Những vấn đề pháp lý và thực tiễn trong quy định về an toàn thực phẩm, kiểm dịch động, thực vật trong cộng đồng kinh tế Asean

1. Các quy định về an toàn thực phẩm, kiểm dịch động, thực vật trong khuôn khổ Cộng đồng Kinh tế ASEAN Trong thương mại quốc tế, các biện pháp ATTP, kiểm dịch động, thực vật (hay còn gọi là biện pháp vệ sinh dịch tễ) được quy định khá chi tiết trong Hiệp định về Các biện pháp Kiểm dịch động, thực vật (Agree- ment on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures - SPS) của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Theo đó, biện pháp SPS được hiểu là bất cứ biện pháp nào được áp dụng: (i) Để bảo vệ sức khoẻ hay động, thực vật trong phạm vi lãnh thổ của nước thành viên khỏi các nguy hiểm nảy sinh từ khâu nhập khẩu, từ sự hình thành và lây lan của các côn trùng có hại, dịch bệnh, các sinh vật mang bệnh hoặc các sinh vật gây bệnh. 26 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT NHÛÄNG VÊËN ÀÏÌ PHAÁP LYÁ VAÂ THÛÅC TIÏÎN TRONG QUY ÀÕNH VÏÌ AN TOAÂN THÛÅC PHÊÍM, KIÏÍM DÕCH ÀÖÅNG, THÛÅC VÊÅT TRONG CÖÅNG ÀÖÌNG KINH TÏË ASEAN Võ Trung Tín* Ngô Gia Hoàng** * ThS. Phó trưởng Bộ môn Luật Đất đai và Môi trường, Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. ** GV. Khoa Luật Thương mại, Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. Thông tin bài viết: Từ khoá: an toàn thực phẩm; kiểm dịch động, thực vật. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 08/12/2016 Biên tập: 29/12/2016 Duyệt bài: 06/01/2017 Article Infomation: Keywords: food safety; quarantine of animals, plants. Article History: Received: 08 Dec. 2016 Edited: 29 Dec. 2016 Approved: 06 Jan. 2017 Tóm tắt: Bài viết phân tích các quy định về an toàn thực phẩm (ATTP) và kiểm dịch động, thực vật trong khuôn khổ Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC); đánh giá tình hình thực thi các cam kết của Việt Nam khi áp dụng các biện pháp ATTP, kiểm dịch động, thực vật; phân tích những thách thức của các quy định ATTP, kiểm dịch động, thực vật đối với Việt Nam và kiến nghị một số giải pháp để Việt Nam thực hiện tốt các cam kết của mình. Abstract: This article provides the analysis the regulations on food safety and quarantine of animals, plants in the framework of the AEC; evaluation of the implementation of Vietnam’s commitments upon the application of food safety measures, quarantine of animals, plants; analyzes the challenges of food safety, quarantine animals, plants regulations to Vietnam and proposes some solutions for Vietnam to implement its commitments. (ii) Để bảo vệ sức khoẻ, cuộc sống con người, động, thực vật trong phạm vi lãnh thổ của nước thành viên khỏi các nguy hiểm phát sinh từ các chất phụ gia, chất gây ô nhiễm, độc tố hay các sinh vật gây bệnh trong đồ ăn, thức uống, thực phẩm. (iii) Để bảo vệ sức khoẻ cuộc sống con người, động, thực vật trong phạm vi lãnh thổ của nước thành viên khỏi các nguy hiểm phát sinh từ các dịch bệnh lây từ động, thực vật và các sản phẩm của nó, hay từ khâu nhập khẩu, từ sự hình thành và lây lan của các loại côn trùng có hại 1. Như vậy, có thể hiểu ngắn gọn, các biện pháp vệ sinh, kiểm dịch động, thực vật là tất cả các quy định, điều kiện, yêu cầu bắt buộc có tác động đến thương mại quốc tế nhằm bảo vệ tính mạng, sức khoẻ của con người, vật nuôi, động, thực vật thông qua việc bảo đảm an toàn thực phẩm và/hoặc ngăn chặn sự xâm nhập của các dịch bệnh có nguồn gốc từ động, thực vật2. Theo pháp luật của AEC, các quy định ATTP, kiểm dịch động, thực vật là một nội dung quan trọng thuộc phạm vi điều chỉnh của Hiệp định Thương mại hàng hóa ASEAN (ASEAN Trade in Goods Agreement - ATIGA)3. Với mục tiêu nâng cao sức khỏe cây trồng và vật nuôi cũng như chất lượng ATTP, các nước thành viên AEC nhất trí tăng cường và phát triển nội dung các quy định ATTP, kiểm dịch động, thực vật trên cơ sở phù hợp với các nguyên tắc và tiêu chuẩn trong Hiệp định SPS của WTO. Hình thức của các biện pháp SPS rất đa dạng, có thể là yêu cầu về chất lượng, về bao bì, về quy trình đóng gói, phương tiện và cách thức vận chuyển động, thực vật, kiểm dịch, phương pháp lấy mẫu, thống kê Đối với mỗi quốc gia, việc áp dụng các biện pháp ATTP, kiểm dịch động, thực vật là nhu cầu cần thiết và chính đáng trong việc bảo vệ tính mạng, sức khoẻ con người, vật nuôi và động, thực vật. Việc áp dụng các biện pháp cần thiết để bảo vệ cuộc sống hoặc sức khỏe con người, động, thực vật được coi là một ngoại lệ chung (Điều 8 Hiệp định ATIGA), giúp các quốc gia thành viên AEC thoát khỏi ràng buộc của cam kết mở cửa thị trường. Tuy nhiên trên thực tế, các biện pháp này đã bị nhiều quốc gia lạm dụng, gây ra những cản trở bất hợp lý cho thương mại quốc tế. Ví dụ nước nhập khẩu đặt điều kiện, tiêu chuẩn quá cao khiến hàng hoá nước ngoài khó có thể thâm nhập thị trường nội địa. Nói cách khác, những biện pháp này có thể trở thành những rào cản phi thuế quan làm hạn chế xuất, nhập khẩu hàng hóa trong thương mại quốc tế và khu vực. Nhằm hạn chế sự tùy tiện của nước nhập khẩu, những biện pháp này chỉ được áp dụng khi thỏa mãn các nguyên tắc: (i) không được áp dụng theo cách tạo nên sự phân biệt đối xử không công bằng hoặc bất bình đẳng giữa các quốc gia thành viên trong cùng một điều kiện. Không phân biệt đối xử giữa hàng hoá nhập khẩu từ các nguồn khác nhau với nhau (đãi ngộ tối huệ quốc MFN), giữa hàng nhập khẩu và hàng nội địa (đãi ngộ quốc gia NT) là một nguyên tắc trụ cột của thương mại quốc tế. Đối với trường hợp các biện pháp SPS, nguyên tắc này vẫn áp dụng nhưng không hoàn toàn tuyệt đối. Nghĩa là Hiệp định ATIGA không cấm các biện pháp SPS phân biệt đối xử mà chỉ cấm các biện pháp SPS tạo nên sự phân biệt đối xử không công bằng hoặc bất bình đẳng giữa các quốc gia thành viên trong cùng một điều kiện. Tuy nhiên, hiểu như thế nào là “không công bằng” hoặc “bất bình đẳng” và “trong cùng 27 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 1 Phụ lục A, Hiệp định SPS. 2 Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), “Các biện pháp kiểm dịch động, thực vật SPS”, truy cập ngày 17/11/2016. 3 Chương 8 về các biện pháp vệ sinh dịch tễ (Sanitary and Phytosanitary measures). một điều kiện” thì Hiệp định ATIGA chưa có sự giải thích rõ ràng. (ii) hoặc tạo nên sự hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế Điều kiện này đòi hỏi các quốc gia thành viên phải đảm bảo áp dụng các biện pháp vệ sinh ATTP và kiểm dịch động, thực vật trên cơ sở khoa học nhằm bảo vệ sức khỏe của động, thực vật và con người mà không được gây cản trở đến thương mại quốc tế. Nghĩa là không được sử dụng các biện pháp SPS như là những rào cản thương mại trá hình. Mỗi quốc gia thành viên cam kết rằng việc xây dựng, áp dụng hoặc công nhận bất kỳ biện pháp vệ sinh dịch tễ với mục đích thuận lợi hóa thương mại giữa và trong các quốc gia thành viên, đồng thời bảo vệ tính mạng, sức khoẻ con người, động, thực vật trong lãnh thổ quốc gia đó. Để chứng minh những biện pháp SPS mà mình áp dụng là không nhằm hạn chế trá hình đối với thương mại trong khu vực, mỗi quốc gia thành viên phải xây dựng các tiêu chuẩn, quy chuẩn dựa trên những cơ sở khoa học. Hiệp định ATIGA cho phép các quốc gia thành viên trong việc thực hiện các biện pháp vệ sinh dịch tễ có thể áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế liên quan, hướng dẫn và đề xuất từ các tổ chức quốc tế như Codex In- ternational Commission (Codex), Tổ chức Sức khoẻ động vật thế giới (OIE), Công ước Bảo vệ thực vật thế giới (IPPC) và ASEAN (khoản 4 Điều 81 và khoản 2 Điều 84). Về cơ chế giám sát, việc áp dụng các biện pháp SPS của các quốc gia thành viên được giám sát bởi Ủy ban ASEAN về Vệ sinh và Kiểm dịch (AC-SPS). Mỗi năm, Ủy ban ASEAN về Vệ sinh và Kiểm dịch tổ chức họp ít nhất một lần giữa các quốc gia thành viên (Điều 82 Hiệp định ATIGA). Cơ quan này được thành lập để thực hiện các chức năng sau: (1) Tạo điều kiện trao đổi thông tin về các vấn đề như các sự cố vệ sinh dịch tễ trong các quốc gia thành viên và cả các nước không phải là thành viên ASEAN, sự thay đổi hay đưa ra các tiêu chuẩn và quy định về vệ sinh dịch tễ của các quốc gia thành viên có thể trực tiếp hay gián tiếp ảnh hưởng tới thương mại giữa và trong các quốc gia thành viên. (2) Thuận lợi hóa việc hợp tác trong lĩnh vực vệ sinh hay dịch tễ bao gồm năng lực xây dựng, hỗ trợ kỹ thuật và trao đổi chuyên gia, với điều kiện có nguồn tài chính phù hợp và các bộ luật và quy định hiện hành của mỗi quốc gia thành viên. (3) Nỗ lực giải quyết các vấn đề vệ sinh dịch tễ nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho thương mại giữa và trong các quốc gia thành viên. AC-SPS có thể thành lập các nhóm đặc trách trên cơ sở khoa học thực thi hoạt động tham vấn nhằm xác định và giải quyết các vấn đề cụ thể có thể phát sinh từ việc áp dụng các biện pháp vệ sinh dịch tễ; và (4) Đệ trình các báo cáo định kỳ việc xây dựng và các đề xuất trong quá trình thực hiện quy định về biện pháp SPS lên Hội đồng AFTA thông qua Hội nghị Quan chức cao cấp (SEOM) cho các hoạt động trong tương lai. Ngoài ra, một trong những nghĩa vụ mà các quốc gia thành viên phải thực hiện khi áp dụng các biện pháp SPS đó là phải minh bạch chính sách. Theo đó, các quốc gia thành viên có trách nhiệm liệt kê các bộ luật, quy định và các thủ tục áp dụng các biện pháp vệ sinh dịch tễ trong lãnh thổ của mình tại Phụ lục 9 của Hiệp định ATIGA. Đồng thời, các quốc gia thành viên cũng đảm bảo rằng các bộ luật, quy định và thủ tục về vệ sinh dịch tễ như đã liệt kê trong Phụ lục 9 có hiệu lực và có thể được các quốc gia thành viên khác áp dụng. Bất kỳ sự sửa đổi về luật, các quy định và thủ tục áp dụng vệ sinh dịch tễ của quốc gia phải thực hiện thủ tục thông báo theo Điều 11 Hiệp định ATIGA. Có thể thấy, việc quy định các biện pháp SPS là nhu cầu chính đáng của mỗi quốc gia. Mặc dù vậy, trong bối cảnh thương mại quốc tế, nó có thể bị lợi dụng để đưa ra 28 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT các yêu cầu bất hợp lý nhằm hạn chế sự xâm nhập của hàng hóa nước ngoài, bảo hộ nền sản xuất nội địa. Hiệp định ATIGA đã đưa ra những quy định nền tảng, làm cơ sở để ràng buộc nghĩa vụ của các quốc gia thành viên trong việc áp dụng các biện pháp SPS. Tuy nhiên, các quy định này của ATIGA còn mang tính chất khung, chưa được giải thích một cách rõ ràng, cũng như thiếu một cơ chế thực thi hiệu quả. Việc xác định ranh giới đâu là các biện pháp SPS cần thiết, có thể chấp nhận được và đâu là những biện pháp SPS gây cản trở thương mại quốc tế không phải là điều dễ dàng. Đặc biệt, nông nghiệp vốn là ngành kinh tế chủ lực của phần lớn các quốc gia ASEAN, ngoại trừ Singapore, Brunei. Nếu các quốc gia AEC áp dụng một cách tùy tiện các biện pháp SPS thì những mặt hàng trong lĩnh vực nông, lâm, thủy sản sẽ là đối tượng chủ yếu chịu tác động tiêu cực. Do đó, việc tăng cường hợp tác trong nông nghiệp, từng bước dỡ bỏ các rào cản phi thuế quan đối với các sản phẩm nông nghiệp thông qua kiểm soát các biện pháp SPS được xem là một trong những nội dung quan trọng của AEC. 2. Tình hình thực thi các cam kết về biện pháp SPS trong Hiệp định ATIGA của Việt Nam Trước khi Hiệp định ATIGA có hiệu lực, Việt Nam đã là thành viên của WTO và phải có nghĩa vụ thực hiện các cam kết liên quan đến biện pháp ATTP, kiểm dịch động, thực vật được áp dụng trong phạm vi lãnh thổ theo Hiệp định SPS. Vì vậy, khi AEC được thành lập, Việt Nam đã có những cơ sở nền tảng để thực thi các cam kết về biện pháp SPS. Cơ quan chịu trách nhiệm làm đầu mối liên hệ phục vụ cho việc hợp tác và trao đổi thông tin có hiệu quả trong vấn đề ATTP và kiểm dịch động, thực vật của Việt Nam là Vụ Hợp tác quốc tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn4. Cụ thể, Văn phòng Thông báo và Điểm hỏi đáp quốc gia về Vệ sinh Dịch tễ và Kiểm dịch Động thực vật Việt Nam (gọi tắt là Văn phòng SPS Việt Nam) trực thuộc Vụ Hợp tác quốc tế, được chính thức thành lập theo Quyết định số 99/2005/QĐ-TTg ngày 09/5/2005 của Thủ tướng Chính phủ, là đầu mối thực hiện các nghĩa vụ minh bạch hoá theo yêu cầu của Hiệp định SPS của WTO, thực hiện chức năng là kênh thông tin chính thức của Việt Nam về các vấn đề SPS. Khung pháp lý về các biện pháp ATTP và kiểm dịch động, thực vật của Việt Nam tương đối hoàn thiện và được liệt kê đầy đủ trong Phụ lục 9 của Hiệp định ATIGA tương ứng với từng lĩnh vực. Có thể điểm qua một số biện pháp SPS mà Việt Nam áp dụng trong thời gian qua như sau: Trong lĩnh vực bảo đảm ATTP: Tại Phụ lục 9 Hiệp định ATIGA, các biện pháp đảm bảo ATTP của Việt Nam được liệt kê tại Pháp lệnh số 12/2003/PL-UBTVQH11 ngày 26/7/2003 về vệ sinh an toàn thực phẩm và các văn bản hướng dẫn. Sau đó, Pháp lệnh này được thay thế bởi Luật An toàn thực phẩm năm 2010. Trong đó, các điều kiện bảo đảm an toàn đối với thực phẩm nhập khẩu được quy định chi tiết tại Mục I Chương VI Luật An toàn thực phẩm năm 2010. Theo đó, để kiểm soát thực phẩm nhập khẩu, Việt Nam áp dụng hai biện pháp chính: kiểm tra trước khi cho vào thị trường và biện pháp dựa vào giấy chứng nhận lưu hành tự do. - Biện pháp kiểm tra trước khi cho vào thị trường: thực phẩm, phụ gia thực phẩm, chất hỗ trợ chế biến thực phẩm, dụng cụ, vật liệu bao gói, chứa đựng thực phẩm nhập khẩu phải được kiểm tra nhà nước về ATTP, trừ một số thực phẩm được miễn kiểm tra nhà nước về ATTP theo quy định của Chính phủ5. Theo đó, có 3 phương thức kiểm tra là 29 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 4 Phụ lục 10 Hiệp định ATIGA. 5 Khoản 1 Điều 39 Luật An toàn thực phẩm năm 2010. kiểm tra chặt, kiểm tra thông thường và kiểm tra giảm. Chỉ những thực phẩm được cấp “Thông báo kết quả xác nhận thực phẩm đạt yêu cầu nhập khẩu” đối với từng lô hàng của cơ quan kiểm tra được chỉ định theo quy định của Bộ trưởng Bộ quản lý ngành thì mới đủ điều kiện nhập khẩu. Như vậy, cơ chế kiểm tra áp dụng cho tất cả các loại thực phẩm được nhập khẩu vào Việt Nam. Chỉ những thực phẩm nhập khẩu không nhằm mục đích kinh doanh mới được miễn kiểm tra như thực phẩm mang theo người nhập cảnh để tiêu dùng cá nhân trong định mức được miễn thuế nhập khẩu, thực phẩm trong túi ngoại giao, túi lãnh sự, thực phẩm quá cảnh, chuyển khẩu6, Điều này đảm bảo sự an toàn tuyệt đối cho bất kỳ một loại thực phẩm nào nhập khẩu vào Việt Nam nhưng nó cũng có thể là một rào cản thương mại. Bởi lẽ, phương pháp này không dựa trên một cơ sở khoa học nào và làm tốn kém thời gian, chi phí cho Nhà nước cũng như doanh nghiệp. Khi một doanh nghiệp lần đầu tiên muốn nhập khẩu một loại thực phẩm vào Việt Nam thì thực phẩm này phải được kiểm tra, cho dù một thực phẩm giống hệt như nó do một doanh nghiệp khác nhập vào vừa được kiểm tra trước đó. Như vậy, để được đưa ra thị trường, sản phẩm nội địa chỉ cần được kiểm tra một lần. Trong khi đó, sản phẩm nhập khẩu sẽ bị kiểm tra nhiều lần, mỗi khi nó được nhập bởi một nhà nhập khẩu mới. Điều này có thể bị chỉ trích là vi phạm nguyên tắc không phân biệt đối xử và quy tắc theo đó các biện pháp SPS không được gây hạn chế thương mại hơn các biện pháp cần có để đạt được mức bảo vệ động, thực vật “cần thiết”7. - Biện pháp dựa vào giấy chứng nhận lưu hành tự do: đối với thực phẩm chức năng, thực phẩm tăng cường vi chất dinh dưỡng, thực phẩm biến đổi gen, thực phẩm đã qua chiếu xạ phải có giấy chứng nhận lưu hành tự do hoặc giấy chứng nhận y tế theo quy định của Chính phủ8. Giấy chứng nhận lưu hành tự do (Certificate of Free Sale - CFS) là giấy chứng nhận do cơ quan nhà nước có thẩm quyền của nước xuất khẩu cấp cho thương nhân xuất khẩu sản phẩm, hàng hóa ghi trong CFS để chứng nhận rằng sản phẩm, hàng hóa đó được sản xuất và được phép lưu hành tự do tại nước xuất khẩu9. Điều kiện này chỉ áp dụng đối với hàng hóa nhập khẩu nên nó có thể tạo nên sự phân biệt đối xử quốc gia so với những loại thực phẩm cùng chức năng được sản xuất trong nước. Mặt khác, nó cũng có thể vi phạm nguyên tắc đối xử tối huệ quốc vì điều kiện để cấp giấy chứng nhận lưu hành tự do giữa các quốc gia khác nhau là khác nhau. Trong vấn đề kiểm dịch động, thực vật, Việt Nam đã xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật khá hoàn thiện. Cụ thể, đối với kiểm dịch thực vật có Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật năm 2013; về thủy sản có Luật Thủy sản năm 2003; về kiểm dịch động vật có Luật Thú y năm 2015. Kiểm dịch động, thực vật là hoạt động mang tính kỹ thuật chuyên ngành nhằm ngăn chặn, phát hiện, kiểm soát đối tượng kiểm dịch động, thực vật, đối tượng phải kiểm soát và sinh vật lạ gây hại xâm nhập vào Việt Nam. Do vậy, việc kiểm dịch trước hết cần phải thực hiện tại cửa khẩu là nơi đầu tiên mà từ đó các loài động, thực vật được đưa vào Việt Nam. Theo đó, khi nhập khẩu vật thể thuộc diện 30 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 6 Điều 1 Thông tư số 28/2013/TT-BCT ngày 06/11/2013 của Bộ Công thương quy định kiểm tra nhà nước về ATTP nhập khẩu thuộc trách nhiệm của Bộ Công thương. 7 Trần Thị Thùy Dương (2016), “Đi tìm điểm cân bằng giữa tuân thủ luật WTO và bảo đảm an toàn thực phẩm: Đáp án nào cho Việt Nam?”, tham luận tại Hội thảo “Khía cạnh pháp lý về an toàn thực phẩm và cơ chế đảm bảo thực hiện”, tổ chức tại Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh ngày 10/6/2016. 8 Điều 38 Luật An toàn thực phẩm năm 2010. 9 Điều 4 Quyết định số 10/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ Quy định Giấy chứng nhận lưu hành tự do đối với sản phẩm, hàng hóa xuất khẩu và nhập khẩu. kiểm dịch thực vật, chủ vật thể phải làm thủ tục kiểm dịch thực vật10. Điều này có nghĩa là không phải tất cả các loại thực vật nhập khẩu vào Việt Nam đều phải được kiểm dịch mà điều này chỉ áp dụng đối với các “vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật”. Vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật là thực vật, phương tiện sản xuất, bảo quản, vận chuyển hoặc các vật thể khác có khả năng mang theo đối tượng kiểm dịch thực vật. Bên cạnh đó, một số loại thực vật khi nhập khẩu vào Việt Nam có thể phải được phân tích nguy cơ dịch hại nếu nằm trong Danh mục vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật phải phân tích nguy cơ dịch hại trước khi nhập khẩu vào Việt Nam. Căn cứ kết quả phân tích nguy cơ dịch hại, cơ quan chuyên ngành bảo vệ và kiểm dịch thực vật ở trung ương của Việt Nam cho phép hoặc không cho phép nhập khẩu vật thể thuộc diện kiểm dịch thực vật và thông báo bằng văn bản cho cơ quan có thẩm quyền về kiểm dịch thực vật của nước xuất khẩu và tổ chức, cá nhân có liên quan biết. Tương tự, tổ chức, cá nhân khi nhập khẩu động vật, sản phẩm động vật có trong Danh mục động vật, sản phẩm động vật trên cạn thuộc diện phải kiểm dịch nộp hồ sơ đăng ký kiểm dịch động vật, sản phẩm động vật. Đối với động vật, sản phẩm động vật có trong Danh mục động vật, sản phẩm động vật trên cạn thuộc diện phải phân tích nguy cơ trước khi nhập khẩu vào Việt Nam phải được phân tích nguy cơ11. Cục Thú y tổ chức thực hiện phân tích nguy cơ trên cơ sở thông tin do cơ quan có thẩm quyền về thú y của nước xuất khẩu cung cấp và các nguồn thông tin có liên quan khác. Căn cứ kết quả phân tích nguy cơ, Cục Thú y quyết định việc nhập khẩu động vật, sản phẩm động vật. Tuy nhiên, một trong những yêu cầu đối với động, thực vật nhập khẩu là phải có Giấy chứng nhận kiểm dịch do cơ quan có thẩm quyền của nước xuất khẩu cấp12. “Giấy chứng nhận kiểm dịch phải được cung cấp bởi nước có sản phẩm xuất khẩu và sản phẩm xuất khẩu phải được giám định bởi cơ quan chức năng có thẩm quyền của nước xuất khẩu, đảm bảo rằng sản phẩm xuất khẩu không bị nhiễm khuẩn hay dư lượng kháng sinh”13. Việt Nam không phải là nước duy nhất áp dụng biện pháp này. Theo những quy định về y tế công cộng của Thái Lan thì đối với các loại hạt, thực vật và động vật cũng cần phải có giấy chứng nhận kiểm dịch được cấp bởi cơ quan chức năng của nước xuất xứ. Mặt hàng thịt nhập khẩu vào Thái Lan cần phải có giấy chứng nhận an toàn thú y được ký bởi nhà chức trách địa phương tại nước xuất xứ và cần xác nhận14. Vấn đề đặt ra là việc phải có Giấy chứng nhận kiểm dịch là tùy theo yêu cầu của nước nhập khẩu và phải tuân thủ các yêu cầu do nước nhập khẩu đặt ra. Đồng thời, việc không có một tiêu chuẩn chung khi đưa ra các yêu cầu đối với giấy Giấy chứng nhận kiểm dịch sẽ gây khó khăn cho các doanh nghiệp nhập khẩu và tiềm ẩn nguy cơ phân biệt đối xử. Có thể thấy, khung pháp lý về bảo đảm ATTP và kiểm dịch động, thực vật của Việt Nam tương đối hoàn thiện. Việt Nam đã thực thi một cách nghiêm túc các nghĩa vụ về minh bạch các biện pháp SPS theo Hiệp định ATIGA. Tuy nhiên, một số quy định vẫn còn tiềm ẩn khả năng phân biệt đối xử và có thể trở thành đối tượng khởi kiện trong bối cảnh hội nhập quốc tế. 31 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Khoản 1 Điều 29 Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật năm 2013. 11 Điều 43 Luật Thú y năm 2015. 12 Điều 44 Luật Thú y năm 2015 và Điều 26 Luật Bảo vệ và kiểm dịch thực vật năm 2013. 13 Nguyễn Thị Tường Anh (2014), “Xây dựng rào cản phi thuế quan tại một số nước trên thế giới”, Tạp chí Tài chính, số 6 (596), tr. 25. 14 Trung tâm Hỗ trợ hội nhập WTO TP. Hồ Chí Minh, “Những lưu ý về hàng rào kỹ thuật của Thái Lan”, < lan.html>, truy cập ngày 26/11/2016. 3. Một số thách thức trong việc thực thi các cam kết về biện pháp an toàn thực phẩm và kiểm dịch động, thực vật Trở thành viên của AEC đồng nghĩa với việc Việt Nam phải mở cửa thị trường, từ đó làm gia tăng khối lượng hàng hóa liên quan đến thực phẩm, động, thực vật từ các nước ASEAN nhập khẩu vào Việt Nam. Quá trình này có hai mặt: một mặt mang lại lợi ích cho người tiêu dùng và thúc đẩy các nhà sản xuất trong nước vươn lên, nhưng mặt khác, có thể gây khó khăn cho nền sản xuất nông nghiệp nội địa cũng như đặt ra áp lực cho việc đảm bảo ATTP vốn đã rất phức tạp. Trước hết, nền sản xuất nông nghiệp trong nước sẽ bị ảnh hưởng bởi sức ép cạnh tranh từ hàng hóa các nước trong khu vực. ASEAN là thị trường mà Việt Nam nhập khẩu khá nhiều các mặt hàng nông, lâm sản như dầu thực vật thô, gỗ nguyên liệu, đường ăn, trái cây, nguyên liệu thức ăn chăn nuôi... Riêng ngành công nghiệp đường sẽ gặp khó khăn lớn trong AEC vì Thái Lan là nước xuất khẩu đường lớn thứ 3 thế giới, có giá thành sản xuất thấp hơn Việt Nam rất nhiều15. Ngoài ra, Việt Nam còn nhập khẩu các mặt hàng nhạy cảm từ ASEAN như lá thuốc lá, muối, trứng, đường. Trong khi đó, nền nông nghiệp nước ta phổ biến là quy mô sản xuất nhỏ lẻ, manh mún, hạn chế trong áp dụng khoa học công nghệ vào sản xuất Quy trình sản xuất theo lối nông hộ khá phổ biến khiến chất lượng nông sản khó đồng nhất, nhiều khi không đáp ứng các tiêu chuẩn về vệ sinh ATTP của thị trường quốc tế16. Trước những cam kết của AEC, nền nông nghiệp Việt Nam chắc chắn sẽ phải đối mặt với sức ép cạnh tranh với nông, lâm, thủy sản nhập khẩu, nguy cơ thu hẹp sản xuất. Một vấn đề đáng lưu tâm nữa là tình trạng các loại thực phẩm bẩn, quá hạn sử dụng đang ồ ạt tràn vào Việt Nam, gây ảnh hưởng đến sức khỏe con người, vật nuôi trong nước. Khâu kiểm tra vệ sinh ATTP đối với nông sản nhập khẩu đang bị lơ là. Không chỉ hải sản như mực, cá, ngao, sò ngoại nhập giá rẻ mà còn các loại thịt, từ thịt bò, thịt cừu, thịt gia cầm, thịt lợn, phủ tạng các loại... đều đã được nhập lậu bán với giá rẻ mà sản xuất trong nước không thể cạnh tranh. Mặc dù pháp luật Việt Nam đã có những quy định chi tiết để kiểm soát ATTP, kiểm dịch động, thực vật nhưng lại thiếu một cơ chế thực thi hiệu quả. Đội ngũ cán bộ còn thiếu và trình độ khoa học kỹ thuật chưa cao khiến cho khâu kiểm dịch tại cửa khẩu chỉ mang tính hình thức. “Việc kiểm tra gần như chỉ được thực hiện về mặt ngoại quan, nhìn qua kính lúp để xem có bị dịch bệnh hay không. Không thực hiện bất kỳ một xét nghiệm, phân tích hóa chất, hay tồn dư chất bảo quản, bảo vệ thực vật trong sản phẩm nông sản”17. Ngược lại, đối với hoạt động xuất khẩu, việc hình thành AEC sẽ buộc các nước trong khu vực phải từng bước dỡ bỏ các rào cản kiểm dịch đối với hàng hóa của Việt Nam. Điều này mở ra cơ hội cho các doanh nghiệp Việt Nam tăng cường xuất khẩu các mặt hàng nông sản sang các nước ASEAN. Tuy nhiên, điều này chỉ có thể đạt được khi các doanh nghiệp Việt Nam hiểu rõ các quy định của AEC nói chung và các biện pháp kiểm dịch của từng quốc gia thành viên nói riêng. Thực tế cho thấy, doanh nghiệp và người dân rất thiếu thông tin về AEC hoặc lúng túng trước các quy chuẩn kỹ thuật khắt khe cũng như pháp luật của các nước trong 32 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15 Lưu Tiến Dũng (2015), “Tác động của Cộng đồng kinh tế ASEAN đến ngành nông nghiệp Việt Nam”, Tài liệu Hội thảo “Cộng đồng Kinh tế chung ASEAN (AEC): cơ hội, thách thức và giải pháp cho doanh nghiệp”, do Trường Đại học Kinh tế TP. Đà Nẵng tổ chức ngày 12/9/2015. 16 Hải Quan Online, “Nông nghiệp Việt Nam gập ghềnh hội nhập”, < viet-nam-gap-ghenh-hoi-nhap>, truy cập ngày 18/11/2016. 17 Bạch Hoàn - Trần Mạnh, “Thả cửa cho nông sản ngoại”, < truong/20101116/tha-cua-cho-nong-san-ngoai/411146.html>, truy cập ngày 18/11/2016. khu vực. “Đến cả những cán bộ của Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam còn phản ánh là các cơ quan quản lý không cập nhật thông tin gì về các hiệp định thương mại, về tiến trình ký kết hay các đối tác cạnh tranh... Các chuyên gia kinh tế phải tìm kiếm thông tin từ các báo nước ngoài hay một số cơ quan nước ngoài”18. Chính việc thiếu thông tin đã khiến doanh nghiệp Việt Nam không thể chủ động khi gia nhập thị trường. Bên cạnh đó, chất lượng hàng hóa, dịch vụ xuất khẩu, đặc biệt là các mặt hàng nông sản của Việt Nam còn nhiều hạn chế. Hiện nay, các mặt hàng nông sản chủ yếu của Việt Nam xuất khẩu sang các nước ASEAN là gạo, cà phê, hồ tiêu, điều, chè, rau quả, trong đó, lớn nhất là gạo. Một khi hàng rào thuế quan bị dỡ bỏ theo các cam kết AEC thì các biện pháp SPS được dự đoán sẽ trở thành công cụ chủ yếu để các quốc gia gây khó khăn cho hàng hóa nhập khẩu nhằm mục đích bảo hộ sản xuất trong nước. Điều này đòi hỏi các mặt hàng nông sản của Việt Nam phải đáp ứng đầy đủ các quy chuẩn, tiêu chuẩn kỹ thuật mà nước nhập khẩu yêu cầu. Tuy nhiên, người nông dân Việt Nam vốn quen với tập quán sản xuất nhỏ lẻ, sử dụng nhiều thuốc bảo vệ thực vật, thuốc kháng sinh để bảo vệ cây trồng, vật nuôi trước những đợt bệnh, dịch hại. Hơn nữa, “những vùng đất canh tác, sản xuất của Việt Nam đều được khai thác từ lâu và thời gian nghỉ đất, phơi đất, phơi trại quá ngắn để tái sản xuất nên mức độ tiêu diệt những mầm bệnh tiềm ẩn không cao. Vì vậy, điểm yếu về chất lượng sản phẩm sẽ tạo ra thách thức lớn cho cả ngành hàng nông nghiệp”19. Mặt khác, các doanh nghiệp Việt Nam cũng chưa thực sự quan tâm đến việc nâng cao chất lượng sản phẩm và uy tín hàng xuất khẩu. Nhiều doanh nghiệp còn chưa đáp ứng được các quy định về an toàn vệ sinh thực phẩm và các quy định về chất lượng. Việc thâm nhập thị trường ASEAN sẽ trở nên khó khăn đối với những doanh nghiệp, nông hộ không có khả năng áp dụng những quy trình sản xuất, quản lý chất lượng theo quy định của AEC. 4. Một số kiến nghị hoàn thiện các quy định về an toàn thực phẩm, kiểm dịch động, thực vật trong khuôn khổ AEC và các giải pháp thích ứng cho Việt Nam Thứ nhất, AEC cần tiến tới xây dựng một hiệp định chuyên biệt về các biện pháp SPS để đảm bảo nghĩa vụ của các nước thành viên được thực thi hiệu quả. Trong thời gian qua, các nước ASEAN đã hướng đến việc xây dựng khung pháp lý về ATTP dựa trên mục tiêu chính: thiết lập và thực hiện các biện pháp ATTP; đẩy nhanh quy trình hội nhập về các biện pháp và quy trình kiểm soát ATTP của các nước thành viên ASEAN; trợ giúp nỗ lực của các nước thành viên ASEAN trong việc tăng cường hệ thống ATTP quốc gia20. Các quy định về ATTP và kiểm dịch động, thực vật trong khuôn khổ AEC tuy có sự tương thích và phù hợp với khuôn khổ WTO nhưng còn mang tính chất chung chung, chưa thật sự rõ ràng và khó đảm bảo thực hiện trên thực tế. Điều này có thể xuất phát từ bản chất của AEC chủ yếu chỉ là sự liên kết, hợp tác giữa các chính phủ trong ASEAN trong việc mở cửa và tự do hóa nhiều hơn đối với thương mại, đầu tư và di cư lao động trong nội khối. Mặc dù được gọi với cái tên “Cộng đồng kinh tế”, AEC thực chất chưa thể được coi là một cộng đồng kinh tế gắn kết như Cộng đồng châu Âu (EC) bởi AEC không có cơ 33 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 18 Phương Nhung, “Chủ động cứu lấy mình”, < 2015022822594851.htm>, truy cập ngày 18/11/2016. 19 Vietnamplus, “Nông sản Việt trước hội nhập: Bài toán chất lượng sản phẩm”, < tuc-cap-nhat/1024-nong-san-viet-truoc-hoi-nhap-bai-toan-chat-luong-san-pham.htm>, truy cập ngày 18/11/2016. 20 Thanh Hằng, “Hướng đến thực phẩm an toàn”, , truy cập ngày 18/11/2016. cấu tổ chức chặt chẽ và những điều lệ, quy định có tính chất ràng buộc cao và rõ ràng như EC21. Muốn đạt được mục tiêu “mở cửa” và “tự do hóa” đòi hỏi AEC phải hoàn thiện các quy định pháp lý cũng như xây dựng một cơ chế hoàn chỉnh để thực thi các cam kết của các quốc gia thành viên. Đối với các tiêu chuẩn và quy định về biện pháp SPS, các nước AEC có thể sử dụng các cam kết trong khuôn khổ Hiệp định SPS của WTO. Tuy nhiên, với những điều kiện đặc thù của khu vực cùng với mục tiêu xây dựng một cộng đồng kinh tế thống nhất, thiết nghĩ AEC cần xây dựng một hiệp định quy định về vấn đề ATTP và kiểm dịch động, thực vật riêng của khu vực. Trong đó, cần có các quy định cụ thể và rõ ràng về việc xác định các biện pháp SPS được cho là phù hợp và cần thiết mà không nhằm mục đích cản trở thương mại; xác định rõ các tiêu chuẩn chung trong việc áp dụng các biện pháp SPS. Đặc biệt, cần thiết lập quy trình tham vấn và giải quyết tranh chấp trong trường hợp có quốc gia thành viên vi phạm nghĩa vụ. Đương nhiên, việc xây dựng các quy định này đòi hỏi phải có lộ trình và tham khảo kinh nghiệm quốc tế, đặc biệt là kinh nghiệm của WTO. Thứ hai, Việt Nam cần chủ động hoàn thiện hệ thống pháp luật về ATTP và kiểm dịch động, thực vật nhằm góp phần hạn chế sự tấn công của hàng hóa nhập khẩu. Mặc dù hệ thống pháp luật của Việt Nam về các biện pháp SPS tương đối đầy đủ nhưng một số quy định vẫn còn chứa đựng nguy cơ phân biệt đối xử. Vì vậy, để đảm bảo thực thi có hiệu quả các cam kết của mình, Việt Nam cần điều chỉnh một số quy định theo hướng thuận lợi về thủ tục hành chính, tiết kiệm chi phí cho các doanh nghiệp. Ví dụ, pháp luật cần đưa ra danh mục các loại thực phẩm cần phải kiểm tra trước khi được nhập khẩu chứ không cần phải kiểm tra tất cả như hiện nay; giảm bớt yêu cầu về Giấy chứng nhận tự do lưu hành hoặc Giấy chứng nhận kiểm dịch động, thực vật do nước xuất khẩu ban hành. Đồng thời, việc nâng cao trình độ của đội ngũ cán bộ và trang bị đầy đủ các trang thiết bị trong việc kiểm tra, kiểm dịch cũng là yêu cầu cần thiết. Bởi lẽ, nếu như chỉ có quy định trên giấy tờ mà khâu thực thi lại không hiệu quả thì việc bảo vệ sức khỏe người dân, động, thực vật trong lãnh thổ sẽ không được đảm bảo. Thứ ba, về phía doanh nghiệp cần chủ động tìm hiểu và nắm chắc thông tin về các biện pháp SPS. Doanh nghiệp cần tìm hiểu các nguyên tắc và điều kiện thực hiện các biện pháp SPS, thường xuyên cập nhật tình hình để tránh việc bị các nước thành viên AEC lạm dụng các biện pháp này gây cản trở bất hợp lý đối với hàng xuất khẩu của Việt Nam, nhất là hàng nông sản, thủy hải sản - ngành hàng mà Việt Nam có thế mạnh. Đồng thời, các doanh nghiệp cũng có trách nhiệm tuân thủ thích hợp, tránh việc hàng hoá không được thông quan vì các lý do vệ sinh dịch tễ, gây thiệt hại về uy tín cho doanh nghiệp nói riêng và Việt Nam nói chung. Người nông dân cũng như doanh nghiệp cần thay đổi thói quen sản xuất, đổi mới công nghệ và nâng cao năng lực cạnh tranh trước xu thế hội nhập toàn cầu. Thêm vào đó, Nhà nước cần có cơ chế khuyến khích, thúc đẩy các nhà sản xuất trong nước đổi mới công nghệ, cải tiến quản lý nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả sản xuất, kinh doanh. Đồng thời, các cơ quan có thẩm quyền cần tăng cường thông tin, phổ biến pháp luật, chính sách thương mại của AEC để doanh nghiệp kịp thời nắm bắt, chủ động trong tổ chức sản xuất, kinh doanh xuất khẩu, đáp ứng yêu cầu về tiêu chí kỹ thuật, vệ sinh kiểm dịch, về môi trường, an toàn sức khỏe người tiêu dùng của nước nhập khẩu n 34 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 05(333) T3/2017 NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 21 Trung tâm WTO, “Tóm lược Cộng đồng Kinh tế ASEAN (AEC)”, luoc-cong-dong-kinh-te-asean-aec, truy cập ngày 18/11/2016.