Những điểm mới về chính quyền địa phương trong hiến pháp năm 2013 và luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015

Tóm tắt: Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã đánh dấu bước phát triển mới trong quan điểm về chính quyền địa phương. Bài viết phân tích những điểm mới về chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Trần Thị Diệu Oanh* Abstract: The Constitution of 2013 and the Law on Local Government Organization of 2015 marked a new developing progress in the view of local government. The article provides analysis of the new features of local government in the Constitution of 2013 and in the Law on Local Government Organization of 2015. Thông tin bài viết: Từ khóa: chính quyền địa phương, Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 11/09/2017 Biên tập: 18/09/2017 Duyệt bài: 03/10/2017 Article Infomation: Keywords: Local government, Constitution, Law on Local Government Organization Article History: Received: 11 Sep. 2017 Edited: 18 Sep. 2017 Appproved: 03 Oct. 2017 * TS, Học viện Hành chính Quốc gia NHỮNG ĐIỂM MỚI VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ LUẬT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NĂM 2015 1. Những điểm mới về chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp năm 2013 ra đời đánh dấu bước phát triển mới trong quan điểm về chính quyền địa phương (CQĐP). Bước phát triển mới về quan điểm thể hiện ở những điểm sau đây: Thứ nhất, đổi tên chế định “Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND)” thành chế định “CQĐP”. Việc thay đổi này đặt ra yêu cầu đổi mới mạnh mẽ mô hình CQĐP, đảm bảo sự gắn bó chặt chẽ giữa HĐND và UBND, tạo thành một thể thống nhất nhằm phát huy đầy đủ hiệu lực, hiệu quả của từng thiết chế của CQĐP. Thứ hai, Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới trong quy định về đơn vị hành chính. Kế thừa Điều 118, Hiến pháp năm 1992, Điều 110, Hiến pháp năm năm 2013 quy định các đơn vị hành chính của NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 20(348) T10/2017 nước Cộng hòa XHCN Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Theo đó, ở thành phố trực thuộc trung ương, ngoài đơn vị hành chính quận, huyện, phường, thị xã còn có đơn vị hành chính tương đương với cấp quận, huyện, thị xã, đơn vị hành chính tương đương này có thể là thành phố. Như vậy, trong tương lai có thể có mô hình thành phố trong đơn vị hành chính thành phố trực thuộc trung ương. Điều này nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển về kinh tế - xã hội của một số đô thị lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh. Bên cạnh đó, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là một loại hình tổ chức mới nhằm đáp ứng yêu cầu khai thác tiềm năng kinh tế của một số địa phương có vị trí thuận lợi về mặt địa kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện kinh tế thị trường, khai thác tiềm năng của địa phương như huyện đảo Phú Quốc tỉnh Kiên Giang, huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh... Thứ ba, Hiến pháp năm 2013 đã mở ra một xu hướng mới là “CQĐP” không chỉ là HĐND và UBND mà có thể có cả những thiết chế với tên gọi khác thực hiện sự quản lý, điều hành trên một lãnh thổ nhất định. CQĐP có thể chỉ là một cơ quan hành chính được thiết lập bằng nhiều cách thức khác nhau, có thể do cơ quan hành chính cấp trên quyết định thành lập, hay do HĐND cấp dưới bầu hoặc theo cách thức khác. Như vậy, chính Hiến pháp mở ra khả năng có nhiều cách thức thành lập cơ quan CQĐP ở các đơn vị hành chính khác nhau. Bên cạnh đó, việc đổi tên CQĐP thể hiện tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm CQĐP để phát huy sự sáng tạo, năng động của CQĐP. Đồng thời, khẳng định rõ hệ thống hành chính nhà nước thông suốt trong nhà nước đơn nhất. Thứ tư, về mô hình CQĐP ở các đơn vị hành chính, cấp CQĐP phù hợp với đô thị, nông thôn và hải đảo. Hiến pháp năm 2013 quy định khái quát: “CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111). Nội dung này có thể hiểu theo hai khía cạnh, đó là CQĐP sẽ được tổ chức ở các đơn vị hành chính, các cấp đơn vị hành chính và các cấp CQĐP cũng sẽ được tổ chức ở tất cả mọi đơn vị hành chính. Hoặc tùy theo tình hình, điều kiện nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ có cách thức tổ chức khác nhau về CQĐP. Trong lịch sử nước ta, Luật Tổ chức CQĐP năm 1958 cũng đã quy định về cấp chính quyền địa phương, chỉ cấp tỉnh và cấp xã là tổ chức đầy đủ HĐND và UBND, còn cấp huyện và cấp xã chỉ có Ủy ban hành chính. Hiến pháp năm 1946, Luật Tổ chức CQĐP năm 1958 quy định nước chia thành cấp bộ, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Sau đó, đến Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1964 thì quy định này không còn nữa, tất cả các đơn vị hành chính đều tổ chức đầy đủ HĐND và UBND. Với quy định này, có thể CQĐP được tổ chức ở mọi đơn vị hành chính hoặc không phải ở tất cả các đơn vị hành chính nào thì CQĐP cũng được tổ chức giống nhau, hay có thể không phải chính quyền ở bất kỳ một đơn vị hành chính nào cũng là một cấp chính quyền. Ở đâu được quy định là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 20(348) T10/2017 và UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được quy định là cấp chính quyền thì có thể sẽ chỉ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Thứ năm, Hiến pháp năm 2013 thể hiện sự phân công, phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp CQĐP rõ hơn, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của trung ương, đồng thời, phát huy tính sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Việc phân công, phân cấp phải kèm theo các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó, bảo đảm điều kiện vật chất, nhân lực để thực hiện công việc. Điều 112 quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ của CQĐP: “1. CQĐP tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. 2. Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp CQĐP. 3. Trong trường hợp cần thiết, CQĐP được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND và UBND. HĐND thực hiện hai loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”: HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. HĐND quyết định những vấn đề của địa phương do luật định thể hiện tính tự chủ, tự quản của địa phương. UBND do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao. Thứ bảy, với quan điểm khẳng định chủ quyền nhân dân và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, sự tham gia của Nhân dân vào hoạt động của Nhà nước nên Hiến pháp khẳng định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định”. 2. Những điểm mới về chế định chính quyền địa phương trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 Luật Tổ chức CQĐP được Quốc hội thông qua ngày 19/6/2015 và chính thức có hiệu lực ngày 01/01/2016. Mục tiêu của Luật là nhằm tổ chức hợp lý CQĐP phù hợp với Hiến pháp năm 2013, bảo đảm CQĐP hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, hệ thống hành chính nhà nước thống nhất từ trung ương đến cơ sở; tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, phát huy vai trò dân chủ của Nhân dân trong việc giám sát hoạt động của CQĐP. Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 có những điểm mới sau đây: Một là, quy định của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND trên các lĩnh vực nhằm thể hiện rõ sự gắn kết chặt chẽ, thống nhất giữa hai thiết chế HĐND và UBND hợp thành CQĐP. Hai là, theo quy định của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, CQĐP ở đô thị và CQĐP ở nông thôn đều duy trì chính quyền hoàn chỉnh ở 3 cấp tỉnh, huyện, xã. Tuy nhiên, giữa CQĐP ở đô thị và CQĐP ở nông thôn có sự phân định cụ thể về nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể ở từng cấp. Trong đó, chính quyền đô thị có nhiệm vụ, quyền hạn đặc trưng nhằm thể hiện sự khác biệt NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 20(348) T10/2017 với chính quyền nông thôn như: quyết định các vấn đề quy hoạch phát triển đô thị, xây dựng kết cấu hạ tầng đô thị, quản lý và tổ chức đời sống dân cư đô thị Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP quận và phường đã được điều chỉnh cho phù hợp với yêu cầu quản lý thống nhất, liên thông trong khu vực nội thành, nội thị tại các đô thị. Ba là, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 xác định rõ nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và CQĐP và giữa các cấp chính quyền. Điều 11 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định 6 nguyên tắc về phân định thẩm quyền giữa trung ương và CQĐP gồm: Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia. Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP. Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa CQĐP các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ. Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực. Công việc liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cùng cấp trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền cấp trên, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, nghị định của Chính phủ có quy định khác. Nguyên tắc cuối cùng là CQĐP được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp. Về phân quyền cho CQĐP được quy định rõ tại Điều 12 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 với tinh thần việc phân quyền cho các cấp CQĐP phải được quy định trong các luật; CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền. Cơ quan nhà nước cấp trên trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn của mình có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ được phân quyền cho các cấp CQĐP. Việc phân cấp cho CQĐP được quy định tại Điều 13 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể khác của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác. Việc phân cấp phải được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước thực hiện phân cấp, trong đó xác định rõ nhiệm vụ quyền hạn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới, trách nhiệm cơ quan nhà nước phân cấp và cơ quan nhà nước được phân cấp. Một điểm mới trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 là Luật quy định, trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền bằng văn bản cho UBND cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho UBND cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền. Bốn là, Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 quy định về nguyên tắc, điều kiện thành lập, giải thể, nhập chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính và giao cho Chính phủ trình UBTVQH quy định cụ thể tiêu NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 17Số 20(348) T10/2017 chuẩn thành lập, nhập chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính. Quy định về thẩm quyền, quy định lấy ý kiến Nhân dân, nếu có trên 50% tổng số cử tri trên địa bàn tán thành thì cơ quan xây dựng đề án mới trình cấp có thẩm quyền xem xét. Ngoài ra, Luật Tổ chức CQĐP còn bao hàm những quy định mới nhằm phát huy hiệu lực, hiệu quả của CQĐP về cơ cấu, tổ chức nhân sự và hoạt động của HĐND, UBND, các điều kiện bảo đảm cho hoạt động của CQĐP phù hợp với tinh thần của Hiến pháp năm 2013. Để thể chế hóa những điểm mới của Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã ban hành nhiều văn bản pháp luật, cụ thể: Nghị quyết 1211/2016/UBTVQH/QH13 ngày 25/5/2016 của UBTVQH về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính; Nghị quyết 1206/2016/UBTVQH/ QH13 ngày 13/5/2016 của UBTVQH quy định về chế độ chính sách và các điều kiện bảo đảm hoạt động của đại biểu HĐND; Nghị quyết 1210/2016/UBTVQH/QH13 ngày 25/5/2016 của UBTVQH về phân loại đơn vị hành chính; Nghị định 08/2016/NĐ- CP ngày 25/1/2016 của Chính phủ quy định số lượng Phó Chủ tịch UBND và quy trình, thủ tục bầu, từ chức miễn nhiệm, bãi nhiệm, điều động, cách chức thành viên UBND; Nghị định 48/2016/NĐ-CP ngày 27/5/2016 của Chính phủ quy định cụ thể về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của Văn phòng HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đặc biệt là Dự thảo Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt sẽ được thông qua tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa XIV. Những văn bản này đã góp phần quan trọng triển khai Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 trên thực tế. Những điểm mới trong Hiến pháp năm 2013 và sự thể hiện những nội dung này trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 và các văn bản pháp luật về CQĐP đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc đổi mới CQĐP theo hướng tinh gọn, tăng cường tính minh bạch trong tổ chức và hoạt động, đảm bảo đúng định hướng của Đảng và Nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1992 (sửa đổi, bổ sung 2001), năm 2013. 2. Luật Tổ chức CQĐP năm 1958, năm 2015. 3. Ngân hàng Thế giới, Phân cấp ở Đông Á để CQĐP phát huy tác dụng, Nxb. Văn hóa Thông tin; H., 2005 4. Bùi Xuân Đức, Đổi mới và hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb. Tư pháp; H., 2007. 5. Lê Minh Thông và Nguyễn Như Phát, Những vấn đề lý luận và thực tiễn về CQĐP ở Việt Nam hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia, H.; 2002. 6. Nguyễn Cửu Việt, Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ: cơ sở của cải cách hành chính địa phương, Tạp chí Khoa học Pháp lý số 57/2010. 7. Nguyễn Huyền Hạnh, Một số vấn đề về phân cấp quản lý Nhà nước ở Cộng hòa liên bang Đức, Tạp chí Tổ chức Nhà nước; 2001. 8. Nguyễn Như Phát, Tiến tới một hiến chương quốc tế về tự quản địa phương, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp; 2003. 9. Nguyễn Sỹ Dũng, Một số mô hình của CQĐP các nước trên thế giới, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Số đặc biệt năm 2001 về sửa đổi Hiến pháp; 2001. 10. Nguyễn Thị Phượng, CQĐP trong việc bảo đảm thực hiện quyền công dân ở Việt Nam, Nxb. Chính trị - Hành chính; H., 2009. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Số 20(348) T10/2017