Một số vấn đề của nghiên cứu chính sách và ứng dụng luật pháp ở Việt Nam

31 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH MÖÅT SÖË VÊËN ÀÏÌ CUÃA NGHIÏN CÛÁU CHÑNH SAÁCH VAÂ ÛÁNG DUÅNG LÊÅP PHAÁP ÚÃ VIÏåT NAM nguYễn anH PHương* Kể từ những năm 1950, khi Lasswell1 đặt nền móng cho khoa học chính sách với cách tiếp cận “định hướng chính sách” của dân chủ2, đến nay, nghiên cứu chính sách (NCCS)3 đã trở thành một trong những lĩnh vực phát triển sôi động nhất của khoa học xã hội trên thế giới. Tuy nhiên, bên cạnh sự phát triển đó vẫn tồn tại nhiều vấn đề cần được làm rõ về cơ sở lý thuyết, phân tích và thực hành chính sách trong các nền dân chủ hiện đại. 1. những vấn đề về “khoa học chính sách” của dân chủ Định hướng chính sách dân chủ Gắn liền với các sự kiện lớn trong lịch sử hiện đại, khoa học chính sách và định hướng phát triển cũng như ứng dụng của nó đã có những thay đổi tiến bộ và đạt nhiều thành công. Hoạch định chính sách (HĐCS) và phân tích chính sách (PTCS) từ chỗ được xem là công việc của giới tinh hoa, là lãnh địa của giới chuyên gia về chính sách, đã và đang chuyển sang định hướng “dân chủ thảo luận” hay sự “tham gia dân chủ” của người dân. Và do đó, giống như một bước phát triển cao hơn, nhưng không xa rời quan điểm của Lasswell, “các khoa học chính sách của dân chủ”, có một số đặc trưng quan trọng dưới đây: Thứ nhất, các nguyên tắc NCCS được phát triển dựa trên phương pháp tiếp cận đa ngành, mà Lasswell gọi là “các khoa học chính sách của dân chủ” (policy sciences of * Viện Nghiên cứu Lập pháp. 1 Harold Dwight Lasswell (1902 - 1978): Nhà khoa học chính trị hàng đầu của Mỹ. Ông bảo vệ luận án tiến sĩ tại trường University of Chicago; là giáo sư luật trường Yale University, đồng thời là Chủ tịch của Hiệp hội Khoa học chính trị Mỹ và Viện Thế giới về khoa học và nghệ thuật. Sinh thời, Lasswell được xem là nhà khoa học chính trị hiệu quả hàng đầu; một trong số ít những nhà khai sáng trong khoa học xã hội thế kỷ 20. 2 Khái niệm “Nhà khoa học chính sách của dân chủ” được phổ biến sau khi Lasswell sử dụng trong cuốn: “Các khoa học chính sách” - The Policy Sciences, xuất bản năm 1951, biên tập cùng với Daniel Lerner. Trên thực tế, cụm từ này lần đầu tiên xuất hiện trong: Power and Personality, xuất bản năm 1948. Trong khi đó, khái niệm: “các khoa học chính sách” được Lasswell đề cập từ những năm đầu 1940s. Xem: Lasswell, Harold (1942), “The Developing Science of Democracy”, in The Future ofGovernment in the United States: Essays in Honor of Charles E. Merriam, ed. Leonard White, University of Chicago Press. 3 Trong bài viết này, “nghiên cứu chính sách” có thể được hiểu bao gồm cả “nghiên cứu” và “phân tích” chính sách. 32 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH democracy), nhằm mục tiêu thúc đẩy thực hành dân chủ4. “Các khoa học chính sách” có phương pháp tiếp cận đặc trưng đa ngành trong cả nghiên cứu và thực hành. Bởi lẽ, hầu hết các vấn đề kinh tế - chính trị - xã hội là phức tạp, bao gồm nhiều thành tố liên quan đòi hỏi cần áp dụng những nguyên tắc nghiên cứu khác nhau của khoa học xã hội mà không bị lệ thuộc duy nhất vào một nguyên tắc cụ thể, riêng rẽ của một lĩnh vực. Để đánh giá được toàn diện vấn đề, cần áp dụng nhiều phương pháp nghiên cứu, phân tích tương thích, phù hợp của các phân ngành khoa học như kinh tế học, xã hội học, tâm lý học nhằm cung cấp những nguyên tắc quan trọng trong việc đề xuất giải pháp cho các quyết sách của chính phủ, hay các hoạt động kinh tế xã hội5. Thứ hai, khoa học chính sách có định hướng vấn đề (problem oriented), hướng việc nghiên cứu và phân tích vào các vấn đề chính sách và đề ra các khuyến nghị chính sách nhằm giảm nhẹ hay giải quyết các vấn đề đó. NCCS không phải chỉ để nghiên cứu, mà gắn mục đích, bối cảnh và vấn đề cụ thể với phân tích đa chiều, toàn diện nhằm đưa ra giải pháp tích cực cho vấn đề công6. Thứ ba, phương pháp tiếp cận “các khoa học chính sách” có mục tiêu và sự định hướng giá trị (value oriented), trong nhiều trường hợp, bối cảnh trung tâm là giải quyết vấn đề về đặc tính dân chủ và nhân phẩm. Bởi vì, không một vấn đề xã hội cũng như phương pháp tiếp cận nào lại không hàm chứa mục tiêu hay giá trị trong nó. Để hiểu một vấn đề, cần hiểu được các yếu tố giá trị liên quan7. “Nhà khoa học chính sách của dân chủ” cần hành động dựa trên các giá trị dân chủ, và mục đích sau cùng là bảo vệ các giá trị về nhân phẩm và quyền con người8. Họ cần hiểu biết sâu sắc về quá trình “giới tinh hoa” ra quyết định, và mang kiến thức có được vào thực hành, tư vấn cho những người đang nắm giữ quyền lực trong những quyết định quan trọng, cùng chia sẻ nghĩa vụ, trách nhiệm và tác động hình thành các chân giá trị, mở rộng dân chủ. Mặc dù Lasswell đưa ra một tầm nhìn đầy tham vọng cho “các khoa học chính sách” và các học giả chính sách của dân chủ, tiếp cận “định hướng chính sách” vẫn có những mâu thuẫn như vừa thực chứng lại vừa đầy tiêu chuẩn giá trị; mâu thuẫn giữa việc trông chờ vào các quyết định sáng suốt của giới tinh hoa với mục tiêu thúc đẩy dân chủ; vừa (có vẻ) khoa trương lại vừa đáng nghi ngờ về sự thành công. Từ đó, nhiều câu hỏi được đặt ra, như vai trò của khoa học chính sách trong xã hội dân chủ hiện đại là gì? Các giá trị dân chủ cụ thể nào mà khoa học chính sách nên hỗ trợ, theo đuổi? Rất khó để có câu trả lời chung thỏa đáng. Có thể hiểu khoa học chính sách có khả năng đặc thù, có bổn phận theo đuổi, hỗ trợ những lựa chọn dân chủ có ảnh hưởng căn bản đến môi trường sống của công dân và xã hội9. Thêm nữa, vấn đề dân chủ còn thể hiện ở mức độ và phương thức người dân, đối tượng chịu tác động bởi chính sách, tham gia vào việc HĐCS. Bởi thế, trả lời cho 4 Lasswell, H (1951), “The Policy Orientation”, In The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, eds. Daniel Lerner & Harold D. Lasswell, Stanford University Press. 5 Muth, Rodney (1990), “Harold Dwight Lasswell: A Biographical Profile”, in Harold D. Lasswell: An Annotated Bibliography, ed. Rodney Muth, Mary Finley & Marcia F. Muth, New Haven Press. 6 Peter Deleon (2006), The historical roots of the field, in The Oxford handbooks of public policy, eds by Michael Moran, Martin Rein & Robert Good, Oxford University Press. 7 Xem chú thích 6, Peter Deleon (2006). 8 Xem chú thích 4, Lasswell, H (1951). 9 James Farr, Jacob Hacker & Nicole Kazee (2006), “The Policy Scientist of Democracy: The Discipline of Harold D. Lasswell”, American Political Science Review, vol. 100, no. 4, pp.579-587. 33 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH câu hỏi NCCS: ai quyết định, và như thế nào? trong khi một số người lo ngại về chất lượng chính sách khi số đông dân chúng tham gia vào quá trình ra quyết định, thì nhiều học giả khác lại khẳng định, trong nền dân chủ, nhân dân là người quyết định sau cùng chính sách là gì, đặc biệt đối với các vấn đề công chúng quan tâm đến - ý kiến công chúng10. Cũng liên quan đến ý kiến công chúng, khi xem xét hoạt động của nghị viện, nếu nghị viện phản hồi lại ý kiến công chúng một cách tích cực, thì quá trình dân chủ (được cho là) sẽ hoạt động tốt; ngược lại, khi nghị viện ít phản hồi về các vấn đề công chúng quan tâm thì nghị viện (có thể) đang bị ảnh hưởng mạnh bởi các nhóm lợi ích vận động chính sách - lúc này, quá trình dân chủ sẽ kém hiệu quả. Mặt khác, nhiều nghiên cứu chỉ ra là thực tế công chúng thường ít quan tâm về nhiều vấn đề, có thể chỉ là dự kiến, trong chương trình làm việc của nghị viện. Đối với vấn đề ít quan tâm thì người dân không có nhiều lý do để tìm kiếm thông tin, không suy nghĩ nhiều, hay không có ý kiến gì về vấn đề đó. Nếu không có ý kiến công chúng, nghị viện có thể sẽ không chú ý nhiều về một số vấn đề chính sách được đưa ra thảo luận. Hệ quả là những đề xuất chính sách liên quan có thể sẽ không được đưa vào chương trình, hoặc không được thông qua. Khi đó, cũng khó để cho rằng, quá trình dân chủ hoạt động kém hiệu quả11. Do vậy, NCCS trong lập pháp cũng cần ưu tiên lựa chọn giải quyết vấn đề công chúng quan tâm, phù hợp với “định hướng dân chủ”. Ra quyết định và sự thuyết phục Ngoài các đặc trưng nêu trên, với mục đích thực hành và thúc đẩy dân chủ, NCCS thường mang tính định hướng hành động, thiết kế các hành động chính sách để đạt mục tiêu giải quyết vấn đề. NCCS không phải để chỉ ra nhà nước (hoặc các chính trị gia) nên là gì và như thế nào, mà để trả lời cho câu hỏi nhà nước (hoặc các chính trị gia) nên làm gì. Nói cách khác, một trong những mục đích quan trọng của NCCS là nhằm tác động vào quá trình ra quyết định chính sách. Chuyên gia về chính sách cần hỗ trợ để các chính trị gia thực hiện một cách minh bạch và trách nhiệm công việc mà người dân ủy trị cho họ. Nhiệm vụ của họ là thuyết phục rằng những khó khăn nào cần giải quyết, giải pháp nào cần chọn lựa, nhằm phục vụ cho những lợi ích công nào. Các chủ thể HĐCS, cũng như các chuyên gia PTCS đều có vai trò và những ảnh hưởng khác nhau đến quá trình ra quyết định chính sách. Nhưng điều này không có nghĩa là chấp nhận sự tùy tiện, mệnh lệnh quan liêu trong quá trình làm chính sách, mà phải bảo đảm được tính thuyết phục của chính sách đối với các đối tượng bị tác động. Bởi vì, chính sách không chỉ là sự tranh luận, mà còn là sự thỏa thuận về quyền và lợi ích để đạt tới giải pháp. Một chính sách có thể làm lợi hơn cho nhóm này so với nhóm khác. Do đó, HĐCS không đơn thuần là việc đặt ra các quy tắc, luật lệ bắt buộc. Quan trọng hơn, các chính sách, pháp luật được ban hành cần đúng thời điểm, đúng đối tượng, phù hợp với bối cảnh chung, và thuyết phục được người dân rằng họ nên tuân thủ và chấp nhận để chúng trở thành các quy tắc chung. Tuy nhiên, điểm lưu ý là trong NCCS, đôi khi các bằng chứng “có vẻ” như thuyết phục, lại có nguy cơ được ngụy tạo, hay sử dụng những số liệu sai mục đích, không đầy đủ và thiếu khách quan. Làm như vậy, những “lời khuyên” chính sách dựa trên bằng chứng đó nếu được sử dụng sẽ gây 10 Soroka, Stuart & Christopher Wlezien (2010), Degrees of Democracy: Politics, Public Opinion, and Policy, Cambridge University Press. 11 Paul Burstein (2014), American public opinion, advocacy, and policy in Congress: what the public wants and what it gets, Cambridge University Press. 34 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH thiệt hại cho nguồn lực quốc gia và lợi ích công cộng. Khi đó, “nhà khoa học chính sách” đã đi ngược lại các giá trị “của dân chủ”, vì những nghiên cứu với bằng chứng “có vẻ thuyết phục” đó, trên thực tế là không thuyết phục, và còn vi phạm yêu cầu về sự ngay thẳng và tôn trọng sự thật khách quan. Quyền lực và sự thật Học giả chính sách của dân chủ không đơn thuần chỉ NCCS để hiểu chính trị, mà cần góp phần thúc đẩy giới chính trị có các lựa chọn dân chủ. Vì vậy, họ cần chủ động tham gia vào các tranh luận chính sách và ở chừng mực nhất định, bộ phận tham mưu chính sách có ảnh hưởng quan trọng tới quá trình ra quyết định ở những cấp độ cao nhất12. Tuy nhiên, chuyên gia PTCS không phải là cánh tay nối dài cho quyền lực (chính trị). Vai trò của họ không phải là nhào nặn ra những nghiên cứu được định hướng bởi/và để phục vụ cho quyền lực, mà là để vận động, ủng hộ cho những chính sách mà họ, một cách khách quan, thấy đúng đắn và thuyết phục. Công việc của họ là nói sự thật tới chính quyền - “speak truth to power”13. Giống như “lời thề Hippocrates” của ngành y, những học giả chính sách của dân chủ trước hết phải cam kết luôn nói sự thật đến (giới) quyền lực (chính trị). Họ làm việc cho các lãnh đạo chỉ khi lãnh đạo phụng sự cho các giá trị dân chủ và lợi ích quốc gia. Qua những phân tích, tư vấn gửi đến giới chính trị gia trong các quyết sách, người NCCS cũng đồng thời có nghĩa vụ và trách nhiệm đối với công chúng: nói sự thật đến chính quyền. Một cách tiếp cận tương tự, bộ phận tham mưu chính sách, đặc biệt đối với hệ thống công chức hành chính, cần đảm bảo nguyên tắc đưa ra những “lời khuyên ngay thẳng và không sợ hãi” (frank and fearless advice)14. Mặc dù không phải lúc nào những lời khuyên như thế cũng được khuyến khích hay những người nắm quyền lực sẵn sàng đón nhận. Nếu một cấu trúc hành chính được thiết kế với không gian chật hẹp để chỉ đưa ra những lời khuyên chính sách một chiều đáng thất vọng và không dám chịu trách nhiệm, thì hệ thống đó và quá trình dân chủ hóa, cũng như chất lượng nghiên cứu khoa học chính sách, sẽ bị yếu đi rất nhiều. Ràng buộc và thay đổi HĐCS còn là vấn đề về sự lựa chọn dưới các ràng buộc trong một thể chế nhất định. Các ràng buộc này có thể vô hình hoặc hữu hình, tích cực hoặc tiêu cực, nhưng không phải là không thể thay đổi cùng với sự thay đổi chính sách qua thời gian. Chính sách thay đổi bởi các yếu tố như: vấn đề chính sách thay đổi, môi trường thay đổi, cải thiện công nghệ, thay đổi các liên minh vận động ủng hộ chính sách, hoặc thay đổi các thế hệ lãnh đạo chính trị. Khi các yếu tố thay đổi sẽ dẫn tới sự thay đổi chính sách để thích ứng với các vấn đề mới. Trong mối quan hệ này, một mặt, HĐCS bị quy định bởi các ràng buộc; mặt khác, các ràng buộc có thể dẫn đến sự thay đổi chính sách, vì điều kiện ràng buộc có thể là thách thức đối với một chính sách này, nhưng là cơ hội để thông qua đối với một chính sách khác15. Sự thay đổi đó lại kéo theo đòi hỏi gỡ bỏ các ràng buộc trong hoàn cảnh mới. Quá trình cải cách, như cải cách thể chế, sẽ dẫn tới những thay đổi về quy trình, thủ tục, cách thức ban hành chính sách, cũng như tác động làm thay đổi hệ thống thể chế chính sách quốc gia. 12 Xem chú thích 9, James Farr, Jacob Hacker & Nicole Kazee (2006). 13 Wildavsky, Aaron (1979), Speaking Truth to Power: The Art and Craft of Policy Analysis, Boston: Little Brown. 14 Kathy MacDermott (2008), What ever happened to frank and fearless?, The impact of new public management on the Australian public service, ANU E Press, The Australian National University. 15 Robert Goodin, Martin Rein & Michael Moran (2006), The public and its policies, in The Oxford handbooks of public policy, eds by Michael Moran, Martin Rein & Robert Good, Oxford University Press. 35 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH 16 Xem chú thích 15, Robert Goodin, Martin Rein & Michael Moran (2006). 17 Trong bài này, khái niệm “khung khổ” (framework) và “lý thuyết” (theory) có thể được dùng lẫn nhau hoặc tương đương. Trên thực tế, vẫn còn nhiều tranh luận xung quanh vấn đề một “lý thuyết” về QTCS có đúng là một lý thuyết, hay là một mô hình, “khung khổ” hay “cơ cấu”. 18 Xem: Jones (1977), An introduction to the study of public policy, Anderson (1979), Public policy making, Peter (1986), American public policy. 19 Một số tác giả như: Kingdon (1984), Pressman & Wildavsky (1973), Mazmanian & Sabatier (1989). Hơn nữa, bản thân chính sách cũng là nguyên nhân của chính nó16. Bởi lẽ, chính sách là những lựa chọn, và với mỗi lựa chọn là sự đánh đổi các nguồn lực, lợi ích và tác động tích cực hay tiêu cực đến các nhóm khác nhau trong xã hội. Vì thế, tự nó đã là nguyên nhân làm phát sinh ra các hệ quả, vấn đề mới. Đến lúc đó, vấn đề phát sinh lại cần có những chính sách mới để giải quyết, dẫn đến sự thay đổi chính sách. Sự thay đổi diễn ra có thể nhanh, cũng có thể là một quá trình rất dài. Nhiệm vụ của NCCS là không chỉ phát hiện vấn đề, nhận biết các điều kiện ràng buộc, tiền đề cần thiết và mô hình tác động dẫn đến thay đổi chính sách, mà còn nhằm thúc đẩy những cải cách tiến bộ, bảo vệ các giá trị dân chủ và lợi ích công. 2. Lý thuyết về quá trình chính sách: tìm kiếm sự thay thế Hiện nay, không có một lý thuyết tổng quát về quá trình HĐCS, mà tồn tại nhiều lý thuyết khác nhau được nghiên cứu và áp dụng trong thực hành chính sách ở các nước phương Tây. Nếu như PTCS là tìm kiếm các giải pháp thay thế, thì sự phát triển của các lý thuyết về quá trình chính sách17 (QTCS) chịu ảnh hưởng từ những nỗ lực tìm kiếm giải pháp thay thế nhau cho chính các lý thuyết về quá trình này. Dưới đây chỉ giới thiệu sơ lược một số lý thuyết nổi bật, hiện đang có tầm ảnh hưởng rộng. Các giai đoạn của chu trình chính sách Chu trình HĐCS bao gồm các giai đoạn sắp xếp theo trình tự thời gian được áp dụng từ những năm 1960, dựa trên các nghiên cứu của Harold Lasswell, David Easton và được nhiều học giả phát triển sau này18. Trong đó, các giai đoạn tiêu biểu là: xác định vấn đề chính sách, lập chương trình, hình thành chính sách, thông qua chính sách, thực thi chính sách, đánh giá chính sách, kết thúc chính sách (hoặc đánh giá và cải cách). Đây là một mô hình rất phổ biến và là một trong những lý thuyết về QTCS thường được giới thiệu trong các giáo trình giảng dạy nhập môn NCCS. Bằng việc xem xét chu trình chính sách từ chỗ xác định vấn đề, đến quá trình thực thi và đánh giá kết quả, lý thuyết này cho thấy một bước tiến quan trọng trong NCCS, vì đã chú trọng đến hiệu quả và các tác động của chính sách, thay vì chỉ dừng lại ở các sản phẩm đầu ra như đạo luật của Quốc hội, quyết định của tòa án hay của hành pháp. Mô hình các giai đoạn cũng chứng minh sự hữu ích trong việc làm cơ sở cho các nghiên cứu và ứng dụng chính sách liên quan đến các giai đoạn riêng rẽ, như lập chương trình, thực thi hay đánh giá chính sách19. Mặc dù có nhiều đóng góp cho sự phát triển khoa học chính sách, mô hình các giai đoạn cũng có những hạn chế. Phê phán gay gắt nhất cho rằng, mô hình này chỉ mang tính kinh nghiệm mà không thực sự là một lý thuyết khoa học rõ ràng với các giả thuyết về nguyên nhân - kết quả có thể kiểm chứng trong một hoặc nhiều giai đoạn. Lý thuyết này không chỉ ra được mối quan hệ nhân quả, các động lực chính dẫn đến sự chuyển động QTCS từ giai đoạn này sang giai đoạn khác, cũng như các hoạt động trong mỗi giai đoạn thiếu vắng sự tương tác giữa các chủ thể tham gia chính, vốn là nguyên nhân quan trọng thúc đẩy QTCS. Thêm vào đó, các công cụ, biến số, chỉ báo giúp triển khai việc nghiên cứu, đánh giá cho mô hình còn thiếu. 36 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH Do vậy, nó thiếu sức ảnh hưởng để trở thành một lý thuyết trung tâm trong cả nghiên cứu và thực hành chính sách. Lý thuyết này có cách tiếp cận từ trên xuống, đặt trọng tâm vào lập pháp, cũng như ảnh hưởng bởi giai đoạn xác định vấn đề của mỗi chính sách. Cách tiếp cận này có xu hướng xem nhẹ vai trò, ảnh hưởng của các chủ thể khác, xem chính sách là một phần đặc thù của lập pháp. Đồng thời, nếu chỉ chú tâm vào xem xét chu trình chính sách theo trình tự thời gian thì việc PTCS có thể sai lệch, vì sự phát triển chính sách thường chịu tác động bởi nhiều chủ thể ở nhiều cấp độ, với các cách xem xét vấn đề và hình thành giải pháp khác nhau, thậm chí cạnh tranh với nhau. Trên lý thuyết, mô hình các giai đoạn diễn ra tuần tự, song thực tế có thể rất khác, ví dụ như việc đánh giá chính sách có thể tác động đến nghị trình; các nhà HĐCS ở hành pháp có thể có những mục tiêu khác, mơ hồ, khó hiểu đối với lập pháp, dẫn đến QTCS không đơn giản tuần tự diễn ra. Vì thế, nhằm khắc phục những nhược điểm của lý thuyết này, nhiều học giả đã cố gắng phát triển những lý thuyết khác về QTCS. Khung khổ liên minh vận động Tiêu biểu cho sự tìm kiếm lý thuyết thay thế về QTCS là Sabatier với Lý thuyết về Khung liên minh vận động (The Advocacy Coalition Framework - ACF), phát triển từ những năm 1980, cung cấp các giả thuyết nhân quả cần thiết cho việc nghiên cứu lý thuyết và thực hành chính sách20. Trên thực tế, ACF được áp dụng khá phổ biến ở nhiều quốc gia, trong nhiều lĩnh vực chính sách khác nhau. ACF đặt vấn đề xem xét quá trình thay đổi chính sách cần có thời gian hàng thập kỷ. QTCS thường tập trung hay diễn ra ở những hệ thống chính sách nhỏ (subsystems), với sự tương tác giữa các chủ thể khác nhau có ảnh hưởng đến từng chủ đề, lĩnh vực chính sách cụ thể, trong mối liên hệ với những sự kiện bên trong và bên ngoài hệ thống. Đề xuất chính sách cũng xuất hiện ở rất nhiều thời điểm khác nhau và không phải tất cả những chủ thể làm chính sách đều tham gia vào các hệ thống chính sách nhỏ này. Mỗi hệ thống nhỏ thường có những người có ảnh hưởng mạnh trong lĩnh vực của họ. Các chủ thể chính sách có thể tạo thành những liên minh ngắn hạn, hoặc ổn định, dài hạn để chia sẻ niềm tin, giá trị cũng như sự vận động, ảnh hưởng đến từng lĩnh vực chính sách, trong các ràng buộc thể chế nhất định. Đa dòng chảy và cửa sổ cơ hội Lý thuyết tiếp cận đa dòng chảy (The Multiple Streams Approach) về QTCS của Kingdon21 đóng vai trò rất quan trọng trong việc giải thích sự “mơ hồ”, không rõ ràng khi một đề xuất chính sách có thể trở thành chính sách, trong khi các đề xuất khác thì không. Lý thuyết này có các giả thuyết như các nhà HĐCS hoạt động dưới sự ràng buộc khắt khe về thời gian, dẫn tới những hạn chế về số lượng các đề xuất chính sách có thể được chú ý đến; hệ thống hoạt động trong một thể chế bao gồm các dòng chảy tương đối độc lập với nhau, gồm dòng vấn đề, dòng chính sách và dòng chính trị. Trải qua việc lập nghị trình với những tương tác giữa các chủ thể tham gia, có thể xuất hiện “cửa sổ cơ hội” khi các dòng chảy gặp gỡ, kết hợp với nhau tại một thời điểm, để một số đề xuất chính sách được lựa chọn đưa vào nghị trình, trong khi một số khác thì rất lâu, hoặc không có cơ hội. Vai trò của người bảo trợ chính sách cũng được đề cao trong các nỗ lực tạo sự chú ý và khả năng hội tụ ba dòng chảy đối với lựa chọn một đề xuất chính sách. Mặc dù nhấn mạnh vào giai đoạn lập chương trình, nhưng đây là một lý thuyết độc lập so với Lý thuyết các giai đoạn. Tuy nhiên, các giả thuyết của tiếp cận này cũng gây tranh luận về khả năng nghiên cứu định lượng, cũng như tính độc lập của các dòng chảy vấn đề, chính sách và chính trị. 20 Sabatier, P (2007), Theories of the Policy process, Westview Press. 21 Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public policies, 2nd ed., Pearson. 37 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH Phân tích thể chế và phát triển Khung phân tích thể chế và phát triển (Institutional Analysis and Development (IAD) Framework)22 được phát triển từ những năm 1970 bởi Vincent và Elinor Ostrom23 khi nghiên cứu về các thỏa thuận thể chế, quản lý nguồn lực công và lựa chọn công. IAD xem xét, phân tích những vấn đề công trong một bối cảnh xã hội, phạm vi hành động, điều kiện ràng buộc về thể chế - “luật chơi” chi phối các chủ thể chính sách. Trong thể chế đó, các chủ thể này tương tác lẫn nhau trong các tình huống hành động nhằm xác lập các mô hình giải quyết vấn đề công. Khung khổ này đã đề ra các mục tiêu dự kiến cần đạt được, cũng như các tiêu chí cụ thể để đánh giá kết quả. Điểm lưu ý là IAD đưa ra những giả thuyết nghiên cứu, có thể áp dụng nhiều lý thuyết khác nhau của kinh tế học, chính trị học và chú trọng vào các thể chế công, trong đó đòi hỏi trách nhiệm giải trình cao của các chủ thể, như chính trị gia hay công chức hành chính, trong nỗ lực đạt được các cấp độ mục tiêu chính sách khác nhau, có thể nghiên cứu ứng dụng cho nhiều nước đang phát triển hiện nay. Ngoài ra, còn một số lý thuyết đáng chú ý khác như: Khung phản hồi chính sách, Tường thuật chính sách. Việc nhiều học giả tìm kiếm sự thay thế cho Lý thuyết các giai đoạn, dẫn đến hình thành nhiều lý thuyết mới, và kéo theo những tranh luận về vai trò, vị trí của các lý thuyết này. Tuy nhiên, trên thực tế, các lý thuyết không phủ định nhau, mà bổ sung cho nhau để làm rõ hơn bức tranh đa chiều của QTCS. Trong đó, Lý thuyết các giai đoạn của QTCS là lý thuyết khởi đầu cần tiếp cận để nghiên cứu khoa học chính sách. Mặc dù có nhiều hạn chế và không phải lý thuyết tổng quát về QTCS, các giai đoạn chính trong chu trình chính sách vẫn được coi là chuẩn tắc trong HĐCS. 3. Một số ứng dụng cho hoạt động lập pháp ở Việt nam Quốc hội đóng vai trò trung tâm trong HĐCS, không chỉ vì những quy định trong Hiến pháp, mà còn bởi mối liên hệ trực tiếp với nhân dân thông qua bầu cử24, được nhân dân trao cho quyền lực chính trị, bảo đảm tính dân chủ và quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Quốc hội là một chủ thể HĐCS độc lập, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, nhưng Quốc hội cũng tương tác và chịu ảnh hưởng bởi các chủ thể khác trong quá trình làm chính sách, đặc biệt là cơ quan hành pháp, người dân và các nhóm vận động chính sách. Nhìn chung, một chính sách phải trải qua nhiều giai đoạn quyết định và không dễ dàng được Quốc hội thông qua25. Việc thông qua một dự luật khó hơn rất nhiều so với loại bỏ nó26. Ví dụ, tham khảo kinh nghiệm của Hạ viện Mỹ, khóa 101, ngày làm việc đầu tiên (3/1/1989) có 433 dự luật được đệ trình, chỉ 11 trong số đó trở thành luật27. Hạ viện Mỹ khóa 113 (2013-2014) được xem là hoạt động kém hiệu quả nhất trong lịch sử Quốc hội hiện đại28, với hàng loạt những dự luật quan trọng, các chính sách đồ sộ và tham vọng được thảo luận, nhưng không được 22 Xem chú thích 20, Sabatier, P (2007). 23 Nữ khoa học chính trị đầu tiên đạt giải Nobel Kinh tế (2009) cùng với Oliver Williamson về các đóng góp nghiên cứu quản lý nguồn lực công. 24 Charles Stewart III (2005), “Congress and the Constitutional System,” in The Legislative Branch, ed. Paul Quirk and Sarah Binder, Oxford University Press. 25 Bài viết này chủ yếu bàn về HĐCS trong hoạt động lập pháp. 26 Donald Johnson & Jack Walker (1964), “President John Kennedy Discusses the Presidency,” in The Dynamics of the American Presidency, New York: Wiley. 27 Xem chú thích 11, Paul Burstein (2014). 28 Ed O’Keefe & Sean Sullivan (2014), “Abrupt finish for least productive Congress in modern history,” Washington Post. 38 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH thông qua. Trong tổng số 8.913 dự luật công và nghị quyết được trình, chỉ có 179 (2%) được thông qua. Ngoài ra, từ năm 1983 đến 2012, tổng số luật công giảm 62%, những dự luật nhỏ tăng từ 35% đến 79%29. Đây cũng là bài học kinh nghiệm cho hoạt động lập pháp nước ta, trong khi số dự thảo chính sách, pháp luật được thảo luận và thông qua tại mỗi kỳ họp còn rất khiêm tốn, cần lựa chọn những dự luật hàm chứa chính sách đáp ứng được những đòi hỏi giải quyết vấn đề cuộc sống sinh động, thay vì xây dựng những dự luật đồ sộ, quá phức tạp về mặt chính sách, phạm vi điều chỉnh nhưng chung chung, kém hiệu quả trên thực tế. Tiếp tục hoàn thiện quy trình, thủ tục HĐCS Hoạt động của Quốc hội dựa trên những quy tắc, thủ tục chính thức và không chính thức. Quy trình thủ tục chính thức là cần thiết vì nó đảm bảo hoạt động ổn định, hiệu quả và không phải lo lắng về những tranh luận mang tính thủ tục, cản trở việc ra quyết định. Các thủ tục nghị trường cũng tác động đến hiệu quả đầu ra của chính sách. Giai đoạn này, QĐCS thường là sự vận dụng những thủ tục có tác động đến giới hạn phạm vi và kiểu loại chính sách, cách thức thảo luận thông qua chính sách. Các chính sách khác nhau có thể được thông qua theo những thủ tục nhanh chậm khác nhau. Quy trình chính sách và quy trình xây dựng pháp luật gắn bó chặt chẽ với nhau, bao gồm những thủ tục cần thiết làm tường minh các giai đoạn mang tính chuẩn tắc mà chính sách, pháp luật được hình thành. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã đưa hoạt động PTCS vào thành một giai đoạn trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh nhưng vẫn còn những hạn chế; cũng không nên hiểu có hai quy trình chính sách và quy trình xây dựng luật được chia đoạn riêng biệt trước sau, tách rời nhau trong hoạt động lập pháp của Quốc hội30. Các bước HĐCS cần kết hợp với quy trình, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, chừng đó chưa đủ để phản ánh những gì diễn ra đằng sau các giai đoạn mang tính thủ tục “trình diễn” này, mà cần có cái nhìn đa chiều, sâu sắc hơn, dựa trên ứng dụng các lý thuyết khác nhau về QTCS. Trong khi đó, quy trình HĐCS ở nước ta hiện nay mới được mô phỏng, một cách chưa đầy đủ, theo Lý thuyết về chu trình chính sách các giai đoạn, bằng quy định trong trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bản thân Lý thuyết chu trình chính sách các giai đoạn không tập trung vào vai trò các chủ thể chính sách, thể chế và các tương tác đằng sau sự thay đổi chính sách qua thời gian. Vì thế, cần mở rộng nghiên cứu và vận dụng các lý thuyết khác nhau về QTCS để hoàn thiện QTCS ở Việt Nam, nhằm làm rõ vai trò của các chủ thể tham gia HĐCS nói chung, trong quy trình lập pháp nói riêng, và hỗ trợ cho các đại biểu Quốc hội (ĐBQH), các cơ quan của Quốc hội trong các quyết sách quan trọng. Khuyến khích nghiên cứu và thực hành chính sách Một chính sách có thể thể hiện trong một hoặc nhiều đạo luật, điều này có thể gây nhầm lẫn, đánh đồng việc làm chính sách với làm luật của Quốc hội, hoặc xem nhẹ NCCS. Như trên đề cập, cần tránh việc đơn giản hóa NCCS chỉ là phân tích vấn đề hay đánh giá chính sách dựa trên Lý thuyết các giai đoạn chính sách, mà cần làm rõ những vấn đề liên quan, như mối quan hệ giữa HĐCS và xây dựng pháp luật; tại sao một 29 Don Wolfensberger (2014), “Beltway Insiders: Number of Laws Congress Enacts Isn’t the Whole Picture,” Roll Call. 30 Xem: Nguyễn Anh Phương (2016), “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307) tháng 2/2016, tr. 80-90. 39 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(313) T5/2016 CHÑNH SAÁCH đề xuất chính sách được ưu tiên hơn đề xuất khác trong nghị trình của Quốc hội; vấn đề nhóm lợi ích, liên minh ủng hộ chính sách và vận động hành lang; ảnh hưởng của các chủ thể làm chính sách như Quốc hội, Chính phủ, hay vai trò của Đảng trong HĐCS ở nước ta v.v.. Trong đó, một số lý thuyết được đánh giá là phù hợp cho các nước đang phát triển trong quá trình cải cách thể chế, như Khung phân tích thể chế và phát triển, Lý thuyết đa dòng chảy, Khung phản hồi chính sách, Khung liên minh vận động chính sách31. Tuy vậy, không nên tìm cách pha trộn đồng thời các lý thuyết này với nhau trong ứng dụng lập pháp, bởi sẽ tạo nên một QTCS quá phức tạp với nhiều biến số, giả thiết khác nhau, thậm chí mâu thuẫn với nhau32. Ngoài ra, cần tạo điều kiện vật chất, môi trường và không gian nghiên cứu học thuật tốt ở các trường đại học, viện nghiên cứu về chính sách, góp phần sớm hình thành hệ thống lý luận NCCS cơ bản, đồng bộ ở Việt Nam. Khuyến khích các nghiên cứu chính sách dựa trên bằng chứng nhằm nâng cao tính thuyết phục cho HĐCS. Đối với hoạt động lập pháp, chúng ta vẫn đang thiếu những nghiên cứu định lượng có chất lượng để làm cơ sở cho HĐCS dựa trên bằng chứng. Điểm lưu ý là giai đoạn lấy ý kiến nhân dân về dự án luật là cần thiết vì nó phù hợp với “định hướng dân chủ”. Tuy nhiên, đối với PTCS dựa trên bằng chứng, việc này có thể cung cấp số liệu thô về một số vấn đề, và chỉ là một trong rất nhiều nguồn dữ liệu đầu vào cho phân tích. Với đặc trưng nghiên cứu đa ngành, cần khuyến khích sự tham gia nghiên cứu PTCS từ các phân ngành của khoa học xã hội như kinh tế, tâm lý học, xã hội học để cung cấp những bằng chứng số liệu định lượng về kinh tế, xã hội, được phân tích một cách khoa học, nghiêm ngặt và thuyết phục. Minh bạch, trách nhiệm và thuyết phục PTCS và quy trình HĐCS đều cần đảm bảo sự minh bạch, trách nhiệm và thuyết phục. Minh bạch, trách nhiệm cũng là để tăng tính thuyết phục cho chính sách được ban hành. Trong đó, cần nghiêm khắc tránh việc làm giả số liệu hoặc sử dụng những số liệu có độ tin cậy thấp, ngụy tạo vì mục đích phục vụ một nhóm lợi ích nào đó, nhằm ngăn chặn nguy cơ “tham nhũng chính sách”. Tính thuyết phục cũng có thể phụ thuộc vào chính người đề xuất chính sách. ĐBQH bình đẳng đại diện cho cử tri trong việc bỏ phiếu quyết định chính sách quốc gia, tuy vậy, mỗi ĐBQH có thể có những ảnh hưởng khác nhau đến nghị trình làm việc, đến việc giới thiệu chính sách dựa trên các vị trí trong các cơ quan của Đảng và Nhà nước, hoặc uy tín cá nhân và kỹ năng hoạt động nghị trường. Yêu cầu thuyết phục trong việc ra quyết định đã được phân tích ở trên, có thể lấy thêm ví dụ để xem xét, như việc sửa Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 201433 cho thấy, một chính sách dù được đánh giá là đúng đắn, nhưng chưa đúng thời điểm, chưa thực hiện tốt cơ chế tham gia ý kiến của người lao động, thì không đảm bảo được tính thuyết phục và khó thành công. “Quốc hội thông qua luật là đúng, nhưng phải rút kinh nghiệm ở khâu lấy ý kiến của đối tượng chịu tác động”34. Ví dụ khác, liên quan đến 31 Lý thuyết này ở Việt Nam đã được triển khai bởi một số tổ chức phi chính phủ, trong các lĩnh vực chính sách như y tế, môi trường, giảm nghèo bền vững. 32 Xem chú thích 20, Sabatier, P (2007). 33 Hoàng Thu (2015), Đại biểu ‘thấy xấu hổ’ khi luật chưa hiệu lực đã phải sửa, xem: su/dai-bieu-thay-xau-ho-khi-luat-chua-hieu-luc-da-phai-sua-3222361.html. 34 Phát biểu của ĐBQH Đinh Xuân Thảo về việc sửa đổi Điều 60 Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, Xem: Chú thích số 32.