Một số vấn đề về vận động chính sách công

Tóm tắt: Bài viết phân tích một số vấn đề về vận động chính sách công. Các vấn đề được đề cập và phân tích bao gồm: khái niệm, cơ sở, bản chất, chủ thể, lịch sử phát triển, các khía cạnh tích cực, tiêu cực, các hình thức, phương pháp và nguyên tắc vận động chính sách công. MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ VẬN ĐỘNG CHÍNH SÁCH CÔNG Vũ Công Giao* Abstract: This article provides analysis theoretical matters of lobbying of public policies, which includes: the concept, grounds, nature, lobbyist and targeted groups, historical developments, positive and negative aspects, forms, methods and principles for lobbying activities. Thông tin bài viết: Từ khóa: chính sách công, vận động chính sách công, nhóm lợi ích, lợi ích nhóm. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 03/06/2017 Biên tập: 18/06/2017 Duyệt bài: 29/06/2017 Article Infomation: Keywords: : public policy, lobbying, interest group, group’s interests. Article History: Received: 03 Jun 2017 Edited: 18 Jun 2017 Appproved: 29 Jun 2017 * PGS. TS. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội. 1. Khái niệm, cơ sở, bản chất, chủ thể của vận động chính sách công Khái niệm chính sách công Để tìm hiểu về vận động chính sách công, trước hết cần đề cập đến chính sách công. Thuật ngữ “chính sách”, theo Từ điển tiếng Việt, là “sách lược và kế hoạch cụ thể 1 Viện Ngôn ngữ học (Hoàng Phê chủ biên); Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng - Trung tâm Từ điển học, Hà Nội - Đà Nẵng, 2005, tr. 163. nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra”1. Chính sách khác với đường lối. Nếu như đường lối chỉ những định hướng chung, mang tính chất chiến lược thì chính sách chỉ là “một tập hợp biện pháp được thể chế hóa, mà một chủ thể quyền lực, hoặc NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 21(349) T11/2017 chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi cho một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội”2. Nói cách khác, chính sách “là giải pháp cùng các biện pháp cụ thể thực hiện giải pháp ấy được một chủ thể quyền lực lựa chọn và thể hiện bằng văn bản có giá trị pháp lý nhằm điều chỉnh hành vi của xã hội hoặc cộng đồng để giải quyết một hoặc một số vấn đề lớn liên quan đến nhiều đối tượng trong một giai đoạn xác định”3. Theo cách diễn giải như trên, chính sách hàm ý là sản phẩm của một đảng cầm quyền hoặc của nhà nước, hay mang tính chất “công”, mặc dù trong thực tế, chính sách đôi khi còn được hiểu theo nghĩa rộng, trong đó chủ thể ban hành bao gồm cả những thiết chế ngoài nhà nước. Trong bài viết này, khái niệm chính sách công (public policy) được hiểu là những chính sách được ban hành bởi các chủ thể công quyền (mà tiêu biểu là nhà nước4 nhưng theo nghĩa rộng là cả các đảng cầm quyền). Đây là những chủ thể mà các quyết định đưa ra có ảnh hưởng trực tiếp, sâu rộng đến xã hội và công chúng. Một cách khái quát, có thể hiểu chính sách công là “tập hợp các quyết định chính trị của một nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện để giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền"5. 2 Trung tâm Nghiên cứu và phân tích chính sách (Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia Hà Nội), Kỹ năng phân tích và hoạch định chính sách, Nxb. Thế giới, Hà Nội, 2011, tr. 13. 3 Nguyễn Minh Thuyết, “Vận động chính sách ở nước ta từ góc nhìn của một cựu đại biểu Quốc hội”, trong cuốn Vận động chính sách công. Lý luận và thực tiễn, Đào Trí Úc và Vũ Công Giao đồng chủ biên, Nxb. Lao Động, Hà Nội, 2015. 4 Thuật ngữ nhà nước nêu trong định nghĩa trên trong thực tế cần được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm tất cả các dạng cơ quan nhà nước cả ở trung ương và địa phương. 5 Đỗ Phú Hải (2014), “Xây dựng chính sách công: Vấn đề, giải pháp và các yếu tố ảnh hưởng”, Tạp chí Lý luận chính trị, số 5/2014. 6 Đỗ Phú Hải - Vũ Công Giao (2015), “Khái quát về chính sách công và vận động chính sách công”, trong cuốn Vận động chính sách công. Lý luận và thực tiễn, sđd. 7 Nguyễn Minh Thuyết, sđd. 8 Xem thêm Nguyễn Minh Thuyết, sđd. Chính sách công trước hết là sản phẩm của tập thể. Trong một xã hội dân chủ, không một cá nhân nào có toàn quyền quyết định một chính sách công6. Mặc dù có những cá nhân đóng vai trò quan trọng, song mọi chính sách công xét đến cùng đều là sản phẩm của tập thể, là kết quả của sự vận động, tác động từ nhiều chủ thể khác nhau, trong đó có các chủ thể công quyền và cả người dân. Mỗi chủ thể có vai trò và đóng góp nhất định trong các khâu khác nhau của quá trình xây dựng, quyết định và thực hiện chính sách công. Ví dụ, ở Việt Nam, quá trình hoạch định chính sách công có sự tham gia của cả hệ thống chính trị, trong đó ngoài Đảng Cộng sản, Quốc hội và Chính phủ là các chủ thể có vai trò quan trọng, trực tiếp nhất còn có sự đóng góp của các tổ chức thành viên Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức xã hội khác, người dân và doanh nghiệp. Các yếu tố chính của chính sách công bao gồm: phạm vi điều chỉnh, chủ thể ban hành, đối tượng áp dụng, giải pháp cho vấn đề xác định và các biện pháp thực hiện giải pháp ấy7. Tùy vào nhu cầu của thực tiễn, chính sách công có thể bao quát một lĩnh vực rộng hay hẹp, được đề ra cho một thời gian dài, tương đối dài hoặc ngắn. Thông thường, chính sách đề ra cho một khoảng thời gian trên 10 năm là chính sách dài hạn; cho khoảng thời gian từ 5 đến 10 năm là chính sách trung hạn; còn cho khoảng thời gian dưới 5 năm là chính sách ngắn hạn8. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 21(349) T11/2017 Về mặt hình thức, tuỳ theo hoàn cảnh của các quốc gia, chính sách công được thể hiện thông qua nhiều dạng văn bản (vật mang chính sách)9, tuy nhiên phổ biến nhất là các văn kiện của đảng cầm quyền và các văn bản pháp luật của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Ở Việt Nam, chính sách công có thể được thể hiện trong10: Nghị quyết của các tổ chức Đảng; văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương; các đề án, dự án phát triển Khái niệm vận động chính sách công Vận động chính sách (lobby) - một khái niệm được cho là xuất phát từ hoạt động của Nghị viện Anh. Theo Từ điển Oxford, “lobby” có nghĩa là hành lang ở Nghị viện, nơi mà các nghị sĩ [Anh] có thể gặp gỡ công chúng trước và sau mỗi phiên họp11. Ban đầu, khái niệm vận động chính sách chỉ nỗ lực của một hoặc một nhóm cá nhân cố gắng gây ảnh hưởng đến các nhà lập pháp để họ ủng hộ hay phản đối một dự thảo luật nhất định. Tuy nhiên, hiện nay, khái niệm vận động chính sách được hiểu rộng hơn, vận động chính sách công, như là “ một quá trình gây ảnh hưởng tới nhà nước và cơ quan nhà nước bằng cách cung cấp thông tin về chương trình nghị sự chính sách công”12, là “một quá trình mà các cá nhân hay tập thể phải trải qua để ráp nối những mục tiêu, ưu tiên của họ vào quá trình quyết sách của các nhà chính trị để tạo ảnh hưởng tới các kết quả chính sách”13 hoặc đơn giản là việc “thuyết phục người được vận động ban hành chính sách theo ý muốn của người vận động”14, hay 9 Nguyễn Minh Thuyết, sđd. 10 Nguyễn Minh Thuyết, sđd. 11 https://en.oxforddictionaries.com/definition/lobby. 12 Lionel Zetter (2008). Lobbying - the Art of Political Persuasion (Vận động hành lang: Nghệ thuật thuyết phục chính trị), Harriman House Ltd, (bản tiếng Việt), tr. 17. 13 Nguồn: 14 Tài liệu Tổng quan về vận động hành lang. Hội thảo: “Vận động hành lang - Thực tiễn và Pháp luật”, Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội, Ban Công tác lập pháp phối hợp tổ chức năm 2006. tr. 4. 15 Ann Sullivan. Dẫn theo Trương Thị Hồng Hà (2015), Pháp luật về vận động chính sách ở một số nước và một vài gợi ý với Việt Nam, trong cuốn Vận động chính sách công. Lý luận và thực tiễn, sđd. “...vận động giùm cho người khác về một vấn đề mà người đó không hiểu rõ đường đi nước bước, họ không biết phải vận động như thế nào, vận động ai để đề đạt được ý nguyện của họ lên cơ quan lập pháp”15. Tóm lại, theo nhận thức phổ biến hiện nay, vận động chính sách công là hoạt động có chủ đích, có hệ thống và mang tính chuyên nghiệp để tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến những chủ thể có thẩm quyền hoạch định, ban hành chính sách công để họ ủng hộ hoặc không ủng hộ một chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch... của nhà nước hoặc của đảng cầm quyền, từ đó xác lập, bảo vệ hay củng cố lợi ích của một nhóm xã hội nào đó. Cơ sở của vận động chính sách công Về mặt lý thuyết, vận động chính sách công cũng bắt nguồn từ các nguyên lý cơ bản của một nền dân chủ, đó là quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, nhà nước là một thiết chế được Nhân dân lập ra để cung cấp các dịch vụ công cho xã hội chứ không phải một chủ thể tự sinh, đứng trên Nhân dân. Tư cách chủ thể của quyền lực nhà nước cho phép Nhân dân tham gia vào quá trình xây dựng chính sách công, bằng cách nêu ra các ý kiến, quan điểm, đề xuất và vận động các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận ý tưởng và nội dung của các chính sách; còn tư cách thiết chế cung cấp dịch vụ công xác lập nghĩa vụ của nhà nước phải tôn trọng, lắng nghe và tham khảo ý kiến của người dân trong quá trình hoạch định chính sách công. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 21(349) T11/2017 Về mặt pháp lý, vận động chính sách công bắt nguồn từ các quyền dân sự, chính trị cơ bản của công dân được khẳng định trong Hiến pháp của tất cả các quốc gia. Đó là các quyền tự do tư tưởng, biểu đạt, tự do hiệp hội, hội họp và quyền tham gia quản lý nhà nước. Các quyền và tự do này cho phép người dân bày tỏ, đề đạt, tuyên truyền và vận động một cách ôn hoà những yêu cầu, nguyện vọng của mình với nhà nước và ràng buộc nghĩa vụ của các nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm thực hiện các quyền và lợi ích chính đáng đó của người dân. Về mặt thực tiễn, vận động chính sách công bắt nguồn từ nhu cầu của cả nhà nước và xã hội. Về phía nhà nước, do chức năng quản lý nên cần phải xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Một trong những yêu cầu với việc này là phải “kết nối lợi ích, duy trì đồng thuận xã hội của hệ thống chính trị và nhà nước”16. Đây được xem như là mục tiêu của cơ chế phản ánh lợi ích trong nhà nước dân chủ và pháp quyền17. Tuy nhiên, do tính chất rộng lớn, phức tạp của các vấn đề xã hội cần quản lý và nguồn lực giới hạn của các nhà nước, nên chính sách, pháp luật do nhà nước ban hành khó đáp ứng được yêu cầu đã nêu, thậm chí có thể ảnh hưởng bất hợp lý và tiêu cực đến lợi ích của một vài nhóm xã hội nhất định. Để khắc phục tình trạng này, quá trình hoạch định chính sách công cần được mở rộng cho sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước, dưới nhiều hình thức khác nhau. Theo nghĩa đó, vận động chính sách công xuất phát từ nhu cầu của cả nhà nước và các nhóm xã hội. 16 Đào Trí Úc, “Vận động chính sách công ở Việt Nam: Quan điểm tiếp cận và cơ sở pháp lý”, trong cuốn Vận động chính sách công. Lý luận và thực tiễn, sđd. 17 Đào Trí Úc, sđd. 18 Xem thêm Đào Trí Úc, sđd. 19 Lionel Zetter, sđd, tr. 30. Bản chất và chủ thể của vận động chính sách công Về bản chất, vận động chính sách công là hành động gây ảnh hưởng, gây áp lực lên các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoạch định, ban hành chính sách. Nó không phải là một hoạt động vô tư mà luôn xuất phát từ và để bảo vệ lợi ích của một nhóm chủ thể nhất định (“nhóm lợi ích” - interest group), có thể là một hiệp hội, một tổ chức, một phong trào, một cộng đồng, hay một đảng chính trị18. Đi sâu hơn, trong cuốn Lobbying - the Art of Political Persuasion (Vận động hành lang: Nghệ thuật thuyết phục chính trị)19, Derek Draper chỉ ra rằng, một trong những đặc điểm của vận động chính sách công là hoạt động phục vụ lợi ích của một nhóm xã hội nào đó mà không nhất thiết vì lợi ích của bản thân người thực hiện vận động (mặc dù trong nhiều trường hợp, các lợi ích này có thể phù hợp với nhau). Các yếu tố nêu trên là rất quan trọng để phân biệt giữa vận động chính sách công và các hoạt động như góp ý/tham gia/tư vấn hay phản biện chính sách mà thường không mang yếu tố lợi ích nhóm rõ ràng. Cũng bởi tính mục đích nêu trên, vận động chính sách công mang tính chất chuyên nghiệp và đòi hỏi sự công khai, minh bạch cao hơn nhiều so với các hoạt động như góp ý/tham gia/tư vấn hay phản biện chính sách. Chủ thể thực hiện vận động chính sách công cũng tương đối khác biệt, thông thường đó là những cá nhân, tổ chức có đăng ký hành nghề này, trong khi các hoạt động như góp ý/tham gia/tư vấn hay phản biện chính sách có thể do bất kỳ một cá nhân, cơ quan, tổ chức nào trong xã hội thực hiện. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 21(349) T11/2017 Trong bất kỳ xã hội nào, ở bất kỳ thời điểm nào cũng tồn tại các nhóm lợi ích, vì thế về nguyên tắc sẽ tồn tại các nhu cầu và khả năng có hành động vận động chính sách công. Thực tế ở các quốc gia cho thấy, các nhóm lợi ích có thể được chia thành nhiều loại như20: (i) Các nhóm có lợi ích kinh tế (ví dụ, các hiệp hội đại diện cho các công ty, doanh nghiệp, giới doanh nhân, các nghiệp đoàn của người lao động); (ii) Các nhóm có lợi ích liên quan đến cộng đồng (ví dụ, các hiệp hội phụ huynh học sinh, bảo vệ môi trường, bảo vệ các nhóm yếu thế trong xã hội, bảo vệ di sản văn hóa, các nhóm hoạt động về quyền con người); (iii) Các nhóm có lợi ích liên quan đến nghề nghiệp (ví dụ, các hiệp hội của các tỉnh trưởng, thị trưởng các đô thị; các hiệp hội của giới luật sư, giới nhà báo); (iv) Các nhóm có lợi ích chính trị (các đảng phái chính trị và các phong trào, tổ chức ủng hộ các đảng phái chính trị); (v)Các nhóm có lợi ích liên quan đến tôn giáo, tín ngưỡng (các tổ chức của nhà thờ, của các tôn giáo, tín ngưỡng khác nhau); Chủ thể chịu sự tác động của vận động chính sách công theo nghĩa rộng là tất cả các cá nhân, cơ quan, tổ chức có vai trò và trách nhiệm hoạch định, ban hành và thực thi chính sách công ở quốc gia. Mặc dù vậy, thực tế trên thế giới cho thấy, chủ thể chính trong số này thường là các cơ quan và quan chức của hai ngành hành pháp và lập pháp ở cấp trung ương. Ở nhiều quốc gia, sáng kiến lập pháp khởi đầu và chủ yếu từ nhánh hành pháp, vì thế đối tượng được chú ý vận động nhất lại là các cơ quan và quan chức của Chính phủ chứ không phải là Quốc hội. Ví dụ, ở Mỹ, 76% số người hành nghề vận động hành lang tập trung vào đối tượng vận động thuộc nhánh 20 Xem thêm, Phạm Duy Nghĩa (2015). “Vận động hành lang: Vai trò của các hiệp hội kinh tế trong hoạt động lập pháp”, trong cuốn Vận động chính sách công. Lý luận và thực tiễn, sđd. 21 Phạm Duy Nghĩa, sđd. 22 Trịnh Thị Xuyến (2015). “Khía cạnh tích cực và tiêu cực của vận động chính sách ở một số nước trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam”, trong cuốn Vận động chính sách công. Lý luận và thực tiễn, sđd. hành pháp, chỉ có 13% có đối tượng vận động thuộc nhánh lập pháp, và trong số hơn 9 vạn người hành nghề vận động chính sách ở thủ đô Mỹ, chỉ có khoảng 7% đăng ký tại Quốc hội21. Điều này cũng phù hợp với thực tế ở các quốc gia đó là quá trình vận động thường bắt đầu bằng việc thúc đẩy sự ra đời của dự thảo chính sách công bởi nhánh hành pháp, tiếp đến là để dự thảo trở thành một dự luật và được thông qua tại Quốc hội. 2. Các khía cạnh tích cực và tiêu cực của vận động chính sách công Mặc dù ngày càng phổ biến trên thế giới, nhưng giống như bất kỳ sự vật, hiện tượng nào khác, vận động chính sách công cũng có cả hai mặt tích cực và tiêu cực22: Những khía cạnh tích cực của vận động chính sách công chính là ý nghĩa của nó với nhà nước và xã hội, trong đó tiêu biểu là: Thứ nhất, đây là một kênh cung cấp thông tin quan trọng cho các cơ quan hoạch định chính sách công Như đã đề cập, trong quá trình xây dựng chính sách công, cơ quan nhà nước cần phải có càng đầy đủ càng tốt thông tin về những quan hệ xã hội mà chính sách đó sẽ tác động đến. Tuy nhiên, bản thân các cơ quan hoạch định chính sách công, do những giới hạn về nguồn nhân, vật lực, thường không thể tự mình thu thập được đầy đủ thông tin trong quá trình này. Những thông tin còn thiếu được bổ sung bằng nhiều cách, trong đó bao gồm việc tiếp nhận từ các cá nhân, tổ chức vận động chính sách công. So với các kênh thông tin khác, cá nhân, tổ chức vận động chính sách công thường cung cấp những thông tin có tính hệ thống và toàn diện hơn về vấn đề cho các cơ quan hoạch định chính sách, qua NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 21(349) T11/2017 đó giúp các cơ quan này hiểu rõ hơn về sự cần thiết, ý nghĩa và tác động của chính sách từ thực tiễn cuộc sống và nhu cầu của các nhóm xã hội. Thứ hai, vận động chính sách công góp phần chuyển tải ý chí, nguyện vọng của người dân đến các cấp chính quyền Trong một nhà nước dân chủ, việc xác lập các cơ chế để người dân dễ dàng bày tỏ ý chí, nguyện vọng của mình với chính quyền là hết sức quan trọng. Đây là một trong những tiêu chí cơ bản để đánh giá mức độ tiến bộ của một nền dân chủ. Trong thực tế ở các quốc gia dân chủ, người dân có thể bày tỏ ý chí, nguyện vọng của mình với chính quyền qua nhiều “kênh” khác nhau, mỗi kênh có những ưu, nhược điểm riêng. Vận động chính sách công có thể xem là một trong những kênh như vậy. Ưu điểm của kênh này là nó thường chuyển tải ý chí, nguyện vọng chung của một nhóm người dân trong xã hội dưới dạng những nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu trong đó chứa đựng những kiến nghị, thông điệp rõ ràng về một vấn đề cụ thể trong quản lý xã hội, do một cá nhân hay tổ chức vận động hành lang xây dựng, vì thế hiệu quả tác động (tính thuyết phục) đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thường cao hơn so với các phương thức thể hiện ý chí, nguyện vọng khác. Thứ ba, vận động chính sách công góp phần thúc đẩy sự giám sát, phản biện và thảo luận dân chủ trong xã hội Giám sát, phản biện của người dân, cũng như thảo luận công khai về các vấn đề của đất nước và cộng đồng cũng là những tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ tiến bộ của một nền dân chủ. Giống như các hoạt động khác, ở các quốc gia người dân có thể sử dụng nhiều kênh để giám sát, phản biện và thảo luận về các chính sách do nhà nước xây dựng và thực hiện. Vận động chính sách công cũng có thể xem là một trong các kênh như vậy. Nó góp phần thúc đẩy và tăng cường chất lượng các hoạt động giám sát, phản biện và thảo luận chính sách thông qua việc nêu ra vấn đề một cách toàn diện, đa chiều, có chiều sâu, theo cách thức lôi cuốn sự chú ý của không chỉ các cơ quan nhà nước mà tất cả người dân trong xã hội. Thông qua việc thu hút sự tham gia của người dân vào các cuộc thảo luận chính sách, vận động chính sách công thúc đẩy tính dân chủ của xã hội. Bằng hoạt động vận động chính sách công, các nhóm người dân trong xã hội tác động vào quy trình hoạch định và ra quyết định chính sách của nhà nước, làm cho quá trình này trở nên công khai, minh bạch và có trách nhiệm giải trình hơn. Thứ tư, vận động chính sách công giúp các nhóm trong xã hội đạt được và/hoặc bảo vệ lợi ích chính đáng của mình Trong bất kỳ xã hội nào cũng tồn tại những nhóm khác nhau về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo, tín ngưỡng, nghề nghiệp gắn bó bằng những mối quan tâm và lợi ích chung của nhóm. Việc thể hiện những mối quan tâm và bảo vệ những lợi ích chung của các nhóm là chính đáng nếu như nó không triệt tiêu lợi ích chính đáng của cộng đồng và của các nhóm xã hội khác. Vận động chính sách công là một trong những cách thức hiệu quả nhất để các nhóm xã hội thể hiện mối quan tâm và bảo vệ, đòi hỏi lợi ích chung chính đáng của mình. Thông qua việc kiến nghị ban hành một chính sách mới, hoặc sửa đổi, điều chỉnh một chính sách hiện có, các nhóm xã hội lưu ý chính quyền về những nguyện vọng và lợi ích của nhóm. Trong trường hợp nhận thấy rằng những kiến nghị đó mang lại lợi ích cho nhóm xã hội đề xuất mà không làm triệt tiêu hoặc làm giảm lợi ích của các nhóm xã hội khác hoặc của cộng đồng một cách bất hợp lý thì nhà nước sẽ xem xét để đáp ứng. Khi đó lợi ích chính đáng của nhóm xã hội thực hiện vận động chính sách công đã đạt được. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Số 21(349) T11/2017 Bên cạnh những khía cạnh tích cực, hoạt động này cũng hàm chứa những khía cạnh tiêu cực sau đây: Thứ nhất, vận động chính sách công nếu không được pháp luật điều chỉnh thích hợp có thể gây tổn hại đến lợi ích chính đáng của các nhóm yếu thế, làm gia tăng bất bình đẳng trong xã hội Mặc dù là công cụ tốt để các nhóm xã hội bảo vệ và đạt được những lợi ích chính đáng của mình, song không phải trong mọi trường hợp vận động chính sách công cũng bảo đảm sự hài hoà về lợi ích giữa các nhóm trong xã hội. Liên quan đến vấn đề trên, một đặc điểm chung trong hoạt động vận động chính sách công ở các quốc gia là nó thường do các hiệp hội kinh tế tiến hành. Những hiệp hội này thường đại diện cho những doanh nghiệp và các cá nhân có thế lực, giàu có, vì thế có nguồn lực tài chính lớn, có thể thực hiện các cuộc vận động chính sách dưới nhiều hình thức, liên tục, với cường độ cao và kéo dài để đạt được mục đích. Trong khi đó, các nhóm xã hội khác, đặc biệt là các nhóm yếu thế như người nghèo, người thiểu sốthường không có điều kiện thực hiện các hoạt động vận động chính sách, hoặc nếu có thì chỉ dưới những hình thức đơn giản, trong thời gian ngắn, vì vậy ý kiến, nguyện vọng của họ khó có cơ hội đến với chính quyền và được thể hiện trong chính sách23. Sự chi phối của các tập đoàn kinh tế trong hoạt động vận động chính sách công có thể coi là một nguy cơ với việc bảo đảm công bằng xã hội và với nền dân chủ, vì các thế lực tài chính hùng mạnh hoàn toàn có thể bóp méo quá trình hoạch định chính sách 23 Trịnh Thị Xuyến, sđd. 24 Ngọc Hà: Vận động và hối lộ - lằn ranh giới mong manh, Báo Người Đại biểu nhân dân, ngày 26/9/2007. 25 Kenneth Godwin, Scotth Ainsworth, Erik Godwin, Lobbying and Policymaking, the Public Pursuit of Private Interest. Sage, 2013, tr. 1. 26 Nguyễn Quốc Văn (2007), Các nhóm lợi ích và vận động chính sách trong nền chính trị Mỹ, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp. 27 Nguyễn Chí Dũng (2006), tlđd. công. Về vấn đề này, theo một nghiên cứu, ở Hoa Kỳ, 72% số cá nhân và tổ chức vận động hành lang đăng ký tại Quốc hội là đại diện cho các tổ chức và hiệp hội kinh tế, chỉ có 8% đại diện cho các tổ chức xã hội nghề nghiệp và 5% đại diện cho các nhóm bảo vệ nhân quyền, phúc lợi xã hội, 2% đại diện cho người nghèo và 1% đại diện cho những nhóm yếu thế trong xã hội như người già và người tàn tật24. Kết quả là khi lấy ý kiến công chúng về việc chủ thể nào đang điều hành nước Mỹ, ở thời điểm năm 1946, khoảng 30% tin rằng đó là một vài nhóm lợi ích lớn (big interests - hàm ý các tập đoàn kinh tế), nhưng đến thời điểm năm 2008, tỷ lệ này lên đến 80%25. Về vấn đề này, có tác giả nhận xét rằng: “Tại Mỹ, trong nền chính trị hiện đại, lobby chính là việc dùng thế lực của tiền bạc để vận động và làm áp lực để Quốc hội hoặc các cơ quan nhà nước hành động theo chiều hướng phục vụ quyền lợi của tư bản”26. Thậm chí có quan điểm cho rằng, “ưu thế về tài chính trong vận động chính sách đã bóp méo nền dân chủ phương Tây, thao túng đáng kể đời sống chính trị các quốc gia này”27. Thứ hai, vận động chính sách công có thể bị lợi dụng để hối lộ, tham nhũng Nếu khuôn khổ pháp luật thiếu hoàn chỉnh và việc thực thi không nghiêm, vận động chính sách công rất dễ biến tướng trở thành hành vi “chạy chính sách” hay hối lộ để tác động đến chính sách. Thực tiễn trên thế giới cho thấy, đây là việc đã từng diễn ra từ lâu ở nhiều quốc gia. Ví dụ, trước tình trạng biến tướng của vận động hành lang ở Hoa Kỳ, năm 1841, James Silk Buckingham đã định nghĩa những người vận động hành lang là “các đại diện được lựa NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 19Số 21(349) T11/2017 chọn bởi kỹ năng của họ trong nghệ thật lừa dối, thuyết phục và hối lộ các thành viên của cơ quan lập pháp”28. Còn Everit Brown và Albert Strauss vào năm 1888 thì cho rằng, “vận động hành lang là một thuật ngữ được áp dụng chung cho những người tiến hành việc gây ảnh hưởng tới các nhà lập pháp bằng những biện pháp sai trái... Họ thường đạt tới các mục tiêu của mình thông qua việc trả tiền cho các thành viên cơ quan lập pháp, tuy nhiên bất kỳ biện pháp khả thi nào khác cũng có thể được áp dụng”29. Một trong những lý do khiến cho vận động chính sách công thường bị biến tướng tiêu cực là vì hoạt động này đòi hỏi phải có sự tiếp xúc, tác động tới những cá nhân có thẩm quyền trong các cơ quan hoạch định chính sách. Trong bối cảnh đó, sự “đổi chác”, “mua bán” lợi ích rất có thể diễn ra nếu không có sự kiểm soát chặt chẽ. Để vận động chính sách công không bị biến tướng, trở thành một con “quái vật” lũng đoạn chính trường30, cần xây dựng một khung pháp lý toàn diện, chặt chẽ cho hoạt động này. Đây chính là lý do mà Hoa Kỳ, Canada, Anh và một số nước khác trên thế giới đã và đang xây dựng một luật riêng nhằm minh bạch hoá, qua đó hạn chế những biến tướng tiêu cực trong vận động chính sách công31. Thứ ba, vận động chính sách công cũng có thể dẫn đến bóp méo hoặc làm bế tắc quy trình hoạch định chính sách Mặc dù được xem là phương thức thúc đẩy hiệu quả hoạch định, ban hành chính sách của nhà nước, bản thân vận động chính sách công cũng có thể dẫn đến bóp méo hoặc làm bế tắc quy trình hoạch định chính sách. 28 Everit Brown và Albert Strauss, trong cuốn Từ điển chính trị Mỹ (Dictionary of American Politics - 1888), tr. 54. 29 Tài liệu trên, tr. 57. 30 Trịnh Thị Xuyến, sđd. 31 SPERI: Vận động hành lang - Thực tiễn và Pháp luật (Kỷ yếu hội thảo), Nxb. Lao động - Xã hội, 2007, tr. 149. 32 Trịnh Thị Xuyến, sđd. 33 Trịnh Thị Xuyến, sđd. Điều đó là bởi có sự cạnh tranh giữa các nhóm lợi ích tham gia vận động chính sách công. Sự cạnh tranh này trong một số trường hợp dẫn đến những tranh cãi kéo dài khiến cơ quan nhà nước bối rối không thể ra quyết định được (bế tắc chính sách - policy gridlock). Hậu quả là vấn đề kinh tế, xã hội không được giải quyết kịp thời, do đó mất đi cơ hội phát triển. Về nguyên tắc, các nhóm lợi ích càng nhiều và càng mạnh thì sự đấu tranh trong vận động chính sách công càng phức tạp và quyết liệt, do đó áp lực đặt lên cơ quan có thẩm quyền hoạch định, ban hành chính sách công càng lớn, khả năng có sự bế tắc chính sách càng cao. Ở đây, sự bế tắc trong chính sách còn thể hiện ở chỗ các nhóm lợi ích luôn có xu hướng đấu tranh đòi xoá bỏ những đạo luật, những chính sách có lợi cho xã hội, kể cả khi đã ban hành, mà không phù hợp với lợi ích của họ32. Nhìn từ một góc độ khác, sự cạnh tranh của nhiều nhóm lợi ích khác nhau trong vận động chính sách công còn có thể dẫn đến tình trạng “thỏa hiệp” về chính sách, tức là việc cơ quan có thẩm quyền quyết định ban hành một chính sách công theo tinh thần “chia sẻ lợi ích” giữa một số nhóm xã hội, thay vì một chính sách mang lại lợi ích tối ưu cho toàn thể cộng đồng như đề xuất ban đầu. Đây được xem là sự “bóp méo” chính sách do vận động chính sách công33. Thứ tư, vận động chính sách công tốn kém nguồn lực của xã hội Trong cuốn: “Vận động hành lang và thay đổi chính sách”, một nhóm tác giả đã cho thấy những khoản chi phí rất lớn, có xu hướng NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 20 Số 21(349) T11/2017 ngày càng tăng, hàng năm đến nhiều tỷ đô la, đang được bỏ ra cho các hoạt động vận động hành lang ở các nước phát triển, đặc biệt là Hoa Kỳ34. Ví dụ, chỉ tính riêng ở Mỹ, trong khoảng thời gian từ năm 2000 đến năm 2010, chi tiêu cho vận động hành lang ở cấp liên bang đã tăng từ 1,56 tỉ tới hơn 3,5 tỉ đô la35. Trên bình diện chính sách, các cuộc vận động càng sôi nổi thì càng có cơ hội làm rõ các khía cạnh của vấn đề, và về nguyên lý, càng hữu ích với các chủ thể có thẩm quyền hoạch định, ban hành chính sách. Vì thế, có quan điểm cho rằng những tốn kém trong vận động chính sách công, cho dù lớn đến đâu, vẫn là cần thiết và xứng đáng. Tuy nhiên, nhìn trên bình diện xã hội nói chung thì vận động chính sách tiêu tốn quá nhiều thời gian và tiền bạc, gây lãng phí các nguồn lực xã hội36, đặc biệt khi không phải lúc nào các cuộc vận động hành lang cũng đem lại kết quả. Trong tác phẩm “Vận động hành lang và thay đổi chính sách” đã nêu trên, nhóm tác giả đã thống kê và kết luận rằng, 64% chiến dịch vận động hành lang ở các nước phát triển gần đây đã thất bại trong việc thay đổi chính sách công. 3. Các hình thức, phương pháp và nguyên tắc vận động chính sách công Theo một tài liệu, có hai cách phân loại các hình thức vận động chính sách công là: (i) Dựa trên đối tượng cần tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, và (ii) Dựa trên chủ thể, nhóm lợi ích có nhu cầu gây ảnh hưởng. Đối với trường hợp thứ nhất, có hai loại vận động: vận động ở mức cơ sở, thể hiện ở việc “thuyết phục công chúng để thương thuyết quan điểm của tổ chức đối với quá trình ra 34 Frank R. Baumgartner, Jeffrey M. Berry, Marie Hojnacki, David C. Kimball, Beth L. Leech (2009). Lobbying and Policy Change: Who Wins, Who Loses, and Why, University of Chicago Press. 35 Kenneth Godwin, Scotth Ainsworth, Erik Godwin (2013), sđd. tr 2. 36 Trịnh Thị Xuyến, sđd. 37 Tài liệu Tổng quan về vận động hành lang tlđd, tr.6. 38 Tài liệu Tổng quan về vận động hành lang, tlđd, tr.6. 39 Lionel Zetter (2008), sđd. tr. 53-56. 40 Đào Trí Úc, sđd. quyết định của các cơ quan công quyền”, và vận động trực tiếp, thể hiện ở việc “tác động trực tiếp đến những nhà lập pháp hoặc nhân viên của cơ quan công quyền để họ ủng hộ, phản đối hay kêu gọi các thành viên của tổ chức cùng hành động”37. Đối với trường hợp thứ hai, cũng có hai loại vận động: vận động mở, được xem là vận động “của các tổ chức phi chính phủ (NGOs) [] theo đuổi hành lang minh bạch, dựa trên nền tảng cộng đồng ở cơ sở (từ dưới lên)”, và vận động từ các doanh nghiệp, được xem là dạng vận động “đứng trên nền tảng từ phía trên xuống, dựa vào sức mạnh tài chính”38. Từ góc độ mục đích, Lionel Zetter phân loại các hoạt động vận động chính sách công thành: (i) Chiến dịch nâng cao hình ảnh (về chủ thể vận động hoặc cần được vận động); (ii) Xây dựng mối quan hệ với các chủ thể cần tác động; (iii) Xây dựng chính sách; và (iv) Xây dựng pháp luật39. Cho dù dưới hình thức nào thì vận động chính sách công cũng nhằm tác động đến các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền hoạch định, ban hành chính sách. Sự tác động đó có thể được thực hiện bằng nhiều phương pháp như40: tham dự và nêu ý kiến trong các cuộc điều trần tại Quốc hội; tham gia, vận động để được chủ trì khởi thảo các văn bản pháp luật; thiết kế và thực hiện các tiếp xúc, tọa đàm, đối thoại chính sách; sử dụng các hình thức quan hệ công chúng nhằm gây tác động đến công luận; sử dụng các cách thức gây sức ép từ cơ sở, chẳng hạn như thông qua các thư kiến nghị, ý kiến cử tri đối với đại biểu tại khu vực bầu cử; biên soạn và phát hành các NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 21Số 21(349) T11/2017 công trình nghiên cứu khoa học, khảo sát thực tế; tổ chức các sự kiện; tìm cách đưa “người của mình” vào các cơ quan hoạch định chính sách; tài trợ cho các cuộc vận động tranh cử; hối lộ các quan chức, v.v.. Sự đa dạng của các phương pháp tác động đến cơ quan hoạch định chính sách dẫn đến việc phân loại thành vận động chính sách “hợp pháp” và “bất hợp pháp”, trong đó, vận động bất hợp pháp thể hiện ở những hành vi hối lộ các quan chức công quyền nhằm đạt được những quyết sách có lợi cho kẻ hối lộ41. Chính những hành vi bất hợp pháp như vậy đã dẫn đến có quan điểm coi vận động chính sách công như là một loại tội phạm. Cũng xuất phát từ yêu cầu loại trừ những hành vi bất hợp pháp trong vận động chính sách công, luật pháp của một số nước đã quy định các nguyên tắc cơ bản cần tuân thủ khi thực hiện hoạt động này, bao gồm: Thứ nhất, tính hợp pháp Đây được coi là nguyên tắc chung đầu tiên được đặt ra đối với hoạt động vận động chính sách công. Tính hợp pháp thể hiện ở việc hoạt động này phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật. Để thực hiện nguyên tắc này, pháp luật Hoa Kỳ, Canada, Anh, Cộng hòa Liên bang Đức đều quy định các nhà vận động chính sách phải đăng ký hoạt động. Trong Bộ các tiêu chí về pháp luật vận động chính sách do Tổ chức Minh bạch quốc tế xây dựng để làm tài liệu tham khảo cho các quốc gia42, việc đăng ký bắt buộc (mandatory register) được áp dụng đối với tất cả các cá nhân, tổ chức vận động hành lang trước khi bắt đầu hoạt động và ngay sau khi có bất kỳ thay đổi có liên quan nào. 41 Đào Trí Úc, sđd. 42 Transparency International (2015), International Standards for Lobbying Regulation, xuất bản với sự hỗ trợ tài chính của Chương trình phòng, chống tội phạm của Ủy ban châu Âu. 43 Nguyễn Thị Mơ (2015), ‘Các tiêu chuẩn phổ biến trên thế giới điều chỉnh vấn đề vận động chính sách công’, trong cuốn Vận động chính sách công. Lý luận và thực tiễn, sđd. 44 Duško Krsmanović (2013), A guidebook on Lobbying, Konrad-Adenauer-Stiftung, tr. 36. Thứ hai,tính công khai, minh bạch Đây cũng là một nguyên tắc quan trọng của vận động chính sách công, nhằm ngăn ngừa tình trạng lợi dụng “đi đêm”, hối lộ quan chức, “chạy chính sách”. Ngoài ra, nguyên tắc về tính công khai, minh bạch còn giúp cộng đồng giám sát quá trình hoạch định chính sách công của nhà nước43. Nguyên tắc này đã được quy định trong pháp luật của một số quốc gia. Ví dụ, ở Hoa Kỳ, các nhà vận động chính sách phải công khai không chỉ tên tuổi của bản thân, mà còn của các khách hàng, các cuộc tiếp xúc, các nội dung vận động và số tiền công họ được chi trả. Ở châu Âu, năm 2011, Ủy ban và Nghị viện châu Âu cũng ban hành một bộ quy tắc áp dụng cho những nhà vận động chính sách công, trong đó có quy định về công khai, minh bạch trong hoạt động44. Trong Bộ các tiêu chí về pháp luật vận động chính sách của Tổ chức Minh bạch quốc tế, những thông tin phải công khai bao gồm: định danh của chủ thể thực hiện vận động chính sách, nội dung vận động, kết quả mong đợi, loại hình và tần suất thực hiện... Thứ ba, tính khách quan, vô tư Đây là một trong những nguyên tắc được Derek Draper nêu ra trong cuốn Vận động hành lang: Nghệ thuật thuyết phục chính trị, xuất phát từ đặc điểm của vận động chính sách công là hoạt động phục vụ lợi ích của một nhóm xã hội nào đó mà không nhất thiết vì lợi ích của bản thân người thực hiện vận động. Tính khách quan, vô tư thể hiện ở việc bất kỳ nhóm xã hội nào cũng có thể tiếp cận và nhờ cậy các cá nhân, tổ chức thực hiện vận động chính sách công mà không bị phân biệt đối xử về ý tưởng, quan niệm, niềm tin về chính trị hay về các yếu tố khác; còn các cá (Xem tiếp trang 47) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 22 Số 21(349) T11/2017