Nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ đến năm 2030 - Những vấn đề đặt ra

Tóm tắt: Từ nay đến năm 2030, đất nước ta tiếp tục đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, phát triển và hội nhập trong bối cảnh tình hình quốc tế đang có những diễn biến rất phức tạp, khó lường, với tốc độ nhanh. Đất nước cũng đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức trong chuyển đổi mô hình phát triển và giải quyết một số vấn đề hệ trọng. Hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ đến năm 2030 cần tiếp tục hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu đổi mới, phát triển và hội nhập của đất nước. Đó là nhu cầu tự nhiên, tất yếu, là vấn đề mang tính chiến lược. Bài viết phân tích, đánh giá nhu cầu này và trên cơ sở đó đề xuất các định hướng hoàn thiện cho phù hợp. NHU CAÀU HOAØN THIEÄN HEÄ THOÁNG PHAÙP LUAÄT VEÀ TOÅ CHÖÙC CHÍNH PHUÛ ÑEÁN NAÊM 2030 - NHÖÕNG VAÁN ÑEÀ ÑAËT RA Nguyễn Phước Thọ* Abstract: To 2030, Vietnam will continue to promote comprehensively its innovation, development and integration into the context of the complicated and unpredictable situation of the international developments with a rapid pace. The country is also facing with several difficulties and challenges in transforming its development modality and solving some serious problems. The legal system in general and the legal system on governmental organization up to 2030 should be further refined to meet the requirements of the country’s renewal, development and integration, which is a need by inevitabe nature and also a strategic matter. This article provides analysis and assessement of this need and orientational recommendations. Thông tin bài viết: Từ khóa: hệ thống pháp luật về Tổ chức Chính phủ. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 19/04/2017 Biên tập: 30/05/2017 Duyệt bài: 08/06/2017 Article Infomation: Keywords: Legal system on governmental organization Article History: Received: 19 Apr. 2017 Edited: 30 May 2017 Appproved: 08 Jun 2017 * Văn phòng Chính phủ 1. Thực trạng hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ hiện hành 1.1 Hiến pháp năm 2013 đã có một bước tiến rất lớn trong lịch sử lập hiến của Nhà nước ta khi đã quy định cụ thể về Chính phủ. So với Hiến pháp năm 1992, quy định của Hiến pháp năm 2013 về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cũng như về cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ đã có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 3Số 13(341) T7/2017 đổi mới theo hướng khẳng định tính chất, chức năng hành pháp, cũng như các nhiệm vụ, quyền hạn về hành pháp của Chính phủ; đề cao vị trí, vai trò là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam; bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã xác lập nguyên tắc Chính phủ có quyền kiểm soát đối với việc thực hiện quyền lập pháp của Quốc hội, quyền tư pháp của Tòa án nhân dân. Kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định mạnh mẽ hơn vị trí, vai trò, trách nhiệm của Thủ tướng với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, đồng thời là một thiết chế độc lập và đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 quy định toàn diện hơn về chế độ trách nhiệm của Thủ tướng - chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Đồng thời, Hiến pháp nhấn mạnh trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ phải giải trình trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, trước nhân dân về hoạt động của Chính phủ, về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được giao, về hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia. Để khắc phục tình trạng bộ máy có nơi còn trì trệ, nặng nề, cục bộ, cát cứ; kỷ luật, kỷ cương hành chính đôi khi còn lỏng lẻo, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, bảo đảm quyền lực của Thủ tướng Chính phủ với tư cách là một thiết chế độc lập trong cơ chế quản lý, điều hành của Chính phủ, tập trung thẩm quyền lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước vào Thủ tướng Chính phủ. Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 tiếp tục khẳng định mạnh mẽ, quy định rõ hơn vị trí, thẩm quyền, trách nhiệm của Thủ tướng với tư cách là một thiết chế độc lập có chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ riêng, là người đứng đầu Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước, làm việc theo chế độ thủ trưởng, chịu trách nhiệm cá nhân trước Quốc hội. Luật đã phân định và quy định rõ hai loại công việc của Thủ tướng: (1) với tư cách là người đứng đầu Chính phủ, có nhiệm vụ, quyền hạn triệu tập, quyết định nội dung và chủ tọa các phiên họp Chính phủ; và (2) với tư cách là một thiết chế độc lập, có thẩm quyền và trách nhiệm lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; làm việc theo chế độ thủ trưởng. Bên cạnh việc tiếp tục khẳng định nguyên tắc và một số nội dung phân cấp quan trọng tạo cơ sở cho tiếp tục đẩy mạnh phân cấp hợp lý trên các lĩnh vực, lần đầu tiên, Luật Tổ chức Chính phủ khẳng định nguyên tắc phân quyền hợp lý trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ. Đây là cơ sở tiền đề cho việc xây dựng Chính phủ phân quyền trong quan hệ với chính quyền địa phương, thúc đẩy đổi mới mạnh mẽ hoạt động của Chính phủ và của các bộ, ngành, từng bước hình thành chế độ tự quản địa phương. 1.2 Bên cạnh những thành tựu nêu trên, hệ thống pháp luật về tổ chức của Chính phủ vẫn còn một số bất cập, hạn chế sau đây: (1) Quyền hành pháp và hành chính nhà nước cao nhất chưa tập trung hết vào Chính phủ, chưa bảo đảm tính đồng bộ. Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa xác định quyền NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Số 13(341) T7/2017 công tố là thuộc hành pháp. Các luật tổ chức chưa nhất quán trong cụ thể hóa thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ trong quản lý đối với đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước. (2) Vai trò, trách nhiệm của Chính phủ trong việc kiểm soát quyền lực đối với hoạt động lập pháp, hoạt động tư pháp chưa được cụ thể hóa. Trên thực tế chưa có cơ sở pháp lý rõ ràng cho việc Chính phủ thực hiện quyền kiểm soát này. (3) Chưa nhất quán trong việc bảo đảm tính thống nhất trong tổ chức của hệ thống hành chính nhà nước. Chính quyền địa phương ở mỗi cấp là thực thể thống nhất giữa Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND). Tuy nhiên, Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục quy định Ủy ban thường vụ Quốc hội “giám sát, hướng dẫn hoạt động của HĐND” (khoản 7 Điều 74 Hiến pháp năm 2013); trong khi Chính phủ có thẩm quyền “hướng dẫn, kiểm tra HĐND trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên” (khoản 5 Điều 96 Hiến pháp năm 2013). Trong quá trình thực hiện, những quy định này có thể ảnh hưởng đến tính thống nhất, gắn bó chặt chẽ giữa HĐND và UBND mỗi cấp, tạo ra trạng thái dường như có hai hệ thống chính quyền song song tồn tại (hệ thống các cơ quan dân cử và hệ thống cơ quan hành chính nhà nước). (4) Phân định chức năng, thẩm quyền giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, với bộ, cơ quan ngang bộ chưa đủ rõ để có thể khắc phục được tình trạng các bộ, ngành đẩy công việc thuộc thẩm quyền lên cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xử lý, trong đó có các công việc hành chính cụ thể. Do vậy, việc Chính phủ tập trung vào chức năng, thẩm quyền kiến tạo phát triển, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia gặp không ít trở lực. (5) Trật tự thứ bậc các quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ về cùng một loại vấn đề nhưng không ngang nhau về giá trị pháp lý. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một số cơ quan được quy định bằng một đạo luật như Bộ Công an trong Luật Công an nhân dân, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam trong Luật Ngân hàng Nhà nước, Thanh tra Chính phủ trong Luật Thanh tra. Trong khi đó, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của phần lớn các bộ, cơ quan ngang bộ được Chính phủ quy định trong các nghị định. Ngay trong trường hợp đã các có văn bản luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ thì Chính phủ cũng ban hành nghị định nhắc lại quy định của luật. Như vậy, vị trí pháp lý của một cơ quan được điều chỉnh bởi hai văn bản ở hai cấp độ với giá trị pháp lý cao thấp khác nhau. (6) Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ, của các bộ, cơ quan ngang bộ được quy định phân tán, thiếu nhất quán về mức độ điều chỉnh (vừa khái quát mang tính nguyên tắc, vừa chi tiết, cụ thể). Ví dụ, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không chỉ được điều chỉnh bởi Luật Tổ chức Chính phủ mà còn được điều chỉnh bởi các luật, pháp lệnh chuyên ngành. (7) Chế định ủy quyền chưa được hình thành rõ nét; chế định phân quyền trung ương - địa phương mới được khẳng định về nguyên tắc chung; mối quan hệ giữa phân quyền và phân cấp chưa được quy định rõ. Ngoài ra, hệ thống pháp luật về tổ chức của Chính phủ chưa thật sự minh bạch, chưa có tính ổn định cao. Cụ thể, nhiều đạo luật chuyên ngành sau khi ban hành 2 - 3 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 5Số 13(341) T7/2017 năm đã phải sửa đổi, bổ sung; nghị định ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ, các nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ được ban hành mới sau mỗi nhiệm kỳ của Chính phủ. Bên cạnh đó, sự chồng chéo chức năng, thẩm quyền giữa một số bộ, cơ quan ngang bộ chưa được khắc phục triệt để; việc xóa bỏ vai trò chủ quản của các bộ, cơ quan ngang bộ đối với các doanh nghiệp nhà nước, việc xã hội hóa, chuyển một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cho các hội... thực hiện còn chậm. 2. Nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ từ nay đến năm 2030 Từ góc độ Nhà nước pháp quyền và từ thực trạng nêu trên, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ từ nay đến năm 2030 cần đáp ứng một số yêu cầu cơ bản: (1) Bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất; (2) Nâng cao tính hệ thống, nhất quán; (3) Coi trọng tính thứ bậc, minh bạch, ổn định của các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Chính phủ; (4) bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, liên tục của nền hành chính quốc gia. Từ các yêu cầu trên đây, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ từ nay đến năm 2030 cần tập trung vào những vấn đề lớn sau đây: 2.1 Tiếp tục phân công, phân định rành mạch hơn thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tập trung quyền hành pháp và hành chính nhà nước cao nhất vào Chính phủ, xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển, thực hiện chức năng hoạch định và điều hành chính sách quốc gia. Tiếp tục nghiên cứu việc tổ chức lại Viện kiểm sát thành Viện Công tố thuộc Chính phủ. Đồng thời, đối với một số nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm đang được giao Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước thực hiện không mang tính chất hành pháp và hành chính thì trả lại cơ quan liên quan có thẩm quyền. 2.2 Khẩn trương cụ thể hóa nguyên tắc kiểm soát quyền lực; quy định đầy đủ cơ chế kiểm soát của Chính phủ đối với việc thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, liên tục quyền lực nhà nước. Nghiên cứu cơ chế xử lý tranh chấp, xung đột quyền lực giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của quyền lực nhà nước. Nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung cơ bản Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng xác định và phân biệt rõ quyền lập quy và quyền lập pháp trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; bỏ quy định về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, khôi phục đầy đủ quyền trình và rút dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ và bảo đảm tính liên tục về trách nhiệm của Chính phủ đối với dự án luật, pháp lệnh từ khi soạn thảo đến khi được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua. 2.3 Sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động thanh tra theo hướng đổi mới cơ bản mô hình tổ chức thanh tra Chính phủ. 2.4 Đổi mới cơ bản cơ chế phân cấp trung ương - địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương gắn liền với việc cụ thể hóa nguyên tắc phân quyền trung ương - địa phương. Hoàn thiện chế định phân quyền nhằm thúc đẩy hình thành chế độ tự quản địa phương. Xây dựng, ban hành Luật về Phân cấp, phân quyền trung ương - địa phương. 2.5 Cần khắc phục triệt để việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Số 13(341) T7/2017 và trách nhiệm của Chính phủ, của bộ, cơ quan ngang bộ trong các luật chuyên ngành; tập trung các quy định chung về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ vào Luật Tổ chức Chính phủ; không sử dụng nghị định của Chính phủ để quy định về vấn đề này. Từ năm 2020, ổn định, hạn chế việc sửa đổi, bổ sung theo nhiệm kỳ Chính phủ đối với Quy chế làm việc của Chính phủ và các nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cũng như của từng cơ quan thuộc Chính phủ. Sau năm 2030, tiến hành luật hóa tổ chức và hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng mỗi bộ, cơ quan ngang bộ xây dựng, ban hành một luật riêng. Như vậy, đến năm 2030, hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ sẽ bao gồm đầy đủ, đồng bộ các chế định được cơ bản hoàn thiện. Hệ thống này có tính thống nhất, đồng bộ, ổn định và minh bạch cao; tính hệ thống, thứ bậc và trật tự giá trị pháp lý của các quy phạm pháp luật được xác lập rõ ràng. Khuôn khổ pháp luật của mối quan hệ giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ với Quốc hội, cơ quan tư pháp, với chính quyền địa phương, với xã hội, thị trường được bổ sung, hoàn thiện một bước cơ bản. Luật Tổ chức Chính phủ sẽ được sửa đổi, bổ sung cơ bản, toàn diện cả về nội dung và kỹ thuật lập pháp, mang tính pháp điển cao, đáp ứng yêu cầu bảo đảm tính ổn định lâu dài; hình thức nghị định quy định chung về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của bộ, cơ quan ngang bộ sẽ không còn. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của một số bộ, cơ quan ngang bộ sẽ được luật hóa; các nghị định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được ổn định. 3. Một số giải pháp, kiến nghị Để thực hiện các yêu cầu, nội dung hoàn thiện hệ thống pháp luật về Chính phủ nêu trên, chúng tôi đề xuất một số giải pháp, kiến nghị sau đây: 3.1 Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ cần quan tâm hơn, dành sự ưu tiên cao nhất trong lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng hệ thống pháp luật về tổ chức của Chính phủ, thực sự coi xây dựng, hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của Chính phủ, của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, của chính quyền địa phương là trọng tâm ưu tiên hàng đầu trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật. 3.2 Trong hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần xác định rõ nhiệm vụ, vấn đề trọng tâm để ưu tiên tập trung chỉ đạo, phân công cơ quan chủ trì và bố trí đầy đủ, kịp thời các nguồn lực để nghiên cứu, đề xuất hoặc soạn thảo. Ngay từ bây giờ, các vấn đề như sự kiểm soát của Chính phủ đối với việc thực hiện quyền lập pháp, quyền tư pháp; phân quyền trung ương - địa phương; tự quản địa phương; đổi mới mô hình cơ quan thanh tra Chính phủ... cần được tập trung nghiên cứu, đề xuất nội dung cần được thể chế hóa. 3.3 Đẩy mạnh các hoạt động nghiên cứu, tổng kết thực tiễn và tham khảo kỹ lưỡng kinh nghiệm quốc tế; làm rõ những yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức của Chính phủ. Chính phủ cần có chương trình, kế hoạch cụ thể để triển khai thực hiện việc này một cách bài bản. Đổi mới mạnh mẽ tư duy nhận thức NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7Số 13(341) T7/2017 cả nước, phát huy sức mạnh của những đồng đội liệt sĩ đang sống và đồng bào đang làm ăn sinh sống ở trong và ngoài nước, Thứ năm, tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, bảo đảm sự trong sáng, tuân thủ đạo lý “đền ơn đáp nghĩa” đối với người và gia đình có công với cách mạng. Vừa qua, trong quá trình thực hiện các chính sách ưu đãi người có công đã xuất hiện không ít tình trạng tiêu cực, tham nhũng, hiện tượng xác lập hồ sơ giả để hưởng chế độ ưu đãi của Nhà nước, gây bức xúc trong dư luận, làm xói mòn lòng tin của người dân đối với Đảng, Nhà nước. Hơn bao giờ hết, cần phải chú trọng công tác kiểm tra, thanh tra các khâu thực thi chính sách ở từng địa phương, từng ngành về quá trình tổ chức thực hiện chính sách và hoạt động công chức công vụ 11 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị Quốc gia, H., 2016, tr. 31. trong bộ máy nhà nước để bảo đảm đúng quy định, làm sao để những chính sách ưu đãi phải được thực hiện đúng, đầy đủ, kịp thời đối với người có công. Ưu đãi xã hội phải minh bạch và trong sạch mới là đạo nghĩa đúng đắn của dân tộc ta. Nghị quyết Đại hội XII của Đảng chỉ rõ: Toàn Đảng, toàn dân và toàn quân phải “thực hiện tốt chính sách chăm sóc người có công; giải quyết tốt lao động, việc làm và thu nhập của người lao động; bảo đảm an sinh xã hội, nâng cao phúc lợi xã hội; coi trọng chăm sóc sức khỏe nhân dân”11. Đồng thời, tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện Chỉ thị số 05 CT/TW của Bộ Chính trị (khóa XII) về “Học tập và làm việc tư tưởng, đạo đức, phong cách Hồ Chí Minh”, thực hiện tốt chính sách thương binh, liệt sĩ và người có công với cách mạng, góp phần bảo vệ vững chắc Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa trong tình hình mới về vai trò, chức năng và trách nhiệm của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN, phát triển kinh tế thị trường và chủ động hội nhập quốc tế. Nhận thức đầy đủ hơn về vai trò, ý nghĩa của hệ thống pháp luật về tổ chức Chính phủ trong việc thúc đẩy đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước; từ đó góp phần đổi mới cách thức, nâng cao chất lượng soạn thảo; đổi mới kỹ thuật lập pháp, lập quy trong hoàn thiện pháp luật về tổ chức Chính phủ. 3.4 Cần nhanh chóng triển khai nghiên cứu, xây dựng nghị quyết mới của Bộ Chính trị về hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam từ năm 2020 đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2045, thay thế Nghị quyết số 48-NQ/TW (Tiếp theo trang 31) TÖ TÖÔÛNG HOÀ CHÍ MINH VEÀ ... NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 8 Số 13(341) T7/2017