Những quy định mới về văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngangbộ là thành viên Chính phủ và làngười đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, lãnh đạo công tác của bộ, cơ quan ngang bộ1. Với vị trí đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền “ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) theo thẩm quyền”2 - công cụ pháp lý quan trọng và không thể thiếu để các chủ thể này thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công trong phạm vi toàn quốc. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi là Thông tư (Khoản 8, Điều 4). 14 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT NHÛÄNG QUY ÀÕNH MÚÁI VÏÌ VÙN BAÃN QUY PHAÅM PHAÁP LUÊÅT CUÃA BÖÅ TRÛÚÃNG, THUÃ TRÛÚÃNG CÚ QUAN NGANG BÖÅ Dương Hồng Thị Phi Phi* * ThS. Giảng viên Khoa Luật Hành chính - Nhà nước, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Thông tin bài viết: Từ khoá: Văn bản quy phạm pháp luật, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ Lịch sử bài viết: Nhận bài: 16/12/2016 Biên tập: 13/01/2017 Duyệt bài: 20/01/2017 Article Infomation: Keywords: Legal Documents, Ministers, Heads of Ministry-level Agencies Article History: Received: 16 Dec. 2016 Edited: 13 Jan. 2017 Approved: 20 Jan. 2017 Tóm tắt: Bài viết bình luận về những quy định mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/7/2016) đối với văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về hình thức, nội dung, trình tự, thủ tục ban hành, cũng như về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng. Abstract: This article provides comments on the new provisions of forms, contents, procedures, effectiveness as well as validity and rules for application of legal documents of the Ministers and Heads of ministry-level agencies in the Law on Promulgation of Legal Documents of 2015 (coming into force from July 01, 2016). 1 Điều 32 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. 2 Khoản 4, Điều 34 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. 15 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(334) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT Trong hệ thống pháp luật nước ta, số lượng văn bản QPPL do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành rất lớn3 nên sự tác động của chúng đối với các lĩnh vực của xã hội là “không hề nhỏ”. Vấn đề đáng quan tâm là số lượng ấy có làm gia tăng chi phí tuân thủ pháp luật, kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế thị trường, của tự do, dân chủ hay không? Theo Báo cáo năng lực cạnh tranh toàn cầu 2015 - 2016 của Diễn đàn Kinh tế thế giới, trong số 140 quốc gia tham gia bảng xếp hạng về năng lực cạnh tranh toàn cầu thì Việt Nam xếp thứ 90 về gánh nặng chi phí tuân thủ quy định của pháp luật của nhà nước (burden of govern- ment regulation)4. Vì vậy, cần phải tiếp tục cải tiến hơn nữa hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung, trong đó có văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Với tư duy đổi mới được thể hiện qua nhiều quy định tiến bộ, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 là cơ sở cho hoạt động ban hành văn bản QPPL có chất lượng trong thời gian tới. 1. Điểm mới về tên loại văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Theo xu hướng đơn giản hóa hệ thống văn bản QPPL ở nước ta, một số hình thức văn bản không còn là văn bản QPPL, trong đó có hình thức thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Theo đó, các chủ thể này chỉ có quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi là thông tư. Quy định mới này tuy gây khó khăn không nhỏ khi tạo thêm áp lực cho Chính phủ, Thủ tướng trong việc ban hành văn bản QPPL đối với những trường hợp mà trước đây là thuộc thẩm quyền “liên tịch” của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với nhau, nhưng “tư duy” mới này đáp ứng yêu cầu về tăng cường tính chịu trách nhiệm, tính chủ động, tính phân định rạch ròi về mặt thẩm quyền trong hoạt động ban hành văn bản QPPL. Trước đây, khi nội dung cần điều chỉnh có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều bộ - từ hai bộ trở lên (còn gọi là sự giao thoa về thẩm quyền) thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể “ngồi” lại với nhau để phối hợp ban hành văn bản dưới hình thức thông tư liên tịch nếu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không có văn bản điều chỉnh về vấn đề đó. Nhưng một số vấn đề bất cập đã nảy sinh như sự phân định trách nhiệm của cơ quan quản lý chưa rạch ròi, cơ chế “phối hợp” chưa thể hiện được sự chủ động khi ban hành loại văn bản mang tính chất liên tịch này. Trong khi đó, theo đúng tinh thần quy định trong Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, về khía cạnh thẩm quyền, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ có quyền “ban hành văn bản QPPL theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công” (khoản 4 Điều 34). Như vậy, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi ban hành văn bản QPPL không thể “lấn sân” sang lĩnh vực quản lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, đồng thời với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ là “Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và chức năng, phạm vi quản lý giữa các bộ, cơ quan ngang bộ”5 thì 3 Xem số liệu thống kê ở phần biểu đồ. 4 Xem: The Global Competitiveness Index in detail, itiveness_Report_2015-2016.pdf, p. 367. 5 Điều 5 Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015. từng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ chịu trách nhiệm đối với ngành, lĩnh vực được phân công. Nếu nguyên tắc này được thực hiện một cách “triệt để” thì sự “giao thoa” về thẩm quyền giữa các bộ, cơ quan ngang bộ là không có, còn những vấn đề về quản lý cần “tiếng nói” chung, cần đi đến thống nhất thì phải thuộc về trách nhiệm, thẩm quyền của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Như vậy, không còn lý do cho sự tồn tại của loại hình văn bản QPPL mang tính chất liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với nhau. Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã thể chế hóa tư tưởng này. 2. Điểm mới về nội dung văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 2.1 Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, thẩm quyền ban hành nội dung văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ “ít” hơn so với trước, thể hiện ở các mặt chủ yếu sau: Một là, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không được quyền ban hành thông tư có nội dung quy định về thủ tục hành chính (khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015). Quy định này nhằm cụ thể hóa, “triển khai thi hành” tư tưởng mang tính nguyên tắc được quy tại Điều 5 - Nguyên tắc xây dựng văn bản QPPL là “bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính”, cũng đồng thời đáp ứng yêu cầu “cắt giảm và nâng cao chất lượng thủ tục hành chính trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhất là thủ tục hành chính liên quan tới người dân, doanh nghiệp” theo Nghị quyết của Chính phủ về Ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 20206, góp phần hạn chế tình trạng ban hành thủ tục hành chính “tràn lan” của các cơ quan, đặc biệt là các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương, giảm bớt gánh nặng chi phí tuân thủ pháp luật cho người dân, doanh nghiệp. Hai là, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không còn ban hành văn bản để quy định về “những vấn đề khác do Chính phủ giao” như quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Một Chính phủ chịu trách nhiệm đòi hỏi cơ chế chịu trách nhiệm rạch ròi của những bộ phận hợp thành nên Chính phủ. Phân công trách nhiệm rõ ràng giữa các nhánh quyền lực (lập pháp, hành pháp và tư pháp) và giữa các cơ quan, bộ phận thuộc cùng nhánh quyền lực là tư duy đổi mới được thể hiện trong Hiến pháp năm 2013. Do đó, Chính phủ không thể tùy tiện “giao” trách nhiệm cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản QPPL mà đáng lẽ ra những nội dung đó lại thuộc về trách nhiệm của chính mình. Ba là, không còn thẩm quyền “Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách” như Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (Khoản 2 Điều 16). 2.2 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định rõ hơn về thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết trong thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Đối với thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền: “Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ” 16 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011. (Khoản 1 Điều 16). Còn theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành văn bản QPPL để quy định: “Chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ” (khoản 1 Điều 24). Điểm khác biệt trong quy định giữa hai Luật về vấn đề này là tính chất “không bị giới hạn” hoặc “bị giới hạn” về thẩm quyền ban hành văn bản quy định chi tiết của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Theo tinh thần của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền ban hành văn bản QPPL để quy định chi tiết thi hành các văn bản thuộc Điều 16 mà không có sự “giới hạn” nào, nhưng theo Điều 24 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ được quyền ban hành thông tư để quy định chi tiết khi mà điều, khoản, điểm trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ có “giao”. Quy định này góp phần hạn chế sự tùy nghi của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong việc ban hành văn bản quy định chi tiết. Hàng năm, số lượng văn bản QPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành đều rất lớn. Chẳng hạn, “năm 2015, các bộ, cơ quan đã trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền 1.003 văn bản”7, trong đó, số văn bản QPPL do Chính phủ, Thủ tướng ban hành chỉ ở con số 188 (gồm 128 nghị định, 60 quyết định)8, số lượng còn lại đương nhiên thuộc về Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Không những trong năm 2015 mà ở các năm trước đó, số lượng văn bản do Chính phủ, Thủ tướng và các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành đều rất lớn9 và chắc chắn trong số lượng lớn văn bản đó, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ vẫn là chủ thể ban hành nhiều nhất (vượt trội). Vì vậy, việc áp dụng triệt để các quy định mới về thẩm quyền nội dung văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 sẽ giúp giảm “đáng kể” số lượng các văn bản do những chủ thể này ban hành trong thực tế, góp phần giảm bớt chi phí tuân thủ pháp luật, gia tăng khả năng áp dụng trực tiếp các văn bản cấp trên như luật, pháp lệnh, nghị định, tránh tình trạng luật, pháp lệnh, nghị định đã ban hành nhưng vẫn bị vô hiệu hóa vì thiếu sự “hướng dẫn” của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. 3. Điểm mới về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 3.1 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 quy định quy trình ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chặt chẽ hơn Không chỉ xác định trình tự, thủ tục cần phải thực hiện khi ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 còn quy định các công việc cụ thể cần phải tiến 17 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(334) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 7 Báo cáo số 12/BC-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ngày 20/01/2016 về Tổng kết công tác tư pháp năm 2015, nhiệm kỳ 2011-2015; định hướng nhiệm kỳ 2016-2020 và nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu công tác năm 2016. 8 Xem 9 Xem biểu đồ bên dưới. 18 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT hành trong các bước. Đây là tư duy đổi mới thể hiện xu hướng luật phải cụ thể, chi tiết, luật phải áp dụng trực tiếp. Trước đây, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chỉ dành một điều duy nhất (Điều 68) để quy định về xây dựng, ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thì Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 dành nhiều điều khoản quy định cụ thể hơn (dành một mục riêng - Mục 4 (từ Điều 101 đến Điều 104). Quy định này nhằm đáp ứng yêu cầu về tính “cẩn trọng” trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Tính “cẩn trọng” này góp phần hạn chế đến mức thấp nhất những khiếm khuyết có thể xảy ra trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của những chủ thể này, như văn bản ra đời kém chất lượng, không phù hợp với thực tiễn, mâu thuẫn, chồng chéo với các văn bản khác trong cùng hệ thống pháp luật. 3.2 Quy trình ban hành thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 sẽ tăng cường và tạo cơ hội cho sự tham gia của công chúng vào xây dựng dự thảo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 coi trọng hoạt động lấy ý kiến nhằm nâng cao chất lượng của dự thảo so với Luật trước đây. Không chỉ có trách nhiệm đăng tải dự thảo thông tư trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến như Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật hiện hành còn đặt ra yêu cầu: “Trong quá trình soạn thảo thông tư, bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và cổng thông tin điện tử của bộ, cơ quan ngang bộ trong thời gian ít nhất là 60 ngày” (khoản 2 Điều 101). Cơ chế tăng cường lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản, nhất là đối với “cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành” có ý nghĩa quan trọng trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước nói chung, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng. Nếu được thực hiện nghiêm túc, cơ chế này sẽ góp phần tạo ra những thông tư bảo đảm tính khách quan, phù hợp với thực tiễn, xuất phát từ nguyện vọng của nhân dân, nhất là từ các đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp từ văn bản. 4. Điểm mới về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ trong Luật Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 Về thời điểm phát sinh hiệu lực Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không còn quyền ban hành văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký. Đây là điểm tiến bộ mang tính nhân văn, vì quyền con người. Thời điểm phát sinh hiệu lực xác định thời điểm một văn bản QPPL bắt đầu điều chỉnh các quan hệ xã hội mà nó dự liệu trong các quy phạm. Để bảo đảm quyền con người, pháp luật nước ta đã đặt ra những yêu cầu chung khi quy định về thời điểm bắt đầu có hiệu lực của một văn bản QPPL, trong đó có yêu cầu: chủ thể ban hành văn bản phải dự liệu một thời gian nhất định (đủ dài) trước khi văn bản bắt đầu phát sinh hiệu lực để các chủ thể, nhất là chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của văn bản được biết, tiếp cận văn bản và chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc áp dụng văn bản đó khi nó có hiệu lực. Tuy nhiên, vì một số lý do nhất định, pháp luật cũng có phép trong một số trường hợp chủ thể có quyền ban hành văn bản QPPL có hiệu lực “sớm” hơn. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008: “Trường hợp văn bản QPPL quy định các biện pháp thi hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành” (Khoản 1 Điều 78). Tuy nhiên, theo quy định này, bất kỳ chủ thể nào ở trung ương10 (bao gồm cả Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ) đều có thể ban hành văn bản QPPL có hiệu lực kể từ ngày ký khi rơi vào điều kiện như trên. Không những vậy, cụm từ “tình trạng khẩn cấp” gây ra nhiều tranh cãi trong thực tế áp dụng (vì thế nào là tình trạng khẩn cấp chưa được giải thích trong Luật này) và có thể bị “lợi dụng” để ban hành văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký mà không bị xử lý bởi họ dựa vào lý lẽ là văn bản của mình được ban hành trong tình trạng rất “khẩn cấp”. Với quy định “Văn bản QPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành” tại khoản 2 Điều 151 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015, kết hợp với các quy định cụ thể về các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn (Điều 146), thẩm quyền quyết định việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn (Điều 147) đã chấm dứt quyền năng ban hành văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cũng như của một số chủ thể khác. Bởi vì, theo Điều 147 thì các chủ thể sau đây mới có quyền ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Vì vậy, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (cùng một số chủ thể khác) không có thẩm quyền ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn, cũng đồng nghĩa với việc không thể ban hành thông tư có hiệu lực kể từ ngày ký. Điều này có ý nghĩa quan trọng, nhất là trong điều kiện các quan hệ xã hội nếu cần được điều chỉnh bởi pháp luật lại chịu sự tác động chủ yếu và trực tiếp từ các quy định trong văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (chứ không phải Hiến pháp, các văn bản luật - văn bản cấp trên), mà số lượng văn bản do các chủ thể này ban hành lại quá nhiều (như trên đã thống kê). Nếu trao quyền quy định văn bản QPPL có hiệu lực kể từ ngày ký cho các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thì nguy cơ ảnh hưởng “nhiều hơn” đến quyền con người khi các chủ thể không có đủ thời gian cần thiết để chuẩn bị cho việc áp dụng văn bản QPPL là có thể xảy ra (nếu không nói là lớn). Về thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành để quy định chi tiết thi hành các văn bản “cấp trên” Tuy quy định sau đây không chỉ dùng cho văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ mà còn dùng cho văn bản QPPL quy định chi tiết nói chung, nhưng với tư cách là một loại văn bản quy định chi tiết thì văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi được ban hành trong trường hợp này cũng chịu sự ràng buộc: “Văn bản QPPL hết hiệu lực thì văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành văn bản đó cũng đồng thời hết hiệu lực” (khoản 4 19 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 06(334) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Ở đây không bàn về hiệu lực của văn bản do các chủ thể ở chính quyền địa phương ban hành, vì thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL ở chính quyền địa phương chịu sự điều chỉnh của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 chứ không phải của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Điều 154 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015). Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 không quy định ở bất kỳ điều nào về việc chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản quy định chi tiết khi văn bản được quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực, dẫn đến rất khó để trả lời câu hỏi: văn bản quy định chi tiết có hết hiệu lực hay không khi văn bản được quy định chi tiết đã hết hiệu lực? Vì vậy, có thể nói, quy định mới về “chấm dứt hiệu lực của văn bản quy định chi tiết” có nhiều giá trị, trước hết là giá trị trong việc tạo ra sự đồng bộ, thống nhất về áp dụng văn bản QPPL, nhất là áp dụng trong thời điểm “giao thời” giữa văn bản cũ và văn bản mới, dễ dẫn đến sự thiếu thống nhất nếu không có sự rõ ràng về nguyên tắc áp dụng. Ngoài ra, quy định này còn phù hợp với quy định tại khoản 2 Điều 11: “Dự thảo văn bản quy định chi tiết phải được chuẩn bị và trình đồng thời với dự án luật, pháp lệnh và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” (vì văn bản quy định chi tiết được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết thì không có lý do gì để văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực mà văn bản quy định chi tiết lại còn hiệu lực). 20 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 06(334) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11 Xem Báo cáo số 12/BC-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ngày 20/01/2016, Tlđd . TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. The Global Competitiveness Index in detail, ness_Report_2015-2016.pdf, page 367. 2. Báo cáo số 12/BC-BTP của Bộ trưởng Bộ Tư pháp ngày 20/01/2016 về Tổng kết công tác tư pháp năm 2015, nhiệm kỳ 2011-2015; định hướng nhiệm kỳ 2016 - 2020 và nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu công tác năm 2016. 3. Biểu đồ: Kết quả trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành hoặc ban hành văn bản QPPL theo thẩm quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ từ năm 2012-20151.