Những nội dung cần điều chỉnh của dự án luật hòa giải ở cơ sở

30 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT 1. Xác định khái niệm hòa giải ở cơ sở Trên thế giới có nhiều quan niệm về hoà giải. Theo Hiệp hội hoà giải Hoa Kỳ thì “hoà giải là một quá trình, trong đó bên thứ ba giúp hai bên tranh chấp ngồi lại với nhau để cùng giải quyết vấn đề của họ”1. Theo quan niệm này, người hoà giải không tham gia sâu vào việc thoả thuận giải quyết tranh chấp của các bên. Vai trò chủ yếu của người hoà giải là làm trung gian, giúp cho hai bên tranh chấp tự nguyện ngồi lại với nhau, tạo điều kiện cho họ duy trì đối thoại và thương lượng giải quyết mâu thuẫn, bất đồng. Từ điển thuật ngữ của ILO/EASMAT về quan hệ lao động và các vấn đề liên quan coi “Hoà giải là sự tiếp nối của quá trình thương lượng trong đó các bên cố gắng làm điều hoà những ý kiến bất đồng. Bên thứ ba đóng vai trò người trung gian hoàn toàn độc lập với hai bên..., không có quyền áp đặt..., hành động như một người môi giới, giúp hai bên ngồi lại với nhau và tìm cách đưa các bên tranh chấp tới những điểm mà họ có thể thoả thuận được”2. Theo Từ điển tiếng Việt, hoà giải được hiểu là “hành vi thuyết phục các bên đồng ý chấm dứt xung đột hoặc xích mích một cách ổn thoả”3. Quan niệm này nêu lên phương thức và mục đích của hoà giải nhưng chưa khái quát được bản chất, nội dung và các yếu tố cấu thành các loại hình hoà giải. Trong lý luận cũng như Sau 12 năm tổ chức thực hiện Pháp lệnh về Tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở năm 1998 (Pháp lệnh năm 1998), tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở đã ngày càng phát triển và khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, Pháp lệnh năm 1998 có một số quy định còn mang tính chất khái quát và chưa điều chỉnh toàn diện các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình hòa giải, cần được nghiên cứu, quy định cụ thể làm cơ sở pháp lý cho việc củng cố, kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động hòa giải ở cơ sở trong Luật Hòa giải ở cơ sở đang được xây dựng. (*) TS. Bộ Tư pháp. (**) ThS. Sở Nội vụ TP. Hà Nội. (1) Tài liệu hướng dẫn Tập huấn Trọng tài lao động, Bộ Lao động, Thương binh và xã hội, tháng 5/1997. (2) Tlđd (3) Từ điển tiếng Việt, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 1995. NHỮNG NỘI DUNG CầN ĐIỀU CHỈNH CỦA DỰ ÁN LUẬT HÒA GIẢI Ở CƠ SỞ TRầN HUY LIỆU* LƯU TIẾN MINH** Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 318 2011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT trong thực tiễn, các luật gia cho rằng, khó có thể đưa ra một khái niệm hoà giải chung cho tất cả các loại hình hoà giải trong đời sống xã hội, vì mỗi một loại hình hoà giải đều có đối tượng, trình tự, thủ tục hoà giải, chủ thể tham gia quan hệ hoà giải khác nhau. Điều 1 Pháp lệnh năm 1998 quy định: Hòa giải ở cơ sở được thực hiện thông qua hoạt động của Tổ hòa giải hoặc các tổ chức thích hợp khác của nhân dân ở thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác để hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên tranh chấp đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ nhằm giữ gìn đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phòng ngừa, hạn chế vi phạm pháp luật, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư. Xét về mặt bản chất, quy định này chưa thật chuẩn xác, bởi hoạt động hòa giải do con người cụ thể là tổ viên Tổ hòa giải thực hiện chứ không phải là Tổ hòa giải thực hiện. Để đưa ra khái niệm về hòa giải ở cơ sở một cách khái quát, mang tính khoa học, phù hợp với thực tiễn, cần nghiên cứu một cách toàn diện bản chất của quan hệ hòa giải, cơ sở pháp lý và đặc điểm tổ chức và hoạt động hoà giải ở cơ sở trong thời gian qua. - Hoạt động hoà giải của Tổ hoà giải là một hình thức “giải quyết những vi phạm pháp luật và tranh chấp nhỏ trong nhân dân”. Tổ hoà giải hiện nay không phải là một tổ chức chính quyền mà là một tổ chức quần chúng của nhân dân, do nhân dân cử ra và được thành lập theo đơn vị dân cư ở cơ sở: xóm, thôn, làng, bản, ấp, tổ dân phố, cụm dân cư v.v.. - Xuất phát từ vị trí, vai trò của Tổ hoà giải là tổ chức quần chúng của nhân dân, do nhân dân lập nên ở cơ sở, nên số lượng, cơ cấu thành viên của các Tổ hoà giải thường có từ 3 đến 8 tổ viên tùy theo đặc điểm cụ thể của từng cụm dân cư. Cơ cấu tổ viên của Tổ hoà giải rất phong phú cả về giới tính và cơ cấu xã hội: có nam, có nữ; có già, có trẻ; có Đảng viên, Đoàn viên; có đại diện của tất cả các tổ chức chính trị - xã hội trong cộng đồng dân cư ở địa phương. - Việc hoà giải, giải quyết những vi phạm pháp luật (VPPL) và tranh chấp nhỏ trong nhân dân do Tổ viên Tổ hoà giải thực hiện. Trong hoạt động hoà giải, các bên tranh chấp cần đến một bên thứ ba (sau đây gọi là Hoà giải viên) làm trung gian, giúp họ đạt được một thỏa thuận, giải quyết được những bất đồng. Trong quá trình hoà giải, Hoà giải viên có vai trò trung lập, khách quan, vận dụng pháp luật, đạo đức xã hội và phong tục tập quán tốt đẹp của nhân dân ta, để giải thích, hướng dẫn, giúp đỡ và thuyết phục các bên tranh chấp tự nguyện giải quyết với nhau những VPPL và tranh chấp nhỏ, xoá bỏ mâu thuẫn, bất đồng và đạt được thoả thuận phù hợp với pháp luật và đạo đức xã hội, nhằm giữ gìn sự đoàn kết trong nội bộ nhân dân, góp phần phòng ngừa và hạn chế VPPL, giữ gìn an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư. - Hoà giải viên không phải là công chức nhà nước, là người được nhân dân ở cơ sở lựa chọn cử ra, đại diện cho các giới, các tổ chức, đoàn thể của nhân dân ở cơ sở và được chính quyền phường, xã, thị trấn công nhận. Đó là những người có phẩm chất đạo đức tốt, có uy tín trong nhân dân; có tinh thần trách nhiệm, nhiệt tình và tự nguyện tham gia công tác hoà giải; có hiểu biết nhất định về kiến thức xã hội và kinh nghiệm sống; có khả năng thuyết phục, vận động quần chúng thực hiện chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước và được bồi dưỡng một số kiến thức pháp luật nhất định phục vụ cho công tác hoà giải ở cơ sở. - Thẩm quyền của Tổ hoà giải là hoà giải những VPPL và những tranh chấp nhỏ trong nhân dân. Thông qua hoạt động hoà giải mà Tổ hoà giải tuyên truyền, phổ biến, giáo dục, nâng cao ý thức pháp luật cho nhân dân, đồng thời thuyết phục, vận động nhân dân chấp hành các chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước. - Về trình tự, thủ tục hoà giải không quy định bắt buộc và không có một khuôn mẫu thống nhất. Tuỳ thuộc đối tượng, tính chất vụ việc, điều kiện mâu thuẫn và quan hệ gia đình, xã hội... của các bên tranh chấp mà Hoà 32 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT giải viên lựa chọn phương pháp, cách thức, kỹ năng hoà giải phù hợp. - Phương pháp tiến hành hoà giải của phần lớn các Tổ hoà giải vẫn thường áp dụng là dùng uy tín của Hoà giải viên, trên cơ sở pháp luật và đạo đức xã hội để giải thích, thuyết phục, giáo dục, cảm hoá, động viên các bên tranh chấp tự hoà giải, đi đến thoả thuận giải quyết tranh chấp, mâu thuẫn và những bất đồng với phương châm kiên trì và bền bỉ không có giới hạn. Từ những đặc điểm về tổ chức và hoạt động hoà giải của Tổ hoà giải đã phân tích trên đây, kế thừa những điểm hợp lý của hòa giải ở cơ sở quy định tại Điều 1 Pháp lệnh năm 1998, có thể xác định khái niệm: Hoà giải ở cơ sở là việc Hoà giải viên vận dụng pháp luật, đạo đức xã hội để giải thích, hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên tranh chấp đạt được thoả thuận, tự nguyện giải quyết với nhau những VPPL và tranh chấp nhỏ nhằm giữ gìn đoàn kết trong nội bộ nhân dân, phòng ngừa, hạn chế VPPL, bảo đảm an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư. 2. Quy định nguyên tắc hoà giải Nguyên tắc hòa giải là những quan điểm, tư tưởng chủ đạo được áp dụng xuyên suốt trong quá trình tiến hành hòa giải. Pháp lệnh năm 1998 đã quy định một số nguyên tắc tiến hành hòa giải có thể kế thừa nhưng cần cụ thể hóa thêm cho dễ thực hiện. Cụ thể, trong hoạt động hoà giải phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: - Tuân thủ pháp luật, đạo đức xã hội và phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân. Nguyên tắc này đòi hỏi người tiến hành hòa giải đưa ra lời khuyên, giải thích, hướng dẫn các bên tranh chấp tự giải quyết tranh chấp và các bên thỏa thuận với nhau về cách giải quyết phải phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, đạo đức xã hội và phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân. - Tôn trọng sự tự nguyện của các bên, không áp đặt, bắt buộc các bên tranh chấp phải tiến hành hoà giải. Bản chất của hoà giải ở cơ sở là việc hướng dẫn, giúp đỡ, thuyết phục các bên tranh chấp tự nguyện tham gia thương lượng và giải quyết với nhau những tranh chấp, bất đồng. Sự tự nguyện (tự do ý chí) của các bên thể hiện ở việc các bên tự nguyện thoả thuận về lựa chọn phương pháp giải quyết, lựa chọn người tham gia hoà giải, tự do thảo luận, đề xuất giải pháp, thoả thuận chấp nhận ý kiến tư vấn, giải quyết của Hoà giải viên. Vì vậy, mọi tác động đến sự tự do ý chí của các bên như cưỡng ép, làm cho một trong hai bên bị lừa dối hay nhầm lẫn đều không thể hiện đầy đủ tính tự nguyện của các bên. - Khách quan, công minh, có lý, có tình. Nguyên tắc này đòi hỏi Hoà giải viên phải khách quan, vô tư, công minh bảo đảm giải quyết tranh chấp một cách công bằng, bình đẳng, quan tâm đến lợi ích của các bên tranh chấp, không thiên vị vì lợi ích của bên này mà bỏ qua lợi ích của bên kia, nhằm xây dựng niềm tin, tôn trọng và hiểu biết lẫn nhau để các bên biết kiềm chế, nhường nhịn nhau, đạt được thoả thuận, đi đến hoà giải thành. Hoạt động hoà giải ở cơ sở đòi hỏi phải tuân thủ nguyên tắc có lý, có tình, nghĩa là hoà giải phải dựa trên cơ sở pháp luật và đạo đức xã hội. Trước hết cần đề cao yếu tố tình cảm, dựa vào đạo đức xã hội để phân tích, khuyên nhủ các bên ứng xử phù hợp với chuẩn mực đạo đức: như con cái phải có hiếu với cha mẹ; anh chị em phải biết thương yêu, đùm bọc lẫn nhau; vợ chồng sống với nhau phải có tình, có nghĩa; đối với xóm giềng thì “tối lửa tắt đèn có nhau” Cùng với việc giải thích, thuyết phục các bên ứng xử phù hợp với các quy tắc đạo đức xã hội, Hoà giải viên phải dựa vào pháp luật để phân tích, tư vấn pháp luật, đưa ra những lời khuyên và hướng dẫn các bên thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình theo quy định của pháp luật nhằm giữ gìn đoàn kết trong nội bộ nhân dân, củng cố, phát huy những tình cảm và đạo lý truyền thống tốt đẹp trong gia đình và cộng đồng, phòng ngừa, hạn chế VPPL, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội trong cộng đồng dân cư. - Giữ bí mật thông tin đời tư của các bên tranh chấp. Trong quá trình thực hiện hoà giải, Hoà giải viên phải giữ bí mật thông tin về đời Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 338 2011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT tư của các bên tranh chấp. Khi đã được các bên tranh chấp tin tưởng và thổ lộ bí mật thông tin về đời tư có tính nhạy cảm của mình cho Hoà giải viên, thì Hoà giải viên không được tiết lộ thông tin đó cho người khác. Điều đáng lưu ý ở đây là cần phân biệt giữa bí mật thông tin đời tư với thông tin bí mật của cá nhân các bên tranh chấp về hành vi bất hợp pháp mà họ đã thực hiện và thổ lộ với người làm công tác hoà giải trong tình huống đặc biệt nào đó. - Tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp của người khác, không xâm phạm lợi ích của Nhà nước và lợi ích công cộng. Trong mọi trường hợp, Hoà giải viên không chỉ giúp các bên giải quyết tranh chấp mà còn góp phần giáo dục ý thức tôn trọng pháp luật của công dân. Khi hướng dẫn các bên thoả thuận giải quyết tranh chấp không được trái với quy định của pháp luật và không lợi dụng hoà giải để làm thiệt hại đến lợi ích của người thứ ba, lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng. Các tranh chấp, xích mích trong đời sống sinh hoạt hàng ngày của cộng đồng dân cư như sử dụng lối đi chung, sử dụng điện, nước sinh hoạt, đổ rác thải làm mất vệ sinh môi trường,... thường liên quan đến nhiều người khác ngoài các bên tranh chấp. Hoà giải viên không thể vì mục đích đạt được hoà giải thành của các bên tranh chấp mà hướng dẫn các bên hoặc đồng tình với thỏa thuận của các bên xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của bất kỳ người nào khác hoặc xâm phạm lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng. - Kịp thời, chủ động, kiên trì nhằm ngăn chặn VPPL, hạn chế những hậu quả xấu khác có thể xảy ra và đạt được kết quả hoà giải. Khác với các loại hình hoà giải khác, pháp luật không quy định thời hạn tiến hành hoà giải. Thực tiễn hoạt động hoà giải cho thấy, có nhiều việc tranh chấp trong cộng đồng dân cư diễn ra trong một thời gian dài, đòi hỏi Hoà giải viên phải chủ động, kiên trì, tranh thủ từng thời điểm thích hợp để gặp gỡ các bên, dần dần mới thuyết phục được các bên tranh chấp ngồi lại với nhau để tự giải quyết. Việc hoà giải chỉ kết thúc khi các bên đã đạt được thoả thuận và tự nguyện thực hiện thoả thuận đó hoặc các bên không đạt được thoả thuận. Đối với tranh chấp phức tạp, mâu thuẫn giữa các bên gay gắt, có thể gây hậu quả xấu, ảnh hưởng tới an ninh, trật tự trong địa bàn dân cư thì Hoà giải viên phải kịp thời báo cáo cho Tổ trưởng Tổ hoà giải để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền có biện pháp giải quyết. - Để bảo đảm cho hoạt động hòa giải được thực hiện theo đúng nguyên tắc và tránh sai phạm trong quá trình hòa giải, Dự án Luật Hòa giải ở cơ sở cần có quy định cấm Hoà giải viên và các bên tranh chấp thực hiện hành vi sau đây: thực hiện hoà giải không phù hợp với pháp luật và đạo đức xã hội; xúi giục các bên khiếu nại, khiếu kiện, tố cáo trái pháp luật; lợi dụng hoạt động hoà giải để trục lợi hoặc hoạt động trái pháp luật, trái đạo đức xã hội, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của người thứ ba hoặc xâm phạm lợi ích của Nhà nước và lợi ích của cộng đồng; lợi dụng hoạt động hoà giải để trốn tránh trách nhiệm hình sự hoặc xử phạt vi phạm hành chính mà theo quy định của pháp luật vụ việc phải bị xử lý về mặt hình sự hoặc xử phạt vi phạm hành chính; tiết lộ thông tin về đời tư của các bên tranh chấp mà Hoà giải viên hoặc các bên biết được trong quá trình thực hiện hoà giải, trừ trường hợp các bên đồng ý hoặc pháp luật có quy định khác; hòa giải các loại vụ việc không được hòa giải. 3. Quy định phạm vi hoà giải 3.1. Hoà giải được tiến hành đối với việc VPPL và tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư, bao gồm: - Mâu thuẫn, xích mích giữa các cá nhân với nhau (mâu thuẫn, xích mích giữa các thành viên trong gia đình hoặc xích mích giữa các cá nhân trong quan hệ xóm giềng như sử dụng lối đi chung, sử dụng điện, nước, công trình phụ, giờ giấc sinh hoạt, gây mất vệ sinh chung v.v..); - Tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ dân sự như tranh chấp phát sinh từ các quan hệ về tài sản, quan hệ hợp đồng dân 34 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT sự, nghĩa vụ dân sự, thừa kế, quyền sử dụng đất v.v..; - Tranh chấp về quyền, lợi ích phát sinh từ quan hệ hôn nhân và gia đình như: thực hiện quyền và nghĩa vụ của vợ, chồng; quyền và nghĩa vụ của cha mẹ và con; nhận nuôi con nuôi; ly hôn; yêu cầu cấp dưỡng v.v..; - Tranh chấp phát sinh từ những việc VPPL mà theo quy định của pháp luật, những việc vi phạm đó chưa đến mức bị xử lý bằng biện pháp hình sự hoặc biện pháp hành chính như trộm cắp vặt, đánh chửi nhau gây mất trật tự công cộng, đánh nhau gây thương tích nhẹ, va quệt xe cộ gây thương tích nhẹ. - Các hành vi VPPL hình sự mà người bị hại đã không yêu cầu hoặc rút yêu cầu khởi tố vụ án hình sự theo quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự, Viện Kiểm sát hoặc Toà án không tiếp tục tiến hành việc tố tụng và không bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật đối với các hành vi như cố ý gây thương tích hoặc gây tổn hại cho sức khoẻ của người khác. 3.2. Quy định các loại vụ, việc không được hoà giải: - Tội phạm hình sự phải xử lý về hình sự hoặc bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý hành chính theo quy định của pháp luật; - Hành vi VPPL bị xử lý hành chính: hành vi cố ý hoặc vô ý vi phạm các quy tắc quản lý nhà nước (QLNN) mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và bị xử lý vi phạm hành chính; hành vi VPPL về an ninh, trật tự, an toàn xã hội nhưng chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự và bị áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính như giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính. - VPPL và các tranh chấp mà theo quy định của pháp luật thì không được hoà giải như: kết hôn trái pháp luật; tranh chấp gây thiệt hại đến tài sản nhà nước; tranh chấp phát sinh từ giao dịch trái pháp luật và tranh chấp về lao động. 4. Quy định về Tổ hoà giải ở cơ sở Pháp lệnh năm 1998 chỉ quy định thành lập Tổ hòa giải ở thôn, xóm, bản, ấp..., và chưa quy định rõ quyền và nghĩa vụ của Tổ hòa giải ở cơ sở. Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động hòa giải ở cơ sở, một số địa phương ở các tỉnh phía Nam hình thành hòa giải ở 2 cấp, đó là Tổ hòa giải ở thôn, xóm, bản, ấp... và Ban hòa giải ở cấp xã. Nếu Tổ hòa giải thực hiện hòa giải không thành thì chuyển lên Ban hòa giải xã tiếp tục hòa giải. Chính vì vậy có quan điểm cho rằng, tổ chức hòa giải ở cơ sở nên thành lập theo mô hình này. Theo chúng tôi, cơ cấu Ban hòa giải cấp xã gồm có các thành viên là công chức, viên chức của chính quyền cấp xã, nên không phù hợp với tính chất xã hội, tự quản của Tổ hòa giải, vì vậy chúng tôi cho rằng, ở cơ sở chỉ thành lập Tổ hòa giải ở thôn, xóm bản ấp là phù hợp với tính chất xã hội, tự quản của quần chúng nhân dân đã trở thành truyền thống văn hóa của dân tộc Việt Nam. Theo hướng này, Dự án Luật Hòa giải cơ sở cần dành cả một chương quy định về Tổ hòa giải ở cơ sở, trong đó có những quy định rõ vị trí pháp lý, cơ cấu, quyền và nghĩa vụ của Tổ hòa giải, cụ thể như sau: - Về vị trí, cơ cấu của tổ hòa giải: Tổ hòa giải ở cơ sở do Ủy ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn quyết định thành lập trên cơ sở đề nghị của Ban Tư pháp và Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc (UBMTTQ) cùng cấp; Tổ hoà giải ở cơ sở là tổ chức tự quản của nhân dân được thành lập ở thôn, xóm, bản, ấp, tổ dân phố và các cụm dân cư khác để tổ chức thực hiện việc hoà giải những việc VPPL và tranh chấp nhỏ trong nhân dân theo quy định của pháp luật; Tổ hoà giải có ít nhất từ 3 Hòa giải viên trở lên, trong đó có Tổ trưởng và các Hòa giải viên do UBMTTQ xã, phường, thị trấn phối hợp với các tổ chức thành viên của UBMTTQ lựa chọn, giới thiệu để nhân dân bầu và đề nghị UBND cùng cấp công nhận. - Tổ hòa giải có các quyền và nghĩa vụ sau đây: Tổ chức thực hiện hòa giải các tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư theo quy định của Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 358 2011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT pháp luật; tổ chức sinh hoạt để cập nhật kiến thức pháp luật, trao đổi kinh nghiệm và bàn giải pháp hòa giải những vụ việc phức tạp, hoặc tranh chấp có các bên ở các cụm dân cư khác nhau; được kiến nghị với cấp ủy và chính quyền cơ sở về những vấn đề liên quan đến thi hành pháp luật và giải pháp giữ gìn trật tự, an toàn xã hội ở cơ sở; được đề nghị chính quyền, tổ chức đoàn thể xã hội bố trí địa điểm sinh hoạt, hỗ trợ tủ sách, tài liệu pháp luật và kinh phí phục vụ sinh hoạt và thực hiện hòa giải; phối hợp với tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý để thực hiện trợ giúp pháp lý bằng hình thức hòa giải và tư vấn pháp luật cho người được trợ giúp pháp lý và trợ giúp pháp lý lưu động ngay ở cơ sở; sơ kết, tổng kết và thực hiện chế độ thống kê, báo cáo về tổ chức và hoạt động hòa giải cho UBND và UBMTTQ cấp xã. 5. Quy định về người thực hiện hòa giải (Hòa giải viên) Pháp lệnh năm 1998 quy định người thực hiện hòa giải là Tổ viên tổ hòa giải và người khác được Tổ hòa giải mời tham gia nếu nhận thấy người được mời tham gia hòa giải sẽ mang lại hiệu quả. Đây là quy định hợp lý và được kiểm nghiệm trong thực tiễn cần được kế thừa. Tuy nhiên, theo chúng tôi, cần đổi tên Tổ viên Tổ hòa giải thành Hòa giải viên cho phù hợp với tính chất hoạt động của người thực hiện hòa giải và bổ sung thêm các quy định về vị trí pháp lý, tiêu chuẩn, quyền, nghĩa vụ của Hòa giải viên. Theo hướng này, Dự án Luật Hòa giải cơ sở cần dành một chương quy định về người thực hiện hòa giải, cụ thể như sau: - Người thực hiện hòa giải gồm có: Hòa giải viên và người khác được Tổ hòa giải mời tham gia hòa giải - Tiêu chuẩn của Hoà giải viên cần quy định một cách mềm dẻo, tạo môi trường thu hút được những người có uy tín, tâm huyết tự nguyện tham gia công tác hòa giải, cụ thể Hoà giải viên cần có các tiêu chuẩn sau đây: công dân Việt Nam từ 18 tuổi trở lên, có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, có phẩm chất đạo đức tốt và có uy tín trong cộng đồng dân cư; có hiểu biết pháp luật và khả năng thuyết phục, vận động nhân dân thực hiện chính sách, pháp luật; tự nguyện tham gia tổ chức hoà giải, có tinh thần trách nhiệm, nhiệt tình trong công tác hoà giải. - Hoà giải viên có các quyền và nghĩa vụ sau: Hoà giải các các tranh chấp nhỏ trong cộng đồng dân cư theo quy định của pháp luật; được bồi dưỡng chuyên môn, nghiệp vụ và kỹ năng hòa giải ở cơ sở; được hưởng tiền bồi dưỡng thực hiện hòa giải theo quy định của pháp luật; được tham gia sinh hoạt Tổ hòa giải và đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động hòa giải ở cơ sở; thông qua hoạt động hoà giải, tuyên truyền, vận động nhân dân nghiêm chỉnh chấp hành chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước; tuân thủ pháp luật, đạo đức xã hội và nguyên tắc hoạt động hòa giải; kịp thời báo cáo với Tổ hòa giải những vấn đề phát sinh làm ảnh hưởng đến kết quả hòa giải để có biện pháp giải quyết. Ngoài ra, có thể quy định cơ chế, thủ tục bầu, công nhận và miễn nhiệm Hòa giải viên ngay trong Dự án Luật Hòa giải ở cơ sở để sau khi Luật có hiệu lực, có thể thực hiện được ngay mà không phải ban hành Nghị định hướng dẫn thi hành. 6. Quy định về hoạt động hòa giải ở cơ sở Dự án Luật Hòa giải ở cơ sở cần dành một chương quy định về hoạt động hòa giải, trong đó có các quy định về căn cứ tiến hành hòa giải; người thực hiện hòa giải; thời gian, địa điểm tiến hành hòa giải; thực hiện hòa giải; phương thức tiến hành hòa giải; thực hiện hòa giải và kết thúc hòa giải. - Về căn cứ để tiến hành hòa giải. Việc hoà giải được tiến hành trong các trường hợp sau đây: hoà giải viên chủ động hoà giải theo sáng kiến của mình trong trường hợp trực tiếp chứng kiến hoặc biết về việc tranh chấp để kịp thời ngăn chặn “chuyện bé xé ra to” hoặc gây hậu quả nghiêm trọng; hoà giải viên thực hiện hoà giải theo sự phân công của Tổ trưởng Tổ hoà giải; theo yêu cầu của một bên hoặc các bên tranh chấp; theo đề nghị của cơ quan, tổ 36 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT chức hoặc cá nhân khác. - Người tiến hành hoà giải. Việc hoà giải có thể do một hoặc một số Hoà giải viên phối hợp thực hiện. Trong trường hợp cần thiết, Tổ hoà giải có thể mời người không phải là Hòa giải viên thực hiện hòa giải hoặc cùng tham gia hoà giải với Hòa giải viên. Người được mời có thể là người có kiến thức pháp luật, có kinh nghiệm cuộc sống và có uy tín, có sức thuyết phục đối với các bên tranh chấp. Trong từng trường hợp cụ thể, người được mời có thể là người thân thích, người cao tuổi, bạn bè, người hàng xóm của một hoặc các bên và biết rõ nguyên nhân tranh chấp. Người thực hiện hòa giải không tiến hành việc hoà giải nếu họ là người có quyền lợi liên quan đến vụ việc hoà giải hoặc vì những lý do cá nhân khác mà không thể bảo đảm hoà giải được khách quan hoặc không đem lại kết quả. Trong trường hợp không thể tiếp tục tiến hành hoà giải, người hòa giải có trách nhiệm báo cáo kịp thời cho Tổ trưởng Tổ hòa giải và bàn giao công việc cho người hòa giải khác theo sự phân công của Tổ trưởng Tổ hòa giải. - Thời gian, địa điểm tiến hành việc hoà giải. Việc hoà giải được tiến hành vào thời gian mà các đương sự yêu cầu hoặc theo sáng kiến của Hoà giải viên và được các bên tranh chấp đồng ý. Việc hoà giải có thể được tiến hành theo sáng kiến của Hoà giải viên ngay tại thời điểm xảy ra tranh chấp, nếu Hoà giải viên là người chứng kiến và xét thấy cần thiết phải hoà giải ngay. Hoà giải viên lựa chọn địa điểm thuận lợi cho việc hoà giải, phù hợp với nguyện vọng của các bên hoặc hòa giải tại địa điểm mà các bên lựa chọn. - Phương thức hoà giải. Theo quy định tại Pháp lệnh năm 1998 thì việc hoà giải được tiến hành bằng lời nói và chỉ lập biên bản hòa giải trong trường hợp được các bên yêu cầu hoặc được các bên đồng ý. Quy định này mang tính mềm dẻo, linh hoạt và không hành chính hóa quan hệ hòa giải. Tuy nhiên, trong thực tiễn giải quyết các tranh chấp dân sự, đặc biệt các tranh chấp trong quan hệ hôn nhân và gia đình, quan hệ thừa kế..., quy định này chưa phù hợp với cơ chế giải quyết của cơ quan tư pháp, bởi Tòa án chỉ thụ lý vụ việc khi đã qua hòa giải nhưng không thành hoặc chưa phù hợp với việc hòa giải, giải quyết tranh chấp đất đai (Điều 135 Luật Đất đai quy định: kết quả hoà giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên tranh chấp và xác nhận của UBND xã, phường, thị trấn nơi có đất. Do không có biên bản hòa giải nên thiếu chứng cứ chứng minh là vụ việc đã được hòa giải nhưng không thành). Vì vậy, để đồng bộ với cơ chế giải quyết tranh chấp của Tòa án và tạo điều kiện thuận lợi cho các bên tranh chấp khi không còn cách nào khác phải khiếu kiện yêu cầu Tòa án giải quyết, chúng tôi cho rằng, cần quy định hòa giải được thực hiện bằng lời nói và lập biên bản hòa giải. Việc lập biên bản hòa giải có nhiều ưu điểm: nếu hòa giải thành thì biên bản ghi lại các thỏa thuận làm căn cứ để các bên tự nguyện thực hiện các thỏa thuận đó. Trong trường hợp các bên không đạt được thoả thuận và việc tiếp tục hoà giải không thể đạt kết quả, thì biên bản hòa giải là căn cứ để các bên khiếu kiện yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật. - Thực hiện hòa giải: tuỳ từng trường hợp cụ thể, Hoà giải viên có thể tiến hành việc hoà giải bằng cách gặp gỡ từng bên hoặc các bên; sau khi tìm hiểu sự việc, nguyên nhân phát sinh mâu thuẫn, tham khảo ý kiến của cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan, lắng nghe ý kiến của các bên, Hoà giải viên phân tích, thuyết phục các bên đạt được thoả thuận phù hợp với pháp luật, đạo đức xã hội và phong tục, tập quán tốt đẹp của nhân dân và tự nguyện thực hiện thoả thuận đó; trong trường hợp các bên không thể đạt được thoả thuận và việc tiếp tục hoà giải không thể đạt kết quả, thì Hoà giải viên hướng dẫn cho các bên làm thủ tục cần thiết để đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Đối với tranh chấp phức tạp, mâu thuẫn giữa các bên gay gắt, có thể gây hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng đến an ninh, trật tự trong địa bàn dân cư, thì Hoà giải viên kịp thời báo cáo cho Tổ trưởng Tổ hoà giải để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết theo quy định của pháp luật. Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 378 2011 BÀN VỀ DỰ ÁN LUẬT - Kết thúc việc hoà giải. Vụ, việc hoà giải được kết thúc trong hai trường hợp sau đây: (i) khi tranh chấp được giải quyết (hòa giải thành) trên cơ sở các bên đã đạt được thoả thuận và cam kết tự nguyện thực hiện thoả thuận đó. (ii) các bên không đạt được thoả thuận, việc tiếp tục hoà giải không thể đạt kết quả (hòa giải không thành) và tiếp tục khiếu kiện cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. Trong trường hợp hòa giải không thành, Hoà giải viên có trách nhiệm hướng dẫn cho các bên làm các thủ tục cần thiết để đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết. 7. Quy định quản lý nhà nước về công tác hoà giải Có quan điểm cho rằng, Dự án Luật Hòa giải ở cơ sở chỉ quy định những nội dung chủ yếu về QLNN đối với công tác hòa giải ở cơ sở mà không quy định chi tiết nhiệm vụ, trách nhiệm QLNN về công tác hòa giải của các ngành, các cấp và giao cho Chính phủ ban hành Nghị định quy định chi tiết các vấn đề này. Quan điểm thứ hai cho rằng, Dự án Luật cần quy định cụ thể nội dung QLNN và phân cấp, quy định chi tiết nhiệm vụ, trách nhiệm QLNN của các ngành, các cấp để ngay sau khi Luật có hiệu lực thi hành thì triển khai thực hiện được ngay, khắc phục tình trạng Luật muốn thi hành được phải chờ Nghị định hướng dẫn. Theo chúng tôi, Dự án Luật Hòa giải ở cơ sở nên quy định chi tiết ngay những nội dung cần điều chỉnh. Cụ thể, Dự án Luật Hòa giải ở cơ sở cần dành một chương quy định về QLNN công tác hòa giải ở cơ sở, gồm các nội dung sau đây: - Nội dung QLNN về công tác hoà giải: ban hành cơ chế, chính sách, văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động hoà giải; tổ chức và theo dõi việc thực hiện các chính sách và pháp luật đó; chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc xây dựng, củng cố, kiện toàn tổ chức và nghiệp vụ hoạt động hoà giải ở cơ sở; tổ chức bồi dưỡng đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, nâng cao nghiệp vụ và kỹ năng hoà giải cho người thực hiện hoà giải; tạo điều kiện về cơ sở vật chất, kinh phí hỗ trợ hoạt động hòa giải và cung cấp thông tin, tài liệu pháp luật phục vụ công tác hòa giải ở cơ sở; sơ kết, tổng kết công tác hoà giải ở cơ sở và báo cáo về công tác hoà giải với cơ quan có thẩm quyền; tổ chức thi đua, khen thưởng công tác hoà giải của Tổ hoà giải. - Cơ quan QLNN về công tác hòa giải ở cơ sở: Chính phủ thống nhất QLNN về công tác hoà giải trong phạm vi cả nước; Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện QLNN về công tác hoà giải ở cơ sở; chỉ đạo và hướng dẫn UBND các cấp thực hiện QLNN về công tác hoà giải ở địa phương; UBND các cấp thực hiện QLNN về công tác hoà giải theo sự chỉ đạo và hướng dẫn của Bộ Tư pháp. Các cơ quan tư pháp địa phương giúp UBND cùng cấp QLNN về công tác hoà giải ở địa phương. Căn cứ tình hình cụ thể và khả năng ngân sách của địa phương, UBND các cấp tạo điều kiện, hỗ trợ về kinh phí cho việc kiện toàn tổ chức, bồi dưỡng nghiệp vụ, sơ kết, tổng kết, thi đua, khen thưởng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động hoà giải ở địa phương. Ngoài ra, cần có quy định Ủy ban Trung ương Mặt trận tổ quốc Việt Nam động viên, khuyến khích các tổ chức thành viên phối hợp với các cơ quan nhà nước tham gia quản lý và thực hiện công tác hòa giải ở cơ sở. 8. Quy định chuyển tiếp Để bảo đảm tính kế thừa và liên tục của tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở, Dự án Luật Hòa giải ở cơ sở cần có quy định chuyển tiếp tổ chức và hoạt động hòa giải ở cơ sở được thành lập theo Pháp lệnh năm 1998 và có quy định mở để khuyến khích các loại hình hòa giải khác cùng tham gia hòa giải theo Hiến pháp, cụ thể cần quy định chuyển tiếp như sau: - Các Tổ hoà giải thành lập theo Pháp lệnh năm 1998 được tiếp tục hoạt động và được củng cố, kiện toàn và triển khai hoạt động theo Luật Hòa giải ở cơ sở. - Các quy định của Luật này này được áp dụng đối với hoạt động hoà giải của các tổ chức thích hợp khác của nhân dân trong cộng đồng dân cư ở cơ sở.