Một số ý kiến hoàn thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam

HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 48 MỘT SỐ Ý KIẾN HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH VỀ XỬ PHẠT VI PHẠM HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM Đinh Phan Quỳnh1 Vi phạm pháp luật hành chính nói chung, vi phạm hành chính (VPHC) trong lĩnh vực giao thông đường bộ (GTĐB) nói riêng trong nhiều năm trở lại đây luôn là vấn đề vô cùng nhức nhối của xã hội. Theo báo cáo của Cục Cảnh sát giao thông (C67) – Bộ Công an, hàng năm lực lượng Cảnh sát giao thông (CSGT) cả nước xử phạt khoảng 5.000.000 trường hợp vi phạm pháp luật về GTĐB, thu về kho bạc nhà nước khoảng 3.000 tỷ đồng. Có thể nhận thấy trong thời gian qua, công tác xử phạt VPHC của các lực lượng chức năng đã có những cải thiện nhất định, tuy nhiên trên thực tế, với các quy định của pháp luật hiện hành, các lực lượng chức năng vẫn còn gặp những khó khăn nhất định trong công tác xử phạt. Vì vậy việc nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động xử phạt rất cần đến việc hoàn thiện những quy định liên quan đến hoạt động này. Trong phạm vi bài viết, tác giả xin đề xuất một số một số nội dung liên quan đến hoạt động xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB như: Hoàn thiện chế định về hành vi; đối tượng; hình thức xử phạt, với mục đích góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động này trên thực tế, góp phần xây dựng một xã hội giao thông an toàn, thân thiện. Thứ nhất, hoàn thiện chế định về hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Về cơ bản các hành vi VPHC trong lĩnh vực GTĐB đã được liệt kê tương đối đầy đủ tại Nghị định 46/2016/NĐ-CP (Nghị định 46/2016) và mức xử phạt đối với các hành vi này cũng tương đối phù hợp, tuy nhiên qua khảo sát thực tế, tác giả nhận thấy ở một số hành vi cụ thể, cần có sự điều chỉnh nhất định để từ đó tính hiệu quả trong công tác xử phạt của các lực lượng chức năng được bảo đảm hơn. Cụ thể như sau: 1 Trường Đại học Cảnh sát nhân dân Tóm tắt tiếng Việt: Trên cơ sở phân tích một số quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam, nội dung bài viết tập trung trình bày một số ý kiến về hoàn thiện các quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở Việt Nam như về chế định về hành vi vi phạm hành chính; về đối tượng bị xử lý; hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ..., với mong muốn xây dựng một xã hội giao thông an toàn và thân thiện tại Việt Nam, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển. Từ khóa: Vi phạm hành chính; Giao thông đường bộ Nhận bài: 05/01/2017; Hoàn thành biên tập: 05/02/2017; Duyệt đăng: 06/03/2017 Tóm tắt tiếng Anh: Summary: On the basis of showing certain legal regulations on dealing with administrative breaches in the area of land-way traffic in Vietnam, the article focuses on proposing ideas and views on perfecting existing legal regulations on adressing administrative breaches in land-way traffic in the country, concerning regulations on administrative breaches; adressed subjects; as well as brackets of punishment imposed on such breaches in the field of land-way traffic, with a view to developing a Vietnamese society of secured and friendly traffic, thereby satisfactorily meeting demands of further international integration and national growth. Key words: administrative breaches; land-way traffic Soá 2/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 49 - Đối với hành vi vi phạm quy tắc giao thông của người đi bộ, hiện theo Điều 9 của Nghị định 46/2016/NĐ-CP, thì có thể bị xử phạt đến 60.000đ, tuy nhiên trên thực tế rất khó xử phạt đối với hành vi này, bởi các biện pháp bảo đảm việc thi hành quyết định xử phạt VPHC đối với hành vi này khó áp dụng. Bên cạnh đó, phần lớn người dân chưa hiểu biết về những quy định pháp luật dành cho người đi bộ. Ngoài ra, nhiều người đi bộ thường không mang theo giấy tờ tùy thân (cơ sở để xử lý vi phạm hành chính) gây khó khăn trong việc xác minh nhân thân và xử phạt khi có hành vi vi phạm trật ATGT. Mặt khác, hệ thống vỉa hè dành cho người đi bộ chưa được quy hoạch, bố trí hợp lý, tình trạng lấn chiếm lòng đường, vỉa hè làm nơi buôn bán, kinh doanh xảy ra thường xuyên, kết cấu hạ tầng giao thông có nơi chưa đầy đủ, đồng bộ như vạch sơn, đèn tín hiệu cho người đi bộ sang đường. Chính bởi những lý do trên, theo quan điểm của tác giả, đối với hành vi vi phạm quy tắc giao thông của người đi bộ, nếu chưa gây hậu quả thực tế, thì chỉ nên áp dụng hình thức nhắc nhở tại chỗ, như vậy tính giáo dục đối với người vi phạm sẽ cao hơn. - Tại điểm i khoản 3 Điều 6 Nghị định 46/2016/NĐ-CP quy định: Người điều khiển, người ngồi trên xe không đội “mũ bảo hiểm cho người đi mô tô, xe máy” hoặc đội “mũ bảo hiểm cho người đi mô tô, xe máy” không cài quai đúng quy cách khi tham gia giao thông trên đường bộ; thì sẽ bị phạt tiền từ 100.000đ đến 200.000đ. Quy định như vậy đã gây khó khăn cho các lực lượng chức năng khi thực hiện quyết định xử phạt. Bởi trên thực tế đã có trường hợp khi phát hiện thấy lực lượng chức năng, thì người “ngồi trên xe” đã chuyển thành tư thế “đứng trên xe”, vì vậy không thể xử phạt. Để khắc phục tình trạng này luật không cần quy định là “người điều khiển”, hay “người ngồi trên xe”, mà chỉ cần quy định là “người tham gia giao thông trên phương tiện mô tô, xe gắn máy” là đủ. Hay như việc loại trừ lỗi không đội mũ bảo hiểm của “trẻ em dưới 6 tuổi”, cũng rất khó thực hiện, bởi thực tế việc xác định đúng độ tuổi của trẻ em để ra quyết định xử phạt là một điều không đơn giản, vì vậy nên quy định việc bắt buộc phải đội mũ bảo hiểm đối với trẻ em khi tham gia giao thông trên xe mô tô, xe gắn máy, trừ trường hợp quá nhỏ (được bố, mẹ bế/ôm trong lòng). - Việc Nghị định 46/2016/NĐ-CP quy định việc xử phạt đối với hành vi “không làm thủ tục đăng ký sang tên xe (để chuyển tên chủ xe trong Giấy đăng ký xe sang tên của mình) theo quy định khi mua, được cho, được tặng, được phân bổ, được điều chuyển, được thừa kế tài sản là xe mô tô, xe gắn máy, các loại xe tương tự xe mô tô” là không hợp lý, bởi thực chất, hành vi không chuyển quyền sở hữu (hoặc chậm), thuộc phạm vi điều chỉnh của Bộ luật dân sự, cũng như các quy định của pháp luật về thuế và lệ phí. Thứ hai, hoàn thiện chế định về đối tượng bị xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Theo quy định của Luật xử lý VPHC năm 2012 (Điều 5) và Điều 2 Nghị định số 46/2016/NĐ-CP thì đối tượng bị xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB là cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC trong lĩnh vực GTĐB trên lãnh thổ Việt Nam. Qua đó, đối với cá nhân thì độ tuổi phải chịu trách nhiệm hành chính là từ đủ 14 tuổi trở lên, trong khi đó hiện nay việc trẻ em có độ tuổi từ 12 đến dưới 14 thường xuyên có những hành vi vi phạm pháp luật về GTĐB. Tuy nhiên, các lực lượng chức năng không thể xử phạt. Chính vì vậy, để đảm bảo tính giáo dục, răn đe và phòng ngừa chung, trong lĩnh vực GTĐB cần nghiên cứu để quy định độ tuổi chịu trách nhiệm cho phù hợp. Tiếp theo đó, Luật xử lý VPHC cũng quy định với cùng một hành vi vi phạm mà phải chịu hình thức phạt tiền thì mức phạt tiền đối với tổ chức sẽ bằng 2 lần đối với cá nhân. Tuy nhiên trong thực tế có những hành vi VPHC trong lĩnh vực GTĐB được thực hiện bởi hộ gia đình, và trong trường hợp này rất khó cho các lực lượng chức năng thực hiện quá trình xử phạt bởi không xác định được đây là vi phạm của ai (cá nhân hay tổ chức) để từ đó có được hình thức xử phạt phù hợp. Chính vì vậy trong Luật xử lý VPHC cũng như các văn bản hướng HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 50 dẫn thi hành cần phải có quy định cụ thể về vấn đề này. Thứ ba, hoàn thiện các quy định của pháp luật về các hình thức xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Phạt cảnh cáo Cảnh cáo là một trong những hình thức xử phạt chính được áp dụng đối với cá nhân, tổ chức có hành vi VPHC không nghiêm trọng, có tình tiết giảm nhẹ hoặc đối với VPHC do người chưa thành niên từ đủ 14 tuổi đến dưới 16 tuổi thực hiện. So với các hình thức xử phạt khác, cảnh cáo là hình thức xử phạt nhẹ hơn, mang ý nghĩa giáo dục nhiều hơn là trừng phạt. Tuy nhiên, cảnh cáo thể hiện thái độ răn đe của nhà nước đối với cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật về GTĐB, do đó nó vẫn mang tính cưỡng chế nhà nước, gây cho người bị xử phạt những thiệt hại nhất định về mặt tinh thần. Hình thức này xét về bản chất là phù hợp với mục đích của xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB, vì đối với nhiều vi phạm trong lĩnh vực này cái chính là nhắc nhở, giáo dục việc tôn trọng và chấp hành trật tự GTĐB. Tuy nhiên trên thực tế hiện nay trong lĩnh vực GTĐB phần lớn người có thẩm quyền xử phạt không tiến hành xử phạt bằng hình thức cảnh cáo, vì cảnh cáo cũng phải lập văn bản, hơn nữa nó không để lại ấn tượng gì cho người vi phạm và việc tổ chức thực hiện quyết định xử phạt cảnh cáo gần như là không có; vì vậy, hình thức này thực tế không có nhiều tác dụng. Vì vậy theo quan điểm của tác giả, nên bỏ hình thức xử phạt cảnh cáo mà thay vào đó là giáo dục, nhắc nhở tại chỗ (đối với người chưa thành niên), hoặc phạt lao động công ích (đối với người đã thành niên); còn đối với hành vi vi phạm của tổ chức thì không áp dụng hình thức xử phạt cảnh cáo. Phạt tiền Hiện nay mức phạt tiền đối với từng hành vi VPHC trong lĩnh vực GTĐB được quy định cụ thể tại Nghị định 46/2016/NĐ-CP (từ 50.000đ đến 80.000.000đ); trong một thời gian ngắn (từ 2005 đến nay), Chính phủ đã ban hành tới 09 Nghị định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB với các thay đổi chủ yếu là mức tiền xử phạt đối với từng hành vi cụ thể. Điều đó cho thấy việc ấn định mức phạt tiền cụ thể cho từng hành vi vi phạm là không thực sự phù hợp. Hơn thế, hiện nay mức sống, mức thu nhập của các vùng, miền, địa phương ở nước ta còn nhiều chênh lệch, vì vậy việc ấn định một mức phạt như vậy sẽ khó bảo đảm được tính giáo dục, phòng ngừa chung. Vì vậy cần quy định mức phạt tiền đối với từng hành vi vi phạm dựa trên mức lương tối thiểu vùng được Chính phủ quy định; như vậy nếu có biến động tăng, hay giảm của mức lương tối thiểu thì mức phạt tiền cũng sẽ tự động được điều chỉnh một cách phù hợp và quy định như vậy phần nào cũng khắc phục được tình trạng với cùng một hành vi, một mức phạt như nhau những tính giáo dục, phòng ngừa, răn đe lại khác nhau. Tước quyền sử dụng giấy phép chứng chỉ hành nghề có thời hạn hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn Là một hình thức xử phạt bổ sung trong lĩnh vực GTĐB, nhưng có thể nhận thấy đây là một hình thức xử phạt có tính răn đe, phòng ngừa tốt. Tuy nhiên hiện nay việc quy định thời hạn tước giấy phép là từ 1 tháng đến 24 tháng là quá dài, chính vì vậy nên quy định thời gian tước tối đa là 12 tháng, bởi tất cả các hoạt động xử lý vi phạm pháp luật nói chung, VPHC trong GTĐB nói riêng đều nhằm mục đích cao nhất là giáo dục, cảm hóa người vi phạm chứ không đặt nặng yếu tố trừng trị. Tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để vi phạm hành chính Trong lĩnh vực GTĐB, việc tịch thu tang vật, phương tiện được sử dụng để VPHC được áp dụng như là một hình thức xử phạt bổ sung đối với một số hành vi vi phạm cụ thể như đua xe mô tô, xe gắn máy, xe máy điện trái phép; đua xe ô tô trái phép, tuy nhiên do hiện nay quy định về tịch thu phương tiện được quy định tại Nghị định 46/2016/NĐ-CP là không rõ ràng, vì vậy trong trường hợp nếu người vi phạm không phải là chủ sở hữu phương tiện thì việc tịch thu sẽ vô cùng phức tạp và thông thường là Soá 2/2017 - Naêm thöù Möôøi Hai 51 không tịch thu được. Do đó, đối với vấn đề này nên quy định theo hướng khi đã có hành vi vi phạm mà theo quy định thì bị áp dụng hình thức xử phạt bổ sung là tịch thu phương tiện, thì dù người vi phạm có phải là chủ sở hữu của phương tiện hay không thì đều áp dụng hình thức xử phạt tịch thu (trừ trường hợp phương tiện bị chiếm dụng trái phép); trong trường hợp phát sinh tranh chấp giữa chủ sở hữu phương tiện và người vi phạm thì sẽ được giải quyết theo các quy định của pháp luật dân sự. Thứ tư, hoàn thiện pháp luật về thủ tục xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ. Về thủ tục xử phạt VPHC nói chung, VPHC trong lĩnh vực GTĐB nói riêng hiện nay về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu của hoạt động này; tuy nhiên qua thực tiễn áp dụng cho thấy, để đảm bảo tính nhanh chóng, khách quan, minh bạch trong hoạt động xử phạt, Luật xử lý VPHC cũng như Nghị định 46/2016/NĐ- CP cần điều chỉnh các quy định về thủ tục xử phạt như sau: Một là, đối với thủ tục đơn giản (thủ tục không lập biên bản): Thủ tục đơn giản được áp dụng để xử lý nhanh chóng đối với một số vụ vi phạm đơn giản, rõ ràng, không cần thời gian để xác minh thêm như người điều khiển ô tô không thắt dây an toàn, người điều khiển xe mô tô đi vào đường cấm, đường một chiều không tuân thủ theo hiệu lệnh của đèn tín hiệu giao thông, tuy nhiên, mức tiền được xử phạt theo thủ tục đơn giản là quá thấp (250.000 đ đối với cá nhân và 500.000 đ đối với tổ chức), cần nâng lên mức 500.000 đồng đối với cá nhân và 1.000.000 đồng đối với tổ chức. Việc xử phạt theo thủ tục này được áp dụng đối với những vi phạm nhỏ, rõ ràng và không cần phải xác minh vì vậy nên chăng chúng ta quy định việc bỏ luôn quyết định xử phạt mà thay vào đó người vi phạm chỉ cần nhận biên lai xử phạt là xong. Đây là một vấn đề không mới, bởi trước đây tại Pháp lệnh xử lý VPHC năm 1989 đã quy định với những vi phạm bị phạt tiền đến 20.000 đồng thì người vi phạm cũng có quyền nhận biên lai thu tiền phạt mà không cần ra quyết định. Tiếp theo, hiện nay theo quy định của Luật xử lý VPHC năm 2012, thì đối với thủ tục này, người có thẩm quyền sẽ thực hiện quyết định xử phạt tại chỗ (hay nói một cách khác, người vi phạm có thể nộp trực tiếp cho người ra quyết định xử phạt), mục đích của quy định này là tạo điều kiện thuận lợi cho người vi phạm, hạn chế việc người vi phạm phải đi lại nhiều lần chỉ để thực hiện một quyết định xử phạt có mức phạt thấp, tuy nhiên việc cho phép lực lượng chức năng tiến hành xử phạt tại chỗ và cho người vi phạm nộp phạt tại chỗ như hiện nay có thể dẫn đến tình trạng khó kiểm soát việc lợi dụng hình thức xử phạt này để che dấu một hành vi vi phạm khác (như chung chi, mãi lộ). Vì vậy, để khắc phục phần nào tồn tại này, các cơ quan quản lý nhà nước nên nghiên cứu việc quy định yêu cầu chủ phương tiện (đặc biệt là ô tô), phải duy trì một tài khoản dùng để nộp tiền VPHC với số dư từ 15 đến 20 triệu đồng; việc bảo đảm số dư tài khoản sẽ là một trong những điều kiện để thực hiện yêu cầu kiểm định đối với phương tiện tham gia giao thông. Hai là, đối với thủ tục có lập biên bản: Thủ tục xử phạt có lập biên bản được áp dụng đối với các vụ vi phạm phức tạp với mức phạt tiền trên 250.000 đồng đối với cá nhân và trên 500.000 đồng đối với tổ chức; mọi trường hợp xử phạt được phát hiện thông qua phương tiện kỹ thuật nghiệp vụ đều phải lập biên bản. Theo quy định của pháp luật thì những hành vi vi phạm này thường là những vi phạm có mức phạt cao, có tính phức tạp vì vậy cần phải có thời gian để các cơ quan chức năng, người có thẩm quyền có thời gian để xác minh một cách đầy đủ các vấn đề có liên quan đến hành vi vi phạm để từ đó có một quyết định xử phạt bảo đảm tính khách quan và chính xác nhất. Tuy nhiên, hiện nay các biểu mẫu về xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB được quy định tại Thông tư 05/2014/TT-BGTVT (gồm 20 biểu mẫu) cũng như một số văn bản có liên quan khác vẫn còn một số nội dung không cần thiết, cần phải rà soát và thu gọn lại để tạo điều kiện cho hoạt động xử lý VPHC trong lĩnh vực GTĐB. HOÏC VIEÄN TÖ PHAÙP 52 Một vấn đề nữa cũng cần phải có ngay quy định để bảo đảm tính nghiêm minh cũng như khách quan, công bằng trong hoạt động xử phạt VPHC đối với hình thức phạt tiền đó là: Hiện nay, theo quy định thì nếu chủ thể vi phạm chậm nộp tiền phạt sau 10 ngày kể từ ngày quyết định xử phạt có hiệu lực thì cứ 1 ngày chậm nộp sẽ bị phạt 0,05% trên tổng số tiền phạt chưa nộp; tuy nhiên tại điểm c khoản 4 Điều 1; Thông tư số 105/2014/ TT-BTC quy định: “Trường hợp tổ chức, cá nhân bị xử phạt không có xác nhận ngày giao nhận quyết định xử phạt, không xuất trình được ngày quyết định xử phạt được phát hợp lệ theo quy định tại điểm a, b khoản này, nhưng không thuộc trường hợp cố tình không nhận quyết định xử phạt theo quy định tại điểm d khoản này thì ngày tính tiền nộp chậm thi hành quyết định xử phạt là sau 12 ngày (bao gồm cả ngày lễ, ngày nghỉ) kể từ ngày ra quyết định xử phạt. Trường hợp người nộp phạt chứng minh được ngày nhận quyết định xử phạt và việc chứng minh là có cơ sở thì Kho bạc Nhà nước hoặc ngân hàng thương mại nơi Kho bạc Nhà nước ủy nhiệm thu phạt tính tiền nộp chậm thi hành quyết định xử phạt sau 10 ngày kể từ ngày nhận được quyết định xử phạt mà người nộp phạt đã chứng minh”. Trên thực tế người vi phạm dù nộp đúng hay không đúng thời hạn theo quy định thì về cơ bản cũng chỉ nộp đúng số tiền đã được ghi trong quyết định. Hơn thế nữa hiện nay việc quy định mức phạt là 0,05% là tương đối thấp (đặc biệt là trong lĩnh vực trật tự ATGT quy định mức phạt tối đa chỉ là 40.000.000 đồng), điều này dẫn đến tình trạng đối tượng chây ì không thực hiện nghĩa vụ đóng phạt, ảnh hưởng đến trật tự quản lý nhà nước. Vì vậy, đối với lĩnh vực này cần điều chỉnh mức phạt đối với hành vi nộp phạt chậm phù hợp để đảm bảo tính răn đe cũng như công bằng trong việc thực hiện các quyết định xử phạt VPHC (thậm chí có thể quy định nếu người vi phạm nộp sớm hơn thời gian quy định có thể được khấu trừ số tiền phạt). Tiếp theo, hiện nay thủ tục xử phạt VPHC trong GTĐB đang diễn ra theo một trình tự khép kín; từ giai đoạn phát hiện vi phạm đến ra quyết định xử phạt và tổ chức thi hành quyết định xử phạt đều do một chủ thể tiến hành, vì vậy trong một số trường hợp việc xử phạt không được tiến hành đúng về nội dung, hình thức nhưng cũng không bị kiểm tra, phát hiện dẫn đến thiệt thòi cho người vi phạm. Chính vì vậy trong hoạt động xử phạt VPHC, chúng ta cần thay đổi theo hướng chuyển thẩm quyền xử phạt cho các cơ quan tư pháp, điều này sẽ giảm thiểu được các hành vi vi phạm pháp luật trong công tác xử phạt của các lực lượng chức năng, bảo đảm các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Vấn đề cuối cùng trong thủ tục xử phạt có lập biên bản, đó là hiện nay Luật xử lý VPHC cũng như các quy định về xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB được quy định tại Nghị định 46/2016/NĐ-CP không cho phép chuyển đổi (thay đổi) hình thức xử phạt, nhưng trong thực tiễn hoạt động xử phạt VPHC nói chung, xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB nói riêng nhận thấy, có những trường hợp người vi phạm không có khả năng thực hiện các quyết định xử phạt và các cơ quan có thẩm quyền cũng không thể thực hiện cưỡng chế việc thi hành quyết định phạt tiền trong một số trường hợp, mà theo quy định của pháp luật thì lại không có quyền thay đổi (chuyển đổi) hình thức xử phạt, vì vậy rất khó khăn trong việc thực hiện các quyết định xử phạt. Chính vì vậy trong công tác hoàn thiện pháp luật, các nhà làm luật cũng cần phải có những dự liệu cụ thể để khi gặp những tình huống không thể thực hiện được quyết định xử phạt thì có những biện pháp dự phòng để các chủ thể có thẩm quyền có thể linh hoạt trong chuyển đổi hình thức xử phạt, bảo đảm tất cả các hành vi vi phạm đều bị xử lý nghiêm minh. Trên đây là một số ý kiến mang tính cá nhân về hoàn thiện các quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực GTĐB, rất mong nhận được sự đóng góp, trao đổi của quý đồng nghiệp và bạn đọc./.