Nghiên cứu Lập pháp - Số 17 - Năm 2019

ổi và người từ đủ 15 đến chưa đủ mười tám. Trong khi đó, những vấn đề liên quan đến các chủ thể có độ tuổi dưới mười lăm lại được quy định rải rác ở các điều luật khác. Ví dụ: người dưới 6 tuổi, hoặc từ đủ 6 tuổi đến dưới 15 tuổi không được lập di chúc nhưng không được quy định cụ thể là suy luận từ khoản 2, 3 Điều 21 BLDS năm 2015 hay trường hợp người bị hạn chế về mặt thể chất, họ không xuất hiện trong Điều 625 BLDS năm 2015 nhưng lại xuất tại khoản 3 Điều 630 BLDS năm 2015 với địa vị pháp lý giống chủ thể được quy định tại Điều 625 BLDS năm 2015. Vì vậy, cần sửa đổi nội dung của Điều 625 về người lập di chúc dưới 15 tuổi theo hướng xác định rõ giá trị pháp lý của hành vi này (như kinh nghiệm của Thái Lan, tại Điều 1703 BLDS Thái Lan quy định rõ: “Di chúc do một người chưa đủ mười lăm tuổi lập thì không có giá trị”). Thứ tư, cách đặt điều kiện minh mẫn, sáng suốt đối với người lập di chúc là chưa thực sự logic và khoa học BLDS năm 2015 dành cả Điều 625 để ghi nhận về cá nhân được lập di chúc. Nhưng quy định tại khoản 1 điều này lại kết nối với Điều 630 để ràng buộc điều kiện cũng như khoanh vùng loại bỏ tư cách chủ thể lập di chúc. Sự kết nối hay dẫn chiếu này không sai phạm về mặt lập pháp nhưng lại trở thành thiếu sót khi kết hợp với quy định khoản 2. Với sự xuất hiện của hai khoản này, người đọc sẽ hiểu rằng điều kiện về sự minh mẫn, sáng suốt chỉ cần đặt ra đối với người thành niên, còn người từ đủ mười lăm đến chưa đủ mười tám tuổi vì có sự đồng ý của cha, mẹ hoặc người giám hộ nên sẽ không cần đến điều kiện này nữa. Nhưng khi nghiên cứu Điều 630 một cách độc lập, chúng tôi nhận thấy, quy định tại khoản 1 Điều này là bắt buộc áp dụng đối với tất cả mọi chủ thể lập di chúc. Và như vậy, di chúc do người thành niên hay người từ đủ mười lăm đến chưa đủ mười tám tuổi lập cũng phải thỏa mãn điều kiện về người lập di chúc phải minh mẫn, sáng suốt. Cho nên, cách dẫn nhập tại khoản 1 Điều 625 tới Điều 630 là không cần thiết. Thậm chí, quy định liên quan tới người từ đủ mười lăm đến chưa đủ mười tám tuổi tại khoản 2 Điều 625 gần như được nhắc lại y nguyên quy định tại khoản 2 Điều 630. Điều này cho thấy sự không cần thiết trong cách thức viện dẫn về người có quyền lập di chúc và điều kiện về người lập di chúc khi xác định tính hợp pháp của di chúc. Thứ năm, cách thức sử dụng từ ngữ thiếu tính thống nhất dẫn tới nhầm lẫn hoặc mâu thuẫn trong hoạt động thực hiện và áp dụng pháp luật Khoản 3 Điều 630 BLDS năm 2015 quy định: “Di chúc của người bị hạn chế về thể chất hoặc của người không biết chữ phải được người làm chứng lập thành văn bản và có công chứng hoặc chứng thực”. Quy định THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 51Số 17(393) T9/2019 này có một số vấn đề cần được làm rõ như sau: Một là, nếu ghi nhận những thuật ngữ này có hàm ý chỉ những cá nhân có trạng thái thể chất khác nhau thì điểm khác nhau ở đây là gì? Hay đơn thuần, người có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi là người bị Tòa án tuyên còn người có khiếm khuyết về mặt thể chất chưa bị Tòa án tuyên. Cách hiểu này chưa đưa tới câu trả lời thỏa đáng cho quy định tại khoản 3 Điều 630 BLDS năm 2015. Vì trong quy định về thừa kế theo di chúc, người có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi không được đề cập tới một cách cụ thể. Còn người khiếm khuyết về mặt thể chất lại được thực hiện quyền lập di chúc. Quy định như vậy dễ dẫn tới sự hiểu lầm, người có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi không được quyền lập di chúc. Hai là, nếu ghi nhận những thuật ngữ này đang có hàm ý chỉ những cá nhân có trạng thái thể chất giống nhau lại càng không phù hợp khi không sử dụng chung một cụm từ để đảm bảo tính thống nhất. Cho nên, nếu đã bổ sung quy định về người có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi thì nên đồng nhất cách sử dụng ở từng điều luật, văn bản quy phạm pháp luật. Về nội dung này, chúng tôi cho rằng, việc kế thừa quy định cho người hạn chế về mặt thể chất, người không biết chữ được quyền lập di chúc, đồng thời xác định người này khác người khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi ở chỗ chưa bị Tòa án tuyên thì nên ghi nhận thêm cả điều kiện để di chúc của người khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi hợp pháp. Có như vậy, quy định xét tính hợp pháp đối với người lập di chúc ở trường hợp này mới đầy đủ và toàn diện. Hơn nữa, để đảm bảo quyền lập di chúc của mọi cá nhân, quy định về người hạn chế về mặt thể chất nên định hướng rõ điều kiện để di chúc họ lập sẽ phát sinh hiệu lực. Theo đó, quy định tại hoản 3 Điều 630 BLDS năm 2015 cần sửa lại theo hướng: “Di chúc của người bị hạn chế về thể chất, của người không biết chữ hoặc có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi do người được người này chỉ định lập thành văn bản trước mặt ít nhất hai người làm chứng phải có công chứng hoặc chứng thực”. Tóm lại, chúng tôi kiến nghị hai quy định độc lập sau: (i) Quy định về người lập di chúc. Điều .... Người lập di chúc 1. Người từ đủ mười tám tuổi trở lên không bị mất năng lực hành vi dân sự có quyền lập di chúc để định đoạt tài sản của mình. 2. Người từ đủ mười lăm đến chưa đủ mười tám tuổi được lập di chúc, nếu được cha, mẹ hoặc người giám hộ đồng ý về việc lập di chúc. 3. Người dưới mười lăm tuổi không được quyền lập di chúc. (ii) Quy định về tính hợp pháp đối với người lập di chúc. - “Người lập di chúc minh mẫn, sáng suốt trong khi lập di chúc; thực hiện quyền lập di chúc trong phạm vi giới hạn luật định; không bị lừa dối, đe doạ, cưỡng ép”. - Di chúc của người từ đủ mười lăm tuổi đến chưa đủ mười tám tuổi phải được lập bằng văn bản khi có sự đồng ý bằng văn bản về việc lập di chúc của cha và mẹ hoặc người giám hộ. Trường hợp người lập di chúc chỉ có cha hoặc mẹ tại thời điểm lập di chúc thì chỉ cần có sự đồng ý bằng văn bản của một người nhưng người còn lại phải rơi vào trạng thái không thể biết việc lập di chúc đó không do lỗi của mình. - Di chúc của người bị hạn chế về thể chất, của người không biết chữ hoặc có khó khăn trong nhận thức và làm chủ hành vi do người được người này chỉ định lập thành văn bản trước mặt ít nhất hai người làm chứng phải có công chứng hoặc chứng thực” THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 52 Số 17(393) T9/2019 PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA LUẬT SƯ TRONG GIAI ĐOẠN XÉT XỬ VỤ ÁN HÌNH SỰ Tóm tắt: Trong hoạt động tố tụng hình sự, Luật sư đóng vai trò hết sức quan trọng, góp phần tìm ra sự thật khách quan của vụ án; tránh oan, sai; công lý được thực thi đúng pháp luật; quyền con người được bảo đảm. Vai trò của luật sư được thể hiện trong các giai đoạn tố tụng hình sự, nhưng ở giai đoạn xét xử, vai trò của luật sư được thể hiện rõ nét và toàn diện nhất. Tuy nhiên, hiện nay, sự tham gia của luật sư trong giai đoạn xét xử vụ án hình sự còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc nên cần thực hiện những giải pháp đồng bộ nhằm khắc phục vấn đề này. Luật sư Lê Minh Đức* * Đoàn Luật sư Tp. Hà Nội Abstract In the criminal proceedings, lawyers play a crucial role that helps finding the objective truths of the case, avoiding the injustice and wrongness, proper enforcement of the justice and protection of the human rights. The role of a lawyer is shown in all stages of the criminal proceeding, however the lawyer 's role is shown most clearly and comprehensively at the trial stage. At present, the involvement of lawyers in the process of criminal case trials still faces difficulties and obstacles, so it is necessary to seek synchronous solutions. Thông tin bài viết: Từ khóa: Luật sư, Xét xử, Tố tụng hình sự Lịch sử bài viết: Nhận bài : 21/07/2019 Biên tập : 14/08/2019 Duyệt bài : 21/08/2019 Article Infomation: Keywords: role of lawyer; trial Article History: Received : 21 Jul. 2019 Edited : 14 Aug. 2019 Approved : 21 Aug. 2019 Hoạt động tố tụng hình sự gồm các giai đoạn: Khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án. Mỗi giai đoạn tố tụng hình sự đều quan trọng và góp phần giải quyết vụ án khách quan, đúng pháp luật. Trong các giai đoạn này, có thể nói rằng, giai đoạn xét xử vụ án hình sự là quan trọng nhất, khi tất cả tài liệu, chứng cứ hợp pháp của cơ quan tiến hành tố tụng; lời khai của người tham gia tố tụng và các tài liệu, chứng cứ hợp pháp, lời biện hộ của người bào chữa hay người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp đều được đưa ra xem xét, đánh giá, tranh luận, làm rõ tại phiên tòa làm căn cứ để Hội đồng xét xử đi đến quyết định bị cáo có phạm tội hay không phạm tội? nếu có thì phạm tội danh gì? Mức nào của khung hình phạt về tội đó?. Luật sư tham gia vào giai đoạn xét xử dù với tư cách là người bào chữa cho bị cáo hay người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho bị hại, đương sự (sau đây gọi chung là luật sư) trong vụ án hình sự thì cũng phải sử dụng các biện pháp hợp pháp để bảo vệ tốt nhất quyền, lợi ích hợp THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 53Số 17(393) T9/2019 pháp của khách hàng (khoản 4 Điều 5 Luật Luật sư năm 2006, sửa đổi, bổ sung năm 2012), bảo đảm quá trình xét xử vụ án diễn ra đúng quy định, bản án đúng người, đúng tội, đúng pháp luật. Hoạt động xét xử vụ án hình sự diễn ra tại phiên tòa cấp sơ thẩm hoặc cấp phúc thẩm có đặc trưng sau: - Tòa án là cơ quan xét xử nhà nước giữ vai trò trung tâm điểu khiển phiên tòa và làm trọng tài cho cuộc tranh tụng giữa luật sư (bên biện hộ) và kiểm sát viên (bên công tố) từ đó xem xét đầy đủ, khách quan, toàn diện các tài liệu, chứng cứ đã được thu thập trong quá trình tố tụng và căn cứ vào kết quả tranh tụng để ra bản án; - Kiểm sát viên đại diện cho Viện kiểm sát thực hiện việc buộc tội đối với bị cáo thông qua bản cáo trạng, luận tội; - Bị cáo trong giai đoạn này vẫn đang là người bị tình nghi phạm tội. Tuy nhiên, thực tế tại phiên tòa cho thấy, bản thân bị cáo thường trong trạng thái mệt mỏi, chán chường, tâm lý hoang mang, dao động dẫn đến buông xuôi, chấp nhận sự buộc tội của kiểm soát viên và tuyên phạt của tòa án đối với mình; - Bị hại, đương sự thì thường lo lắng, căng thẳng, mất bình tĩnh do không biết được đầy đủ các quyền, nghĩa vụ của mình cũng như các quy định của pháp luật có lợi khi tham gia phiên tòa nên thường trong thế bị động khi hội đồng xét xử, kiểm sát viên, luật sư (người bào chữa) hỏi, tranh luận thì nhiều khi không hiểu nội dung câu hỏi dẫn đến trả lời không đúng, mâu thuẫn hay tự gây bất lợi cho chính mình; - Luật sư dù với vai trò người bào chữa hay người bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp thì đều là “chỗ dựa tinh thần” cho thân chủ tại chốn tụng đình, giúp bị cáo hay bị hại, đương sự ổn định tâm lý từ đó bình tĩnh, sáng suốt trình bày và phải “phát huy năng lực, sử dụng kiến thức chuyên môn, các kỹ năng nghề nghiệp cần thiết hợp pháp để bảo vệ tốt nhất quyền và lợi ích của khách hàng” (quy tắc 3 Bộ quy tắc đạo đức, ứng xử nghề nghiệp luật sư Việt Nam), thể hiện chủ yếu ở phần tranh tụng thông qua bản luận cứ bào chữa hay bản luận cứ bảo vệ của luật sư, những lập luận, lý lẽ tranh luận “sắc bén” với các bên (nhất là với bên công tố, bên người tham gia tố tụng có quyền lợi đối lập nhau) và các tài liệu, chứng cứ thu thập được có lợi cho khách hàng. Giai đoạn xét xử được xác định thời điểm bắt đầu từ khi Tòa án nhận được hồ sơ vụ án hình sự do Viện kiểm sát chuyển sang và kết thúc bằng một bản án có hiệu lực pháp luật của Tòa án. Giai đoạn xét xử tại phiên tòa sơ thẩm gồm: thủ tục bắt đầu phiên tòa, thủ tục tranh tụng tại phiên tòa, nghị án và tuyên án (phiên tòa phúc thẩm cũng tương tự). I. Vai trò của luật sư trong giai đoạn xét xử 1. Bắt đầu phiên tòa Phần này thực hiện các thủ tục bắt đầu phiên tòa. Tuy nhiên, Luật sư vẫn cần tập trung theo dõi trong suốt quá trình thực hiện do có nội dung liên quan đến quyền và lợi ích của khách hàng. Luật sư có quyền đề nghị chủ tọa phiên tòa thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm, Kiểm sát viên, Thư ký Tòa án, người giám định, người định giá tài sản, người phiên dịch, người dịch thuật khi có căn cứ xác định trong số họ có thể có người không trung thực, khách quan trong quá trình giải quyết vụ án ảnh hưởng đến quyền lợi của thân chủ. Luật sư cũng cần để ý đến các biện pháp bảo đảm cho người làm chứng trình bày trung thực những tình tiết liên quan đến vụ án. Luật sư khi thấy cần thiết và có căn cứ để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của thân chủ tại phiên tòa có thể yêu cầu chủ tọa phiên tòa triệu tập thêm người làm chứng hoặc yêu cầu đưa thêm vật chứng, tài liệu ra xem xét; yêu cầu hoãn phiên tòa nếu có người tham gia tố tụng vắng mặt hoặc tuy có mặt tại phiên tòa nhưng vì lý do sức khỏe không thể tham gia tố tụng. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 54 Số 17(393) T9/2019 2. Thủ tục tranh tụng tại phiên tòa 2.1. Xét hỏi Việc xét hỏi gồm các hoạt động: công bố bản cáo trạng; xét hỏi; công bố lời khai trong giai đoạn điều tra, truy tố (nếu có); hỏi bị cáo, bị hại, đương sự hoặc người đại diện của họ; hỏi người làm chứng (nếu có); xem xét vật chứng; nghe, xem nội dung được ghi âm hoặc ghi hình có âm thanh; xem xét tại chỗ; trình bày, công bố báo cáo, tài liệu của cơ quan, tổ chức; hỏi người giám định, người định giá tài sản (nếu có); điều tra viên, kiểm sát viên, người khác có thẩm quyền tiến hành tố tụng, người tham gia tố tụng trình bày ý kiến; kết thúc xét hỏi và kiểm sát viên rút quyết định truy tố hoặc kết luận về tội nhẹ hơn tại phiên tòa (nếu có). Sau khi nghiên cứu, xem xét toàn diện hồ sơ vụ án, tài liệu chứng cứ có liên quan được thu thập hợp pháp từ các giai đoạn tố tụng trước, căn cứ các quy định của pháp luật có liên quan tìm ra sự thật của vụ án; xác định những vấn đề mấu chốt chưa được làm rõ trong hồ sơ vụ án (nhất là trong bản cáo trạng) mà khi trả lời được sẽ có thể làm rõ bản chất vụ án, các tình tiết có lợi cho khách hàng thì luật sư lên danh mục các nội dung cần hỏi với từng bị cáo, bị hại, đương sự hoặc người đại diện của họ; người làm chứng (nếu có) trong vụ án. Khi hỏi xong, nếu luật sư thấy còn có những tình tiết phát sinh cần làm sáng tỏ có quyền đề nghị chủ tọa phiên tòa hỏi thêm. Luật sư có thể yêu cầu Hội đồng xét xử xem xét vật chứng; nghe, xem nội dung được ghi âm hoặc ghi hình có âm thanh; xem xét tại chỗ; trình bày, công bố báo cáo, tài liệu của cơ quan, tổ chức; hỏi người giám định, người định giá tài sản (nếu có) khi có nội dung mâu thuẫn, có dấu hiệu vi pham tố tụng hình sự, Luật sư có quyền trình bày nhận xét của mình về kết luận liên quan đến các nội dung đó, Hội đồng xét xử có thể hỏi thêm người tham gia phiên tòa về những vấn đề có liên quan đó. 2.2. Tranh luận Tranh luận gồm các hoạt động: trình tự phát biểu khi tranh luận; luận tội của kiểm sát viên; tranh luận; trở lại việc xét hỏi (nếu cần thiết); bị cáo nói lời sau cùng và xem xét việc rút quyết định truy tố hoặc kết luận về tội nhẹ hơn. Khi kiểm sát viên luận tội, luật sư cần tập trung nghe, vận dụng các kỹ năng chuyên môn của mình để phân tích, xử lý, đánh giá nhanh, chính xác về nội dung luận tội đã phân tích, đánh giá khách quan, toàn diện, đầy đủ những chứng cứ xác định có tội, chứng cứ xác định vô tội; tính chất, mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi phạm tội; hậu quả do hành vi phạm tội gây ra; nhân thân và vai trò của bị cáo trong vụ án; tội danh, hình phạt, những tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ trách nhiệm hình sự; mức bồi thường thiệt hại, xử lý vật chứng, biện pháp tư pháp; nguyên nhân, điều kiện phạm tội và những tình tiết khác có ý nghĩa đối với vụ án đã đúng hay chưa? Qua đó, Luật sư sẽ xác định được các vấn đề chưa thỏa đáng, hợp lý trong luận tội và đề nghị kết tội của kiểm sát viên, chuẩn bị nội dung tranh luận với kiểm sát viên. Khi tranh luận tại phiên tòa, Luật sư có quyền trình bày ý kiến, đưa ra chứng cứ, tài liệu và lập luận của mình để đối đáp với Kiểm sát viên về những nội dung tranh luận nêu trên. Luật sư có quyền đưa ra đề nghị của mình. Kiểm sát viên phải đưa ra chứng cứ, tài liệu và lập luận để đối đáp đến cùng từng ý kiến của Luật sư tại phiên tòa. Người tham gia tranh luận có quyền đáp lại ý kiến của nhau. Thời gian tranh luận không bị hạn chế là cơ hội để luật sự thể hiện được bản lĩnh pháp lý, kinh nghiệm hành nghề, năng lực chuyên môn và kỹ năng tranh tụng của mình.Trong khi tranh luận, luật sư cần chú ý tập trung vào những ý kiến liên quan đến vụ án tránh lặp lại; đề nghị tranh luận đầy đủ với Kiểm sát viên. Hội đồng xét xử phải lắng nghe, ghi nhận đầy đủ ý kiến của luật THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 55Số 17(393) T9/2019 sư tham gia tranh luận tại phiên tòa để đánh giá khách quan, toàn diện sự thật của vụ án. Khi bị cáo được nói lời sau cùng, Luật sư cũng cần tập trung lắng nghe vì có thể xuất hiện tình tiết mới có ý nghĩa quan trọng đối với vụ án có lợi cho khách hàng thì yêu cầu Hội đồng xét xử quyết định trở lại việc hỏi. 3. Nghị án và tuyên án Sau khi nghe tòa tuyên án, nếu luật sư nhận thấy bản án không phản ánh khách quan, đầy đủ các nội dung thực tế xảy ra tại phiên tòa cũng như trong toàn bộ các giai đoạn tố tụng giải quyết vụ án; có dấu hiệu, hành vi vi phạm tố tụng hình sự và quyền và lợi ích hợp pháp của bị cáo hoặc bị hại, đương sự không được bảo đảm thì cần trao đổi và lắng nghe ý kiến, nguyện vọng của họ từ đó đưa ra tư vấn hợp lý nhất về việc thực hiện quyền kháng cáo của thân chủ. Luật sư trong giai đoạn xét xử có vai trò quan trọng như vậy nhưng trên thực tế vẫn còn những khó khăn ảnh hưởng đến vai trò của luật sư như sau: 1) Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử chưa được bảo đảm vì hoạt động tham gia tranh tụng của luật sư trong phần xét hỏi và tranh luận vẫn còn bị hạn chế: trong khi hỏi, tranh luận luật sư thường bị chủ tọa phiên tòa ngắt lời, dừng chuyển sang nội dung khác, ảnh hưởng đến tâm lý và chất lượng của người biện hộ; tại phiên tòa thực tế kiểm sát viên thường chỉ đọc bản cáo trạng, đưa ra luận tội và gần như không tham gia tranh luận với luật sư; nhiêu Hội đồng xét xử vẫn chủ yếu căn cứ vào nội dung hồ sơ vụ án và bản cáo trạng để tiến hành hoạt động xét xử mà chưa thực sự coi trọng nội dung, diễn biến tranh luận thực tế tại phiên tòa dẫn đến việc thực hiện tranh tụng dân chủ vẫn mang tính hình thức. 2) Chưa thực sự có sự bình đẳng giữa kiểm sát viên - bên công tố và luật sư - bên biện hộ, bởi: Kiểm sát viên là người thuộc cơ quan tư pháp nhà nước được đào tạo chuyên sâu trong lĩnh vực tư pháp; được tham gia tập huấn, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ định kỳ, thường xuyên. Trong khi đó, luật sư thuộc các tổ chức hành nghề luật sư đa phần là tự nghiên cứu, tìm hiểu, tích lũy kinh nghiệm từ thực tiễn tham gia các vụ án hình sự; hoặc trao đổi, chia sẻ với các luật sư đồng nghiệp; 3) Việc triển khai thi hành Bộ luật TTHS năm 2015 chưa đồng bộ dẫn đến một số quy định của Luật chưa được hướng dẫn cụ thể gây khó khăn cho hoạt động của luật sự tại phiên tòa. Ví dụ, khoản 2, 4 Điều 88 Bộ luật TTHS năm 2015 quy định luật sư có quyền thu thập chứng cứ, tài liệu hợp pháp những vẫn chưa có hướng dẫn cụ thể quy trình thu thập thế nào là hợp pháp; Điều 66 BLTTHS năm 2015 quy định về người làm chứng chưa đầy đủ, toàn diện vì có trường hợp người thân thích của bị cáo biết được những tình tiết về bị cáo đó liên quan đến nguồn tin về tội phạm, về vụ án. Vậy, trường hợp này cơ quan tiến hành tố tụng có triệu tập họ hay không? Nếu bị triệu tập liệu họ có được từ chối khai báo hoặc im lặng không? Có phải chịu trách nhiệm hình sự không? 4) Theo tác giả thì trình độ nhận thức, năng lực chuyên môn của một bộ phận cán bộ tiến hành tố tụng chưa đáp ứng được yêu cầu tố tụng hình sự trong giai đoạn xét xử vụ án hình sự. Vẫn còn trường hợp, trong quá trình giải quyết vụ án, người tiến hành tố tụng không nắm vững chuyên môn nên hiểu chưa đầy đủ, đúng nội dung quy phạm pháp luật, dẫn đến áp dụng sai. Một bộ phận luật sư chưa xác định được đúng đắn, đầy đủ vai trò quan trọng của mình trong việc góp phần bảo vệ công lý; đạo đức hành nghề chưa được coi trọng; kỹ năng tranh tụng còn yếu; kiến thức pháp luật chưa sâu, rộng đây cũng là một trong những vấn đề ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ pháp lý của luật sư khi tham gia tranh tụng tại phiên tòa. II. Giải pháp phát huy vai trò của luật sư 1. Khẩn trương ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật TTHS năm 2015. Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao cần khẩn trương ban hành văn bản hướng dẫn THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 56 Số 17(393) T9/2019 thi hành Bộ luật TTHS năm 2015, trong đó có những quy định về thẩm quyền của luật sư tại phiên tòa, về người làm chứng. 2. Nâng cao nhận thức của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng về vị trí, vai trò của luật sư trong hoạt động tố tụng hình sự nói chung và trong giai đoạn xét xử vụ án hình sự nói riêng. Cần thống nhất nhận thức rằng, sự tham gia của luật sư tại phiên tòa là nhằm góp phần bảo đảm sự khách quan, công bằng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức; là một kênh giám sát xã hội hữu hiệu đối với các hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng ở khía cạnh tích cực góp phần cho các hoạt động tố tụng hình sự ngày một hoàn thiện, đúng pháp luật; góp phần nâng cao năng lực, trình độ của người tiến hành tố tụng. 3. Tự bản thân người luật sư cũng cần phải thường xuyên nghiên cứu, trau dồi, cập nhật kịp thời về kiến thực pháp lý, thực hiện nghiêm việc tham gia bồi dưỡng, nghiệp vụ về luật sư; trao đổi kinh nghiệm, kỹ năng về hành nghề, tranh tụng,“văn hóa tụng đình”; đề cao đạo đức và ứng xử hành nghề và phải nhận thức đầy đủ trách nhiệm, chức năng xã hội của nghề luật sư, vị trí, vai trò của mình trong hoạt động tố tụng hình sự nhằm góp phần bảo vệ công lý; bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho thân chủ; giúp giải quyết vụ án khách quan, đúng pháp luật. 4. Nâng cao nhận thức xã hội về vai trò luật sư - người bào chữa hay bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp trong tố tụng hình sự thông qua các hình thức tuyên truyền, phố biến, giáo dục pháp luật về hình sự kết hợp lồng, ghép các nội dung liên quan về chức năng, vai trò của luật sư. Với việc thực hiện đồng bộ các giải pháp nêu trên, vai trò của luật sư trong hoạt động tố tụng hình sự nói chung, trong giai đoạn xét xử nói riêng mới được phát huy hiệu quả; quyền và lợi ích hợp pháp của khách hàng được bảo đảm; chất lượng tranh tụng được nâng cao, thực chất và dân chủ; góp phần bảo đảm công lý được thực thi trên thực tế khác như các cuộc thi tìm hiểu pháp luật, các hình thức thi sân khấu hóa, lồng ghép trong các cuộc giao lưu văn hóa, văn nghệ, tư vấn pháp luật, trợ giúp pháp lý cùng nhiều hình thức khác nhằm nâng cao nhận thức của người dân về quyền TCTT theo quy định của pháp luật. Thứ ba, tổ chức tập huấn cho cán bộ, công chức trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, đặc biệt là đội ngũ báo cáo viên, các cán bộ, công chức ở các xã, phường, thị trấn nhằm nâng cao hiểu biết và nhận thức về Luật TCTT, qua đó tạo điều kiện thuận lợi cho việc thi hành luật trong thực tiễn. Thứ tư, cần có sự kết hợp của các bộ, ban, ngành, các địa phương, các cán bộ, công chức và công dân trong quá trình tiếp cận, triển khai thực hiện Luật TCTT, nếu phát hiện những bất cập, hạn chế, vướng mắc cần báo cáo, kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để kịp thời sửa đổi, khắc phục, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác xây dựng luật trong thực tiễn. Đồng thời, kịp thời khen thưởng, động viên các cơ quan, đơn vị, cá nhân có những thành tích trong hoạt động triển khai thi hành Luật, bên cạnh đó cần xử lý nghiêm các cá nhân, tổ chức có hành vi cản trở việc thi hành Luật TCTT trong thực tiễn NGUYÊN TẮC BẢO ĐẢM QUYỀN ... (Tiếp theo trang 16) THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 57Số 17(393) T9/2019 KIỂM SOÁT THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP CỦA TÒA ÁN HOA KỲ VÀ MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ CHO VIỆT NAM Tóm tắt: Cơ quan hành chính nhà nước là chủ thể chủ yếu, quan trọng thực hiện quyền hành pháp và luôn đứng trước nguy cơ lạm quyền, tham nhũng, thiếu trách nhiệm trong quản lý. Thông thường, việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp được thực hiện qua hai kênh: nội bộ (bên trong) và bên ngoài hệ thống (cơ quan tư pháp, lập pháp). So sánh việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp ở các nước và đề xuất các khuyến nghị cho Việt Nam là một công việc cần thiết. Phan Thị Lan Hương* * TS. Trường Đại học Luật Hà Nội. Abstract The state administrative agencies are the key and important subjects to exercise the executive power. They always face with the potential abuse of power, corruption and lack of accounablity. The controlling of the exercise of executive power is commonly carried out through two channels: internal control and external control (judice body, legislative body). It is nessary to make comparison of the control mechanism of the exercise of executive power in other countries and to provide recommendations for Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: kiểm soát quyền hành pháp, tính hợp pháp, tính hợp lý, thẩm quyền của tòa án Lịch sử bài viết: Nhận bài : 23/07/2019 Biên tập : 19/08/2019 Duyệt bài : 26/08/2019 Article Infomation: Keywords: controlling of executive power; the legality; reasonableness; and jurisdiction of the court. Article History: Received : 23 Jul. 2019 Edited : 19 Aug. 2019 Approved : 26 Aug. 2019 1. Sự cần thiết phải kiểm soát thực hiện quyền hành pháp Mỗi quốc gia sẽ có cách thức tổ chức và thực hiện quản lý nhà nước (QLNN) khác nhau tùy thuộc vào điều kiện chính trị, pháp lý, kinh tế, văn hóa, xã hội. Xu hướng chung của các nước trên thế giới là tổ chức bộ máy theo nguyên tắc tam quyền phân lập và kiểm soát việc thực hiện quyền lực của mỗi nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tổ chức bộ 1 Hiến pháp năm 2013. máy nhà nước ta được thực hiện theo nguyên tắc “tập trung - dân chủ” trong đó có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp1. Các hình thức kiểm soát quyền lực chủ yếu là thông qua các hoạt động giám sát của cơ quan lập pháp, hoạt động xét xử của cơ quan tư pháp, và hoạt động kiểm tra, thanh tra của hệ thống cơ quan hành pháp. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 58 Số 17(393) T9/2019 Điểm đáng lưu ý là việc kiểm soát thực hiện QLNN thường tập trung nhấn mạnh vào kiểm soát thực hiện quyền hành pháp do các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) thực hiện. Bởi vì, thực hiện quyền hành pháp là một trong những chức năng quan trọng của cơ quan HCNN nhằm mục đích tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào trong đời sống. Chủ thể thực hiện quyền hành pháp là những cá nhân, tổ chức có thẩm quyền, nhân danh Nhà nước hoặc được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trong một số trường hợp cụ thể. Yêu cầu chung của thực hiện quyền hành pháp là bảo đảm chủ thể có thẩm quyền phải tuân thủ pháp luật, sử dụng quyền lực trong giới hạn pháp luật cho phép. Do đó, mỗi quốc gia cần có cơ chế để kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp để bảo đảm hạn chế việc lạm quyền hay việc sử dụng QLNN không vì lợi ích công. Bên cạnh đó, cơ quan HCNN là chủ thể sử dụng QLNN ở một phạm vi rất rộng, có liên quan đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội như kinh tế, văn hóa, đất đai, lao động, tài chính, ngân hàng, giáo dục, y tế... Có thể nói, hoạt động của cơ quan HCNN ảnh hưởng trực tiếp đến việc tổ chức thực hiện và bảo đảm các quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Khi thực hiện những hoạt động này, cơ quan HCNN có khả năng xâm hại đến các quyền và lợi ích hợp pháp đó. Bên cạnh đó, các cơ quan HCNN cũng dễ bị “thâu tóm” bởi các tập đoàn kinh tế lớn trong việc hoạch định các chính sách để bảo đảm có lợi cho các tập đoàn mà không quan tâm đến lợi ích của công chúng. Thâu tóm cơ quan HCNN có thể được hiểu là việc thuyết phục các cơ quan thay đổi các chính sách/quy định hoặc áp dụng trong việc thực thi các quy định/chính sách đó2. Do đó, yêu cầu của xây dựng nhà nước pháp quyền 2 “The Benefits of Capture,” accessed April 10, 2018, https://repository.uchastings.edu/cgi/viewcontent.cgi?refer- er=https://www.google.com/&httpsredir=1&article=2251&context=faculty_scholarship. 3 Leslie Harper, What Are Checks and Balances? (The Rosen Publishing Group, 2012), 6. 4 Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Hiến pháp Hoa Kỳ, khoản 1, Điều 2, Nxb. Thống kê (2009), tr.24. là phải đảm bảo pháp luật được tôn trọng và tuân thủ triệt để, có nghĩa là cần phải có cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân được nhà nước trao quyền, để hạn chế việc lạm quyền của các chủ thể quản lý nhà nước. Kiểm soát thực hiện quyền hành pháp thường được thực hiện thông qua hai kênh: kiểm soát bên trong hệ thống cơ quan HCNN và kiểm soát bên ngoài hệ thống (thông qua việc thực hiện quyền giám sát của cơ quan quyền lực, quyền xét xử của tòa án) hoặc qua hoạt động giám sát xã hội (của các cá nhân, tổ chức xã hội). Việc quy định thẩm quyền xét xử các quyết định hành chính/hành vi hành chính cho cơ quan tòa án xuất phát từ nhiều nguyên tắc khác nhau, tiêu biểu là nguyên tắc “kiềm chế và đối trọng” (check and balance) trong mô hình nhà nước tổ chức theo thuyết tam quyền phân lập. Nguyên tắc kiềm chế và đối trọng nghĩa là mỗi hệ thống cơ quan có thể kiểm tra và kiểm soát một phần hoặc toàn bộ các công việc của hệ thống cơ quan đó. Điều này tạo ra sự cân bằng quyền lực giữa các cơ quan nhà nước để đảm bảo không có cơ quan hay cá nhân nào có quá nhiều quyền lực3. Tòa án là cơ quan độc lập đưa ra các phán quyết để quyết định một quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan HCNN hay của cá nhân có thẩm quyền, thông qua đó thực hiện quyền kiểm tra, kiểm soát đối với các hoạt động của hệ thống cơ quan hành pháp. 2. Kiểm soát thực hiện quyền hành pháp của Tòa án ở Hoa Kỳ Chủ thể thực hiện quyền hành pháp ở Hoa Kỳ bao gồm Tổng thống và Chính phủ liên bang Hoa Kỳ. “Quyền hành pháp được trao cho Tổng thống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ”4. Tổng thống bổ nhiệm và Thượng viện phê chuẩn các Bộ trưởng. Tổng thống có quyền hạn rộng lớn như quyền tuyên bố KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 17(393) T9/2019 chiến tranh, quyền điều hành công việc quốc gia và quyền điều hành các hoạt động của chính quyền liên bang. Tương tự như vậy, ở mỗi bang cũng tổ chức bộ máy chính quyền liên bang và Thống đốc bang là người đứng đầu hệ thống cơ quan hành pháp ở mỗi bang. Có thể nói, việc kiểm soát thực hiện quyền hành pháp đã được thực hiện thông qua hai kênh là Nghị viện và Tòa án. Để đảm bảo Tòa án kiểm soát thực hiện quyền hành pháp, Hiến pháp Hoa Kỳ đã quy định và đảm bảo hệ thống cơ quan tư pháp độc lập. Thẩm phán và các cán bộ tư pháp được bổ nhiệm thông qua quy trình hai bước là do Tổng thống chỉ định và Thượng viện phê chuẩn. Thẩm phán Tòa án liên bang và thẩm phán Tòa án tối cao độc lập với nhánh hành pháp và lập pháp. Không ai có thể cắt giảm lương của thẩm phán. Thẩm phán được bổ nhiệm suốt đời. Thẩm phán chỉ bị miễn nhiệm bởi cơ quan lập pháp khi phạm tội hình sự nghiêm trọng và có hành vi vi phạm pháp luật5. Thẩm quyền xét xử của Tòa án trong các vụ án hành chính được quy định trong Luật Thủ tục hành chính (APA) năm 1946. Luật Thủ tục hành chính áp dụng cho tất cả các cơ quan. Luật APA (khoản 10) quy định về quyền được yêu cầu xem xét lại: Bất kỳ ai bị xâm hại trái luật bởi hoạt động của một cơ quan, hoặc bị ảnh hưởng bất lợi hoặc bị ảnh hưởng bởi hành động đó theo quy định bất kỳ đạo luật có liên quan nào, sẽ được xem xét tư pháp6. Như vậy, bất kỳ cá nhân, tổ chức nào cũng có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án xem xét lại các quyết định hành chính/hành vi của cơ quan nếu gây bất lợi cho họ. Theo khoản 10 (3) quy định về phạm vi của xem xét: Tòa án đưa ra quyết định dựa trên các câu hỏi có liên quan đến pháp luật, giải thích Hiến pháp và các điều 5 GS. Phạm Lệ Huyền (ĐH Texas A&M), Luật Hành chính của Hoa Kỳ: Cấu trúc và thách thức, Bài thuyết trình tại Hội thảo Luật Hành chính công, 2017. 6 “Administrative Procedure Act,” accessed June 3, 2018, https://www.justice.gov/sites/default/files/jmd/lega- cy/2014/05/01/act-pl79-404.pdf. 7 “Administrative Procedure Act.” 8 GS. Phạm Lệ Huyền (ĐH Texas A&M), Tlđd. khoản của các văn bản luật và xác định ý nghĩa của việc áp dụng các quy định cho bất kỳ hành động nào của cơ quan. Tòa án có thể buộc cơ quan rút lại các hành động/quyết định trái luật hoặc có sự trì hoãn không hợp lý; và có thể đưa ra các yêu cầu về đình chỉ các hoạt động trái luật, các phát hiện và các khuyến nghị được phát hiện là (1) tùy tiện, bất thường, lạm dụng tùy ý, hoặc không tuân theo luật; (2) trái với quy định của Hiến pháp về quyền, quyền lực, đặc quyền hoặc miễn trừ (3) vượt quá thẩm quyền, thẩm quyền hoặc hạn chế theo luật định, hoặc thiếu quy định về quyền (4) không tuân thủ các thủ tục theo quy định của pháp luật; (5) không được hỗ trợ bởi các bằng chứng cần thiết theo quy định; (6) không được bảo đảm bởi các sự kiện thực tế là đối tượng để Tòa án xem xét lại. Khi đưa ra các quyết định nêu trên, Tòa án sẽ xem xét toàn bộ hồ sơ hoặc các bằng chứng được đưa ra bởi các bên và theo trách nhiệm phải thực hiện theo quy định của pháp luật7. Tòa án có quyền xem xét lại (judicial review) các loại quyết định giải thích pháp luật; quyết định giải quyết vụ việc thực tế (quyết định hành chính cá biệt) và quyết định chính sách dựa trên các tiêu chuẩn bao gồm: tính hợp lý của quyết định; bằng chứng làm căn cứ cho việc giải quyết các vụ việc thực tế; và lý do của quá trình ban hành, các giải pháp lựa chọn có đảm bảo tính hợp lý không8. Như vậy, tiêu chí để xem xét lại các quyết định hành chính của Tòa án không chỉ là tính hợp pháp mà còn bao gồm cả tính hợp lý của các quyết định. Như vậy, so sánh với quy định về thẩm quyền xét xử của Tòa án Hoa Kỳ với Tòa án của Việt Nam trong xét xử các vụ án hành chính, có hai điểm khác biệt cơ bản sau: KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 17(393) T9/2019 Thứ nhất, về đối tượng xét xử, Tòa án Hoa Kỳ có thẩm quyền xem xét lại tất cả các loại quyết định hành chính, bao gồm cả quyết định chính sách và quyết định giải thích pháp luật của cơ quan hành pháp. Tòa án nên bãi bỏ việc xác định sự việc của một cơ quan quản lý nếu việc xác định đó không có bằng chứng có giá trị và hợp lý (quyết định có hợp lý không? nếu không: quyết định hợp lý đó có đúng không?) Quyết định chính sách được hiểu là các quyết định do cơ quan hành chính ban hành để đưa ra một giải pháp, một mệnh lệnh, quy định để thực hiện một hoạt động cụ thể nào đó, ví dụ như quyết định xây dựng một nhà máy ở một địa điểm nào đó. Ví dụ, quyết định chính sách: Bộ Lao động muốn điều chỉnh về vấn đề chất benzen để bảo vệ người lao động. Các nghiên cứu chỉ ra rằng nồng độ benzen cao gây nguy hiểm, nhưng các nhà khoa học không rõ ở nồng độ thấp thì có nguy hiểm không? Bộ Lao động nên cấm sử dụng benzen ở tất cả các nồng độ hay chỉ cấm sử dụng ở nồng độ cao? Quyết định này là một quyết định về chính sách và cũng là đối tượng thuộc thẩm quyền xem xét lại của Tòa án. Liên quan đến thẩm quyền xem xét lại, tiêu chí của việc xem xét lại quyết định chính sách đó là Tòa án yêu cầu cơ quan quản lý xác định lý do cho việc lựa chọn một phương sách hành động thay vì một phương sách khác và đưa ra giải thích về các lý do lựa chọn chính sách (tính hợp lý). Ví dụ, vụ án: Hiệp hội các nhà sản xuất xe mô tô kiện Cơ quan bảo hiểm nông trang (Tòa án tối cao 1983): Cơ quan quản lý (Cục An toàn giao thông đường cao tốc quốc gia) đã quyết định rằng xe hơi không bắt buộc phải có dây an toàn. Các nghiên cứu tại thời điểm đó không đưa ra kết luận về lợi ích của dây an toàn (vì có nhiều người không sử dụng dây an toàn). Tất cả lý do 9 GS. Phạm Lệ Huyền (ĐH Texas A&M), Tlđd.x 10 “Chevron USA v. Natural Resources Defense Council, Inc | Casebriefs,” accessed June 2, 2018, https://www.case- briefs.com/blog/law/administrative-law/administrative-law-keyed-to-lawson/scope-of-review-of-agency-action/ chevron-usa-v-natural-resources-defense-council-inc/. mà Cục An toàn giao thông đường cao tốc quốc gia đưa ra tương tự những lập luận mà các nhà sản xuất đưa ra. Kết quả là, Tòa án tối cao đã xem xét kỹ càng các lý do của cơ quan quản lý và đã đình chỉ quyết định của cơ quan quản lý bởi vì cơ quan quản lý đã không xem xét về việc thay thế thiết kế dây an toàn để đảm bảo an toàn hơn và hấp dẫn hơn đối với lái xe9. Bên cạnh đó, Tòa án của Hoa Kỳ cũng có thẩm quyền xem xét lại các quyết định giải thích pháp luật dựa trên các tiêu chí như luật có quy định rõ ràng về vấn đề không? Nếu có thì Tòa án (và cơ quan quản lý) phải thực hiện những gì mà luật quy định. Và nếu luật không quy định về vấn đề đó thì Tòa án nên tôn trọng /theo sự giải thích của cơ quan quản lý, nếu sự giải thích đó hợp lý. Trên thực tế, Tòa án thường tôn trọng các quyết định giải thích luật của các các cơ quan quản lý. Ví dụ điển hình về xem xét lại các quyết định giải thích luật của Tòa án là vụ Chevron USA v. Natural Resources Defense Council, Inc10. Vụ án do Hội đồng Bảo vệ tài nguyên thiên nhiên kiện việc giải thích quy định trong Đạo luật sửa đổi về không khí sạch năm 1977. Trên cơ sở đạo luật này, Cơ quan Bảo vệ Môi trường (EPA) đã thông qua quy định cho phép các tiểu bang xử lý tất cả các thiết bị phát thải ô nhiễm trong cùng một nhóm công nghiệp như thể chúng là một "bong bóng" duy nhất. Sử dụng điều khoản “bong bóng” này, các nhà máy có thể lắp đặt hoặc thay đổi một phần thiết bị mà không cần giấy phép nếu thay đổi không làm tăng tổng lượng phát thải của nhà máy. Một số nhóm bảo vệ môi trường, bao gồm Hội đồng Bảo vệ tài nguyên thiên nhiên, đã kiện điều khoản “bong bóng” vì cho rằng nó trái với Đạo luật. Tòa phúc thẩm Hoa Kỳ cho rằng quy định của Cơ quan Bảo vệ môi trường là không phù hợp cho một chương trình được KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 17(393) T9/2019 ban hành nhằm cải thiện chất lượng không khí. Câu hỏi được đặt ra trong vụ án này là: Đạo luật Không khí sạch có cho phép EPA xác định thuật ngữ "nguồn cố định" có nghĩa là toàn bộ các nhà máy công nghiệp, cho phép các nhà máy xây dựng hoặc sửa đổi các đơn vị trong nhà máy mà không cần giấy phép theo Đạo luật không? Tuy nhiên, phán quyết của Tòa án tối cao Hoa Kỳ cho rằng quy định “bong bóng” là một cách giải thích hợp lý về thuật ngữ “nguồn cố định” trong Đạo luật Không khí sạch. Quốc hội không có ý định cụ thể cho việc giải thích thuật ngữ đó, và quy định của EPA là một lựa chọn chính sách hợp lý. Do đó, Chevron là vụ án mang tính bước ngoặt đã ủng hộ việc đưa ra quyết định của các cơ quan cho các quyết định hoạch định chính sách hợp lý của họ. So sánh với Việt Nam, theo quy định của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Tòa án có quyền xem xét về tính hợp pháp của văn bản hành chính, hành vi hành chính có liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện và kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại văn bản hành chính, hành vi hành chính đó và trả lời kết quả cho Tòa án theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. Tuy nhiên, Tòa án chỉ có quyền kiến nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật nếu phát hiện văn bản đó có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Do đó, có thể nói rằng các quyết định chính sách và quyết định giải thích luật không thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án Việt Nam. Thứ hai, căn cứ để xem xét lại quyết định hành chính của Tòa án Hoa Kỳ không chỉ dừng lại ở việc xem xét tính hợp pháp 11 Todd Garvey, “A Brief Overview of Rulemaking and Judicial Review,” n.d., 14. của quyết định hành chính mà còn xem xét cả tính hợp lý của quyết định. Điều 10 (e) của Luật APA đã quy định phạm vi xem xét lại các quyết định hành chính bao gồm các tiêu chí như: (1) độc đoán, tùy tiện, lạm dụng quyền quyết định, hoặc nói cách khác là không phù hợp với pháp luật; (2) trái với quyền lập hiến, thẩm quyền, đặc quyền hoặc quyền miễn trừ; (3) vượt quá thẩm quyền, hoặc các hạn chế về thẩm quyền theo luật định; (4) không tuân thủ các thủ tục theo yêu cầu của pháp luật; (5) không có bằng chứng hỗ trợ đáng kể trong mọi trường hợp theo các yêu cầu của phần 7 và 8 hoặc được xem xét lại trong hồ sơ của một phiên điều trần của cơ quan do pháp luật quy định; hoặc (6) từ chối đưa ra các dữ liệu thực tế (facts) theo yêu cầu của cơ quan Tòa án. Tiêu chí “độc đoán và tùy tiện” là tiêu chí được Tòa án sử dụng phổ biến trong đánh giá các quyết định của cơ quan hành chính11. Ví dụ như trong vụ Chevron, Tòa án đã xem xét quyết định giải thích luật của Cơ quan Bảo vệ môi trường của Hoa Kỳ trong việc giải thích Đạo luật Không khí sạch có hợp lý không? và dựa trên yêu cầu đưa ra các bằng chứng để giải thích cho các lý do lựa chọn chính sách đó. Việc quy định tiêu chí “độc đoán và tùy tiện” là căn cứ để tòa án hạn chế đươc sự lạm quyền của cơ quan HCNN trong việc ban hành các chính sách, hạn chế lợi ích nhóm hay “sự thâu tóm” các cơ quan HCNN. Trong khi đó, theo quy định của Luật Tố tụng hành chính ở Việt Nam thì “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khởi kiện vụ án đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó” (Điều 115). KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 17(393) T9/2019 Thứ ba, thẩm quyền của Tòa án Hoa Kỳ trong việc xem xét các quyết định hành chính cũng đảm bảo sự tôn trọng các hoạt động mang tính chuyên môn chuyên sâu của các cơ quan quản lý. Trong quá trình xét xử, Tòa án Hoa Kỳ chỉ đánh giá việc áp dụng pháp luật và đưa ra các khuyến nghị chứ không ban hành quyết định thay thế cho cơ quan hành chính. Toà án có thể yêu cầu cơ quan hành chính nhiều lần sửa đổi để quyết định đó là phù hợp. Như vậy, trong mọi trường hợp cơ quan hành chính đã ban hành quyết định hành chính dẫn đến khiếu kiện phải tự sửa đổi quyết định của mình trên cơ sở các khuyến nghị của cơ quan tài phán12. Ở Việt Nam, Hội đồng xét xử xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và có quyền quyết định: Bác yêu cầu khởi kiện, nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật; chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật; đồng thời kiến nghị cách thức xử lý đối với quyết định hành chính trái pháp luật đã bị hủy; chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu khởi kiện, tuyên bố hành vi hành chính là trái pháp luật, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có); buộc cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước chấm dứt hành vi hành chính trái pháp luật (Điều 193). Như vậy, so sánh với thẩm quyền của Tòa án Hoa Kỳ, kiểm soát thực hiện quyền hành pháp của Tòa án Việt Nam được quy định hạn chế hơn bởi vì đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử chỉ là các quyết định 12 Đinh Văn Minh, Tài phán hành chính ở Hoa Kỳ, 2009. hành chính và hành vi hành chính cá biệt, nghĩa là các quyết định, hành vi của cơ quan hành chính hoặc cán bộ có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành/thực hiện để giải quyết một công việc cụ thể, với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Những quyết định giải thích pháp luật và quyết định chính sách không thuộc thẩm quyền xem xét lại của Tòa án Việt Nam. Ngoài ra, tiêu chí để xem xét lại các quyết định hành chính/hành vi hành chính mới chỉ được tập trung vào tính hợp pháp của quyết định (về căn cứ, hình thức, nội dung của quyết định, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành, thời hiệu, thời hạn ban hành/thực hiện quyết định hành chính/hành vi hành chính). 3. Một số khuyến nghị với Việt Nam Việt Nam và Hoa Kỳ là hai quốc gia có những điểm khác biệt rõ rệt trong cách thức tổ chức QLNN. Tuy nhiên, để đạt được mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền và xã hội dân chủ, việc kiểm soát QLNN cần được đẩy mạnh thông qua hoạt động xét xử của Tòa án và hoạt giám sát của cơ quan Quốc hội. Mặc dù, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã thực hiện cải cách về thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính thông qua việc tăng cường tính độc lập của thẩm phán trong xét xử vụ án hành chính, ví dụ như Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết: “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan HCNN từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN đó, trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện” Tuy nhiên, để đảm bảo kiểm soát quyền hành pháp một cách hiệu quả hơn thông qua hoạt động xét xử của Tòa án, cần thực hiện một số giải pháp sau: KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 17(393) T9/2019 Thứ nhất, cần mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong xét xử các vụ án hành chính, nghĩa là cần nghiên cứu quy định các quyết định chính sách (quyết định phê duyệt quy hoạch, quyết định thay cây xanh đô thị - những quyết định có liên quan đến nhiều người) cũng là đối tượng thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa hành chính. Thực tế hiện nay cho thấy có rất nhiều các quyết định hành chính loại này chưa có một cơ chế giải quyết cụ thể, hiệu quả. Ví dụ, Quyết định số 6816/ QĐ-UBND của TP Hà Nội ngày 11/11/2013 phê duyệt Đề án cải tạo, bổ sung và trồng thay thế 6.700 cây xanh đô thị trên một số tuyến phố của Sở Xây dựng. Khi triển khai Đề án này trên thực tế đã có sự bức xúc, phản ứng từ phía người dân nhưng vụ việc này không thuộc thẩm quyền thụ lý của Tòa án. Thứ hai, cần nghiên cứu trao cho Tòa án nhân dân tối cao quyền xem xét và hủy bỏ hay đình chỉ thi hành các quyết định hành chính quy phạm trái với Hiến pháp, pháp luật do chính quyền địa phương ban hành. Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, pháp luật. Việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định hành chính quy phạm do chính quyền địa phương ban hành cũng góp phần bảo đảm xây dựng hệ thống pháp luật được đồng bộ, thống nhất. Bảo đảm có được một hệ thống cơ quan độc lập trong việc xem xét lại tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định hành chính quy phạm. Thứ ba, cần nghiên cứu bổ sung tiêu chí xem xét các quyết định hành chính/hành vi hành chính ngoài tính hợp pháp còn đảm bảo tính hợp lý để có thể bảo đảm các quyết định hành chính/hành vi hành chính được ban hành bởi các chủ thể phải đáp ứng cả tiêu chuẩn hợp lý (tính khả thi, chi phí thực hiện, điều kiện thực hiện, các giải pháp lựa chọn trong quyết định hay thực hiện hành vi). Tóm lại, kiểm soát thực hiện quyền hành pháp có thể thực hiện qua nhiều cơ chế khác nhau, và kiểm soát của Tòa án là một trong những kênh đảm bảo tính độc lập. Để thực hiện mục tiêu kiểm soát QLNN, hạn chế lạm quyền, kiểm soát tham nhũng, hạn chế sự thâu tóm các cơ quan HCNN của các tập đoàn kinh tế lớn thì Nhà nước cần phải đẩy mạnh hoạt động kiểm soát thực hiện quyền hành pháp. Đặc biệt là mở rộng thẩm quyền và các tiêu chí xem xét lại các quyết định hành chính của Tòa án sẽ góp phần hạn chế được tham nhũng, nâng cao kỷ luật, kỷ cương, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. “Administrative Procedure Act.” Accessed June 3, 2018, https://www.justice.gov/sites/default/files/jmd/ legacy/2014/05/01/act-pl79-404.pdf. 2. “Chevron USA v. Natural Resources Defense Council, Inc | Casebriefs.” Accessed June 2, 2018, https:// www.casebriefs.com/blog/law/administrative-law/administrative-law-keyed-to-lawson/scope-of-review-of- agency-action/chevron-usa-v-natural-resources-defense-council-inc/. 3. Garvey, Todd. “A Brief Overview of Rulemaking and Judicial Review,” n.d., 20. 4. Harper, Leslie. What Are Checks and Balances? The Rosen Publishing Group, 2012. 5. “The Benefits of Capture.” Accessed April 10, 2018, https://repository.uchastings.edu/cgi/viewcontent. cgi?referer=https://www.google.com/&httpsredir=1&article=2251&context=faculty_scholarship. 6. Đinh Văn Minh, Tài phán hành chính ở Hoa Kỳ, 2009; 7. Phạm Lệ Huyền (ĐH Texas A&M), Luật Hành chính của Hoa Kỳ: Cấu trúc và thách thức, Bài thuyết trình tại Hôi thảo Luật Hành chính công, 2017. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 17(393) T9/2019