Những vướng mắc về xây dựng chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

Tóm tắt: Bài viết phân tích những bất cập, hạn chế trong quy trình xây dựng chính sách hiện hành, đồng thời đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng xây dựng chính sách trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bùi Thu Hằng* Abstract: This article provides analysis of the limitations, shortcomings in the current policy making process and also recommendations for solutions to improve the quality of policy developments in the process of developing and promulgating the legal documents and laws. Thông tin bài viết: Từ khóa: xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; quy trình chính sách; thẩm định chính sách Lịch sử bài viết: Nhận bài: 14/06/2017 Biên tập: 02/08/2017 Duyệt bài: 07/08/2017 Article Infomation: Keywords: Development of legal documents; policy process; policy appraisal Article History: Received: 14 Jun 2017 Edited: 02 Aug. 2017 Appproved: 07 Aug. 2017 * Vụ Các vấn đề chung về xây dựng pháp luật - Bộ Tư pháp NHỮNG VƯỚNG MẮC VỀ XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH TRONG ĐỀ NGHỊ XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Mối quan hệ giữa chính sách và pháp luật 1.1 Khái niệm chính sách Khái niệm “chính sách” được sử dụng phổ biến trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Ngay từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 ra đời, khái niệm “chính sách” đã xuất hiện trong mục đích ban hành Luật này: “để nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật, kịp thời thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”. Như vậy, có thể nói rằng, việc xây dựng chính sách đã được đưa vào quy trình lập pháp từ năm 1996, tuy nhiên, quy trình xây dựng chính sách chưa rõ ràng và cụ thể như quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Điều 22 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 quy định: “Lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm các quyền, nghĩa vụ của công dân”. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 39Số 20(348) T10/2017 Vấn đề xây dựng chính sách và đánh giá tác động của chính sách được đặc biệt đặt ra kể từ khi sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL vào năm 2008. Tuy nhiên, trong giai đoạn này, việc tiếp cận trong xây dựng chính sách chủ yếu chỉ tập trung xây dựng chính sách đối với hình thức luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Chỉ đến khi xây dựng Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, khái niệm chính sách, quy trình xây dựng chính sách, thẩm định chính sách và việc mở rộng phạm vi loại văn bản cần xây dựng theo quy trình chính sách mới được đặt ra. Mặc dù Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không giải thích thuật ngữ chính sách nhưng để cụ thể hóa quy định của pháp luật, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL (sau đây gọi là Nghị định số 34) giải thích thuật ngữ “chính sách” như sau: “Chính sách là định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đã nảy sinh nhiều vấn đề khác nhau liên quan đến thuật ngữ “chính sách”. Cụ thể là: Thứ nhất, nếu “chính sách” là định hướng, giải pháp của Nhà nước thì liệu có bao quát hết quy định tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015: “Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ...” và khoản 3 Điều 19: “Vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội”. Vì theo quy định của Nghị định số 34 thì các nghị định quy định tại khoản 2 và 3 đều phải lập đề nghị xây dựng nghị định, nghĩa là phải xây dựng theo quy trình chính sách. Thứ hai, nếu “chính sách” là định hướng, giải pháp của Nhà nước thì khái niệm này có phù hợp với quy định tại khoản 2, 3 và 4 Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015: “2. Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; 3. Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; 4. Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”? Hiểu theo quy định hiện hành thì chính sách là định hướng/giải pháp cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng đã hoặc mới phát sinh trong thực tiễn. Loại chính sách này chỉ có thể được thực thi với điều kiện được chuyển tải vào các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, từ những câu hỏi đặt ra trong quá trình triển khai thi hành luật, nảy sinh một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và thống nhất cách hiểu về thuật ngữ “chính sách”. Một là, nếu hiểu theo nghĩa hẹp “chính sách là giải pháp” là cách thức để giải quyết vấn đề hoặc phương pháp để giải quyết vấn đề (giải pháp hữu ích, giải pháp nâng cao năng lực quản lý, lãnh đạo) và có nhiều giải pháp để thực hiện thì vì sao không thống nhất một cách sử dụng thuật ngữ “chính sách là biện pháp” để phù hợp với quy định tại khoản 2 và 3 Điều 19 và khoản 2, 3 và 4 Điều 27 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015? Hai là, nếu hiểu chính sách theo nghĩa THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 40 Số 20(348) T10/2017 “biện pháp” là cách thức xử lý công việc hoặc cách thức để giải quyết vấn đề (biện pháp trừng phạt kinh tế, biện pháp ưu đãi thuế, biện pháp điều tiết tiền tệ, biện pháp chống lạm phát, biện pháp kỷ luật lao động) là khái niệm rộng, bao trùm thì có vẻ như là “chính sách là giải pháp” sẽ có nghĩa hẹp hơn là “chính sách là biện pháp”. Ba là, liệu có cách hiểu khác về khái niệm “chính sách”, theo đó, chính sách là việc can thiệp của nhà nước vào các quan hệ xã hội phát sinh nhằm giải quyết các vấn đề của thực tiễn? Tóm lại, dù hiểu theo nghĩa nào thì thuật ngữ “chính sách” vẫn là khái niệm mơ hồ, gây nhiều tranh cãi. Cách hiểu thiếu thống nhất về khái niệm này sẽ dẫn đến những bất cập trong quy trình xây dựng chính sách như đánh giá tác động của chính sách, thẩm định chính sách. 2.2 Vì sao phải xây dựng chính sách trước khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật? Việc xây dựng một VBQPPL có thể được ví như việc xây dựng một ngôi nhà, trong đó, khâu hoạch định chính sách là quá trình chủ đầu tư "đặt hàng" cho kiến trúc sư. Theo đó, kiến trúc sư sẽ đưa ra thiết kế phù hợp với nhu cầu của chủ đầu tư, giải quyết được những bất cập trong cuộc sống hàng ngày. Nếu việc "đặt hàng" càng rõ ràng, chi tiết, cụ thể, có định hướng ổn định, thì bản vẽ của kiến trúc sư càng chính xác và đáp ứng được yêu cầu của chủ đầu tư. Nhiều quốc gia trên thế giới coi trọng việc xây dựng chính sách trước khi bắt tay vào soạn thảo dự án luật. Mặc dù quy định 1 Báo cáo kết quả nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp của Canada của Bộ Tư pháp (năm 2013). 2 Báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL (năm 2013). 3 Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014). 4 Bản thuyết minh dự án Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014). 5 Báo cáo kết quả nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp tại Hồng Kông và Nhật Bản của Văn phòng Chính phủ (năm 2014). không giống nhau nhưng ở đa số các nước, quy trình xây dựng chính sách đều xuất phát từ Chính phủ. Ở Canada, quy trình chính sách được chia thành nhiều giai đoạn và quy định rõ trách nhiệm của từng chủ thể từ xây dựng đến phê duyệt chính sách1. Quy trình xây dựng chính sách thường bắt đầu bằng công đoạn đề xuất xây dựng chính sách và kết thúc bằng công đoạn phê duyệt chính sách2. Ở Nhật Bản, các ý tưởng hoặc đề xuất chính sách sẽ được xem xét ưu, nhược điểm, so sánh các phương pháp khác nhau để giải quyết vấn đề đặt ra3; toàn bộ quá trình xây dựng và hoạch định chính sách được coi là giai đoạn quan trọng nhất và được thực hiện theo một quy trình rất chuyên nghiệp và nghiêm túc, như các chương trình nghiên cứu thực tiễn, thu thập thông tin từ nghiên cứu điều tra cơ bản, tham khảo kinh nghiệm nước ngoài, các điều ước quốc tế, lấy ý kiến nhân dân4... Trong quy trình lập pháp, ở Uganda, người ta chú trọng đến tăng cường hiệu quả của việc phân tích chính sách và hình thành chính sách trước khi soạn thảo luật5. Tiếp đó, khi đã có chính sách chuẩn, chính sách được quy phạm hóa thành các quy định pháp luật để bảo đảm tính khả thi của các quy định. Việc quy phạm hóa chính sách là nhiệm vụ của cơ quan soạn thảo chuyên biệt, độc lập, có chuyên môn cao, gắn với cơ quan đã hình thành chính sách. Trong công đoạn phân tích chính sách ở Uganda, người ta cho rằng, làm luật là một hoạt động rất tốn kém, vì vậy, trước hết cần xem xét có nhất thiết phải ban hành luật không, hay có thể áp dụng các biện pháp khác với chi phí thấp hơn là ban hành luật mà vẫn mang lại kết quả mong THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 41Số 20(348) T10/2017 muốn6. Để trả lời câu hỏi này, Uganda cho rằng không thể thiếu việc phân tích tương quan chi phí, lợi ích của phương án chính sách được đưa ra. Những tuyên ngôn đơn thuần về chính sách không tạo ra nghĩa vụ bắt buộc phải thi hành, mà cần phải chuyển hóa chúng thành các quy định pháp luật7. Như vậy, không riêng gì ở Việt Nam, việc xây dựng chính sách, đánh giá tác động của chính sách là yêu cầu bắt buộc trước khi soạn thảo VBQPPL. Trong xây dựng pháp luật, khâu xây dựng chính sách có vai trò rất quan trọng, thể hiện đường lối, quyết tâm chính trị của Đảng, Nhà nước, nguyện vọng của nhân dân, của các đối tượng thi hành đối với vấn đề mà dự án, dự thảo VBQPPL điều chỉnh. Khi một chính sách được đề ra thì cần xem xét, đánh giá sự cần thiết, mức độ tác động về các mặt kinh tế - xã hội, tính khả thi, điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách, từ đó, cơ quan, tổ chức được giao thiết kế các quy phạm cụ thể để thể hiện nội dung chính sách, thực thi chính sách. Nếu chính sách không được xây dựng trước khi soạn thảo VBQPPL thì VBQPPL có tính dự báo thấp, nhất là về những vấn đề kinh tế - xã hội mới phát sinh, dẫn đến việc có những chính sách không đi vào được cuộc sống. Hệ quả là pháp luật được ban hành nhưng không được dự liệu và bảo đảm đầy đủ các điều kiện về thiết chế tổ chức thi hành, nguồn lực tài chính, tổ chức thi hành pháp luật. Vì sao chính sách, tự bản thân nó, không thể tác động trực tiếp đến hành vi của từng chủ thể mà phải qua một công cụ "trung gian" đó là pháp luật? Vì, khác với chính sách, pháp luật có những đặc tính mà chính sách không thể có được, đó là tính bắt buộc chung và quy tắc về quyền lực công. 6 Statutory Intrument Act, Canada 2003. 7 Legislation Act, 2006, bang Ontario, Canada Có thể thấy rằng, giữa chính sách và pháp luật có mối quan hệ khăng khít không thể tách rời. Một VBQPPL sẽ bị coi là không có mục tiêu nếu thiếu một định hướng chính sách. Ngược lại, một chính sách sẽ bị coi là không có ý nghĩa, vô thưởng vô phạt, nếu nó không được thực hiện thông qua một VBQPPL cụ thể. Như vậy, việc Nhà nước ban hành pháp luật chính là để thực thi chính sách của mình. Chính sách của VBQPPL là tư tưởng cốt lõi đối với vấn đề mà dự án, dự thảo VBQPPL dự định điều chỉnh. 2. Những hạn chế trong quy trình chính sách hiện hành 2.1 Loại văn bản xây dựng theo quy trình chính sách Theo quy định, các loại văn bản Luật, Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH; Nghị định của Chính phủ; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh là các VBQPPL phải xây dựng chính sách trước khi soạn thảo. Nhưng trong số các loại văn bản nêu trên, pháp luật hiện hành về ban hành VBQPPL cũng loại trừ một số văn bản không phải xây dựng chính sách trước khi soạn thảo. Thứ nhất, tất cả các luật, pháp lệnh đều phải xây dựng chính sách khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Thứ hai, những nghị quyết sau đây của Quốc hội, UBTVQH, HĐND tỉnh phải xây dựng theo quy trình chính sách gồm: - Nghị quyết của Quốc hội (1) về thực hiện thí điểm một số chính sách mới thuộc thẩm quyền quyết định của Quốc hội nhưng chưa có luật điều chỉnh; (2) Tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần luật, nghị quyết của Quốc hội đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 42 Số 20(348) T10/2017 công dân; - Nghị quyết của UBTVQH tạm ngưng hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH đáp ứng các yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế - xã hội; - Nghị quyết của HĐND tỉnh quy định (1) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (2) Biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; (3) Biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Thứ ba, chỉ những nghị định sau mới phải xây dựng chính sách: (1) Nghị định quy định các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (2) Nghị định quy định các vấn đề cần thiết thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh, tế, quản lý xã hội. Trước khi ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của UBTVQH. Việc giới hạn phạm vi loại văn bản phải xây dựng theo quy trình chính sách là hợp lý. Tuy nhiên, quy trình xây dựng chính sách là hết sức phức tạp, nhiều công đoạn gồm: tổng kết những vấn đề thực tiễn, đánh giá tác động của chính sách, lấy ý kiến đề nghị xây dựng chính sách, thẩm định đề nghị xây dựng chính sách. Thông thường, quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL phải mất ít nhất từ 4 đến 6 tháng. Trong khi đó Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 mở rộng phạm vi loại văn bản cần xây dựng chính sách bao gồm cả nghị định của Chính phủ về biện pháp tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết và Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh để quy định về chính sách và biện pháp nhằm bảo đảm thi hành VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên là chưa thực sự phù hợp với thực tế. Trên thực tế, đối với loại văn bản mang tính chất quản lý điều hành, đòi hỏi phải xử lý nhanh nhưng lại phải xây dựng theo quy trình chính sách hết sức phức tạp làm hạn chế khả năng phản ứng nhanh của Chính phủ và chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội. Việc quy định nhiều loại văn bản phải xây dựng theo quy trình chính sách sẽ gây tốn kém, lãng phí và mất nhiều thời gian để xây dựng chính sách và có thể ở khía cạnh nào đó làm giảm hiệu quả quản lý, điều hành của Chính phủ, chính quyền địa phương. Chúng tôi cho rằng, không phải tất cả các loại nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 và khoản 2 và 3 Điều 27 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nhất thiết phải xây dựng theo quy trình chính sách, bởi vì, có một số trường hợp, nếu các VBQPPL không được ban hành ngay sẽ phá vỡ sự đồng bộ của hệ thống pháp luật. Ví dụ, khi ban hành nghị định của Chính phủ để bãi bỏ nghị định của Chính phủ thì liệu có cần thiết phải xây dựng theo quy trình chính sách? Chưa rõ mức độ thành công của quy định này nhưng ít nhất với việc phải thông qua chính sách trước khi soạn thảo nghị định theo quy định tại khoản 2 Điều 19 sẽ làm Chính phủ phải THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 43Số 20(348) T10/2017 dành quá nhiều thời gian cho công tác xây dựng chính sách. Bên cạnh đó, với tính mơ hồ của khái niệm “chính sách” cũng dẫn đến sự lúng túng trong quá trình thực hiện. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, địa phương là cấp tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật. Do đó, HĐND tỉnh ban hành VBQPPL chủ yếu thực hiện các biện pháp để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật và VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Phần lớn các văn bản do HĐND tỉnh ban hành đều căn cứ vào VBQPPL của trung ương thì liệu có phải xây dựng chính sách không? Vì nếu ra nghị quyết lại phải xây dựng theo quy trình chính sách là một áp lực lớn đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Như vậy, việc áp dụng quy trình chính sách đối với các loại VBQPPL theo quy định tại khoản 2 Điều 19 và khoản 2, 3 Điều 27 cần phải cân nhắc và nghiên cứu lại. Thiết nghĩ, chúng ta nên giới hạn phạm vi loại VBQPPL cần thực hiện theo quy trình chính sách và sẽ hợp lý hơn nếu chỉ tập trung vào một số loại văn bản có tính chất đặc thù cần phải thực hiện theo quy trình chính sách theo quy định tại khoản 3 Điều 19 và khoản 4 Điều 27. 2.2 Những bất cập về đánh giá tác động của chính sách Đánh giá tác động của chính sách là vấn đề rất khó, đòi hỏi kỹ thuật và quy trình phức tạp, vì vậy, Quốc hội đã giao cho Chính phủ quy định chi tiết Điều 35 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Tuy nhiên, quy định của Luật có những vấn đề chưa chặt chẽ khi tách giữa xây dựng nội dung chính sách theo quy định tại Điều 34 với đánh giá tác động của chính sách theo quy định tại Điều 35. Nếu không tách bạch giữa nội dung chính sách và đánh giá tác động của chính sách thì quy trình xây dựng chính sách và đánh giá tác động chính sách sẽ khả thi hơn. Do việc tách bạch giữa xây dựng nội dung của chính sách và đánh giá tác động của chính sách nên trong Nghị định số 34, Chính phủ quy định Điều 5 (xây dựng nội dung chính sách) với Điều 6 (Đánh giá tác động của chính sách) thành hai Điều riêng. Việc tách thành hai Điều như vậy dẫn đến cách hiểu là phải xây dựng nội dung chính sách trước rồi mới thực hiện đánh giá tác động của chính sách. Cách tiếp cận này tương đối khó hiểu và chưa phù hợp với thông lệ quốc tế - đánh giá tác động của chính sách để tìm ra chính sách và chứng minh chính sách đó là cần thiết. Sẽ hoàn hảo hơn nếu cả luật và nghị định không quy định tách bạch giữa xây dựng nội dung chính sách và đánh giá tác động của chính sách thành hai Điều độc lập. Có thể nói rằng, đánh giá tác động của chính sách trước khi soạn thảo VBQPPL là một quy định tiến bộ nhưng việc triển khai thi hành thì còn rất hình thức do nguồn kinh phí hạn hẹp. Trong bối cảnh ngân sách nhà nước càng ngày càng bị thu hẹp mà chúng ta lại mở rộng phạm vi loại VBQPPL của cả trung ương và địa phương cần phải xây dựng chính sách và đánh giá tác động của chính sách thì chưa thực sự phù hợp. Bên cạnh đó, còn có sự thiếu nhất quán trong việc sử dụng cụm từ đánh giá tác động của chính sách và đánh giá tác động của văn bản tại điểm c, khoản 2 Điều 128 của Luật Ban hành VBQPPL: “c) Đánh giá tác động văn bản trong trường hợp dự thảo quyết định có quy định cụ thể các chính sách đã được quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; đánh giá tác động của thủ tục hành chính trong trường hợp được luật giao, đánh giá tác động về giới (nếu có)”. Việc quy định thiếu thống nhất như vậy sẽ dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau và khó khăn trong việc áp dụng quy trình đánh giá tác động của chính sách. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 44 Số 20(348) T10/2017 2.3 Quy trình thẩm định chính sách Theo quy định của Điều 39 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Bộ Tư pháp tiến hành thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ. Điểm mới của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 là cho phép các chủ thể có thể gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng nghị định cho Bộ Tư pháp bất kỳ thời điểm nào trong năm và khi nhận đủ hồ sơ hợp lệ thì Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị xây dựng nghị định. Đối với những đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định có nội dung phức tạp và những đề nghị do Bộ Tư pháp chủ trì thì Hội đồng tư vấn thẩm định có không quá 1/3 số thành viên là người của Bộ Tư pháp. Ngoài ra, khi thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL phải có sự tham gia của đại diện Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ. Quy trình thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là một quy trình tương đối phức tạp, gồm nhiều nội dung, hồ sơ đề nghị đòi hỏi cao về cả số lượng lẫn chất lượng. Tuy nhiên, việc tổ chức thẩm định trong thời gian qua chưa đáp ứng được yêu cầu của việc thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL. Hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do lãnh đạo cấp vụ chủ trì, trong khi đó thẩm định dự thảo luật, pháp lệnh thì Chủ tịch Hội đồng là lãnh đạo cấp bộ với thành phần tham gia gồm nhiều bộ, ngành, có sự tham gia của nhiều chuyên gia, nhà khoa học. Bên cạnh đó, thành phần tham gia Hội đồng tư vấn thẩm định khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL thiếu rất nhiều cơ quan quan trọng như Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, hoặc nếu có tham gia thì cũng chưa phát biểu được về những nội dung mà Luật yêu cầu. Vai trò của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội trong việc thẩm định đánh giá tác động xã hội hiện đang hết sức mờ nhạt. Bên cạnh đó, quy định báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ quan điểm của Bộ Tư pháp về việc đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đủ hoặc chưa đủ điều kiện trình chưa thực hiện được vì rất khó để kết luận đề nghị xây dựng VBQPPL đủ hay chưa đủ điều kiện trình do vấn đề chính sách còn nhiều tranh cãi, hồ sơ thẩm định thiếu những dữ liệu cần thiết để đánh giá và vẫn còn sự nể nang, châm chước đối với cơ quan chủ trì soạn thảo. Như đã phân tích ở trên, việc triển khai xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh còn ít nên việc thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết theo quy trình thẩm định chính sách cũng gặp nhiều vướng mắc do các Sở Tư pháp chưa có kinh nghiệm và kỹ năng thẩm định chính sách nên chưa tổ chức được các Hội đồng tư vấn thẩm định chính sách theo đúng nghĩa. Ngoài ra, quy trình thẩm định chính sách cũng chưa bảo đảm sự công bằng về trình tự, thủ tục giữa các chủ thể có thẩm quyền đề nghị xây dựng VBQPPL. Trên thực tế, chỉ có các bộ, cơ quan ngang bộ khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh mới phải thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đối với các chủ thể khác khi lập đề nghị thì không phải qua bước thẩm định và phê duyệt đề nghị mà chỉ cần gửi xin ý kiến Chính phủ. Khi góp ý đề nghị xây dựng VBQPPL của các chủ thể có thẩm quyền đề nghị khác, do không quy định bắt buộc nên với đề nghị xây dựng VBQPPL của các chủ thể khác thường không thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định đề nghị. Như vậy, dường như quy trình xây dựng chính sách, thẩm định chính sách của Chính phủ chặt chẽ hơn so với các chủ thể có quyền trình đề nghị khác. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 45Số 20(348) T10/2017 2.4 Về áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn với quy trình chính sách Một câu hỏi rất thực tế là liệu có được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với đề nghị xây dựng VBQPPL không? Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 dành 01 chương (Chương XII) để quy định về việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn. Vấn đề đặt ra là trường hợp luật, pháp lệnh, nghị định (tại khoản 2, 3 Điều 19) hoặc nghị quyết của HĐND tỉnh (tại khoản 2, 3 và 4 Điều 27) thuộc một trong các trường hợp được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn theo quy định tại Điều 146 thì trước khi soạn thảo, cơ quan đề nghị xây dựng VBQPPL có phải thực hiện quy trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL (xây dựng, phân tích, đánh giá, thẩm định, thông qua chính sách) không? Do chưa có quy định cụ thể nên có thể dẫn đến nhiều cách hiểu khác nhau. Cách hiểu thứ nhất: Không được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Chỉ được áp dụng quy định tại Chương XII (xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn), Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 cho quy trình soạn thảo dự án, dự thảo VBQPPL. Cách hiểu thứ hai: Không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH mà vẫn phải thực hiện quy trình chính sách trước khi tiến hành soạn thảo. Vì theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết chỉ được tiến hành sau khi được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Về thẩm quyền quyết định xây dựng, ban hành VBQPPL theo quy định tại Điều 147 của Luật thì cơ quan nào ban hành văn bản cơ quan đó sẽ quyết định việc ban hành văn bản theo trình tự, thủ tục rút gọn. Quy định này chưa rõ là có được phép rút gọn đối với quy trình xây dựng chính sách không. Bên cạnh đó, Điều 51 của Luật quy định về việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh yêu cầu việc chuẩn bị hồ sơ theo quy trình xây dựng chính sách, mà không cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn. Trong khi đó, việc bổ sung vào chương trình thường là những vấn đề cấp bách, đòi hỏi phải ban hành văn bản ngay hoặc các trường hợp khác theo quy định tại Điều 146 của Luật. Điều 37 Nghị định số 34 quy định về thẩm quyền đề nghị và quyết định ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn cũng chỉ quy định về thẩm quyền đề nghị áp dụng trình tự thủ tục rút gọn đối với đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh. Nếu hiểu theo quy định của Điều 37 thì cũng không áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn khi lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ, đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND tỉnh theo quy định tại khoản 4 Điều 37 của Nghị định số 34 thì nội dung văn bản đề nghị Thủ tướng Chính phủ, Thường trực HĐND tỉnh quyết định áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn chỉ phải nêu rõ: (1) căn cứ áp dụng; (2) tên văn bản; (3) sự cần thiết ban hành; (4) đối tượng, phạm vi điều chỉnh; (5) nội dung chính của văn bản; (6) dự kiến cơ quan chủ trì soạn thảo và thời gian trình văn bản. Theo quy định trên, có thể hiểu rằng, cơ quan đề nghị xây dựng nghị định, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh sẽ không phải thực hiện các bước lập đề nghị (như trong trường hợp thông thường). THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 46 Số 20(348) T10/2017 Trường hợp đề nghị được chấp thuận, việc soạn thảo sẽ được tiến hành theo quy định tại Điều 148 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Cách hiểu khác nhau trong việc áp dụng quy trình rút gọn dẫn tới việc thực hiện quy định này cũng rất khác nhau. Nếu hiểu theo hướng khi lập đề nghị xây dựng VBQPPL mà không được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn thì sẽ không phù hợp với quy định về các trường hợp được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn theo quy định tại Điều 146 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. * Năm 2017 là năm đầu tiên thực hiện việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL theo quy trình chính sách, nhưng rõ ràng là đã có sự lúng túng của Chính phủ, của các cơ quan, tổ chức có liên quan khi triển khai quy định mới này. Mặc dù đã được chuẩn bị từ rất sớm, ngay khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực nhưng quy trình lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh vẫn chưa đạt được ý tưởng của nhà làm luật là xây dựng một quy trình xây dựng chính sách thực sự hiệu quả. Đối với các địa phương thì hầu như việc triển khai xây dựng nghị quyết của HĐND theo quy trình chính sách rất hạn chế do đây là vấn đề mới mà địa phương chưa từng được tiếp cận; việc hướng dẫn đánh giá tác động của chính sách cũng chưa thực sự hiệu quả nên hầu hết các địa phương chưa chủ động trong việc xây dựng nghị quyết của HĐND theo quy trình chính sách. Sự lúng túng trong việc thực hiện quy trình xây dựng chính sách, trong đó có đánh giá tác động của chính sách, một phần xuất phát từ quy định của Luật và Nghị định số 34 chưa thực sự rõ ràng và phần lớn xuất phát từ việc cơ quan nhà nước chưa bắt nhịp được với những thay đổi cơ bản trong quy trình lập pháp với những đòi hỏi phức tạp về hồ sơ và yêu cầu, đòi hỏi khắt khe về trình tự, thủ tục. Để khắc phục những hạn chế trong việc thực hiện quy trình chính sách, Bộ Tư pháp đã có những hướng dẫn cụ thể về xây dựng chính sách và đánh giá tác động của chính sách. Có thể tin tưởng rằng, với việc hướng dẫn cụ thể, bồi dưỡng nghiệp vụ thường xuyên về xây dựng chính sách, đánh giá tác động của chính sách cộng với tâm huyết của những người làm công tác xây dựng pháp luật, chúng ta sẽ có được những chính sách đồng bộ, khả thi, đáp ứng được yêu cầu của đời sống xã hội TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Báo cáo kết quả nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp của Canada của Bộ Tư pháp (năm 2013). 2. Báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành VBQPPL (năm 2013). 3. Báo cáo kinh nghiệm nước ngoài Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014). 4. Bản thuyết minh dự án Luật Ban hành VBQPPL (năm 2014). 5. Báo cáo kết quả nghiên cứu khảo sát quy trình lập pháp tại Hồng Kông và Nhật Bản của Văn phòng Chính phủ (năm 2014). 6. Statutory Intrument Act, Canada 2003. 7. Legislation Act, 2006, bang Ontario, Canada. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 47Số 20(348) T10/2017