào 12 Lindblom, C. (1977); Politics and Markets; New York: Basic Books. 13 Wilson, J. Q. (1980); The Politics of Regulation; New York: NY: Basic Books. 14 Vogel, D. (1987); Political Science and the Study or Corporate Power: A Dissent from the New Conventional Wisdom; British Journal of Political Science, 17 (4), pp. 358-408. 15 Yackee, J. W. (2006); “A bias towards business? Assessing interest group influence on the bureaucracy”; Journal of Political Science, 36(1), 723-744. 16 Xem: Gawande, K., Krishna, P.,Robbins, M.J., (2006), “Foreign lobbies and U.S. trade policy”; Rev. Econ. Stat. 88, 563–571; Hansen,W.L.,Mitchell, N.J., (2000); “Disaggregating and explaining corporate political activity: domestic and foreign corporations in national politics”; Am. Polit. Sci. Rev. 94, p. 891–903. nhà lập pháp, công chức hành chính tại các vụ chức năng. Trong nhà nước tập quyền, nhóm doanh nghiệp tập trung vận động vào nhóm hành pháp. Quá trình toàn cầu hóa làm tăng quyền lực cho các doanh nghiệp quốc tế trong hoạt động vận động chính sách. Đôi khi quyền lực vận động chính sách của các doanh nghiệp đa quốc gia (đầu tư nước ngoài) vượt trội so với nhóm doanh nghiệp trong nước bởi vì các doanh nghiệp này ở vị thế lớn hơn các doanh nghiệp trong nước. Khi cổ phần của các công ty đa quốc gia tăng lên thì bảo vệ thị trường giảm đi. Tác động này phản ánh sự thay đổi định hướng ưu tiên vận động của các công ty trong nước. Đứng trước sự cạnh tranh ngày càng tăng từ các công ty đa quốc gia, các nhà sản xuất trong nước được hưởng lợi ít hơn từ việc bảo vệ thương mại, làm giảm các ưu đãi của họ qua vận động chính sách của doanh nghiệp nước ngoài. Các nghiên cứu thực nghiệm chỉ ra rằng, các công ty đa quốc gia đều muốn gây ảnh hưởng đến quá trình chính trị thông qua vận động chính sách nghị viện. Mặc dù mức độ vận động chính sách của công ty đa quốc gia có xu hướng nhỏ hơn hơn là đối với các công ty trong nước, nhưng thường có ảnh hưởng đáng kể đến chính trị trong nước16. 5. Kết luận Vận động chính sách nghị viện chịu ảnh hưởng bởi nhiều nhân tố, trong đó quy mô của nhóm vận động hành lang nghị viện, mạng lưới xã hội và quyền lực của nhóm NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 20 Số 22(350) T11/2017 vận động hành lang nghị viện là những nhân tố ảnh hưởng mạnh đến hoạt động này. Tuy nhiên, các nhân tố này phát huy trong các điều kiện thuận lợi mà không hoàn toàn chiếm ưu thế, điều này giải thích cho việc vận động chính sách nghị viện không phải lúc nào cũng thành công với nhóm có quy mô lớn, hoặc có mạng lưới xã hội rộng khắp hoặc nhóm quyền lực doanh nghiệp. Nghiên cứu về những nhân tố ảnh hưởng đến vận động chính sách cần tiếp tục đối với các nhân tố về thể chế chính trị, sự tương tác của các biến điều kiện trong môi trường vận động chính sách nghị viện, đặc biệt sự tương tác giữa các nhân tố ảnh hưởng đến vận động chính sách nghị viện cần phải tiếp tục được nghiên cứu. Những nhân tố này có ảnh hưởng và tương tác như thế nào trong điều kiện Việt Nam cũng cần phải có những nghiên cứu thực nghiệm tiếp theo TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Andreas Polk, Armin Schmutzler, Adrian Müller (2014); “Lobbying and the power of multinational firms”; European Journal of Political Economy 36 (2014) p. 209–227. 2. Betsill, M. M., & Corell, E. (2001); NGO Influence in International Environmental Negotiations: A Framework of Analysis; Global Environmental Politics, 1 (4), p. 65-85. 3. Broscheid, A., & Coen, D. (2003); Insider and outsider lobbying of the European Commission: An informational model of forum politics; European Union Politics, 4(2), p. 165-189. 4. Castells, M., (2011); “Communication Power”; Oxford University Press, Oxford. 5. Giovanni Facchini, Anna Maria Mayda, Prachi Mishra (2016); “Do interest groups affect US immigration policy?”; Journal of International Economics 85 (2011) p. 114–128. 6. Grossman, G.M.,Helpman, E., (2002); “Interest Groups and Trade Policy”; Princeton University Press, Princeton. 7. Grossman, G.M.,Helpman, E., (1996); “Foreign investment with endogenous protection”; In: Feenstra, R.C., Grossman, G.M., Irwin, D.A. (Eds.), The Political Economy of Trade Policy; MIT Press, Cambridge MA, pp. 199–223. 8. Gawande, K., Krishna, P.,Robbins, M.J., (2006); “Foreign lobbies and U.S. trade policy”; Rev. Econ. Stat. 88, p.563–571. 9. Hillman, A.L., (1989); “The Political Economy of Protection”. Harwood Academic Publishers, Chur. 10. Hillman, A.L.,Ursprung, H.W., (1993); “Multinational firms, political competition, and international trade policy”; Int. Econ. Rev. 34, p.347–363. 11. Hansen,W.L.,Mitchell, N.J., (2000); “Disaggregating and explaining corporate political activity: domestic and foreign corporations in national politics”; Am. Polit. Sci. Rev. 94, p. 891–903. 12. Lindblom, C. (1977); Politics and Markets; New York: Basic Books. 13. Maik T. Schneider (2014); “Interest-group size and legislative lobbying”; Journal of Economic Behavior & Organization 106 (2014) p. 29–41. 14. Olivier Arifon, Nicolas Vanderbiest (2016); “Integrating social networks in a lobbying campaign: The case study of Intermarché, a supermarket chain”; Telematics and Informatics 33 (2016) p. 1105–1118 15. Olson, M. (1965); The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (1 ed.); Boston: Harvard University Press. 16. Rasmussen (2012); “The Influence of Interest Groups in the European Parliament: Does Policy Shape Politics?”; London School of Economics and Political Science for the degree of Doctor of Philosophy, London. 17. Wilson, J. Q. (1980); The Politics of Regulation; New York: NY: Basic Books. 18. Vogel, D. (1987); Political Science and the Study or Corporate Power: A Dissent from the New Conventional Wisdom; British Journal of Political Science, 17 (4), pp. 358-408. 19. Yackee, J. W. (2006); “A bias towards business? Assessing interest group influence on the bureaucracy”; Journal of Political Science, 36(1), p. 723-744. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 21Số 22(350) T11/2017