Một số nội dung cần quy định trong dự án luật hòa giải ở cơ sở

23NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01(233) T1/2013 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT Hiện nay, có hai văn bản pháp lýcao nhất điều chỉnh các quan hệxã hội phát sinh trong lĩnh vựchòa giải ở cơ sở (HGOCS), đó là Hiến pháp năm 1992 “Ở cơ sở thành lập các tổ chức thích hợp của nhân dân để giải quyết những vi phạm pháp luật (VPPL) và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật” (Điều 127) và Pháp lệnh về Tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở năm 1998 (Pháp lệnh TCVHĐHGOCS). Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 160/1999/NĐ-CP (Nghị định 160) quy định chi tiết một số điều của Pháp lệnh TCVHĐHGOCS. Cho đến nay, Pháp lệnh TCVHĐH GOCS và Nghị định 160 đã thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực HGOCS. Tuy nhiên, trước sự biến đổi và phát triển nhanh chóng của các quan hệ xã hội, nhất là trong giai đoạn hiện nay khi chúng ta đang xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) với nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, các văn bản trên đã bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập, những vấn đề mới phát sinh trong xã hội vẫn chưa được cập nhật vào quy định của pháp luật, một số nội dung của pháp luật về HGOCS vẫn chưa hoàn thiện Do vậy, việc nâng Pháp lệnh TCVHĐHGOCS lên thành Luật là một yêu cầu rất cần thiết. Chỉ thị số 03/CT-BTP ngày 27/6/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về tăng cường công tác HGOCS cũng đã yêu cầu phải “tập trung xây dựng, hoàn thiện thể chế và thực hiện pháp luật về HGOCS”1. Trong đó, giao cho Vụ Phổ biến, giáo dục pháp luật chủ trì, phối hợp với các cơ quan, đơn vị, tổ chức có liên quan nghiên cứu hoàn chỉnh cơ sở lý luận, thực tiễn, chuẩn bị cho việc soạn thảo dự án Luật HGOCS; xây dựng và trình Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành tiêu chí đánh giá chất lượng vụ việc hòa giải. Trong phạm vi bài viết, chúng tôi cũng xin đóng góp một vài ý tưởng cho quá trình soạn thảo Dự án Luật HGOCS. Phạm vi hòa giải Phạm vi hòa giải được quy định tại khoản 1 Điều 3 Pháp lệnh TCVHĐHGOCS và tại khoản 1 Điều 4 Nghị định 160. Theo đó, hoà giải được tiến hành đối với việc VPPL và tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, bao gồm: - Mâu thuẫn, xích mích giữa các thành viên trong gia đình do khác nhau về quan MỘT SỐ NỘI DUNG CẦN QUY ĐỊNH TRONG DỰ ÁN LUẬT HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ PHAN THỊ HOÀNG MAI * * GV. Trường Chính trị Tôn Đức Thắng, tỉnh An Giang. 1 Xem mục 2 Chỉ thị số 03/CT-BTP ngày 27/6/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về tăng cường công tác HGOCS. niệm sống, lối sống, tính tình không hợp hoặc mâu thuẫn, xích mích giữa các cá nhân trong quan hệ xóm giềng như sử dụng lối đi qua nhà, sử dụng điện, nước sinh hoạt, công trình phụ, giờ giấc sinh hoạt, gây mất vệ sinh chung... - Tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ dân sự như tranh chấp phát sinh từ các quan hệ về tài sản, quan hệ hợp đồng dân sự, nghĩa vụ dân sự, thừa kế, quyền sử dụng đất. - Tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ hôn nhân gia đình như: thực hiện quyền và nghĩa vụ của vợ, chồng; quyền và nghĩa vụ của cha mẹ và con; nhận nuôi con nuôi; ly hôn; yêu cầu cấp dưỡng. - Tranh chấp phát sinh từ những việc VPPL mà theo quy định của pháp luật, những việc vi phạm đó chưa đến mức bị xử lý bằng biện pháp hình sự hoặc biện pháp hành chính như trộm cắp vặt, đánh chửi nhau gây mất trật tự công cộng, đánh nhau gây thương tích nhẹ, va quệt xe cộ gây thương tích nhẹ. Bên cạnh đó, pháp luật cũng quy định các vụ việc không được hòa giải tại khoản 2 Điều 3 Pháp lệnh TCVHĐHGOCS và tại khoản 2 Điều 4 Nghị định 160. Theo đó, không hoà giải các vụ việc sau đây: - Các tội phạm hình sự (riêng đối với các hành vi VPPL hình sự mà người bị hại đã không yêu cầu hoặc rút yêu cầu khởi tố vụ án hình sự theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự, Viện Kiểm sát hoặc Toà án không tiếp tục tiến hành việc tố tụng và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật đối với các hành vi như: cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khoẻ của người khác thì có thể hoà giải). - Hành vi VPPL bị xử lý vi phạm hành chính (bao gồm: hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị xử lý vi phạm hành chính; hành vi VPPL về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và theo quy định của pháp luật phải bị áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính như: giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính). - Các VPPL và tranh chấp khác mà theo quy định của pháp luật không được hoà giải bao gồm: kết hôn trái pháp luật; gây thiệt hại đến tài sản nhà nước; tranh chấp phát sinh từ giao dịch trái pháp luật; tranh chấp về lao động. Như vậy, đối tượng và phạm vi HGOCS không phải là mọi hành vi VPPL và mọi tranh chấp trong nhân dân. Từ đặc điểm trên, việc thực hiện pháp luật HGOCS bị chi phối bởi phạm vi và đối tượng của pháp luật về HGOCS, đó là những VPPL và tranh chấp nhỏ trong nhân dân. Tuy nhiên, cả trong Pháp lệnh TCVHĐHGOCS và Nghị định 160 hướng dẫn thi hành Pháp lệnh cũng không lượng hóa hết khái niệm “tranh chấp nhỏ”. Tuy vậy, căn cứ vào nội dung tinh thần của pháp luật cũng như thực tiễn công tác HGOCS, thì có thể hiểu, tranh chấp nhỏ là những tranh chấp ít có những tình tiết pháp lý phức tạp, không đòi hỏi người giải quyết tranh chấp phải có kiến thức chuyên môn và trình độ pháp lý cao, phạm vi tranh chấp chỉ ở cơ sở, mức độ mâu thuẫn không quá gay gắt, chưa làm phát sinh hậu quả đáng kể và có thể dùng lời lẽ thuyết phục được. Đặc điểm này đòi hỏi hòa giải viên phải nắm vững những quy định pháp luật về HGOCS, phải biết được vụ việc mình hòa giải có thuộc phạm vi, đối tượng của HGOCS hay không. Từ đó có hướng giải quyết đối với từng lĩnh vực cụ thể. Ví dụ đối với những VPPL về hình sự, kết hôn trái pháp luật hay tranh chấp về lao động thì không thể HGOCS mà hòa giải viên cần phải giải thích, hướng dẫn các bên làm thủ tục cần thiết chuyển cơ quan có thẩm quyền giải quyết hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Về phía đương sự cũng phải biết rõ sự việc tranh chấp của 24 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 01(233) T1/2013 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 25NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01(233) T1/2013 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT mình có thuộc đối tượng HGOCS hay không, từ đó có thể yêu cầu tổ hòa giải tiến hành hòa giải. Vì thế chúng tôi cho rằng, khi xây dựng Luật HGOCS nên mở rộng hơn phạm vi HGOCS. Trong Luật HGOCS nhất thiết nên làm rõ thuật ngữ “tranh chấp nhỏ”, thay vì liệt kê các loại tranh chấp thuộc phạm vi của HGOCS thì nên làm rõ nội hàm của nó và giới hạn ngoại diên ở những lĩnh vực nào. Ngoài ra cũng cần nghiên cứu lại quy định tại điểm a khoản 2 Điều 4 của Nghị định 160: “các hành vi VPPL hình sự mà người bị hại đã không yêu cầu hoặc rút yêu cầu khởi tố vụ án hình sự theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự, Viện Kiểm sát hoặc Toà án không tiếp tục tiến hành việc tố tụng và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật đối với các hành vi như: cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khoẻ của người khác thì có thể hoà giải”. Trong trường hợp trên có thể lý giải ý đồ của nhà làm luật là hành vi chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, chưa gây hậu quả nghiêm trọng cho xã hội mà không bị xử lý hình sự lẫn hành chính thì mới đem ra hòa giải. Theo chúng tôi, không nên tiếp tục đưa quy định này vào trong Luật vì dễ gây nhầm lẫn, nếu một hành vi đã đủ cấu thành tội hình sự thì không được phép hòa giải, cho dù đó là tội hình sự nhỏ hay tội hình sự lớn. Bổ sung quy định về việc hòa giải trong lĩnh vực đất đai Tranh chấp đất đai là một vấn đề lớn của xã hội, nhưng mới chỉ có Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định 181/2004/NĐ-CP quy định về vấn đề này . Trên thực tế, để có thể hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã, phường, thị trấn như trong Luật Đất đai quy định thì đương sự phải qua bước HGOCS. Trong khi đó, quy định pháp luật về HGOCS vẫn chưa cập nhật kịp thời vấn đề này. Bổ sung quy định về tổ chức và hoạt động của Ban hòa giải ở xã, phường, thị trấn Trong Pháp lệnh và Nghị định 160 mới chỉ quy định tổ chức và hoạt động của Tổ hòa giải mà chưa đề cập đến Ban hòa giải, trong khi đó thành viên của Ban hòa giải có kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ cao hơn hòa giải viên tại Tổ hòa giải. Sự tin tưởng của người dân đối với Ban hòa giải cũng cao hơn Tổ hòa giải do có yếu tố “chính quyền” trong thành viên Ban hòa giải. Nhìn theo phân cấp hành chính thì có thể xem Ban hòa giải là “cấp trên” của Tổ hòa giải. Quy định rõ ràng, cụ thể về thời hạn tiếp nhận và tiến hành hòa giải Pháp lệnh TCVHĐHGOCS chưa quy định cụ thể thời hạn và thời hiệu hòa giải. Từ đó, có một số tổ hòa giải cứ tiếp nhận vụ việc nhưng không tiến hành hòa giải ngay, trong khi đó đối với các vụ việc về dân sự, hôn nhân gia đình, đất đai theo quy định của pháp luật phải qua giai đoạn HGOCS trước khi được Tòa án nhân dân hoặc cơ quan hành chính nhà nước thụ lý giải quyết. Việc này có thể ảnh hưởng đến quyền lợi của các bên nếu thời hiệu khởi kiện hay khiếu nại đã hết, từ đó làm tăng thêm mâu thuẫn, xích mích đối với các bên tranh chấp, đôi khi dẫn đến xô xát, VPPL. Bên cạnh việc quy định về thời hạn tiếp nhận và tiến hành hòa giải cũng cần quy định hướng giải quyết đối với trường hợp đương sự được mời tham gia hòa giải nhưng không đến. Thêm vào đó, cần quy định rõ trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã trong việc đôn đốc, chỉ đạo hòa giải các vụ việc thuộc thẩm quyền, tránh tình trạng kéo dài thời gian gây bức xúc trong nhân dân và làm phát sinh khiếu kiện vượt cấp. Quy định mẫu thống nhất biên bản hòa giải, hướng dẫn thống kê, lưu trữ hồ sơ về hòa giải Hiện nay, theo quy định của pháp luật về 2 Xem Điều 135 Luật Đất đai năm 2003 và Điều 159 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai. 26 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 01(233) T1/2013 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT HGOCS, khi tiến hành hòa giải không bắt buộc hòa giải viên phải lập biên bản. Tùy tính chất vụ việc, điều kiện thực tiễn, quan hệ gia đình, xã hội của các bên mâu thuẫn, tranh chấp mà các hòa giải viên có thể lựa chọn, sử dụng các hình thức, biện pháp thích hợp. Kết quả của hòa giải có thể được giải quyết bằng thỏa thuận miệng hoặc có thể ghi thành biên bản nếu các bên mâu thuẫn, tranh chấp yêu cầu. Tuy nhiên, hình thức của biên bản như thế nào thì chưa có quy định thống nhất, cho nên mỗi địa phương phải tự “thiết kế” kiểu biên bản hòa giải của địa phương mình, có nơi đánh máy, có nơi viết tay, có nơi lại điền vào mẫu in sẵn. Từ thực tế trên đã phát sinh nhiều vướng mắc trong việc thực hiện pháp luật HGOCS, nhất là trong công tác thống kê, lưu trữ. Do đó, quy định mẫu chung thống nhất về hình thức biên bản là một điều cần thiết mà vẫn không làm mất đi tính phi tố tụng của HGOCS. Bổ sung các quy định về kinh phí cũng như cơ sở vật chất phục vụ cho hoạt động hòa giải Cần quy định các khoản kinh phí tối thiểu để duy trì hoạt động của Tổ hòa giải, chi phí xác minh, chi bồi dưỡng cho vụ việc hòa giải thành và vụ hòa giải không thành (với định mức khác nhau), thời gian chi Từ kinh nghiệm của tỉnh An Giang, mặc dù cấp trung ương chưa quy định, nhưng tỉnh đã mạnh dạn trong việc ban hành chế độ chi bồi dưỡng cho cả những vụ việc hòa giải không thành3, điều này đã động viên rất lớn cho đội ngũ hòa giải viên khiến họ thêm yên tâm và nhiệt tình công tác. Cần có hướng dẫn về những phong tục tập quán, đạo đức tốt đẹp trong nhân dân được Nhà nước thừa nhận để có thể áp dụng trong hòa giải Kinh nghiệm công tác hòa giải cho thấy, để thực hiện có hiệu quả công tác hòa giải, cần kết hợp hài hòa giữa yếu tố pháp luật với phong tục tập quán và đạo đức của người Việt Nam. Việc HGOCS phải giải quyết kịp thời, qua đó giúp ngăn chặn ngay từ đầu những tranh chấp nhỏ trong nội bộ nhân dân và hành vi VPPL, không để mâu thuẫn, tranh chấp đơn giản thành phức tạp, không để việc nhỏ phát sinh thành việc lớn dẫn đến những hậu quả nghiêm trọng. Ngoài ra, ở mỗi vùng có thể có những phong tục, tập quán khác nhau vì thế cần xác định phong tục, tập quán của vùng nào thì áp dụng cho vùng đó, không nên áp dụng những tập quán của địa phương khác vào địa phương mình. Ví dụ: theo quy ước chung của cả nước, một chục là mười (10), nhưng một số vùng của An Giang lại quy ước một chục là mười hai (12), có nơi một chục lại là mười bốn (14) hoặc mười sáu (16) do đó không thể đem quy định của vùng này áp dụng vào vùng khác mà phải sử dụng chính tập quán, thói quen của địa phương đó thì mới phù hợp. Cơ chế đánh giá hiệu quả HGOCS Cơ chế đánh giá hiệu quả HGOCS hiện còn nhiều bất cập, thống kê về hòa giải chủ yếu chỉ thông qua những số liệu do cơ sở báo cáo lên cho cơ quan quản lý ở cấp trên. Tính xác thực của số liệu báo cáo đôi khi thiếu sự kiểm chứng thực tế. Theo yêu cầu thực tế, muốn đánh giá được hiệu quả của HGOCS cần dựa vào mối quan hệ của cộng đồng dân cư thông qua sự đoàn kết, tình hình an ninh trật tự, số vụ việc tranh chấp về dân sự, hôn nhân gia đình, khiếu nại, tố cáo... của địa phương trong năm. Đó là cách chung để đánh giá hiệu quả công tác HGOCS có vững mạnh hay không. Ngoài ra, phải thường xuyên làm phiếu khảo sát cho hòa giải viên cơ sở về trình độ văn hoá, mức độ am hiểu pháp luật. Đối với những vùng có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống cũng cần phải kiểm tra tiếng dân tộc của hòa giải viên... 3 Xem Quyết định số 11/2011/QĐ-UBND ngày 6/4/2011 của UBND tỉnh An Giang quy định một số mức chi thực hiện công tác phổ biến, giáo dục pháp luật trên địa bàn tỉnh An Giang Bên cạnh đó, thông qua những buổi họp tổ dân phố, cụm dân cư, thôn làng cũng cần lấy phiếu khảo sát để nắm bắt được uy tín, tín nhiệm của người dân đối với hòa giải viên cơ sở. Đó mới chính là mẫu số chung đánh giá tính hiệu quả hay không hiệu quả của công tác hòa giải cơ sở. Nghiên cứu về khả năng áp dụng các biện pháp bảo đảm thực hiện đối với các bên không thực hiện đúng với nội dung biên bản hòa giải thành Đây có lẽ cũng là vấn đề “khó” của các nhà làm luật. Hòa giải trước hết là sự thỏa thuận, thể hiện ý chí, nguyện vọng và quyền định đoạt của các bên tranh chấp. Tự nguyện là một trong những nguyên tắc cơ bản của mọi hình thức hòa giải, trong đó có HGOCS. Vì bản chất của HGOCS là tính phi tố tụng và nguyên tắc của HGOCS là “tôn trọng sự tự nguyện của các bên; không bắt buộc, áp đặt các bên tranh chấp phải tiến hành hoà giải”4 cho nên khi kết thúc việc hòa giải, các đương sự phải tự nguyện thực hiện các cam kết đã thỏa thuận. Nếu sau đó các bên không thực hiện cam kết thì hòa giải viên cũng chỉ có thể động viên, thuyết phục họ thực hiện chứ không có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế thi hành. Vì thỏa thuận trong HGOCS không có giá trị bắt buộc thi hành, biên bản hòa giải thành chỉ là sự ghi nhận sự thỏa thuận của các bên mang ý nghĩa đạo lý, danh dự nên dễ làm cho các bên đương sự coi thường kết quả hòa giải, muốn thực hiện hay không cũng được vì không có ràng buộc pháp lý nào. Do đó, vai trò của HGOCS không được nhận thức đúng đắn, bản chất tốt đẹp của HGOCS bị xem nhẹ, không phát huy được ý nghĩa xã hội của nó trên thực tế. Vì thế các nhà làm luật cần nghiên cứu về khả năng áp dụng các biện pháp bảo đảm thực hiện đối với những thỏa thuận trong biên bản hòa giải thành của đương sự. Ngoài ra, cần xây dựng và hoàn thiện cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan, tổ chức và đoàn thể trong việc thực hiện pháp luật về HGOCS. Tăng cường ký kết các chương trình hành động, chương trình phối hợp giữa cơ quan quản lý nhà nước về hòa giải với các tổ chức, đoàn thể ở địa phương để làm cơ sở pháp lý cho các thành viên, hội viên của các tổ chức này tham gia công tác HGOCS. Trong đó, vai trò của Mặt trận tổ quốc và các thành viên của Mặt trận là hết sức quan trọng. Khi xã hội phát triển thì các mối quan hệ trong xã hội càng trở nên đa dạng, phức tạp, dễ dẫn đến những mâu thuẫn nảy sinh trong cuộc sống, HGOCS có thể góp phần làm hạn chế những mâu thuẫn tranh chấp, giúp ổn định tình hình an ninh trật tự, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước ở cấp cơ sở. Tuy hòa giải cơ sở là một công việc tương đối đơn giản, không phức tạp nhưng đây là những công việc góp phần giải quyết kịp thời, tại chỗ những VPPL, tranh chấp không lớn trong nội bộ quần chúng nhân dân, là tiền đề cho việc ngăn ngừa phát sinh các tội phạm hình sự, tranh chấp phức tạp về dân sự và các VPPL khác, hạn chế các đơn thư khiến kiện của người dân, giảm áp lực xét xử cho cơ quan Tòa án một khi kết quả hòa giải thành. Trong Luật HGOCS cần có những hướng dẫn cụ thể hơn về các trình tự, thủ tục tiến hành hòa giải, hình thức, nội dung biên bản hòa giải để có một kết quả hòa giải mang giá trị pháp lý đảm bảo sự thỏa thuận của các bên được thực hiện. Từ đó, trình tự thủ tục tiến hành một cuộc hòa giải cũng như kết quả hòa giải cần được quan tâm thực hiện đúng quy định và quan trọng hơn hết là trình tự, thủ tục lập biên bản hòa giải cần được đảm bảo về nội dung lẫn hình thức để nâng cao giá trị pháp lý của một cuộc hòa giải, đồng thời đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người dân khi thực hiện quyền khiếu kiện của mìnhn 27NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 01(233) T1/2013 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 4 Xem Điều 4 Pháp lệnh TCVHĐHGOCS.