Nguyên tắc một quốc tịch và việc giải quyết các trường hợp nhiều quốc tịch và không quốc tịch

Bản dịch của Nhà Pháp luật Việt - Pháp 129 NGUYÊN TẮC MỘT QUỐC TỊCH VÀ VIỆC GIẢI QUYẾT CÁC TRƯỜNG HỢP NHIỀU QUỐC TỊCH VÀ KHÔNG QUỐC TỊCH NGUYỄN QUỐC CƯỜNG Phó Vụ trưởng Vụ Hành chính tư pháp Bộ Tư pháp Việt Nam Thưa Quý ông, Quý bà; Trước hết cho phép tôi được gửi lời cám ơn tới Ban Tổ chức đã cho phép tôi được tham dự cuộc hội thảo này để trình bày về một chủ đề hết sức quan trọng liên quan đến quyền về nhân thân của con người, đó là vấn đề về quốc tịch. Thưa Quý vị đại biểu, như chúng ta đều biết quốc tịch là sự thể hiện mối quan hệ pháp lý và chính trị gắn kết giữa một cá nhân với một Nhà nước có chủ quyền. Quốc tịch là một chế định pháp lý ra đời từ một thể chế chính trị đặc biệt, đó là Nhà nước và nó tồn tại, phát triển cùng với sự tồn tại và phát triển của Nhà nước. Giữa Nhà nước và quốc tịch có một có một mối quan hệ qua lại, gắn bó với nhau, không thể tách rời. Với tư cách là một chế định pháp lý để xác định một nhóm người nào đó là công dân của một Nhà nước nào đó, có thể nói rằng không thể có Nhà nước nếu thiếu những nhóm người được xác định bởi chế định quốc tịch, đó là công dân bởi vì một trong ba yếu tố cơ bản tạo thành Nhà nước là lãnh thổ, cư dân và quyền lực Nhà nước. Như vậy, có thể nói rằng quốc tịch là cơ sở pháp lý căn bản và duy nhất để xác định một cá nhân là công dân của một Nhà nước và trên cơ sở đó là căn cứ để phát sinh các quyền và nghĩa vụ qua lại giữa Nhà nước và công dân. Với tư cách là một quan hệ pháp lý gắn liền với nhân thân của từng cá nhân, vấn đề quốc tịch phát sinh từ khi cá nhân đó được sinh ra và gắn liền với cá nhân đó trong suốt cuộc đời cho đến khi cá nhân đó chết đi. Ở Việt Nam, ngay sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời và trở thành một quốc gia độc lập, có đầy đủ chủ quyền, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành ngay văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định về quốc tịch Việt Nam, đó là Sắc lệnh số 53/SL ngày 20/10/1945. Tiếp đó, Nhà nước Việt Nam tiếp tục ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến vấn đề quốc tịch: Sắc lệnh số 73/SL ngày 07/12/1945 quy định về việc nhập quốc tịch Việt Nam; Sắc lệnh số 215/SL ngày 20/8/1948 ấn định những quyền lợi đặc biệt cho những người nước ngoài đã có công giúp cuộc kháng chiến ở Việt Nam; Sắc lệnh số 54/SL ngày 14/12/1959 bãi bỏ Điều 5 và Điều 6 của Sắc lệnh số 53/SL, quy định quốc tịch của người phụ nữ kết hôn; Nghị quyết số 1043/NQTVQH ngày 08/12/1971 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội về việc giao cho Hội đồng Chính phủ thẩm quyền xét và quyết định những trường hợp xin vào hoặc xin thôi quốc tịch Việt Nam; Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1988 được Quốc hội khóa VIII, kỳ họp thứ ba thông qua ngày 28/6/1988. Đây là đạo luật điều chỉnh riêng về vấn đề quốc tịch của Nhà nước Việt Nam, đánh dấu một mốc mới trong quá trình hoàn thiện pháp luật về quốc tịch của Nhà nước Việt Nam; Bản dịch của Nhà Pháp luật Việt - Pháp 130 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 thay thế Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1988, được Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20/5/1998. Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/1999. Ngoài ra các quy định về quốc tịch cũng đã được đề cập trong nhiều văn bản liên quan khác như Hiến pháp nước CHXHCH Việt Nam tại Điều 49, 50 và 103, Bộ luật Dân sự Việt Nam tại Điều 41, Luật Bảo vệ và Chăm sóc trẻ em tại Điều 5, Điều 7. Nhìn lại toàn bộ quá trình hình thành và phát triển của pháp luật Việt Nam về lĩnh vực quốc tịch kê từ năm 1945 cho đến nay đã thể hiện xuyên suốt một số nguyên tắc cơ bản là: Nguyên tắc một quốc tịch, Nguyên tắc bảo hộ quyền có quốc tịch của công dân; Nguyên tắc bảo hộ quyền về quốc tịch của phụ nữ khi kết hôn với người nước ngoài; Nguyên tắc bảo hộ quyền về quốc tịch của trẻ em khi làm con nuôi người nước ngoài và quyền về quốc tịch của trẻ em nước ngoài khi được công dân Việt Nam xin làm con nuôi; Nguyên tắc bảo hộ quyền được thôi quốc tịch Việt Nam để nhập quốc tịch nước ngoài của công dân Việt Nam và quyền được trở lại quốc tịch Việt Nam của người gốc Việt Nam ở nước ngoài; Nguyên tắc bảo hộ quyền của người nước ngoài xin gia nhập quốc tịch Việt Nam; Nguyên tắc đại đoàn kết dân tộc. Nguyên tắc bảo hộ quyền và lợi ích chính đáng của công dân Việt Nam, kể cả đối với công dân Việt Nam đang sinh sống tại nước ngoài; Nguyên tắc nhân đạo. Các nguyên tắc cơ bản của pháp luật về quốc tịch của Việt Nam luôn được xuyên suốt và thể hiện trong các văn bản pháp luật, trong đó đặc biệt là nguyên tắc một quốc tịch. Theo đó, nguyên tắc một quốc tịch được thể hiện ở chỗ: Nhà nước công nhận công dân chỉ có một quốc tịch. Nguyên tắc này được áp dụng tại nhiều quốc gia trên thế giới. Tại Điều 3 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 quy định: "Nhà nước CHXHCN Việt Nam công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam". Thể theo quy định này, tất cả những người Việt Nam dù cư trú ở trong nước hay ngoài nước mà chưa được Chủ tịch nước CHXHCN Việt Nam cho thôi quốc tịch Việt Nam đều là người có quốc tịch Việt Nam. Công dân Việt Nam muốn nhập quốc tịch nước ngoài, thì về nguyên tắc, họ phải thôi quốc tịch Việt Nam. Cụ thể hoá nguyên tắc một quốc tịch của Việt Nam, Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 đã đưa ra một số quy định cụ thể là: ƒ Người có quốc tịch Việt Nam bao gồm người đang có quốc tịch Việt Nam cho đến ngày Luật này có hiệu lực và người có quốc tịch Việt Nam theo quy định của Luật này (Điều 14). ƒ Trẻ em khi sinh ra có cha mẹ đều là công dân Việt Nam thì có quốc tịch Việt Nam, không kể trẻ em đó sinh trong hoặc ngoài lãnh thổ Việt Nam (Điều 16). Bản dịch của Nhà Pháp luật Việt - Pháp 131 ƒ Trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam, còn người kia là người không quốc tịch, hoặc có mẹ là công dân Việt Nam, còn cha không rõ là ai, thì có quốc tịch Việt Nam, không kể trẻ em đó sinh trong hoặc ngoài lãnh thổ Việt Nam (Điều 17). ƒ Trẻ em khi sinh ra có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam, còn người kia là công dân nước ngoài, thì có quốc tịch Việt Nam, nếu có sự thoả thuận bằng văn bản của cha mẹ vào thời điểm đăng ký khai sinh cho con (Điều 17). ƒ Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh có cha mẹ đều là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Việt Nam, thì cú quốc tịch Việt Nam (Điều 18). ƒ Trẻ em sinh ra trên lãnh thổ Việt Nam mà khi sinh có mẹ là người không quốc tịch, nhưng có nơi thường trú tại Việt Nam, còn cha không rõ là ai, thì có quốc tịch Việt Nam (Điều 18). ƒ Trẻ sơ sinh bị bỏ rơi và trẻ em được tìm thấy trên lãnh thổ Việt Nam mà không rõ cha mẹ là ai, thì có quốc tịch Việt Nam (Điều 19). ƒ Công dân nước ngoài được nhập quốc tịch Việt Nam thì không còn giữ quốc tịch nước ngoài, trừ trường hợp đặc biệt do Chủ tịch nước quyết định (Khoản 3 Điều 20). Như vậy, trên cơ sở các quy định của pháp luật Việt Nam về quốc tịch cho thấy nguyên tắc một quốc tịch là nguyên tắc được quán triệt nhất trong suốt gần 60 năm nay trong pháp luật về quốc tịch của Việt Nam, nó là sự thể hiện tính duy nhất và thống nhất của chủ quyền của một quốc gia và phù hợp với xu hướng chung của các nước trên thế giới là hạn chế tối đa tình trạng hai hay nhiều quốc tịch, tình trạng có thể dẫn đến những hậu quả pháp lý, chính trị và xã hội phức tạp trong quan hệ giữa các quốc gia. Tuy nhiên, trên thực tế, nguyên tắc một quốc tịch này đã và đang trở thành một thách thức đòi hỏi Việt Nam cũng như một số nước khác phải quan tâm và tìm giải pháp tháo gỡ do có những xung đột pháp luật về quốc tịch giữa Việt Nam và một số nước. Điều này được thể hiện ở chỗ do lịch sử để lại, hiện tại Việt Nam có trên 2 triệu người đang sinh sống ở nước ngoài, thêm vào đó, kể từ khi Việt Nam thực hiện đường lối đổi mới và mở cửa nên hiện nay có hàng chục vạn công dân Việt Nam làm ăn và định cư lâu dài ở nước ngoài. Những trường hợp này khi họ đã đáp ứng được đầy đủ các điều kiện để nhập quốc tịch nước ngoài thì họ được cơ quan có thẩm quyền của nước ngoài xem xét và cho nhập quốc tịch nước ngoài. Đối với những nước mà pháp luật về quốc tịch của họ không quy định người nước ngoài khi nhập quốc tịch nước sở tại thì phải thôi quốc tịch gốc thì số công dân Việt Nam định cư ở những nước này sẽ đương nhiên trở thành người có hai quốc tịch, đó là quốc tịch Việt Nam và quốc tịch nước ngoài. Việc công dân Việt Nam có hai quốc tịch nêu trên đã dẫn đến một vấn đề hết sức phức tạp là quyền bảo hộ và quyền được bảo hộ theo pháp luật nước nào. Xét về nguyên tắc, thì đối với những trường hợp này, Nhà nước Việt Nam vẫn công nhận họ là công dân Việt Nam (vì họ chưa làm thủ tục thôi quốc tịch Việt Nam), khi về nước họ vẫn được đối xử như các công dân Việt Nam khác và khi họ ở nước ngoài thì họ vẫn có thể nhận được sự bảo hộ của Nhà nước Việt Nam đối với công dân của mình; nhưng trên thực tế đôi khi đã phát sinh những tranh chấp trong việc thực hiện quyền bảo hộ và quyền được bảo hộ công dân gốc Việt Nam đối với một số nước. Qua phần trình bày ở trên cho thấy nguyên tắc một quốc tịch là một nguyên tắc được nhất quán và xuyên suốt trong các văn bản về pháp luật quốc tịch của Việt Nam nhưng trên thực tế hiện vẫn còn một bộ phận không nhỏ công dân Việt Nam đang định cư ở nước ngoài đang đồng thời có hai quốc tịch là quốc tịch Việt Nam và quốc tịch Bản dịch của Nhà Pháp luật Việt - Pháp 132 nước sở tại nơi họ đang sinh sống. Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng công dân Việt Nam có hai quốc tịch là: ƒ Do có sự khác nhau giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật các nước trong việc áp dụng cách xác định quốc tịch theo nguyên tắc quyền huyết thống và nguyên tắc quyền nơi sinh; ƒ Do pháp luật của nước mà công dân Việt Nam đang định cư không quy định về việc nhập quốc tịch nước ngoài thì phải thôi quốc tịch gốc. Để khắc phục tình trạng này, với góc độ là người nghiên cứu khoa học về quốc tịch, chúng tôi cho rằng có hai giải pháp là: ƒ Việt Nam ký điều ước song phương với các nước có công dân Việt Nam sinh sống, tuy nhiên chúng tôi cho rằng giải pháp này không đơn giản và khó có thể giải quyết ngay được. ƒ Giải pháp thứ hai theo chúng tôi có thể thực hiện được là: cần nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998 về vấn đề đương nhiên mất quốc tịch Việt Nam khi công dân Việt Nam đang định cư ở nước ngoài đã được nhập quốc tịch nước ngoài. Tuy nhiên, giải pháp này cũng ảnh hưởng phần nào đến việc thực hiện chính sách đại đoàn kết dân tộc của Nhà nước Việt Nam vì trên thực tế người Việt Nam định cư ở nước ngoài muốn nhập quốc tịch nước ngoài là để họ ổn định cuộc sống và thuận lợi cho việc làm ăn ở nước ngoài còn đại đa số vẫn muốn có sự gắn bó với quê hương, đất nước và vẫn muốn còn quốc tịch Việt Nam . Về vấn đề người không quốc tịch ở Việt Nam: Sau năm 1975, khi miền Nam đã hoàn toàn được giải phóng, có một số lượng người nước ngoài vẫn tiếp tục ở lại, làm ăn, sinh sống tại Việt Nam và đặc biệt là từ giai đoạn từ 1975 đến 1979, do sự tàn bạo của chế độ diệt chủng Pôn Pốt nên đã có hàng vạn người đã chạy tị nạn từ Campuchia sang Việt Nam, trong đó có cả người Campuchia, người Hoa và một số người là Việt kiều. Được sự hỗ trợ của Tổ chức về Người tỵ nạn của Liên hợp quốc (UNHCR), Việt Nam đã thành lập một số trại tỵ nạn tại TP Hồ Chí Minh, Bình Dương, Bình Phước và Tây Ninh. Trong thời gian qua, một số ít người tỵ nạn đã được đưa sang định cư tại nước thứ ba, một số ít đã quay trở lại Campuchia, còn lại phần lớn số người tỵ nạn Campuchia vẫn đang sinh sống tại Việt Nam trong các trại tỵ nạn nói trên (hiện nay tổ chức UNHCR đã ngừng viện trợ cho các trại tỵ nạn này). Do biến động của chiến tranh nên hầu hết số người này đều không có bất cứ giấy tờ nào để chứng minh quốc tịch của họ. Căn cứ để khẳng định quốc tịch của số người này chủ yếu là dựa trên lời khai của họ và các cơ quan có thẩm quyền của Việt Nam căn cứ vào đó để ghi quốc tịch của họ vào Thẻ thường trú của người nước ngoài tại Việt Nam. Như vậy, trên thực tế có thể gọi số người này là người nước ngoài (có xác định được quốc tịch) nhưng cũng có thể gọi họ là người không quốc tịch. Với tình trạng pháp lý như vậy, trong những năm qua, những người này đã gặp nhiều khó khăn trong cuộc sống, hầu hết họ chỉ là những người đi làm thuê. Các đặc quyền với tư cách là công dân Việt Nam thì họ đều không được hưởng: quyền bầu cử, ứng cử, vay vốn ngân hàng, làm việc trong các cơ quan Nhà nước.v.v Mặc dù Chính phủ Việt Nam cũng đã cố gắng tạo điều kiện để họ ổn định cuộc sống tại Việt Nam nhưng sự hỗ trợ này cũng chỉ dừng lại ở mức "giải pháp tình thế" bởi vì rào cản pháp lý lớn nhất mà họ gặp phải đó là vấn đề quốc tịch. Do xác định vấn đề quốc tịch là một vấn đề rất quan trọng liên quan đến việc thực hiện quyền con người, trong những năm qua, Chính phủ Việt Nam cũng đã có nhiều văn bản chỉ đạo các cơ quan liên quan ở trung ương (Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, Bộ Công an..) tiến hành việc rà soát, phân loại đối tượng để từng bước giúp cho số người này sớm được ổn định cuộc sống theo hướng: Bản dịch của Nhà Pháp luật Việt - Pháp 133 ƒ Đối tượng nào có điều kiện đi định cư ở nước thứ ba thì tạo điều kiện cho họ làm các thủ tục để đi định cư ở nước ngoài; ƒ Đối tượng nào muốn hồi hương thì bàn với nước đối tác để cho họ được hồi hương; ƒ Đối tượng nào muốn định cư ở Việt Nam và có nguyện vọng xin nhập quốc tịch Việt Nam thì xem xét, giải quyết cho họ được nhập quốc tịch Việt Nam; ƒ Đối tượng nào muốn định cư ở Việt Nam mà không có nguyện vọng xin nhập quốc tịch Việt Nam thì xem xét cấp cho họ các giấy tờ tuỳ thân theo quy chế quản lý người nước ngoài; Thực hiện ý kiến chỉ đạo của Chính phủ Việt Nam, Bộ Tư pháp đã cùng các Bộ ngành liên quan tổ chức khảo sát tại một số tỉnh phía nam, sau đó thống nhất hướng giải quyết cho số người tỵ nạn có nguyện vọng xin nhập quốc tịch Việt Nam theo 2 loại đối tượng: ƒ Người nước ngoài có Giấy chứng nhận quốc tịch nước ngoài do cơ quan ngoại giao, lãnh sự của nước ngoài tại Việt Nam cấp, nay xin nhập quốc tịch Việt Nam thì giải quyết cho họ được nhập quốc tịch Việt Nam theo diện người nước ngoài gia nhập quốc tịch Việt Nam; ƒ Người nước ngoài không được cơ quan ngoại giao, lãnh sự của nước ngoài mà họ khai có quốc tịch xác nhận là họ có quốc tịch nước đó, nay xin nhập quốc tịch Việt Nam thì giải quyết cho họ được nhập quốc tịch Việt Nam theo diện người không quốc tịch gia nhập quốc tịch Việt Nam. Với cách giải quyết như trên, trong thời gian qua, nhiều trường hợp người nước ngoài hoặc người không quốc tịch đang định cư tại Việt Nam đã được Chủ tịch nước CHXHCN Việt Nam ký quyết định cho nhập quốc tịch Việt Nam. Theo dự tính của Bộ Tư pháp, thì vấn đề giải quyết hồ sơ xin nhập quốc tịch Việt Nam của người nước ngoài hoặc người không quốc tịch đang định cư tại Việt Nam sẽ được giải quyết về cơ bản trong vòng từ 3 đến 5 năm tới. Như vậy, qua những nội dung trình bày khái quát trên đây cho thấy nguyên tắc một quốc tịch là một nguyên tắc mang tính nhất quán trong các văn bản pháp luật về quốc tịch của Việt Nam và trong những năm qua, Nhà nước Việt Nam luôn kiên trì thực hiện nguyên tắc này. Bên cạnh đó việc giải quyết tình trạng không quốc tịch của người nước ngoài đang sinh sống tại Việt Nam cũng là một vấn đề đang được Nhà nước Việt Nam quan tâm. Về phần mình, trong thời gian tới, Bộ Tư pháp dự kiến sẽ tổ chức một Hội nghị về tổng kết 7 năm thi hành Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1998, trên cơ sở đó sẽ có những nhận định, đánh giá cũng như những kiến nghị với Chính phủ trong trong việc tiếp tục phải hoàn thiện pháp luật về quốc tịch, trong đó tập trung ưu tiên vào việc tìm các giải pháp để giải quyết tình trạng một người có hai hoặc nhiều quốc tịch hoặc giải quyết tình trạng người không quốc tịch.