Những bất cập trong các quy định về biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc và các kiến nghị hoàn thiện

NHÛÄNG BÊËT CÊÅP TRONG CAÁC QUY ÀÕNH VÏÌ BIÏåN PHAÁP ÀÛA VAÂO CÚ SÚÃ CAI NGHIÏåN BÙÆT BUÖÅC VAÂ CAÁC KIÏËN NGHÕ HOAÂN THIÏåN cao Vũ minH* nguyễn nHậT KHanH** 51 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 14(318) T7/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT * ThS. Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. ** GV. Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. 1. Bất cập trong các quy định về biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc Thứ nhất, Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật Xử lý VPHC) với Luật Cư trú năm 2006 sửa đổi, bổ sung năm 2013 (Luật Cư trú) chưa có sự thống nhất về việc xác định “nơi cư trú ổn định” của đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (CNBB). Theo khoản 1 Điều 96 Luật Xử lý VPHC thì đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB gồm 02 nhóm: - Những người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện. - Những người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên chưa bị áp dụng biện pháp giáo dục taị xã, phường, thị trâń nhưng không có nơi cư trú ổn định. Người nghiện ma túy là đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB theo quy định của Luật Xử lý VPHC phải từ đủ 18 tuổi trở lên. Ngoài ra, Luật cũng dựa vào yếu tố “đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn” để làm căn cứ áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB. Trong trường hợp người nghiện ma túy tuy chưa bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn nhưng không có “nơi cư trú ổn định” thì vẫn có thể bị áp dụng biện pháp này. Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP ngày 30/12/2013 của Chính phủ quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở CNBB (Nghị định số 221/2013/NĐ-CP) giải thích “nơi cư trú ổn định là nơi người vi phạm thường trú hoặc tạm trú, nhưng phải là nơi người đó hiện đang thường xuyên sinh sống”. Như vậy, một công dân muốn được xác định có “nơi cư trú ổn định” thì phải thỏa mãn đồng thời hai điều kiện: i) có đăng ký thường trú hoặc tạm trú; ii) đang thường xuyên sinh sống tại nơi đăng ký thường trú hoặc tạm trú. Nếu thiếu một trong hai điều kiện này thì xem như không có “nơi cư trú 1 Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 31/2014/NĐ-CP ngày 18/04/2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Cư trú. 2 Điểm a khoản 1 Điều 8 Nghị định số 167/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 của Chính phủ quy định xử phạt VPHC trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình. 3 Luật Cư trú được ban hành năm 2006 đã quy định về vấn đề “nơi cư trú” tại Điều 12. Năm 2013, Quốc hội sửa đổi một số điều của Luật Cư trú như Điều 19, Điều 28 mà không sửa đổi Điều 12. Do đó, theo nguyên tắc của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Điều 12 Luật Cư trú năm 2006 vẫn được xem như ban hành trước Luật Xử lý VPHC năm 2012 và Nghị định số 221/2013/NĐ-CP. 52 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 14(318) T7/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT ổn định” và có thể bị áp dụng biện pháp “đưa vào cơ sở CNBB” mặc dù chưa bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Quy định này thể hiện sự nhân văn của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách cai nghiện đối với người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định. Tuy nhiên, việc áp dụng biện pháp này vào thực tiễn vẫn còn nhiều vướng mắc. Cụ thể, đối với người nghiện ma túy “có nơi cư trú và đã cư trú lâu dài tại nơi đó nhưng không đăng ký thường trú hoặc tạm trú” thì sẽ giải quyết thế nào? Có đưa những đối tượng này vào cơ sở CNBB hay không? Điều 12 Luật Cư trú quy định: “Nơi cư trú của công dân là chỗ ở hợp pháp mà người đó thường xuyên sinh sống. Nơi cư trú của công dân là nơi thường trú hoặc tạm trú”. Theo đó, nơi thường trú là nơi công dân sinh sống thường xuyên, ổn định, không có thời hạn tại một chỗ ở nhất định và đã đăng ký thường trú, còn nơi tạm trú là nơi công dân sinh sống ngoài nơi đăng ký thường trú và đã đăng ký tạm trú. Trường hợp không xác định được nơi cư trú theo quy định nêu trên thì nơi cư trú của công dân là nơi người đó đang sinh sống và có xác nhận của công an xã, phường, thị trấn1. Luật Cư trú và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định công dân có nghĩa vụ đăng ký thường trú và đăng ký tạm trú để thực hiện việc quản lý nhân khẩu. Trong trường hợp công dân không thực hiện đúng quy định về đăng ký thường trú, đăng ký tạm trú thì có thể bị phạt tiền từ 100.000 đồng đến 300.000 đồng2. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, vì những lý do khác nhau mà nhiều công dân không đăng ký thường trú hoặc tạm trú. Luật Cư trú đã rất có lý khi đưa ra giải pháp để xác định nơi cư trú của công dân “là nơi người đó đang sinh sống và có xác nhận của công an xã, phường, thị trấn” trong trường hợp họ không thực hiện thủ tục đăng ký thường trú hoặc tạm trú. Thế nhưng, quy định tiến bộ này chưa được Luật Xử lý VPHC và Nghị định số 221/2013/NĐ-CP tiếp thu3 khi xác định nơi cư trú của người nghiện ma túy, bởi Luật Xử lý VPHC và Nghị định số 221/2013/NĐ-CP chỉ quy định nơi cư trú của người nghiện ma túy là nơi họ thường trú hoặc tạm trú. Điều này dẫn đến một thực tế là, người nghiện ma túy mặc dù có chỗ ở hợp pháp và vẫn đang sinh sống ổn định tại một nơi nhưng không được xem là có nơi cư trú vì chưa thực hiện thủ tục đăng ký thường trú hoặc đăng ký tạm trú. Xin đơn cử một vụ việc. Chị Nguyễn Thị Thanh L. (sinh năm 1995), quê quán xã Thanh Sơn, huyện Trà Cú, tỉnh Trà Vinh, vì cuộc sống khó khăn, năm 2000 gia đình chị đã rời Trà Vinh chuyển lên thành phố Hồ Chí Minh để sống. Để có nơi ở, gia đình chị đã khai hoang và dựng một căn nhà bên bờ kênh ở phường Hiệp Bình Chánh, quận Thủ Đức, thành phố Hồ Chí Minh và sinh sống từ đó đến nay, không tranh chấp với ai, cơ quan nhà nước cũng không có bất cứ phản ứng gì về việc cư trú của gia đình chị L. Chị L. không đăng ký thường trú hoặc tạm trú tại thành phố Hồ Chí Minh. Tháng 03/2016, chị L. bị bạn bè rủ rê sử dụng chất ma túy và bị Công an phường An Bình, thị xã Dĩ 53 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 14(318) T7/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 4 Điều 23 Pháp lệnh Xử lý VPHC quy định: “người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi cư trú nhất định” sẽ bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Điều 25 Pháp lệnh Xử lý VPHC quy định: “người thực hiện hành vi xâm phạm tài sản của tổ chức trong nước hoặc nước ngoài, tài sản, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm của công dân, của người nước ngoài, vi phạm trật tự, an toàn xã hội có tính chất thường xuyên nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định” sẽ bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục. Điều 26 Pháp lệnh Xử lý An, tỉnh Bình Dương phát hiện, lập biên bản vi phạm. Kết quả xét nghiệm kết luận chị L. nghiện ma túy. Sau đó, Công an phường An Bình đã đưa chị L. về ngôi nhà tại phường Hiệp Bình Chánh, quận Thủ Đức, thành phố Hồ Chí Minh để xác minh nơi cư trú. Tuy nhiên, do chị L. không đăng ký thường trú hoặc tạm trú nên Công an phường An Bình kết luận chị L. không có nơi cư trú ổn định. Mặc dù bố mẹ của chị L. đề nghị bảo lãnh cũng như có xác nhận của Tổ dân phố về việc chị L. đã sinh sống ở đó với gia đình từ năm 2000, nhưng chị L. vẫn bị xác định là không có “nơi cư trú ổn định”. Trên cơ sở đó, Tòa án nhân dân thị xã Dĩ An, tỉnh Bình Dương đã ra quyết định đưa chị L. vào cơ sở CNBB. Nếu căn cứ vào các quy định của Luật Cư trú để xác định “nơi cư trú ổn định” thì chị L. có thể không bị đưa vào cơ sở CNBB. Cụ thể, ngôi nhà tại phường Hiệp Bình Chánh, quận Thủ Đức, thành phố Hồ Chí Minh là nơi chị L. đang sinh sống thực tế. Chị L. sống tại nơi đó từ năm 2000 đến năm 2016 nên có thể được xem là cư trú ổn định. Đáng tiếc là Luật Xử lý VPHC và Nghị định số 221/2013/NĐ-CP chỉ căn cứ vào vào yếu tố quản lý là nơi đăng ký hộ khẩu thường trú, tạm trú của công dân để xác định nơi cư trú mà bỏ qua tiêu chí “là nơi người đó đang sinh sống” được nêu trong Luật Cư trú. Điều này dẫn đến thực trạng là nhiều đối tượng “không đáng” bị đưa vào cơ sở CNBB nhưng vẫn bị áp dụng biện pháp này mặc dù đối tượng được gia đình bảo lãnh và hoàn toàn có thể cai nghiện thành công tại gia đình hay tại cộng đồng. Thứ hai, quy định của pháp luật về “nơi thường xuyên sinh sống” để áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB không rõ ràng, cụ thể. Như đã trình bày, Nghị định số 221/2013/NĐ-CP xác định “nơi cư trú ổn định” theo tiêu chí “nơi đăng ký thường trú hoặc tạm trú” và “nơi thường xuyên sinh sống”. Tuy nhiên, như thế nào để được coi là “thường xuyên sinh sống” thì Luật Xử lý VPHC lẫn Nghị định số 221/2013/NĐ-CP hoàn toàn bỏ ngỏ. Sự thiếu sót này dễ dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất, tùy tiện bởi việc xác định người nghiện ma túy có “thường xuyên sinh sống” tại nơi thường trú hoặc tạm trú hay không hoàn toàn phụ thuộc vào ý chí chủ quan của chủ thể thực hiện xác nhận chứ không dựa trên một tiêu chí cụ thể. Trường hợp này, mức tối thiểu mà công dân đã sinh sống ở một nơi để được xem là “thường xuyên sinh sống” là bao nhiêu: ba tháng, sáu tháng, một năm hay phải lâu hơn nữa? Rõ ràng là rất khó để trả lời cho câu hỏi này. Tất cả dường như chỉ phụ thuộc vào kiến thức, trình độ và đạo đức của mỗi thẩm phán, để xác định cho từng trường hợp cụ thể mà không thể có một “mẫu số chung” cho mọi trường hợp. Tuy nhiên, hoạt động áp dụng pháp luật cần có cơ sở pháp lý rõ ràng, cụ thể chứ không thể chỉ dựa vào lòng tin và đức nhân của người áp dụng pháp luật. Trước đây, Pháp lệnh Xử lý VPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008) (gọi tắt là Pháp lệnh Xử lý VPHC) cũng căn cứ vào tiêu chí “thường xuyên” để quyết định áp dụng việc cưỡng chế hành chính4. Tuy nhiên, tiêu chí “thường xuyên” không được giải thích cụ thể nên dẫn đến cách áp VPHC quy định: “Người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 16 tuổi trở lên đã bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú nhất định” sẽ bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở chữa bệnh. 5 Cao Vũ Minh, Những điểm mới của Luật Xử lý VPHC năm 2012 trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân, Tạp chí Tòa án nhân dân số 13, tháng 7/2014. 6 Trên thực tế, trong trường hợp người nghiện ma túy bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB do không có nơi cư trú ổn định thì khi tổ chức đưa họ vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, đại diện UBND cấp xã và đại diện tổ dân phố, trưởng thôn, ấp nơi họ bị phát hiện vi phạm tham gia chứng kiến việc đưa vào cơ sở cai nghiện. 7 Điều 26a Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2008). 54 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 14(318) T7/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT dụng pháp luật không thống nhất. Khắc phục nhược điểm này, Luật Xử lý VPHC đã thay thế tiêu chí “thường xuyên” vốn rất khó có cách hiểu thống nhất thành tiêu chí định lượng mang cách hiểu thống nhất hơn là “02 lần trở lên trong 06 tháng”5. Việc thay thế, bãi bỏ các quy định mang tính tùy nghi này là cần thiết và việc giải thích cụ thể về tiêu chí “thường xuyên sinh sống” để áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB là vấn đề rất quan trọng. Thứ ba, mâu thuẫn trong thủ tục đưa người đã có quyết định vào cơ sở CNBB. Điều 15 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP quy định việc tổ chức đưa người nghiện ma túy vào cơ sở CNBB phải: i) lập thành biên bản và ii) thực hiện trước sự chứng kiến của đại diện Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã và tổ trưởng tổ dân phố, trưởng thôn, ấp, bản hoặc tương đương nơi người phải chấp hành quyết định cư trú. Nếu việc đưa vào cơ sở CNBB không đáp ứng đầy đủ hai điều kiện vừa nêu thì bị xem là trái pháp luật. Quy định này nhằm đảm bảo sự công khai, minh bạch khi thực hiện đưa người nghiện ma túy vào cơ sở CNBB. Tuy nhiên, quy định này vẫn có điểm bất hợp lý. Cụ thể, khi đưa người đã có quyết định vào cơ sở CNBB phải có sự chứng kiến của đại diện UBND cấp xã và tổ trưởng tổ dân phố, trưởng thôn, ấp, bản hoặc tương đương “nơi người phải chấp hành quyết định cư trú”. Thế nhưng, có lẽ luật đã “lãng quên” đối tượng bị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB có thể là người “không có nơi cư trú ổn định”. Câu hỏi đặt ra là nếu một người sống lang thang, không có nơi cư trú ổn định thì UBND cấp xã và tổ trưởng tổ dân phố, trưởng thôn, ấp, bản hoặc tương đương nơi họ cư trú tham gia chứng kiến việc đưa vào cơ sở CNBB là địa phương nào? Trả lời cho câu hỏi này không đơn giản bởi “không có nơi cư trú ổn định” thì họ mới bị đề nghị đưa vào cơ sở CNBB. Vậy, nếu không có người chứng kiến thì việc tổ chức đưa người đã có quyết định vào cơ sở CNBB sẽ thực hiện như thế nào? Không có người chứng kiến mà vẫn đưa người đã có quyết định vào cơ sở CNBB thì chắc chắn là trái luật, ngược lại nếu không tổ chức đưa đi thì lại bất hợp lý6. Thứ tư, theo Điều 9 Nghị định số 211/2013/NĐ-CP thì hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB đối với người nghiện có nơi cư trú ổn định phải có 8 loại giấy tờ (03 biên bản, 04 quyết định, 01 tờ trình) như: bản tóm tắt lý lịch; phiếu kết quả về tình trạng nghiện ma túy của người có thẩm quyền là y, bác sĩ thuộc trạm y tế xã, phòng khám khu vực, bệnh viện cấp huyện trở lên; giấy xác nhận hết thời gian cai nghiện tại gia đình hoặc tại cộng đồng của Chủ tịch UBND cấp xã... Tuy nhiên, việc thu thập đầy đủ các hồ sơ kể trên không hề đơn giản, thậm chí là bất khả thi. Theo Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2008), cai nghiện ma túy được tiến hành theo hai phương pháp: cai nghiện tự nguyện và CNBB. Cai nghiện ma túy có ba hình thức: cai nghiện tại gia đình, cai nghiện tại cộng đồng và cai nghiện tại cơ sở CNBB7. Trong đó, Nhà nước luôn khuyến khích người nghiện ma túy tự nguyện cai nghiện8, khuyến khích cai nghiện tại gia đình và tại 8 Khoản 1 Điều 25 Luật Phòng, chống ma túy năm 2000 (sửa đổi, bổ sung năm 2008). 9 “Không đưa được người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện vì “vướng” quá nhiều thủ tục”, Báo Bình Dương, ngày 29/10/2014. 10 “Bất cập trong công tác đưa người nghiện ma túy đi cai”, Báo Trà Vinh, ngày 3/11/2014. 11 Điều 14 Nghị định số 211/2013/NĐ-CP. 55 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 14(318) T7/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT cộng đồng, bởi suy cho cùng, cai nghiện thực chất là quá trình “điều trị nghiện” kiên trì và công phu. Điều quan trọng trong quá trình cai nghiện là ý chí của cá nhân và sự trợ giúp của gia đình, cộng đồng để người bệnh có thể cắt cơn, phục hồi ngay trong môi trường sống quen thuộc của mình. Tuy nhiên, không phải người nghiện ma túy nào cũng sẵn sàng cai nghiện công khai tại gia đình và tại cộng đồng. Trong trường hợp người nghiện ma túy không tham gia chương trình cai nghiện ma túy tại gia đình hoặc cai nghiện ma túy tại cộng đồng thì không thể có “giấy xác nhận hết thời gian cai nghiện ma túy tại gia đình hoặc cai nghiện ma túy tại cộng đồng”. Tuy nhiên, đây lại là loại giấy tờ bắt buộc phải có nếu muốn đưa một người vào cơ sở CNBB. Nếu thiếu loại giấy tờ này thì xem như hồ sơ bị “ách tắc” và không thể đưa người nghiện ma túy vào cơ sở CNBB. Nếu các cơ quan nhà nước “bất chấp” loại giấy tờ này mà vẫn đưa người nghiện ma túy vào cơ sở CNBB thì hoàn toàn trái với quy định tại Nghị định số 211/2013/NĐ-CP. Còn nếu tuân thủ pháp luật thì lại bất khả thi bởi nhiều đối tượng nghiện ma túy không tham gia chương trình cai nghiện ma túy tại gia đình hoặc tại cộng đồng nên không thể có “giấy xác nhận hết thời gian cai nghiện tại gia đình hoặc tại cộng đồng của Chủ tịch UBND cấp xã”. Có lẽ vì sự bất khả thi này nên từ ngày 1/1/2014 (ngày mà các quy định liên quan đến biện pháp đưa vào cơ sở CNBB trong Luật Xử lý VPHC có hiệu lực) đến tháng 10/2014, chính quyền tỉnh Bình Dương chưa đưa được một đối tượng nào vào cơ sở CNBB9. Tương tự, tại Trà Vinh, từ ngày 16/2/2014 đến 15/9/2014 có 38 đối tượng nghiện cần đưa đi CNBB nhưng không lập được hồ sơ10. Thứ năm, đối với người không có nơi cư trú ổn định trong thời gian làm thủ tục áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB thì Nhà nước giao cho tổ chức xã hội quản lý. Tổ chức xã hội quản lý người không có nơi cư trú ổn định trong thời gian làm thủ tục áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB phải bảo đảm điều kiện về vật chất, nhân sự và kinh phí hỗ trợ trực tiếp. Theo Nghị định số 221/2013/NĐ-CP, tổ chức đó phải có 03 phòng chức năng, phòng khám và cấp cứu, diện tích tối thiểu 10 m2; phòng lưu bệnh nhân diện tích tối thiểu 08 m2 và bằng hoặc lớn hơn 04 m2/người điều trị; trong phòng có đủ cho mỗi bệnh nhân 01 bộ dụng cụ sinh hoạt gồm giường, chiếu, ga, gối, chăn, màn; phòng trực của cán bộ y tế. Về nhân sự phải có tối thiểu 04 người, có y, bác sĩ chuyên khoa tâm thần hoặc đa khoa có chứng chỉ hành nghề11. Quy định này rất nhân văn nhưng lại thiếu tính khả thi, nên làm cho biện pháp này khó thực thi. Không tính đến tiêu chí nhân sự (phải có tối thiểu 04 người, có y, bác sĩ chuyên khoa tâm thần hoặc đa khoa có chứng chỉ hành nghề), nếu chỉ tính riêng về cơ sở vật chất (có 03 phòng chức năng, phòng khám và cấp cứu, diện tích tối thiểu 10 m2; phòng lưu bệnh nhân diện tích tối thiểu 08 m2 và bằng hoặc lớn hơn 04 m2/người điều trị) thì số địa phương đáp ứng được các tiêu chí trên là không nhiều. Trong khi đó, số người nghiện ma túy không có “nơi cư trú ổn định” chiếm số lượng rất lớn. Đơn cử, theo thống kê, tại thành phố Hồ Chí Minh, sau 05 tháng triển khai thi hành biện pháp đưa vào cơ sở CNBB, có 1.974 đối tượng bị áp dụng biện pháp này, trong đó chỉ có 30% số người nghiện có thông tin, 56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 14(318) T7/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 12 “Gần 3.200 người nghiện ở Sài Gòn được đưa vào trung tâm”, VnExpress.net, ngày 8/5/2015. 13 “Không đưa được người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện vì “vướng” quá nhiều thủ tục”, Báo Bình Dương, ngày 29/10/2014. hồ sơ rõ ràng về nơi cư trú. Số người nghiện còn lại chiếm đến 70% thì không có “nơi cư trú ổn định” (53% hộ khẩu tỉnh, 17% hộ khẩu thành phố nhưng bỏ nhà sống lang thang)12. Tương tự, tại Bình Dương, theo điều tra thống kê ở 91 xã, phường, thị trấn, đến nay có trên 2.300 đối tượng nghiện đang được địa phương lập danh sách theo dõi, quản lý. Trong số đó có đến trên 60% đối tượng là người ngoài tỉnh, không có “nơi cư trú ổn định”13. Khi ban hành một văn bản quy phạm pháp luật thì phải xem xét đến tính khả thi của văn bản. Văn bản cần phải phù hợp với điều kiện kinh tế cụ thể. Nếu văn bản đưa ra những quy định mà khả năng nguồn tài chính không thể đảm đương được hoặc chỉ đảm bảo được một phần thì cũng không thể triển khai thực hiện có hiệu quả. Với những phân tích vừa nêu thì không rõ “tổ chức xã hội” nào có đủ điều kiện về cơ sở vật chất, nhân sự, kinh phí để thực hiện công việc trên. Nếu câu hỏi này không được trả lời cụ thể thì rõ ràng luật chưa đi vào cuộc sống, luật ban hành ra nhưng thiếu tính khả thi. 2. Kiến nghị hoàn thiện các quy định của pháp luật về biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc Thứ nhất, sửa đổi tiêu chí “nơi cư tru ́ổn định” trong Nghị định số 221/2013/NĐ-CP. Theo đó, “nơi cư tru ́ổn định” cần được xác định theo tinh thần của Luật Cư trú. Theo chúng tôi, Luật Cư trú là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất điều chỉnh về vấn đề cư trú của công dân nên mọi quy định liên quan đến cư trú trong các văn bản pháp luật khác cần phải được chuẩn hóa theo Luật Cư trú. Hơn nữa, Điều 40 Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng quy định: “Nơi cư trú của cá nhân là nơi người đó thường xuyên sinh sống. Trường hợp không xác định được nơi cư trú của cá nhân theo quy định tại khoản 1 Điều này thì nơi cư trú là nơi người đó đang sinh sống”. Như vậy, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng căn cứ vào tiêu chí là “nơi thường xuyên sinh sống” để xác định nơi cư trú của công dân. Do đó, theo chúng tôi, khoản 1 Điều 2 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP cần sửa đổi như sau: “Nơi cư trú ổn định là nơi người vi phạm thường trú hoặc tạm trú, trường hợp chưa thực hiện đăng ký thường trú hoặc đăng ký tạm trú thì nơi cư trú là nơi người đó đang sinh sống theo xác nhận của công an xã, phường, thị trấn, nhưng phải là nơi người đó hiện đang thường xuyên sinh sống”. Thứ hai, Nghị định số 221/2013/NĐ-CP cần có sự giải thích rõ ràng thế nào là “thường xuyên sinh sống” để việc xác định điều kiện “cư trú ổn định” thật sự khách quan và thống nhất. Theo chúng tôi, có thể quy định như sau: “Nơi người nghiện ma túy thường xuyên sinh sống là nơi người đó đã cư trú liên tục từ sáu tháng trở lên tính đến thời điểm bị phát hiện sử dụng chất ma túy”. Theo chúng tôi, quy định “cư trú liên tục từ sáu tháng trở lên” là hợp lý và phù hợp với tinh thần của Luật Cư trú. Cụ thể, khoản 5 Điều 30 Luật Cư trú quy định: “Trường hợp người đã đăng ký tạm trú nhưng không sinh sống, làm việc, lao động, học tập từ sáu tháng trở lên tại địa phương đã đăng ký tạm trú thì cơ quan đã cấp sổ tạm trú phải xóa tên người đó trong sổ đăng ký tạm trú”. Mặc dù Luật Cư trú không giải thích cụ thể thế nào là “thường xuyên sinh sống” nhưng thông qua quy định này có thể thấy Luật Cư trú đã gián tiếp thừa nhận tiêu chí để coi một người “thường xuyên sinh sống” tại một nơi nào đó là họ đã sinh sống tại nơi đó từ sáu tháng trở lên. 57 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 14(318) T7/2016 THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 14 “Cai nghiện cho người nghiện có hộ khẩu TP. Hồ Chí Minh: “Ăn đong” chính sách”, Sài Gòn giải phóng online, ngày 10/05/2016. 15 Điều 5 Quyết định số 28/2014/QĐ-UBND ngày 6/9/2014 của UBND TP. Đà Nẵng ban hành quy chế phối hợp lập hồ sơ và tổ chức cai nghiện ma túy trên địa bàn thành phố Đà Nẵng quy định: “Cơ sở quản lý người nghiện không có nơi cư trú ổn định trong thời gian chờ lập hồ sơ đưa vào cơ sở CNBB do UBND thành phố quyết định thành lập. Cơ sở quản lý được đặt tại thôn Lộc Mỹ, xã Hòa Bắc, huyện Hòa Vang, Thành phố Đà Nẵng”. 16 Bí thư Thành ủy Đà Nẵng Trần Thọ từng phát biểu: “Trong quá trình thực hiện, nếu có vướng mắc hoặc cấp trên có ý kiến thì tôi sẽ thay mặt lãnh đạo Thành phố nhận trách nhiệm và sẽ chỉ đạo điều chỉnh. Còn nếu cấp trên thấy đúng thì Thành phố tiếp tục làm”. Xem thêm bài viết: Đà Nẵng “vượt rào” đưa người đi cai nghiện, Báo Thanh niên ngày 2/11/2014. Thứ ba, Nghị định số 221/2013/NĐ-CP cần loại bỏ mâu thuẫn trong thủ tục đưa người đã có quyết định vào cơ sở CNBB trong trường hợp người bị áp dụng biện pháp này không có nơi cư trú ổn định. Trong trường hợp này, khi tổ chức đưa vào cơ sở CNBB, việc chứng kiến sẽ được thực hiện bởi đại diện UBND cấp xã và tổ trưởng tổ dân phố, trưởng thôn, ấp, bản hoặc tương đương nơi người phải chấp hành quyết định bị phát hiện vi phạm. Từ đó, khoản 2 Điều 15 Nghị định số 221/2013/NĐ-CP cần được sửa đổi như sau: “Việc đưa người chấp hành quyết định vào cơ sở CNBB phải được lập thành biên bản, có sự chứng kiến của đại diện UBND cấp xã và tổ trưởng tổ dân phố, trưởng thôn, ấp, bản hoặc tương đương nơi người phải chấp hành quyết định cư trú đối với trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 3 Nghị định này hoặc nơi xảy ra vi phạm đối với trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 3 Nghị định này. Biên bản được lập thành 03 bản, một bản gửi Tòa án nhân dân nơi ra quyết định, một bản gửi cơ quan lập hồ sơ và một bản lưu tại cơ quan công an cấp huyện theo quy định của pháp luật về lưu trữ”. Thứ tư, sửa đổi Điều 9 Nghị định số 211/2013/NĐ-CP theo hướng bỏ loại giấy tờ mang tính bắt buộc trong hồ sơ đưa người nghiện ma túy vào cơ sở CNBB là “giấy xác nhận hết thời gian cai nghiện tại gia đình hoặc tại cộng đồng của Chủ tịch UBND cấp xã”. Theo đó, nên quy định mang tính tùy nghi là “giấy xác nhận hết thời gian cai nghiện tại gia đình hoặc tại cộng đồng của Chủ tịch UBND cấp xã” chỉ áp dụng đối với người đã từng tham gia chương trình cai nghiện ma túy tại gia đình hoặc tại cộng đồng nhưng vẫn còn nghiện. Đối với người không tham gia chương trình cai nghiện ma túy tại gia đình hoặc tại cộng đồng thì không bắt buộc phải có loại giấy tờ này. Thứ năm, sửa đổi Nghị định số 211/2013/NĐ-CP theo hướng giảm bớt các điều kiện về cơ sở vật chất, nhân sự, kinh phí đối với tổ chức xã hội quản lý người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định trong thời gian làm thủ tục áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở CNBB. Với các điều kiện “chót vót” như hiện nay thì đây là điều không khả thi. Thậm chí đối với những thành phố giàu tiềm lực như thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng thì cũng không có tổ chức nào ở cấp xã đáp ứng được yêu cầu trên14. Trên thực tế, thành phố Đà Nẵng đã chủ động tự “cởi trói” cho mình bằng cách “xé rào”, tự đặt ra các quy định riêng trong việc đưa người nghiện ma túy không có nơi cư trú ổn định vào cơ sở CNBB15 dẫu biết rằng việc làm này ít nhiều vi phạm tính thượng tôn pháp luật16. Do đó, sửa đổi Nghị định số 211/2013/NĐ-CP là vấn đề cấp thiết. Ngoài ra, các bộ, ngành liên quan (như Bộ Tài chính, Bộ Y tế, Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội) cần sớm ban hành văn bản quy định cụ thể tổ chức xã hội nào sẽ đứng ra thực hiện công việc này? Nếu thành lập mới cần điều kiện pháp lý như thế nào? Kinh phí hỗ trợ cho tổ chức xã hội hoạt động như thế nào? Một khi những câu hỏi này chưa được trả lời cụ thể thì quy định nhân văn trên chưa có cơ chế thực thi trong cuộc sống n