Nhà nước kiến tạo phát triển: Sự hình thành của một mô hình quản trị Nhà nước và những gợi mở cho Việt Nam

1. Bối cảnh hình thành của Nhà nước kiến tạo phát triển Nhà nước kiến tạo phát triển (Developmental State) là mô hình nổi lên ở Nhật Bản sau Chiến tranh thế giới thứ hai và có ảnh hưởng mạnh mẽ đến mô hình quản lý nhà nước ở khu vực Đông Á với các đại diện tiêu biểu như Hàn Quốc, Singapore. Đặc trưng của mô hình này là đề cao vai trò của Nhà nước trong việc đề ra và thực thi các chính sách hỗ trợ, đặc biệt là chính sách hỗ trợ công nghiệp, nhằm thúc đẩy sự tăng trưởng của mỗi quốc gia1. 9 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1 Ngân hàng Thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi [World Bank, The State in a Changing World], năm 1997, tr. 6. NHAÂ NÛÚÁC KIÏËN TAÅO PHAÁT TRIÏÍN: SÛÅ HÒNH THAÂNH CUÃA MÖÅT MÖ HÒNH QUAÃN TRÕ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ NHÛÄNG GÚÅI MÚÃ CHO VIÏÅT NAM Trần Thị Quang Hồng* * TS., Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp. Thông tin bài viết: Từ khoá: nhà nước kiến tạo phát triển, nhà nước phục vụ phát triển, kinh tế thị trường định hướng XHCN, chính sách hỗ trợ công nghiệp. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 08/03/2017 Biên tập: 19/04/2017 Duyệt bài: 21/04/2017 Article Infomation: Keywords: developmental state, facilitative state, socialist-oriented market economy, industrial policy. Article History: Received: 08 Mar. 2017 Edited: 19 Apr. 2017 Approved: 21 Apr. 2017 Tóm tắt: Bài viết phân tích sự hình thành, đặc trưng và điều kiện vận hành Nhà nước kiến tạo phát triển ở khu vực Đông Bắc Á, đồng thời so sánh với mô hình Nhà nước phục vụ phát triển. Bài viết cũng chỉ ra những biến đổi nhất định của mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển khi du nhập vào Việt Nam với những ảnh hưởng của mô hình Nhà nước phục vụ phát triển. Trên cơ sở đó, bài viết đưa ra những gợi mở cho việc vận hành thành công Nhà nước kiến tạo phát triển trong bối cảnh cải cách bộ máy nhằm xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Abstract: This article draws on the formation, features of and conditions for performance of the developmental states in Northeast Asia and provides the comparisons with the facilitative states. It also points out the transformation of developmental state once being imported into Vietnam, which integrates the ideas of facilitative state. The article concludes with certain suggestions for the successful operation of the tectonic state for developments in Vietnam in the context of state reform with an orientation toward the socialist-oriented market economy. Thực thi các giải pháp chủ động để hỗ trợ sự phát triển của thị trường là điều thường gặp ở các nền kinh tế thị trường chưa phát triển. Ngay cả ở các quốc gia công nghiệp lâu đời nhất, Nhà nước cũng từng theo đuổi những chính sách hỗ trợ nhất định để thúc đẩy nền công nghiệp còn ở giai đoạn non trẻ2. Tuy nhiên, chỉ khi Nhật Bản đứng trước sức ép phải khôi phục nền kinh tế để “bắt kịp với phương Tây” thì chính sách hỗ trợ công nghiệp mới thực sự lên ngôi, đánh dấu sự hình thành của mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển. Nền kinh tế Nhật Bản sau Chiến tranh thế giới thứ hai bị tàn phá nặng nề. Các tập đoàn kinh tế đa ngành (zaibatsu) vốn là các trụ cột của nền kinh tế Nhật Bản bị buộc giải thể do vai trò tích cực hỗ trợ cho chính quyền phát xít trong Chiến tranh thế giới thứ hai3. Trong bối cảnh đó, Chính phủ Nhật Bản đã nỗ lực tìm kiếm giải pháp để khôi phục nền kinh tế và đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng. Một trong những giải pháp mà Nhà nước tiến hành là đứng ra điều phối bốn ngành chủ đạo là cơ khí, thép, đóng tàu và than thông qua vai trò của Bộ Thương mại quốc tế và Công nghiệp (MITI)4. Dựa vào mối liên hệ vốn có giữa Nhà nước và doanh nghiệp, MITI đã thành lập ra Hội đồng Hợp lý hoá các ngành công nghiệp. Hội đồng này, bao gồm đại diện các hiệp hội ngành nghề, các doanh nghiệp đứng đầu các ngành cơ khí, đóng tàu, than và thép và một số công chức nhà nước, tạo ra cơ chế trao đổi, tham vấn thông tin giữa Nhà nước và giới doanh nhân. Các thành viên của Hội đồng, đặc biệt là đại diện ngành thép và than đã thảo luận và đưa ra cam kết phối hợp giải quyết những thách thức đặt ra đối với các ngành công nghiệp chủ đạo5. Ngân hàng Phát triển Nhật Bản, sau khi có các đánh giá kỹ thuật và tham vấn với các bên liên quan, cũng đồng ý tham gia với vai trò hỗ trợ vốn ưu đãi cho việc thực hiện các cam kết này. Hoạt động điều phối nêu trên là ví dụ điển hình của việc Nhà nước Nhật Bản dẫn dắt, định hướng và hỗ trợ cho quá trình khôi phục và phát triển nền kinh tế những năm sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Những hoạt động này được thực hiện trong khuôn khổ chiến lược chung là thúc đẩy tăng trưởng dựa vào xuất khẩu, nâng cao năng lực và bảo vệ ngành công nghiệp trong nước trước sự cạnh tranh của nước ngoài, thúc đẩy hợp tác 10 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 2 Ngay cả ở Hoa Kỳ - quốc gia điển hình tổ chức nhà nước theo tư tưởng “Nhà nước tốt nhất là nhà nước quản lý ít nhất”, người ta vẫn nhìn thấy dấu ấn của sự hỗ trợ của Nhà nước đối với nhiều ngành kinh tế. Chẳng hạn như hệ thống viễn thông hiện nay xuất phát từ việc Chính phủ Hoa Kỳ hỗ trợ thiết lập đường điện tín giữa Washington và Baltimore những năm đầu thập niên 1840, năng suất nông nghiệp cao trong thế kỷ 19 và 20 được liên hệ với chương trình hỗ trợ toàn liên bang cho các dịch vụ nghiên cứu và thâm canh theo Đạo luật Morrill 1863; các pháp lệnh North- west từ 1785 đến 1787 xác định trách nhiệm của Nhà nước trong việc hỗ trợ giáo dục và dành lợi nhuận thu được từ việc bán một số đất đai cho mục đích này; vào năm 1863, khi cuộc Nội chiến đang diễn ra, Quốc hội Hoa Kỳ nhận thấy nhu cầu của hệ thống tài chính quốc gia và do đó, thiết lập cơ quan đầu tiên để giám sát hệ thống ngân hàng. Thời gian sau này, Chính phủ Hoa Kỳ thành lập Cục Dự trữ liên bang cũng như hàng loạt các tổ chức trung gian tài chính công khác. Hệ thống đường cao tốc xuyên liên bang và hỗ trợ của Liên bang cho việc thiết lập hệ thống đường sắt cũng là những ví dụ về vai trò quan trọng của Nhà nước trong việc phát triển hạ tầng giao thông và từ đó giúp cho thị trường phát triển. Xem: Ngân hàng Thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, tlđd, tr. 21. 3 Wyatt C Wells, Chống độc quyền và sự hình thành của thế giới hậu chiến [Antitrust and the Formation of the Postwar World], Nxb. Đại học Columbia, năm 2002, tr. 173. 4 Viết tắt từ tên tiếng Anh Japan’s Ministry of International Trade and Industry. 5 Trong thời kỳ này, những thách thức đối với các ngành chủ đạo nêu trên được xác định là những vấn đề mang tính liên ngành: ngành cơ khí không xuất khẩu được do giá thép cao; ngành thép có giá thành cao chủ yếu do giá than cao. Giá than cao có nguyên nhân là việc khai thác than ở Nhật Bản rất tốn kém và chi phí vận chuyển than nhập khẩu vào Nhật Bản cao. Xem: Ngân hàng Thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, tlđd, tr. 73. 11 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 John Haley, Thực thi Luật Cạnh tranh ở Nhật Bản và những tác động tới thương mại Hoa Kỳ [Japanese Antitrust En- forcement and Implication for United State Traderade], Tạp chí Luật Bắc Kentucky, năm 1982, tr. 348. 7 Chalmers Johnson, MITI và sự thần kỳ Nhật Bản: Sự phát triển của chính sách phát triển công nghiệp, 1925-1975 [MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975], Nxb. Đại học Standford, năm 1982. 8 Những nền kinh tế này thường được nhắc tới như là những nền công nghiệp mới nổi (Newly Industrialised Country, gọi tắt là NIC). Xem: Mai Thị Thanh Xuân - Ngô Đăng Thành: Một số kinh nghiệm rút ra từ mô hình công nghiệp hoá của các nước Đông Bắc Á, Tạp chí Nghiên cứu Đông Bắc Á, Số 8, tháng 8/2008. giữa các doanh nghiệp trong nước để giảm mức độ cạnh tranh về giá cả. Chính phủ cũng dùng các nguồn lực có được từ các nguồn tái thiết kinh tế sau chiến tranh như một đòn bẩy để thúc đẩy các doanh nghiệp hợp tác với Chính phủ và thực thi những mục tiêu chiến lược mà Chính phủ đã đề ra6. Các nền kinh tế có xuất phát điểm ở mức thấp như Hàn Quốc, Singapore xem Nhật Bản như một hình mẫu để học tập. Các chính phủ này đều có cùng một cách tiếp cận là đề ra các chiến lược phát triển chung của quốc gia và tích cực thực thi các chính sách hỗ trợ phát triển các ngành kinh tế mũi nhọn nhằm đạt được các mục tiêu quốc gia đã hoạch định. Thực tế phát triển ở các quốc gia này đã chứng tỏ, đây là sự lựa chọn đúng đắn. Nếu như sự phát triển của Nhật Bản giữa thế kỷ 20 được xem như “sự thần kỳ”7 thì các nền kinh tế Hàn Quốc, Singapore cũng đều đạt được mức tăng trưởng công nghiệp ngoạn mục và nhanh chóng trở thành các nước công nghiệp mới8 vào nửa cuối thế kỷ 20. Có thể thấy, yếu tố thúc đẩy các Nhà nước trên đi theo mô hình kiến tạo phát triển trước hết là xuất phát điểm thấp trong mối tương quan với các nền công nghiệp phát triển. Các nền kinh tế này nuôi khát vọng và tự đặt ra cho mình áp lực đuổi kịp nền kinh tế phát triển của phương Tây. Chính vì vậy, Nhà nước ở các nền kinh tế này đã tích cực tham gia vào quá trình phát triển kinh tế thông qua triển khai các biện pháp hỗ trợ để thúc đẩy quá trình này. Sự thành công của Nhà nước kiến tạo phát triển ở Nhật Bản với tư cách là người đi trước cũng làm gia tăng sự ảnh hưởng của mô hình này đối với các nước Đông Á vào nửa cuối thế kỷ 20. 2. Chức năng và điều kiện vận hành của Nhà nước kiến tạo phát triển: Mô hình Nhật Bản 2.1 Một số chức năng cơ bản của Nhà nước kiến tạo phát triển theo mô hình Nhật Bản Phân tích về Nhà nước kiến tạo phát triển ở Nhật Bản và các nước đi theo mô hình này cho thấy, Nhà nước thường thực hiện các chức năng cơ bản sau: - Xác định các mục tiêu chiến lược chung cho nền kinh tế: Nhà nước kiến tạo phát triển không chỉ thiết lập khuôn khổ pháp lý cho hoạt động của doanh nghiệp mà còn coi việc dẫn dắt, định hướng cho doanh nghiệp như một phương diện hoạt động quan trọng của mình. Việc dẫn dắt, định hướng cho doanh nghiệp thường được thực hiện thông qua xác lập các mục tiêu chiến lược chung cho nền kinh tế. - Xây dựng và thực thi các chính sách hỗ trợ doanh nghiệp: Để thúc đẩy tốc độ tăng trưởng, Nhà nước kiến tạo phát triển sử dụng các chính sách hỗ trợ, tăng cường năng lực cho doanh nghiệp nội địa nhằm nâng cao khả năng cạnh tranh quốc tế. Các chính sách hỗ trợ này cũng là những đòn bẩy thúc đẩy doanh nghiệp hợp tác với Nhà nước để thực hiện các mục tiêu chiến lược chung đã đề ra. - Phối hợp hành động giữa các doanh nghiệp nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược: Sự hợp tác của doanh nghiệp như đã đề cập cho phép Nhà nước thực thi vai trò điều phối, phối hợp hành động của các doanh nghiệp. Vai trò này cho phép Nhà nước tập hợp các nỗ lực để hiện thực hóa các mục tiêu chiến lược của quốc gia9. 2.2 Điều kiện để vận hành Nhà nước kiến tạo phát triển Nghiên cứu Nhà nước kiến tạo phát triển theo mô hình Nhật Bản cho thấy, để vận hành, Nhà nước này phải có những điều kiện sau đây: Thứ nhất, Nhà nước phải có khả năng đưa ra được những lựa chọn chiến lược đúng đắn để thực hiện những cú hích vào những ngành có khả năng tạo ra hiệu ứng lan toả cho toàn bộ nền kinh tế. Thứ hai, Nhà nước kiến tạo phát triển phải được vận hành bởi một bộ máy ổn định và hệ thống chính sách ổn định. Nhờ tính ổn định này mà các chính sách được thực thi một cách nhất quán trong một thời gian dài, đủ để cho các mục tiêu chiến lược được hiện thực hóa. Thông thường, cơ quan hành pháp đóng vai trò chủ đạo trong việc đề xuất và triển khai các sáng kiến về chính sách, thực hiện vai trò cầu nối với doanh nghiệp và phân bổ các nguồn lực hỗ trợ. Trong bộ máy hành pháp thường có một cơ quan cấp Bộ có ảnh hưởng lớn và đi đầu trong việc thực hiện các chính sách này. Ở Nhật Bản, Bộ Công nghiệp và Thương mại quốc tế có vai trò nổi bật trong vấn đề này. Ở Hàn Quốc, cơ quan cấp Bộ có tiếng nói mạnh mẽ nhất là Bộ Tài chính và Kinh tế (Ministry of Finance and Economy, viết tắt là MOFE), được thành lập từ việc sáp nhập Bộ Tài chính (Ministry of Finance) và Uỷ ban Kế hoạch Kinh tế (Economic Planning Board)10. Thứ ba, Nhà nước kiến tạo phát triển phải có sự chia sẻ thông tin và tạo dựng niềm tin giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Để làm được điều này, Nhà nước duy trì mối liên hệ chặt chẽ với doanh nghiệp và thiết lập các cơ chế đối thoại, tham vấn. Cơ chế đối thoại và tham vấn cho phép Nhà nước đưa ra các chính sách hỗ trợ phù hợp với nhu cầu của doanh nghiệp, đồng thời đảm bảo doanh nghiệp nắm bắt và tin vào các chiến lược do Nhà nước hoạch định, từ đó cùng hành động vì mục tiêu chung. 2.3 Nhà nước trong nền kinh tế thị trường tự do: mô hình đối chiếu Khác với Nhật Bản và các nước Đông Á được nêu ở trên, nền kinh tế thị trường tự do đề cao nguyên tắc để cho thị trường tự quyết định (laissez-faire) và Nhà nước giới hạn sự can thiệp vào nền kinh tế ở mức tối thiểu (hand-off)11. Dựa trên nguyên tắc này, những người cổ súy cho nền kinh tế thị trường tự do thường đưa ra những kêu gọi thu nhỏ bộ máy nhà nước. Nhà nước được cho là người giữ vị trí trọng tài, thiết lập các nền tảng thể chế và đảm nhiệm vai trò khắc phục các khuyết tật thị trường (market failures). Vai trò này được thể hiện bởi các phương diện hoạt động của Nhà nước như bảo vệ cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng, an toàn thực phẩm, bảo vệ môi trường sinh thái .v.v.. Từ việc không nhấn mạnh chức năng hỗ trợ sự phát triển của thị trường, các nền 12 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9 Cũng cần lưu ý rằng, không phải trong mọi tình huống đều có sự đồng thuận giữa Nhà nước với doanh nghiệp. Chẳng hạn ở Nhật Bản, các doanh nghiệp ô tô từng phản đối ý tưởng sáp nhập của Chính phủ. Tuy nhiên, trên bình diện các mục tiêu chiến lược chung nhất thì Nhà nước luôn nhận được sự hợp tác của các doanh nghiệp. 10 Yeon-hoho Lee, Giới hạn của toàn cầu hoá kinh tế tại các Nhà nước kiến tạo phát triển Đông Á [The Limitation of Economic Globalisation in East Asian Developmental States], Tạp chí Thái Bình Dương [The Pacific Review], Số 3, 10/1997, tr. 381-382. 11 Peter Hall and David Soskice, Các hình thái kinh tế thị trường: nền tảng thiết chế của lợi thế so sánh [Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage], Nxb. Đại học Oxford, năm 2001, tr. 8. kinh tế thị trường tự do dễ dàng tìm được kỳ vọng chung là xây dựng mô hình Nhà nước phục vụ phát triển (facilitative state). Mô hình này dựa trên ý tưởng rằng, chính doanh nghiệp và thị trường mới là yếu tố tạo ra phát triển. Do vậy, để thúc đẩy phát triển thì trách nhiệm của Nhà nước là giúp cho người dân và các tổ chức đạt được mục tiêu họ đề ra12. Nhà nước chỉ thiết lập các khuôn khổ thể chế và giúp cho thị trường tự tạo ra các giá trị13. Theo Chester Newland, giáo sư cao cấp về hành chính công thuộc Trường Luật McGeorge, Nhà nước phục vụ phát triển đòi hỏi xã hội và thị trường phát triển ở trình độ cao và tương đối đồng đều14. Nhìn ở góc độ cạnh tranh, các tổ chức kinh tế thuộc các thị trường này có năng lực cạnh tranh quốc tế cao. Có thể thấy các yếu tố này loại trừ nhu cầu phải có các chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với doanh nghiệp và thị trường. Tuy nhiên, đây là những yếu tố không dễ gì đạt được, ngay cả ở các quốc gia đã phát triển. Do vậy, kết hợp các chính sách hỗ trợ phát triển với thiết lập khuôn khổ thể chế được xem là gợi ý phù hợp cho nhiều quốc gia đang phát triển. 3. Nhà nước kiến tạo phát triển trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam 3.1 Tiền đề và những trụ cột của Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam Bối cảnh chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung quan liêu, bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam tạo ra những tiền đề nhất định cho việc hướng tới một mô hình Nhà nước kiến tạo phát triển. Giống như các nước Đông Bắc Á, Việt Nam là nước phát triển sau. Xuất phát điểm thấp tạo ra áp lực đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng. Hơn nữa, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp còn khiêm tốn khiến Nhà nước chưa thể phó thác hoàn toàn cho doanh nghiệp khi bước vào cạnh tranh quốc tế. Do vậy, việc xây dựng và thực thi chính sách hỗ trợ thúc đẩy sự phát triển của các ngành kinh tế mũi nhọn được xem là cần thiết trong điều kiện hiện nay ở Việt Nam. Đồng thời, do chuyển đổi từ nền kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước có sẵn vị thế chủ động, tích cực trong các hoạt động kinh tế. Việc chuyển đổi từ mô hình kinh tế tập trung cũng tạo cho Nhà nước cơ sở kinh tế nhất định để đảm bảo nguồn lực thực thi các biện pháp hỗ trợ. Như vậy, có thể nói, bối cảnh chuyển đổi ở Việt Nam đã tạo tiền đề cho một Nhà nước kiến tạo phát triển, không chỉ ở khía cạnh nhu cầu mà còn ở khả năng thực thi. Tuy nhiên, nếu như ở các Nhà nước Đông Á nêu trên, khía cạnh hỗ trợ phát triển giữ vai trò chủ đạo thì ở Việt Nam, khía cạnh hỗ trợ phát triển được đặt song song với khía cạnh phục vụ phát triển. Lý do là việc xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam gắn với quá trình từ bỏ dần mô hình Nhà nước điều hành (directive state) vận hành trong nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung. Trong nền kinh tế này, Nhà nước trực tiếp tổ chức các hoạt động kinh tế và điều hành bằng mệnh lệnh hành chính. Hệ quả là 13 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Chester Newland, Nhà nước phục vụ phát triển, sự lớn mạnh của quyền hành pháp và thách thức đối với hoạt động công vụ [The Facilitative State, Political Executive Aggrandizement, and Public Service Challenges], Tạp chí Quản trị và xã hội [Administrtion and Society], năm 2003, số 35(4), tr. 386. 13 Ngân hàng Thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi tlđd, tr. 38. 14 Chester Newland, Nhà nước phục vụ phát triển, sự lớn mạnh của quyền hành pháp và thách thức đối với hoạt động công vụ [The Facilitative State, Political Executive Aggrandizement, and Public Service Challenges], Tạp chí Quản trị và xã hội [Administrtion and Society], năm 2003, số 35(4), tr. 403-404. các yêu cầu về xây dựng thể chế bị coi nhẹ. Khi bắt đầu tiến trình cải cách, Nhà nước không còn giữ vị trí độc tôn mà chia sẻ hoạt động đầu tư kinh doanh với khu vực kinh tế tư nhân. Kết quả của sự chia sẻ này là phạm vi đầu tư trực tiếp của Nhà nước giảm dần. Đi kèm với nó, mức độ can thiệp bằng mệnh lệnh hành chính vào nền kinh tế cũng giảm. Song song với quá trình này, đầu tư của các thành phần kinh tế phi nhà nước gia tăng. Sự gia tăng này làm lộ ra sự thiếu vắng của một thể chế kinh tế thị trường đồng bộ và do vậy, tầm quan trọng của việc thiết lập khuôn khổ thể chế cho các hoạt động kinh tế cũng gia tăng tương ứng. Như vậy, bối cảnh chuyển đổi đã khiến cho cả hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển đều trở thành trụ cột chính của Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam. Các thông điệp của Chính phủ về Nhà nước kiến tạo phát triển cũng đã khẳng định hai trụ cột này. Tại thời điểm Chính phủ mới được bầu, trong phiên họp thường kỳ tháng 5/2016, Thủ tướng Chính phủ Nguyễn Xuân Phúc yêu cầu Chính phủ mới kiện toàn, chuyển phương thức chỉ đạo điều hành từ mệnh lệnh hành chính sang Chính phủ kiến tạo và phục vụ, khẳng định Chính phủ sẽ tập trung lo xây dựng thể chế, cơ chế chính sách cho đầu tư, phát triển15. Với yêu cầu này, cả hai khía cạnh hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển đều được nhấn mạnh. Điều này cũng tạo ra những điểm khác biệt nhất định trong tiếp cận về Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam so với các quốc gia đã được đề cập ở trên. 3.2 Xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam: Những thách thức và con đường đi đến thành công Mặc dù bối cảnh chuyển đổi tạo ra những tiền đề nhất định cho việc vận hành một Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam, song những thách thức mà bối cảnh này đặt ra cũng hết sức to lớn. Có thể điểm qua những thách thức lớn sau đây: Thách thức thứ nhất là khả năng đưa ra những lựa chọn chiến lược đúng đắn nhằm dẫn dắt, định hướng cho nền kinh tế. Như đã phân tích, một trong những yếu tố đưa đến thành công cho các Nhà nước kiến tạo phát triển Đông Á trong thế kỷ 20 chính là nhờ xác định chiến lược tăng trưởng phù hợp16. Thiếu những lựa chọn chiến lược phù hợp có thể dẫn đến việc hỗ trợ được tập trung cho những ngành không có khả năng tạo hiệu ứng lan tỏa cho nền kinh tế và do đó không kích thích được tăng trưởng chung. Với sự biến đổi tốc độ nhanh của nền kinh tế thế giới trong thế kỷ 21, việc lựa chọn những ưu tiên chiến lược càng trở thành thách thức đối với một Nhà nước có sứ mệnh kiến tạo phát triển. Thách thức thứ hai là việc tạo dựng niềm tin giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam đi lên từ thời kỳ kế hoạch hoá tập trung mà di sản của nó là tâm lý thiếu tin tưởng ở doanh nghiệp và thị trường. Bên cạnh đó, những 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15 Nguyên Hà, Thủ tướng: “Sẽ là Chính phủ kiến tạo và phục vụ”, phu-kien-tao-va-phuc-vu-20160504105050759.htm, truy cập ngày 05/3/2017. 16 Chiến lược tăng trưởng chủ yếu của các quốc gia này là dựa vào xuất khẩu nhằm tạo tích luỹ và ưu tiên phát triển các ngành công nghiệp mũi nhọn. Việc lựa chọn các lĩnh vực ưu tiên cũng được điều chỉnh qua mỗi thời kỳ, chẳng hạn như đối với Hàn Quốc, sau giai đoạn tích luỹ chủ yếu dựa vào công nghiệp nhẹ, đến những năm 1970 chuyển sang đẩy mạnh phát triển công nghiệp nặng và thời kỳ 1980-1990 thì hướng trọng tâm phát triển vào các ngành công nghệ cao. Xem: Trần Thị Minh Châu: Chính sách phát triển kinh tế của Hàn Quốc, truy cập ngày 28/02/2017. 15 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT điểm nghẽn trong cải cách thể chế cùng với hệ thống pháp luật thiếu ổn định cũng phần nào làm suy giảm lòng tin của doanh nghiệp đối với Nhà nước. Trong khi đó, như đã phân tích, Nhà nước kiến tạo phát triển đòi hỏi sự đồng thuận cao giữa doanh nghiệp và Nhà nước. Vì vậy, củng cố niềm tin giữa Nhà nước và doanh nghiệp là vấn đề cấp bách trong vận hành Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam. Thách thức thứ ba là nguy cơ hình thành nền kinh tế thân hữu. Nhà nước kiến tạo phát triển vận hành dựa trên mối liên hệ chặt chẽ giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Điều này có thể dẫn đến khả năng một bộ phận doanh nghiệp hưởng lợi từ các chính sách hỗ trợ nhờ vào mối quan hệ thân thiết hơn với các cán bộ nhà nước. Lợi ích từ chính sách chỉ được chia sẻ trong nhóm lợi ích thay vì đầu tư cho phát triển, làm tổn hại khả năng hiện thực hoá các mục tiêu phát triển chung. Thách thức thứ tư đến từ bối cảnh toàn cầu hoá mạnh mẽ hiện nay. Khác với các Nhà nước kiến tạo phát triển được hình thành ở khu vực Đông Á, Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam được vận hành trong thế kỷ 21 khi toàn cầu hoá đã tương đối sâu và rộng. Chính sách hỗ trợ công nghiệp của mỗi quốc gia ngày càng bị chi phối bởi sự vận động chung của nền kinh tế toàn cầu. Trong một hoàn cảnh cụ thể, việc tham gia vào các hiệp định thương mại song phương, đa phương chắc chắn sẽ tạo ra những hạn chế đối với các chính sách hỗ trợ phát triển công nghiệp, đặc biệt là khi đối tượng hỗ trợ là các ngành công nghiệp nội địa. Thách thức thứ năm chính là việc xử lý mâu thuẫn nội tại giữa hai khía cạnh hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển. Như đã phân tích, việc thực hiện mục tiêu hỗ trợ phát triển đòi hỏi sự tham gia tích cực của Nhà nước vào nền kinh tế, trong đó xác định các mục tiêu ưu tiên cần tập trung đầu tư và hỗ trợ, dẫn đến khả năng có sự ưu tiên đối với một số ngành hoặc một số doanh nghiệp. Trong khi đó, khía cạnh phục vụ phát triển đòi hỏi Nhà nước đóng vai trò như một trọng tài, tạo lập sân chơi chung bình đẳng cho các doanh nghiệp. Giải quyết hài hoà mối quan hệ giữa hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển, đảm bảo việc thực hiện mục tiêu hỗ trợ phát triển không gây phương hại cho mục tiêu phục vụ phát triển và ngược lại, mục tiêu phục vụ phát triển không loại trừ mục tiêu hỗ trợ phát triển là bài toán lớn cần giải cho việc xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển hiện nay ở Việt Nam. 3.3 Đối diện thách thức - con đường đi đến một Nhà nước kiến tạo phát triển thành công Giải quyết thách thức là con đường tất yếu để có thể vận hành thành công một Nhà nước kiến tạo phát triển “phục vụ doanh nghiệp, phục vụ phát triển” theo như thông điệp mà Chính phủ đã khẳng định. Việc giải quyết những thách thức này đòi hỏi Chính phủ có những hành động cụ thể để thực hiện các yêu cầu sau đây: Nâng cao năng lực của Nhà nước nhằm thực hiện sứ mệnh kiến tạo phát triển Như đã phân tích, một trong những nhân tố đảm bảo thành công của Nhà nước kiến tạo phát triển là khả năng đưa ra những lựa chọn chiến lược đúng đắn nhằm định hướng và hỗ trợ doanh nghiệp và để xây dựng được nền tảng thể chế phù hợp, đồng bộ và khả thi. Điều này đòi hỏi phải nâng cao năng lực của Nhà nước, bao gồm hai yếu tố là con người và bộ máy. Đối với con người, cần nâng cao khả năng của các cán bộ hoạch định chính sách trong việc đánh giá tình hình hiện tại và phát triển tầm nhìn cho tương lai cùng với khả năng nắm bắt và đáp ứng được yêu cầu phát triển của doanh nghiệp và thị trường. Đối với bộ máy, cần nâng cao tính hiệu quả của quy trình ra quyết định và điều phối hành động trong bộ máy nhà nước. Một Nhà nước tập hợp các cán bộ có năng lực và quy trình vận hành hiệu quả là điều kiện thiết yếu để thực hiện sứ mệnh kiến tạo phát triển. Củng cố niềm tin giữa Nhà nước và doanh nghiệp Thay đổi tư duy quản lý của cán bộ nhà nước, xóa bỏ những nghi ngờ đối với doanh nghiệp, xây dựng thái độ lắng nghe và tích cực hợp tác nhằm giúp giải quyết các vấn đề của doanh nghiệp và thị trường là yếu tố cần thiết để thiết lập được những quy tắc thể chế và biện pháp quản lý phù hợp, tạo thuận lợi cho doanh nghiệp. Những quy tắc thể chế và biện pháp quản lý phù hợp, ổn định cũng giúp củng cố niềm tin của doanh nghiệp đối với Nhà nước, từ đó thúc đẩy các doanh nghiệp hợp tác với Nhà nước trong việc thực thi các mục tiêu chung. Nhà nước cũng cần duy trì các cơ chế đối thoại thường xuyên và hiệu quả nhằm nắm bắt nhu cầu và nguyện vọng của doanh nghiệp, đồng thời đảm bảo doanh nghiệp hiểu được các mục tiêu và định hướng chiến lược để hợp tác với Nhà nước trong thực thi các mục tiêu này. Minh bạch hoá mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp Để xoá bỏ nguy cơ hình thành một nền kinh tế thân hữu thì cần phải minh bạch hoá mối quan hệ giữa Nhà nước và doanh nghiệp. Đối với Nhà nước kiến tạo phát triển, những yếu tố cần được minh bạch hoá phải bao gồm các chính sách hỗ trợ và các điều kiện hỗ trợ cũng như các phương thức đối thoại và tham vấn. Sự minh bạch này là yêu cầu thiết yếu để tạo cơ hội công bằng cho các doanh nghiệp trong việc tiếp cận các nguồn lực hỗ trợ không phụ thuộc vào thành phần kinh tế hay mức độ thân thiết với cơ quan nhà nước. Sự minh bạch này cũng tạo cho doanh nghiệp cơ hội công bằng trong việc tham gia vào các đối thoại chính sách và cân bằng khả năng tác động vào chính sách. Có thể thấy, minh bạch hoá giúp cho Nhà nước vận hành một cách lành mạnh và giúp thực thi tốt hơn các mục tiêu hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển. Tận dụng các cơ hội của tự do hoá thương mại Mục tiêu của Nhà nước kiến tạo phát triển chỉ có thể được thực hiện khi đảm bảo các cơ hội giao thương quốc tế mang lại lợi ích cho sự phát triển kinh tế của quốc gia. Điều này chỉ có thể đạt được khi Nhà nước đảm bảo sự hài hoà giữa yêu cầu hỗ trợ nền công nghiệp trong nước và yêu cầu tự do hoá thương mại. Để giải quyết yêu cầu này, chiến lược toàn cầu hoá cần được gắn với chiến lược phát triển, trong đó bảo lưu các cam kết đối với một số ngành và thúc đẩy tự do hoá thương mại trong những ngành khác phù hợp với mục tiêu phát triển quốc gia. Cân bằng mục tiêu hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển Để vận hành một Nhà nước kiến tạo phát triển với hai trụ cột là hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển, đòi hỏi phải thiết lập sự cân bằng giữa hai mục tiêu này, qua đó xác định sự tham gia của Nhà nước vào nền kinh tế ở mức độ và hình thức phù hợp. Nhà nước tham gia sâu hơn vào các ngành then chốt thông qua các hoạt động điều phối, hỗ trợ và thiết lập khuôn khổ thể chế để thúc đẩy việc thực hiện các mục tiêu chiến lược. Đối với các ngành khác, sự tham gia của Nhà nước chỉ tập trung vào thiết lập khuôn khổ thể chế và thúc đẩy vai trò điều tiết của thị trường. Xây dựng một Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Nam theo các cam kết của Chính phủ đòi hỏi phải thực hiện đồng bộ các giải pháp đã nêu trên. Trong các biện pháp này, nâng cao năng lực của các cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước cần được coi là yếu tố 16 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT then chốt. Để tạo bước đột phá trên con đường đi đến một Nhà nước kiến tạo phát triển, có lẽ cũng cần nghĩ đến việc xây dựng những nhân tố đi đầu, chịu trách nhiệm chính trong việc đề xuất và triển khai các chính sách hỗ trợ phát triển và phục vụ phát triển. Hai nội dung này cơ bản này nên được chủ trì bởi hai cơ quan cấp bộ có nguồn nhân lực tốt và được trao quyền hạn đủ mạnh để có thể thúc đẩy việc thực thi các sáng kiến chính sách được đề ra, từ đó tạo hiệu ứng lan tỏa cho toàn hệ thống. Có thể thấy, quyết tâm xây dựng một Nhà nước kiến tạo phát triển của Chính phủ cho phép kỳ vọng về sự tăng trưởng kinh tế và phát triển quốc gia. Tuy nhiên, đây không phải là một con đường dễ dàng. Quá trình này đòi hỏi Nhà nước, ngoài quyết tâm chính trị, còn phải giải quyết những bài toán về kỹ trị mà những kinh nghiệm thành công của nước ngoài cần được xem xét như là những gợi ý. Tuy nhiên, đánh giá đúng thực trạng quốc gia và xu hướng phát triển để đưa ra những lựa chọn chính sách phù hợp mới là yếu tố quyết định để vận hành thành công Nhà nước kiến tạo phát triển ở Việt Namn 17 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 09(337) T5/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT TàI lIệu THAM KHảo: 1 Chalmers Johnson, MITI và sự thần kỳ Nhật Bản: Sự phát triển của chính sách phát triển công nghiệp, 1925-1975 [MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925-1975], Nxb. Đại học Standford, năm 1982. 2 Chester Newland, Nhà nước phục vụ phát triển, sự lớn mạnh của quyền hành pháp và thách thức đối với hoạt động công vụ [The Facilitative State, Political Executive Aggrandizement, and Public Service Challenges], Tạp chí Quản trị và xã hội [Administrtion and Society], năm 2003, số 35(4). 3 Chuyển mạnh sang Nhà nước kiến tạo phát triển, nr110805095015/ns120201143854, truy cập ngày 20/02/2017. 4 John Haley, Thực thi Luật Cạnh tranh ở Nhật Bản và những tác động tới thương mại Hoa Kỳ [Japanese Antitrust En- forcement and Implication for United State Traderade], Tạp chí Luật Bắc Kentucky, năm 1982. 5 Trần Thị Minh Châu: Chính sách phát triển kinh tế của Hàn Quốc, ThongTinThamKhao/View_Detail.aspx?ItemID=82, truy cập ngày 28/02/2017. 6 Nguyên Hà, Thủ tướng: “Sẽ là Chính phủ kiến tạo và phục vụ”, phu-kien-tao-va-phuc-vu-20160504105050759.htm, truy cập ngày 05/3/2017. 7 Ngân hàng Thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi [World Bank, The State in a Changing World], năm 1997. 8 Mai Thị Thanh Xuân - Ngô Đăng Thành: Một số kinh nghiệm rút ra từ mô hình công nghiệp hoá của các nước Đông Bắc Á, Tạp chí Nghiên cứu Đông Bắc Á, Số 8, tháng 8/2008. 9 Peter Hall and David Soskice, Các hình thái kinh tế thị trường: nền tảng thiết chế của lợi thế so sánh [Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage], Nxb. Đại học OxfordOxford, năm 2001. 10 Yeon-hoho Lee, Giới hạn của toàn cầu hoá kinh tế tại các nhà nước kiến tạo phát triển Đông Á [The Limitation of Economic Globalisation in East Asian Developmental States], Tạp chí Thái Bình Dương [The Pacific Review], Số 3, 10/1997. 11 Wyatt Wells, Chống độc quyền và sự hình thành của thế giới hậu chiến [Antitrust and the Formation of the Postwar World], Nxb. Đại học Columbia, năm 2002.