Một số vấn đề về thời điểm đặc xá

Nguyễn Đình Quyền* * TS. Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp, nguyên Phó Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ THỜI ĐIỂM ĐẶC XÁ 1. Đặt vấn đề Thời điểm đặc xá là điểm mốc thời gian đánh dấu việc thẩm quyền đặc xá được thực hiện trên thực tế. Quyết định thời điểm đặc xá là nội dung quan trọng của thẩm quyền đặc xá - thường được giao cho nguyên thủ quốc gia (NTQG)1. Thời điểm đặc xá là căn cứ phát sinh, chấm dứt quyền, nghĩa vụ của nhiều chủ thể có liên quan và còn cho thấy số lần thực hiện quyền, qua đó là số lượng người được đặc xá. Ở Việt Nam, theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Đặc xá năm 2007, thẩm quyền đặc xá được trao cho Chủ tịch nước; thời điểm đặc xá không được ấn định vào ngày, giờ cụ thể mà do Chủ tịch nước quyết định dựa trên yêu cầu thực tiễn và một số cơ sở pháp lý nhất định. Thực tế 10 năm qua, thời điểm đặc xá được Chủ tịch nước quyết định cũng khác nhau. Chỉ xét riêng đối với đặc xá nhân sự kiện trọng đại, ngày lễ lớn của đất nước thì có đợt thực hiện vào 1 Theo Hiến pháp Ý năm 2006, Tổng thống và Nghị viện đều có quyền đặc xá năm chẵn, có đợt vào năm lẻ; có đợt nhân dịp Tết Nguyên đán, đợt khác lại vào ngày Quốc khánh. Dự án Luật Đặc xá (sửa đổi) đang được Quốc hội thảo luận cho ý kiến, trong đó, thời điểm đặc xá là một vấn đề nhận được sự quan tâm của công chúng và còn ý kiến khác nhau từ phía đại biểu Quốc hội. Tham luận này sẽ nghiên cứu một số vấn đề liên quan đến “thời điểm đặc xá”. 2. Ý nghĩa của thời điểm đặc xá Một cách cơ bản nhất, thời điểm đặc xá hướng tới 2 vấn đề: (i) Để phân biệt, tạo giá trị riêng của đặc xá trong hệ thống các biện pháp hình sự mang tính nhân đạo, khoan hồng của Nhà nước; trong đó, có một số biện pháp trao cho NTQG. Đây là ý nghĩa cơ bản, bao trùm nhất của thời điểm đặc xá; (ii) Để phân loại các hình thức đặc xá, qua đó, giới hạn về số lần, số lượng người BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 28 Số 14(366) T6/2018 được đặc xá và bảo đảm tính công khai, minh bạch của pháp luật, tạo cơ sở pháp lý để các cá nhân, tổ chức có liên quan chủ động thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình. Về vấn đề thứ nhất: Đặc xá là biện pháp hình sự đặc biệt được tạo ra để giải quyết những nhiệm vụ chính trị mang tính tình huống. Bởi, để giải quyết những nhiệm vụ đó thì thời điểm là yếu tố quan trọng nhất - có thể là yêu cầu cao nhất của nhiệm vụ hoặc là yếu tố quyết định tới hiệu quả, giá trị của nhiệm vụ. Phạm vi bài viết này không cho phép nghiên cứu toàn bộ hệ thống các biện pháp hình sự mang tính nhân đạo, khoan hồng của Nhà nước để chỉ ra lý thuyết phân định thẩm quyền thực hiện các biện pháp này giữa các nhánh quyền lực nhà nước và vai trò, chức năng của từng biện pháp. Nhưng, tất yếu, mỗi biện pháp được tạo ra đều có lý do và đảm nhiệm một vai trò, chức năng nhất định. - Về phân quyền: Các biện pháp hình sự nêu trên mang tính tài phán nên đương nhiên sẽ do tư pháp đảm nhiệm. Tuy nhiên, để kiểm soát quyền lực nhà nước (QLNN) thì một số biện pháp được trao cho lập pháp và NTQG, cụ thể hơn là thiết lập cơ chế để sửa lỗi khách quan của tư pháp (mang giá trị công bằng và công lý), giải quyết xung đột (giữa hành pháp và tư pháp) và vì lợi ích công cộng2. Xét cho cùng là các để xử lý các nhiệm vụ chính trị. Ở đây cần lưu ý đối với các biện pháp được trao cho NTQG ở các nước mà NTQG đồng 2 Về cơ bản, các biện pháp trao cho hành pháp là để giải quyết xung đột. Xem thêm Nguồn gốc của đặc xá tại: https:// en.wikipedia.org/wiki/Pardon. 3 Ở một số nước, một số bộ của hành pháp, nhất là Bộ Tư pháp (quyền công tố) có quyền gửi văn bản bản mang tính chất kháng nghị tới NTQG để đề nghị đặc xá 4 Đặc xá theo nguyên gốc La tinh (perdonare) là sự tha thứ hoàn toàn cho một người; là "vượt qua một hành vi phạm tội mà không bị trừng phạt”. thời đứng đầu hành pháp, cần phải hiểu đây là thẩm quyền có được từ vai trò đứng đầu nhà nước chứ không phải vai trò đứng đầu chính phủ; việc các cơ quan hành pháp tham gia quy trình là để phục vụ NTQG hoặc thực hiện thẩm quyền “kháng nghị”3 của mình tới NTQG. Điều này lý giải vì sao, Uỷ ban về đặc xá luôn thuộc cơ cấu của thiết chế NTQG hoặc là thiết chế độc lập do NTQG thành lập. Như vậy, từ góc độ phân quyền, đặc xá được tạo ra để giải quyết những nhiệm vụ chính trị, tương tự như các biện pháp khác được trao cho lập pháp và NTQG. + Về vai trò, chức năng: Đối với các biện pháp được giao cho lập pháp và NTQG thì: Đại xá (amnesty) là biện pháp hướng tới hoà giải, thống nhất dân tộc (tha tất cả hoặc chủ yếu là tù chính trị); Ân giảm án tử hình (reprieve) hướng tới tính nhân đạo (quyền sống của con người); Đặc xá (pardon) cũng hướng tới tính nhân đạo nhưng là về quyền tự do4; Tại ngoại tạm thời (respite) hướng tới tính nhân văn (thường liên quan đến y tế, sức khoẻ, thậm chí là đạo đức, tôn giáo); Chuyển giảm hình phạt (commutation of punishment) và phục hồi quyền (restoration of rights) hướng tới công bằng, công lý (sửa sai hoặc khắc phục chính sách hình sự không còn phù hợp). Trong khi đó, các biện pháp hình sự do tư pháp thực hiện sẽ chủ yếu xuất phát, dựa trên và nhằm giải quyết những vấn đề mang tính chuyên môn, nghiệp vụ, kỹ thuật. Ví dụ, tha tù trước hạn có điều kiện (tạm tha - pardon) cũng là biện pháp khoan BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 14(366) T6/2018 hồng có nhiều điểm tương đồng với đặc xá nhưng xuất phát từ nhu cầu giảm áp lực trong công tác quản lý phạm nhân và tăng tính xã hội hoá trong hoạt động tư pháp (vai trò quản chế cộng đồng); dựa trên căn cứ chủ yếu là chuyên môn (loại tội, kết quả chấp hành án phạt) và mục đích là tạo hiệu ứng tích cực trong công tác giáo dục, cải tạo phạm nhân. Nếu xét riêng vai trò, chức năng của đại xá so với các biện pháp hình sự vì mục đích chính trị khác được giao cho lập pháp hoặc NTQG thì đặc xá còn để giải quyết những vấn đề chính trị mang tính tình huống. Cụ thể hơn: Đặc xá trong trường hợp đặc biệt (đặc xá cá biệt - special pardon) là để giải quyết những nhiệm vụ chính trị mang tính đột xuất, thường gắn với yêu cầu đối ngoại nhà nước, đối ngoại quốc gia. Đặc xá theo đợt (hay còn gọi là đặc xá chung - general pardon) là để giải quyết những vấn đề chính trị đối nội, thường hướng tới lợi ích công cộng để qua đó đạt được hoặc mang lại những giá trị chính trị cao nhất. Điều này lý giải vì sao, đặc xá theo đợt thường được thực hiện vào những ngày đặc biệt mang tính truyền thống, gắn với dấu mốc lịch sử - chính trị của của quốc gia, của nhà nước. Rõ ràng, khi đặc xá nhân dịp Quốc khánh, Tết cổ truyền hoặc một dịp đặc biệt được nhân dân quan tâm thì sẽ mang lại hiệu quả chính trị cao nhất. Đặc xá có thể gia tăng ảnh hưởng và sự tin yêu của người dân vào chế độ chính trị hiện tại, giảm xung đột, mâu thuẫn, nguy cơ chính trị tiềm tàng. Tóm lại, thời điểm đặc xá là yếu tố đặc 5 Ví dụ: Ở Pháp, quyết định đặc xá của Tổng thống không được đăng Công báo. trưng để phân biệt và mang lại giá trị riêng của biện pháp đặc xá so với các biện pháp khác. Về vấn đề thứ hai: Trước hết, thời điểm đặc xá là cơ sở phân loại đặc xá. Có những lý thuyết phân loại đặc xá khác nhau ở góc độ nghiên cứu nhưng phổ biến nhất là dựa vào thời điểm đặc xá. Ở Việt Nam cũng như của một số nước trên thế giới, dựa vào thời điểm đặc xá để chia thành 2 hình thức đặc xá hay 2 phương thức thực hiện quyền đặc xá, gồm (i) đặc xá cá biệt và (ii) đặc xá theo đợt. Sự cần thiết và tác dụng của việc phân loại đặc xá xuất phát từ vai trò, chức năng của đặc xá đã được nêu ở trên, ngoài ra có thể phân biệt như sau: Đặc xá cá biệt có thể được thực hiện bất cứ thời điểm nào khi thấy cần thiết; thường áp dụng riêng lẻ theo vụ việc; đối tượng thụ hưởng cũng rất đặc biệt, thường gắn với yêu cầu đối ngoại chính trị ở cấp quốc gia, nhà nước và dựa trên nguyên tắc “có đi có lại” hoặc xử lý vấn đề “nhạy cảm chính trị”; số lượng người được đặc xá từng lần rất ít. Với đặc điểm đó nên căn cứ đề nghị đặc xá, điều kiện để được hưởng đặc xá thường được quy định mang tính nguyên tắc, khái quát và rất “mở”; quy trình, thủ tục rất đơn giản và thường “đóng”; kết quả và việc tổ chức thực hiện cũng thường không công khai5. Đặc xá theo đợt thì thực hiện không thường xuyên, thường vài năm một lần; mang tính phổ thông hơn, dành cho nhóm đối tượng nhất định vào cùng một thời điểm, khi đáp ứng hệ tiêu chí, điều kiện, tiêu chuẩn đặt ra; số lượng người được hưởng nhiều BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 14(366) T6/2018 hơn; tính công khai, minh bạch rõ hơn6. Nó mang tính chính trị - đối nội là chính. Vì vậy, căn cứ, điều kiện áp dụng và quy trình, thủ tục thực hiện thường được quy định chặt chẽ, rõ ràng hơn. Tiếp đó, thông qua phân loại đặc xá thì qua đó còn có thể giới hạn về số lần, số lượng người được đặc xá. Mặc dù về cơ bản, pháp luật các nước đều sử dụng quy định về tiêu chuẩn, điều kiện và quy trình, thủ tục để giới hạn số lần, số lượng đặc xá. Tuy nhiên, ở một số nước mà pháp luật có sự phân định rõ ràng hai hình thức đặc xá thì thời điểm đặc xá cũng phần nào giới hạn số lần, số lượng đặc xá. Đối với đặc xá cá biệt, dù có thể thực hiện bất cứ thời điểm nào và tiêu chuẩn, điều kiện là “mở” nhưng trên thực tế, số lượng người được hưởng đặc xá cũng không nhiều. Trước hết là do số lượng người được xét đặc xá và hưởng đặc xá trong mỗi lần là không nhiều. Bên cạnh đó, bản thân sự thiếu rõ ràng về cơ sở pháp lý đã là “rào cản”, làm cho các NTQG rất e ngại và phải cân nhắc rất kỹ khi thực hiện. Rõ ràng, cơ chế càng lỏng thì rủi ro càng nhiều, quyền hạn càng lớn thì trách nhiệm càng cao. Nhất là khi, NTQG là biểu tượng của dân tộc, của quốc gia; gắn liền với quyền lợi, hình ảnh, uy tín của đảng cầm quyền (nhất là ở các nước NTQG đồng thời đứng đầu hành pháp). Ví dụ: Việc Tổng thống Mỹ Gerald Ford đã đặc xá cho cựu Tổng thống Richard Nixon (vào ngày 8/9/1974, vì hành vi sai trái chính thức đã dẫn đến vụ bê bối Watergate) dẫn đến nhiều tranh cãi; các cuộc thăm dò cho thấy, đa số 6 Một số nước quy định Quyết định đặc xá của NTQG phải đăng Công báo. 7 Ford Gives Pardon To Nixon, Who Regrets “My Mistakes", The New York Times. September 9, 1974; Jeffrey M. Jones, “Gerald Ford Retrospective”, News.gallup.com, 29/10/2006. người Mỹ không đồng ý việc đặc xá này và xếp hạng công chúng của Ford đã giảm sau đó, từ 71% (tháng 8/1974) xuống 50% (tháng 9/1974) và đến tháng 1/1975 chỉ còn 37%7. Ngoài ra, việc NTQG thực hiện quyền đặc xá cá biệt trên thực tế còn bị giới hạn bởi cơ chế kiểm soát quyền lực, với sự tham gia của một số thiết chế khác trong bộ máy nhà nước, cũng như chịu sự tác động của cơ chế tổ chức, hoạt động của đảng phái chính trị. Ví dụ: Ở Macedonia, dù pháp luật có quy định 2 loại đặc xá nhưng để Tổng thống thực hiện quyền đặc xá cá biệt thì phạm nhân (hoặc người thân) hoặc Bộ Tư pháp phải gửi đơn xin đặc xá tới Uỷ ban đặc biệt về đặc xá (thuộc phủ Tổng thống); tiếp đó, Uỷ ban này sẽ thẩm tra từng trường hợp dựa trên các tiêu chí, gửi xin ý kiến của bộ liên quan (nếu cần), dự kiến đặc xá toàn bộ hoặc một phần; sau đó, trình Tổng thống quyết định. Tóm lại, dù pháp luật các nước quy định rất khái quát, mang tính nguyên tắc và mở, nhưng không vì vậy mà NTQG có thể tự ý, toàn quyền và thoải mái thực hiện đặc xá cá biệt. Đối với đặc xá theo đợt, dù số lượng người có thể được thụ hưởng nhiều hơn nhưng do không phải lúc nào cũng thực hiện được nên đã giới hạn được số lần, số lượng thực hiện, qua đó là số người được đặc xá. Pháp luật các nước có thể quy định cụ thể hoặc không cụ thể về thời điểm đặc xá theo đợt, nhưng trên thực tế, đặc xá theo đợt thường được tiến hành vài năm 1 lần vào những dịp đặc biệt. Ví dụ: Ở Mỹ, dù Hiến pháp và pháp luật không phân biệt 2 loại đặc xá và cũng không quy định cụ thể thời điểm BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 14(366) T6/2018 đặc xá nhưng theo truyền thống, các Tổng thống Mỹ, kể cả Thống đốc các bang thường đặc xá ở phạm vi rộng một lần vào khoảng thời gian cuối nhiệm kỳ. Thậm chí, ngày 8/9 năm cuối nhiệm kỳ đã trờ thành ngày đặc xá. Hay ở rất nhiều nước, đặc xá ở phạm vi rộng thường chỉ được thực hiện vào những ngày trọng đại như nhân dịp Vua lên ngôi, ngày Quốc khánh Ngoài ra, thời điểm đặc xá còn cho thấy tính công khai, minh bạch của pháp luật và tạo cơ sở pháp lý để các cá nhân, tổ chức có liên quan chủ động thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình. Xét trong quy trình, thủ tục thì quyết định đặc xá chỉ là một bước; để chuẩn bị và tổ chức thực hiện quyết định đặc xá thì nhiều công việc do các chủ thể có liên quan phải thực hiện. Về lý thuyết, nếu pháp luật quy định cụ thể về thời gian đặc xá thì sẽ bảo đảm tính công khai, minh bạch hơn, qua đó vừa tạo sự chủ động cho những cơ quan, tổ chức có liên quan, vừa có cơ sở để đánh giá, kiểm tra, giám sát việc thực hiện. 3. Quan điểm và cách tiếp cận của các nước về thời điểm đặc xá Mặc dù, thời điểm đặc xá là nội dung quan trọng của thẩm quyền đặc xá và tác động tới cả quá trình thực hiện thẩm quyền này nhưng khi tìm hiểu thực tế ở các nước trên thế giới cho thấy: (i) Pháp luật thường chỉ quy định mang tính nguyên tắc mà không quy định cụ thể, chính xác về thời điểm đặc xá. Qua nghiên cứu ban đầu, chưa thấy pháp luật quốc gia nào quy định cụ thể ngày, giờ thực hiện đặc xá. 8 Nada Simjanoska, PhD, Head of department in Ministry of Justice, “Meaning of the terms amnesty and pardon in the Macedonian criminal law”, Journal of Process Management – New Technologies, International Vol. 5, No 1, 2017, page 14-24 (https://scindeks-clanci.ceon.rs/data/pdf/2334-735X/2017/2334-735X1701014S.pdf) 9 Nada Simjanoska (Tlđd). (ii) Dù pháp luật có hoặc không phân loại đặc xá thành đặc xá đặc biệt và đặc xá theo đợt thì trên thực tế, NTQG các nước vẫn sử dụng hai loại hình đặc xá; (iii) Thời điểm đặc xá theo đợt được NTQG quyết định chủ yếu dựa trên truyền thống và tiền lệ - thường vào dịp đặc biệt, trọng đại của quốc gia. Các ngày này có sự khác nhau giữa các nước, có thể là ngày tiếp quản ngai vàng của Nhà Vua ở một số nước theo chính thể quân chủ (Anh, Thái Lan, Tây Ban Nha), ngày Quốc khánh hay một ngày mang ý nghĩa chính trị - tôn giáo - lịch sử nào khác. Ví dụ: Ở Macedonia, Tổng thống thường đặc xá theo đợt vào hai ngày là ngày 2/8 (ngày Cộng hoà và cũng là một ngày lễ tôn giáo lớn) và ngày 8/9 (ngày Quốc khánh)8. Hay ở Triều Tiên là ngày sinh nhật của lãnh tụ Kim Nhật Thành Hay ở Mỹ là ngày 8/9 - Ngày Lễ Tha thứ có nguồn gốc là ngày đầu tiên Tổng thống Mỹ Gerald Ford thực hiện quyền đặc xá cho nguyên Tổng thống Richard Nixon (iv) Số lượng người được hưởng đặc xá giữa các quốc gia và trong một quốc gia ở các thời kỳ là khác nhau. Điều này phụ thuộc vào nhiều yếu tố, cả chủ quan và khách quan. Ví dụ: Ở Macedonia, trong ba năm cầm quyền, Tổng thống Djordje Ivanov đã đặc xá cho 205 tội phạm, đây là số lượng người được đặc xá nhiều nhất so với các đời tổng thống khác9. Hay ở Mỹ, số lượng người được đặc xá hoặc nhận các biện pháp khoan hồng khác từ Tổng thống như sau: Với Tổng thống George H. W. Bush là 77 người; Bill Clinton là 459; BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 14(366) T6/2018 George W. Bush là 200; Barack Obama là 1.715 (trong đó đặc xá là 212 người)... Kỷ lục hiện nay đang thuộc về Tổng thống Woodrow Wilson với 2.480 người10. (v) Ở các nước, dù theo hình thức chính thể nào và dù pháp luật quy định đặc xá là thẩm quyền riêng của NTQG nhưng trên thực tế, NTQG đều cơ bản quyết định mang tính “phê chuẩn” kết quả do hành pháp hoặc một thiết chế độc lập đã thẩm định và trình lên, bao gồm cả về thời điểm. Ở các nước mà NTQG có cơ chế đặc quyền trong đặc xá đặc biệt và NTQG quyết tâm sử dụng, “vượt qua rào cản” để đặc xá cho một số vài trường hợp “nhạy cảm” thì thường gây ra nhiều tranh luận trái chiều. Ví dụ, một số Tổng thống Mỹ đã sử dụng đặc quyền để đặc xá cho người thân, quen. Chưa có nghiên cứu đầy đủ để lý giải về việc pháp luật các nước không quy định cụ thể về thời điểm đặc xá, nhưng nếu xuất phát từ vai trò, chức năng của đặc xá, có thể tham khảo một vài lý do sau đây: - Để đề cao vị trí, vai trò của NTQG. Đây là thiết chế hết sức đặc biệt trong bộ máy nhà nước của bất cứ quốc gia nào, không chỉ là người đứng đầu nhà nước mà còn là biểu tượng của quốc gia, của dân tộc. Việc trao một số đặc quyền mang tính tư pháp, nhất là một số biện pháp hình sự cho NTQG không chỉ thể hiện nguyên tắc phân công và kiểm soát QLNN mà còn xuất phát từ truyền thống xa xưa của thiết chế này; đồng thời, còn cho thấy tính nhân văn, nhân đạo và công lý của cả dân tộc. Điều này thể hiện khá rõ nét ở các nước theo hình thức chính thể quân chủ. 10 “List of people pardoned or granted clemency by the President of the United States” Nguồn https://en.wikipedia.org/ wiki/List_of_people_pardoned_or_granted_clemency_by_the_President_of_the_United_States. - Để đáp ứng yêu cầu của nhiệm vụ chính trị trong đối nội, đối ngoại. Khi pháp luật không quy định cụ thể thời điểm thì NTQG có thể thực hiện thẩm quyền này linh động, dễ dàng hơn; qua đó, giải quyết kịp thời các nhiệm vụ chính trị, nhất là các nhiệm vụ đột xuất và nhạy cảm. Điều này ngày càng trở nên quan trọng trong thế giới hội nhập ngày nay. - Không cần quy định cụ thể thời điểm đặc xá nhưng vẫn có thể thực hiện được trên thực tế và giới hạn, kiểm soát việc thực hiện bằng các quy định khác hoặc cơ chế điều chỉnh khác. Để thực hiện được, trước hết là quy định về chủ thể đề nghị (NTQG tự mình hoặc theo đề nghị của chủ thể khác) và dựa trên cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn. Về giới hạn và kiểm soát, về mặt pháp luật, đó là quy định về thẩm quyền đề nghị, điều kiện, quy trình, thủ tục với sự tham gia của các chủ thể có liên quan. Ví dụ: Một số nước có quy định về (i) loại trừ những trường hợp không được đặc xá; (ii) số năm tối thiểu đã chấp hành xong hình phạt tù theo loại tội (đã chấp hành xong 3 năm, 5 năm); (iii) phải có đơn “kháng nghị” từ các chủ thể khác, phổ biến nhất là từ Bộ Tư pháp hoặc Bộ Nội vụ; (iv) phải được thẩm định, thẩm tra bởi Uỷ ban đặc xá Ngoài ra, còn chịu sự điều chỉnh bởi các quy phạm đạo đức, chính trị và cả truyền thống pháp lý (tập quán, tiền lệ). 4. Bình luận về thời điểm đặc xá theo Luật hiện hành, Dự thảo Luật Đặc xá (sửa đổi) và một số kiến nghị BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 14(366) T6/2018 Luật Đặc xá hiện hành năm 2007 và Dự thảo Luật Đặc xá (sửa đổi) hiện nay đang (i) dựa vào thời điểm đặc xá để phân loại đặc xá; (ii) đối với đặc xá đặc biệt thì không quy định thời điểm thực hiện; (iii) đối với đặc xá theo đợt thì được xác định nguyên tắc là “nhân sự kiện trọng đại, ngày lễ lớn của đất nước” - tức là, không ấn định cụ thể vào ngày hoặc một số ngày nào trong năm và cũng không giới hạn về số lần thực hiện trên thực tế mà để Chủ tịch nước xem xét, quyết định. Điểm mới của Dự thảo Luật là bổ sung quy định tại Điều 8 “Tờ trình và dự thảo Quyết định về đặc xá phải được trình lên Chủ tịch nước chậm nhất là 60 ngày trước thời điểm đặc xá, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 5 Luật này”. Tức là, chỉ áp dụng đối với đặc xá theo đợt. Có thể hiểu, việc bổ sung quy định này là tạo khoảng thời gian hợp lý để Chủ tịch nước cũng như các cá nhân, tổ chức có liên quan biết và chủ động hơn trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình; qua đó, bảo đảm chất lượng, hiệu của của công tác đặc xá. Từ những nghiên cứu về thời điểm đặc xá ở phần trên, về mặt lý thuyết, ở Việt Nam thì pháp luật có thể quy định cụ thể hơn hoặc không quy định cụ thể về thời điểm đặc xá (tất nhiên là chỉ đối với đặc xá theo đợt). Bởi, mỗi phương án đều có ưu, nhược điểm riêng và việc quy định cụ thể thời điểm đặc xá không phải là vấn đề “căn cốt” để giới hạn số lần, số lượng đặc xá cũng như ảnh hưởng tới chất lượng hoạt động đặc xá ở nước ta. Về quan điểm cá nhân, xét trên thực tế Việt Nam thì quy định của Luật Đặc xá hiện hành và Dự thảo Luật Đặc xá (sửa đổi) là hợp lý. Những ưu điểm, xin không nói lại vì đã đề cập ở phần trên. Về hạn chế khi không quy định cụ thể về thời điểm thì chúng ta hoàn toàn có thể xử lý được thông qua các quy định khác có liên quan (phần trên cũng đã đề cập). Nhất là khi hoạt động của Nhà nước ta được đặt dưới nguyên tắc hiến định là vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tuy nhiên, nếu theo phương án hiện nay thì cần lưu ý tới vấn đề sau: Đối với đặc xá theo đợt Một là, nghiên cứu bổ sung bước Chủ tịch nước ra “Thông báo thực hiện đặc xá” trước khi tiến hành đặc xá theo đợt trên thực tế hoặc chí ít là bổ sung quy định để cụ thể hơn về bước đề nghị ban hành Quyết định về đặc xá. Điều này không chỉ phù hợp với tư tưởng chung của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà còn là để thiết lập cơ chế chủ động cũng như bảo đảm tiến độ, chất lượng của hoạt động ban hành Quyết định về đặc xá - thực chất, đây là một văn bản quy phạm pháp luật; Hai là, cần bổ sung quy định mang tính khái quát về căn cứ, hình thức, nội dung cơ bản của dự thảo Quyết định về đặc xá. Điều này tạo khuôn khổ pháp lý chung, vừa thuận lợi cho việc xây dựng, ban hành Quyết định về đặc xá trên thực tế, vừa là cơ chế để bảo đảm tính nhất quán, đồng bộ, tránh tuỳ nghi. Ba là, cần đặc biệt lưu ý đến tính chính trị của đặc xá (như đã phân tích ở phần trên) để có những sửa đổi, bổ sung cho phù hợp về điều kiện, tiêu chuẩn và quy trình, thủ tục đặc xá; từ đó, tạo sự khác biệt so với các biện pháp hình sự khác hiện đang được giao cho tư pháp, nhất là so với tạm tha có điều kiện. Đối với đặc xá đặc biệt, do mục đích chính là đáp ứng yêu cầu đối ngoại mang BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 14(366) T6/2018 tính cấp bách, vì vậy nên nghiên cứu (i) bổ sung nguyên tắc chung; (ii) quy định rõ hơn về chủ thể đề nghị đặc xá, có thể mở rộng tới các chủ thể khác ngoài Chủ tịch nước và Chính phủ để đáp ứng nhu cầu đối ngoại ví dụ: Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;; (iii) vẫn nên có Hội đồng tư vấn đặc xá do Chủ tịch nước thành lập trên cơ sở đề xuất của Chính phủ để vừa bảo đảm tính nhạy cảm, bí mật khi cần thiết, vừa bảo đảm chất lượng trong thẩm tra. Về thực chất, Điều 22 của Dự thảo Luật cũng đã hình thành cơ chế này, tuy nhiên nếu trao cho Chính phủ chủ trì thì chưa thật đề cao vai trò của Chủ tịch nước, chưa cho thấy rõ tính khách quan, độc lập. Ngoài ra, cũng có thể nghiên cứu thêm về một số vấn đề sau: (i) Đề nghị bổ sung quy định “Việc Chủ tịch nước đặc xá cho một người không làm ảnh hưởng đến quyền hoặc nghĩa vụ của bất kỳ người nào khác theo phán quyết của tòa án”. Đây là một nguyên tắc chung của đặc xá được pháp luật nhiều nước quy định. (ii) Không chỉ đặc xá toàn bộ phần án còn lại mà còn có thể giảm thời gian chấp hành án phạt; không chỉ đặc xá đối với người hiện đang chấp hành án phạt tù mà còn có thể trong các giai đoạn khác trong hoạt động tố tụng; (iii) Mở rộng khái niệm đặc xá để đa dạng các hình thức đặc xá hoặc đổi tên Luật để có thể bổ sung một số biện pháp hình sự khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước ta cũng như của NTQG các nước như ân giảm án tử hình; chuyển đổi hình phạt; tại ngoại tạm thời; chuyển giảm hình phạt; phục hồi quyền (iv) Cân nhắc quy định tại Điều 9 với việc phải Công bố và thông báo công khai tất cả các Quyết định đặc xá, nhất là đối với một số trường hợp đặc xá đặc biệt. Đề nghị nên bổ sung cụm từ “trừ trường hợp thuộc bí mật nhà nước hoặc Chủ tịch nước quyết định không công bố, thông báo”; (v) Đề nghị nghiên cứu bổ sung vào Điều 11 của Dự thảo Luật trường hợp “Chủ tịch nước đã không đặc xá trước đó”. 5. Kết luận Thời điểm đặc xá là một nội dung quan trọng của thẩm quyền đặc xá, do NTQG quyết định. Pháp luật các nước trên thế giới thường không quy định cụ thể vấn đề này. Pháp luật Việt Nam cũng theo hướng này. Điều này xuất phát từ vị trí, chức năng của đặc xá trong hệ thống các biện pháp hình sự mang tính nhân đạo, khoan hồng. Tuy nhiên, để kiểm soát và bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của thẩm quyền đặc xá thì các nước có những cơ chế, cách thức khác nhau để thực hiện. Về mặt pháp lý, pháp luật đặc xá các nước thường giới hạn, kiểm soát việc thực hiện quyền đặc xá thông qua những quy định về chủ thể đề nghị, tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình, thủ tục cũng như sự tham gia mang tính đại diện và chuyên môn của các chủ thể có liên quan. Bên cạnh đó, quy phạm đạo đức, chính trị và truyền thống pháp lý cũng giữ vai trò quan trọng. Vì vậy, trên thực tế, việc thẩm quyền đặc xá của NTQG các nước cũng luôn được bảo đảm, kiểm soát để phát huy giá trị của biện pháp này. Luật Đặc xá năm 2007 và Dự thảo Luật Đặc xá (sửa đổi) đang quy định khá hợp lý về vấn đề này, tuy nhiên, để hoàn thiện hơn nữa, chúng tôi cũng đã đề xuất một số kiến nghị cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung■ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 35Số 14(366) T6/2018