Phạm vi áp dụng trưng cầu dân ý trong pháp luật của Pháp và Nga: Một số kinh nghiệm cho Việt Nam

PHAÅM VI AÁP DUÅNG TRÛNG CÊÌU DÊN YÁ TRONG PHAÁP LUÊÅT CUÃA PHAÁP VAÂ NGA: MÖÅT SÖË KINH NGHIÏåM CHO VIÏåT NAM TRẦN VIỆT DŨNG* LÊ TẤN PHÁT ** Trưng cầu ý dân (referendum) là một hình thức thể hiện dân chủ thông qua bỏ phiếu trực tiếp, trong đó các công dân sẽ được yêu cầu thể hiện (thông qua cuộc bỏ phiếu toàn dân) ý kiến hoặc ý chí của mình đối với một vấn đề của đất nước theo yêu cầu của nhà nước1. Trong cơ chế dân chủ trực tiếp này, nhà nước sẽ dành quyền quyết định cho các cử tri là công dân có quyền lợi và trách nhiệm đối với vấn đề liên quan; nhà nước có nghĩa vụ thực hiện quyết nghị theo ý kiến của nhân dân. Bài viết phân tích một khía cạnh quan trọng của pháp luật về trưng cầu ý dân, đó là phạm vi các vấn đề áp dụng trưng cầu ý dân trên cơ sở pháp luật và thực tiễn pháp lý của Pháp và Nga, hy vọng có thể đóng góp tích cực cho quá trình soạn thảo Luật Trưng cầu ý dân của Việt Nam. 1. Pháp luật về trưng cầu ý dân của Liên bang Nga Trưng cầu ý dân là một hiện tượng tương đối mới tại Nga. Nó chỉ mới được ghi nhận trong hệ thống pháp luật Nga vào cuối thập niên 1930. Mặc dù trong lịch sử nước Nga cổ đại cũng đã tồn tại một hình thức dân chủ trực tiếp là “biểu quyết toàn dân” (всенарод- нoe голосование), nhưng ý nghĩa và tầm vóc, cách thức tổ chức sự kiện này khác với trưng cầu ý dân2. Nghiên cứu về pháp luật về trưng cầu ý dân tại Nga có thể được phân thành hai giai đoạn phát triển cơ bản: (i) giai đoạn nước Nga thuộc Liên Xô và (ii) giai đoạn nước Nga độc lập (sau khi Liên Xô tan rã) từ năm 1992 tới nay. 1.1. Pháp luật và thực tiễn trưng cầu ý dân của Nga thời kỳ Liên Xô Chế định trưng cầu ý dân bắt đầu được hình thành hệ thống pháp luật của Liên Xô vào cuối thập niên 1930 và được đưa vào Hiến pháp năm 19363. Sau đó, nước Cộng 56 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË * TS. Trưởng khoa Luật Quốc tế, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. ** ThS,GV. khoa Luật Quốc tế, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh. 1 Julien Laferrière (1947), Manuel de droit constitutionnel, Domat –. Monchrestien, Paris, p. 289. 2 Комарова В. В. (2014), Референдумный процесс Российской Федерации, Thủ tục trưng cầu ý dân của Liên bang Nga, DirectMedia. Trước khi Hiến pháp 1936, Chính quyền Xô viết giai đoạn 1917-1936 cũng đã từng tổ chức hỏi ý kiến toàn dân nhưng chỉ dưới hình thức trao đổi với nhân dân và không dựa trên một cơ sở pháp lý cụ thể. hòa XHCN Xô viết Liên bang Nga (với tư cách là một chủ thể của Liên Xô lúc bấy giờ) cũng đã pháp điển hóa cơ chế trưng cầu ý dân để quyết định các vấn đề quan trọng trong bản Hiến pháp của mình năm 1937 (với nội dung tương tự như Hiến pháp năm 1936 của Liên Xô)4. Mặc dù không quy định cụ thể trong Hiến pháp về phạm vi trưng cầu ý dân, trong giai đoạn này, các cuộc trưng cầu ý dân tại các nước cộng hòa thuộc Liên Xô (chủ thể liên bang) của Nga5 và của Liên Xô chỉ giới hạn ở các vấn đề về lãnh thổ và các vấn đề dân tộc. Năm 1977, Liên Xô ban hành hiến pháp mới, trong đó quy định hai hình thức: (i) lấy ý kiến nhân dân và (ii) trưng cầu ý dân6. Quy định tương tự cũng được thể hiện một cách minh thị trong Điều 5 Hiến pháp Nga vào năm 1978. Tuy nhiên, pháp luật Liên Xô và Nga trong giai đoạn này không quy định cụ thể về phạm vi các vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân cũng như thủ tục cho cơ chế trưng cầu ý dân. Mãi tới năm 1990, Luật Trưng cầu ý dân đầu tiên mới được xây dựng và thông qua tại Đại hội Xô viết Tối cao của Liên Xô, có hiệu lực trên toàn Liên Xô (bao gồm Nga)7. Điều 4 Luật Trưng cầu ý dân của Liên Xô quy định bốn vấn đề có thể được quyết định bằng trưng cầu ý dân, bao gồm: (i) ban hành luật liên bang (Liên Xô) mới, (ii) thay đổi toàn bộ hoặc một phần của một đạo luật liên bang, (iii) quyết định nội dung chính của đạo luật và các văn bản pháp luật khác của liên bang và (iv) quyết định những vấn đề quan trọng khác của liên bang. Tính hợp pháp và hợp lý của Luật này đã gây tranh cãi chính vì quy định về phạm vi các vấn đề là đối tượng của trưng cầu ý dân. Hai vấn đề đầu thuộc thẩm quyền và chức năng của cơ quan lập pháp của Liên Xô - Đại hội Xô viết và được quy định trong Hiến pháp. Vấn đề thứ ba bị đánh giá thiếu thực tế vì khó có thể lượng hóa được nội dung nào của văn bản pháp luật là nội dung chính. Vấn đề thứ tư cũng bị nhiều học giả chỉ trích là mơ hồ vì khó xác định những vấn đề nào thuộc thẩm quyền của Liên bang sẽ được coi là quan trọng và đồng thời có những vấn đề quan trọng mang tính sống còn của Liên bang Xô viết như việc duy trì và thay đổi cơ cấu liên bang thì lại không thuộc thẩm quyền của Liên bang (theo Hiến pháp), mà phải dựa vào thỏa thuận của các chủ thể liên bang. Mong muốn của các lãnh đạo Liên Xô dành cho cơ chế trưng cầu ý dân tại Liên Xô giá trị bắt buộc đã không có một nền tảng pháp lý vững vàng. Điều này đã thể hiện qua tác động của cuộc trưng cầu ý dân tại Liên Xô năm 1991. Ngày 17/03/1991, Liên Xô đã tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân để xác định ý chí của nhân dân về một trong những vấn đề quan trọng nhất của xã hội Liên Xô lúc bấy giờ, đó là sự cần thiết của việc duy trì Liên bang Xô viết8. Cuộc trưng cầu được tiến hành theo đề xuất của Tổng thống Liên Xô, Mikhail S. Gorbachev, với mục đích làm rõ rằng mặc dù chủ nghĩa ly khai đang phát triển tại nhiều chủ thể của Liên Xô, nhưng đa số công dân Liên Xô vẫn mong muốn tiếp 3 Комарова В. В. (2014), tlđd, tr. 27. 4 Nga là một nước trong Liên bang Xô viết (Liên Xô), nhưng bản thân Nga cũng là một liên bang các nước cộng hòa. Theo truyền thống pháp lý của Liên Xô và Nga, các nước cộng hòa và khu vực tự trị trong khuôn khổ liên bang được gọi là các chủ thể liên bang. Cũng xem: Комарова В. В. (2014), tlđd, tr. 26-27. 5 Điều 5 Hiến pháp Liên Xô năm 1977. 6 Luật Trưng cầu ý dân của Liên Xô (luật No 1869-1), ban hành ngày 27/12/1990. Điều 29: “Quyết định được lấy từ kết quả trưng cầu ý dân tại Liên Xô, sẽ là cuối cùng, có hiệu lực bắt buộc trên toàn lãnh thổ của Liên Xô, và chỉ có thể bị hủy bỏ hay chỉ sửa đổi bởi một cuộc trưng cầu ý dân khác tại Liên Xô”. 7 Brady, Henry E., and Kaplan, Cynthia S. (1994). “Eastern Europe and the Former Soviet Union” in Referendums around the World: The Growing Use of Direct Democracy, Washington, DC: AEI Press, tr. 25. 8 Như trên, tr. 25, 26. 57NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË tục duy trì đất nước dưới hình thức một liên bang thống nhất9. Câu hỏi được đưa ra để trưng cầu ý dân là “[Quý vị] có cho rằng cần thiết phải duy trì Liên bang Xô viết dưới hình thức một liên bang mới của các nước cộng hòa có chủ quyền bình đẳng, mà trong đó bảo đảm các quyền và tự do của con người thuộc mọi dân tộc?”. Sáu nước cộng hòa có phong trào ly khai mạnh nhất là Armenia, Estonia, Georgia, Latvia, Lithuania, Mol- davia10 đã tẩy chay cuộc trưng cầu ý dân này. Tuy nhiên, dân số của họ chỉ chiếm khoảng 7% tổng số dân Liên Xô. Trong tất cả các nước cộng hòa, nơi mà trưng cầu ý dân được tổ chức, lá phiếu ủng hộ cho sự duy trì liên bang là khá cao. Tại Nga, nước cộng hòa chiếm 2/3 dân số của Liên Xô, số lượng cử tri tham gia trưng cầu ý dân là 80%, và có 76,4% bỏ phiếu “ủng hộ” duy trì liên bang11. Kết quả này ban đầu được nhìn nhận như chiến thắng của chính quyền trung ương và những người ủng hộ liên bang. Tuy nhiên, tầm quan trọng của cuộc trưng cầu ý dân đã bị suy giảm do sự mơ hồ của câu hỏi. Quan trọng hơn, bản thân tính hợp hiến của vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân cũng bị thách thức. Theo Hiến pháp Liên Xô, các nước cộng hòa Xô viết chính là chủ thể quyết định sự tồn tại của Liên Xô và vì vậy, vấn đề quyết định về sự tồn tại của Liên Xô bị coi là không thuộc thẩm quyền của liên bang. Kết quả là cuộc trưng cầu ý dân đã thất bại trong việc giải quyết vấn đề khủng hoảng về toàn vẹn lãnh thổ của Liên Xô. Sáu tháng sau cuộc trưng cầu ý dân lịch sử này, Liên Xô đã chấm dứt tồn tại theo quyết định của lãnh đạo các nước cộng hòa thuộc liên bang Xô Viết. 1.2. Pháp luật và thực tiễn trưng cầu ý dân của Nga từ sau khi tuyên bố độc lập Sau khi tuyên bố độc lập, tách ra khỏi Liên Xô12, Liên bang Nga đã tiến hành những thay đổi sâu rộng về hệ thống chính trị, trong đó đặc biệt đề cao vai trò của dân chủ trực tiếp (được thể hiện thông qua trưng cầu ý dân). Nước Nga khẳng định tôn trọng quyền lực tối cao của nhân dân và coi đó là nền tảng cho nền dân chủ của liên bang thời hậu Liên Xô. Năm 1993, để giải quyết khủng hoảng chính trị do những mâu thuẫn về thẩm quyền và chức năng của các cơ quan nhà nước thời kỳ hậu Xô viết, Tổng thống Liên bang Nga đã tổ chức trưng cầu ý dân về bốn vấn đề: (i) sự tin tưởng của nhân dân đối với tổng thống Boris N. Elsin; (ii) sự đồng thuận với chính sách kinh tế - xã hội được thực hiện bởi Liên bang Nga và Chính phủ Liên bang Nga; (iii) ý kiến về sự cần thiết tổ chức bầu tổng thống Liên bang Nga trước thời hạn; và (iv) ý kiến về sự cần thiết tổ chức bầu đại biểu Hạ viện (Duma) Liên bang Nga trước thời hạn. Dựa trên kết quả lá phiếu bầu của người dân Nga, Tổng thống Bori N. Elsin đã ra quyết định giải tán Quốc hội để bầu lại các đại biểu của Duma. Năm 1993, Liên bang Nga cũng tổ chức một sự kiện tương tự để thông qua Hiến pháp mới. Điểm đáng lưu ý ở đây là mặc dù sự kiện được truyền thông và Chính phủ Nga coi như trưng cầu ý dân, thực tế nó được vận hành theo cơ chế “toàn dân biểu quyết” (все- народнoe голосование)13 và không dựa trên một cơ sở pháp lý cụ thể nào vì vào thời điểm đó Nga không có Luật Trưng cầu ý dân. Để tránh tình trạng phe đối lập đặt vấn đề về tính 9 Liên Xô được hình thành trên cơ sở thỏa thuận liên minh của 15 nước cộng hòa. 10 Gale Encyclopedia of Russian History: Referendum of March 1991 (Từ điển Bách khoa toàn thư của Gale về lịch sử Nga: Trưng cầu ý dân tháng 3 năm 1991). 11 (truy cập: 20/4/2015). 12 Tuyên bố về chủ quyền quốc gia của Liên bang Cộng hòa XHCN Nga (Декларация о государственном суверенитете РСФСР, принята Первым Съездом Hародных Депутатов РСФСР), 12/06/1990. 13 Cuộc trưng cầu ý dân này được thực hiện trên cơ sở Sắc lệnh của Tổng thống Liên bang Nga số 1633 về việc “Tổ chức lấy ý kiến toàn dân về dự án Hiến pháp Liên bang Nga vào ngày 12/12/1993”. Thực chất việc dùng khái niệm “lấy ý kiến nhân 58 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË hợp hiến và hợp pháp của sự kiện trưng cầu ý dân, các nhà lập pháp Nga đã khẳng định vai trò của trưng cầu ý dân trong Hiến pháp năm 1993 và sau đó tiếp tục ban hành Luật Trưng cầu ý dân14. Rút kinh nghiệm từ Luật Trưng cầu ý dân năm 1991, các nhà lập pháp Liên bang Nga đã quy định rất cụ thể các vấn đề có thể được trưng cầu ý dân. Trước hết, vấn đề thông qua Hiến pháp mới của Liên bang sẽ phải được thực hiện thông qua cuộc trưng cầu ý dân bắt buộc, nếu Hội đồng lập hiến có quyết định lấy ý kiến toàn dân về dự thảo hiến pháp mới15. Quy định này gợi ý việc ban hành hiến pháp mới của Liên bang Nga nên được thực hiện thông qua trưng cầu ý dân (cần lưu ý là việc thông qua Hiến pháp mới không bắt buộc phải dựa trên trưng cầu ý dân, đây vẫn là vấn đề thuộc thẩm quyền của Quốc hội). Bên cạnh đó, Điều 3 Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga năm 1995 cũng nêu rõ những vấn đề không phải là đối tượng của trưng cầu ý dân như sau: 1) Thay đổi tư cách pháp lý của các chủ thể của Liên bang Nga; 2) Kéo dài hoặc hạn chế thời hạn nhiệm kỳ của Tổng thống Liên bang Nga, Hội đồng Liên bang, Duma Quốc gia; bầu cử trước thời hạn của Tổng thống Liên bang Nga, Hội đồng Liên bang, Duma Quốc gia; 3) Thông qua và thay đổi ngân sách liên bang, thực hiện và sửa đổi các nghĩa vụ tài chính của nhà nước; 4) Giới thiệu, thay đổi và chấm dứt chính sách thuế liên bang hoặc bãi bỏ thu thuế cũng như cho phép miễn đóng thuế; 5) Ban hành các biện pháp khẩn cấp để đảm bảo an toàn và sức khỏe cho người dân; và 6) Ân xá và đặc xá. Luật cũng nhấn mạnh, các vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân tại Liên bang Nga không được giới hạn hoặc thu hồi, thay đổi các quyền và tự do phổ thông của con người, của công dân và các bảo đảm của Hiến pháp về việc thực hiện các quyền tự do này16. Trong lần sửa đổi năm 2004, Luật Trưng cầu ý dân của Liên bang Nga đã bổ sung phạm vi các giới hạn của trưng cầu ý dân. Theo đó, sẽ không được đưa ra trưng cầu ý dân các vấn đề liên quan tới các thẩm quyền mang tính “đặc quyền” của cơ quan nhà nước Liên bang như (i) bầu, bổ nhiệm, bãi nhiệm, đình chỉ quyền hạn quan chức trong bộ máy nhà nước của Liên bang, (ii) quyết định thành phần của các cơ quan liên bang, và (iii) thành lập, thay đổi, giải tán các cơ quan được thành lập theo các điều ước quốc tế của Liên bang Nga. Có thể thấy, phạm vi trưng cầu ý dân trong pháp luật Liên bang Nga tương đối rộng, nhưng cũng có giới hạn đối với một số vấn đề nhạy cảm như quyền tự quyết về chủ quyền của các nước cộng hòa thuộc Liên bang (liên quan tới việc một chủ thể tách khỏi Liên bang), sự tồn tại và vận hành của các nhánh quyền lực nhà nước, ngân sách liên bang và chính sách thuế, cũng như thay đổi, thu hồi các quyền tự do công dân và quyền con người đã được ghi nhận trong Hiến pháp. Hiến pháp và Luật Trưng cầu ý dân trao cho Tổng thống quyền yêu cầu tổ chức trưng cầu ý dân17. Bên cạnh đó, để đảm bảo vấn đề được đưa ra trưng cầu ý dân không vi hiến và 59NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË dân” của Liên bang Nga là một hình thức lách luật bởi lúc đó Liên bang Nga chưa có Luật liên bang về trưng cầu ý dân trong khi cũng không muốn thực hiện trưng cầu ý dân trên cơ sở Luật về Trưng cầu ý dân của Liên Xô. 14 Luật Liên bang Nga về Trưng cầu ý dân (Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года N2-ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”) sau đây gọi là “Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga”. Luật này đã được bổ sung sửa đổi vào 28/06/2004 và 24/04/2008. 15 Điều 3 Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga 1995 (Điều 6 Luật Trưng cầu ý dân Liên bang Nga năm 2004). 16 Như trên. 17 Điều 84 Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 và Điều 23.1 Luật Trưng cầu ý dân năm 2004. 18 Điều 23.2 Luật Trưng cầu ý dân năm 2004. 19 Hiến pháp Pháp 1958. 20 Tên đầy đủ của văn bản: Luật Hiến pháp số 2008-724 ngày 23/7/2008 về hiện đại hóa các chế định của Hiến pháp. ( ture=null&g=ls), truy cập:28/3/2015. không vi phạm các quyền tự do của con người và công dân được bảo đảm bởi Hiến pháp, Tổng thống sẽ phải xin ý kiến của Tòa hiến pháp Liên bang. Nếu sáng kiến trưng cầu ý dân là hợp hiến, Tổng thống sẽ công bố ngày trưng cầu ý dân trong vòng 15 ngày kể từ ngày có quyết định của tòa; ngược lại nếu Tòa hiến pháp coi sáng kiến không phù hợp với Hiến pháp thì cuộc trưng cầu ý dân sẽ không được tổ chức18. Cơ chế này được hình thành nhằm khẳng định vai trò của Hiến pháp và đồng thời tránh hậu quả tương tự như cuộc trưng cầu ý dân của Liên Xô năm 1991. Theo quy định của pháp luật Liên bang Nga, kết quả của trưng cầu ý dân có hiệu lực ngay lập tức mà không cần phê chuẩn của bất kỳ cơ quan nhà nước nào, và chỉ có thể bị thay thế bởi một quyết định trưng cầu ý dân khác. Các vi phạm quy định của Luật Trưng cầu ý dân sẽ bị xử phạt hành chính hoặc hình sự. 2. Phạm vi trưng cầu ý dân trong pháp luật của Pháp Pháp là một quốc gia có truyền thống dân chủ lâu đời. Chế định trưng cầu ý dân ở đây cũng đã được xây dựng và phát triển, củng cố qua nhiều thăng trầm của lịch sử chế độ cộng hòa dân chủ. Ngày nay, trưng cầu ý dân là hình thức tối thượng mà người dân Pháp thể hiện và thực hiện quyền dân chủ và chủ quyền19. Như vậy, về vai trò và giá trị pháp lý, trưng cầu ý dân hoàn toàn khác với các hình thức lấy ý kiến nhân dân khác (ví dụ: lấy kiến nhân dân hay toàn dân biểu quyết). Hiến pháp năm 1958 của Pháp quy định cụ thể về trưng cầu ý dân tại Điều 11, Điều 89 và Điều 72.1. Theo đó, các vấn đề thuộc phạm vi trưng cầu ý dân được xác định bao gồm: 1) Thông qua một dự thảo luật liên quan đến tổ chức cơ quan Nhà nước, cải cách chính sách kinh tế, xã hội, môi trường của đất nước, dịch vụ công cộng. 2) Thông qua một dự thảo luật để phê chuẩn điều ước quốc tế. 3) Sửa đổi Hiến pháp. 4) Ở cấp địa phương, các dự thảo Nghị quyết và văn bản thuộc thẩm quyền của Cộng đồng lãnh thổ. Có thể thấy, các vấn đề có thể đưa ra trưng cầu ý dân của Pháp được quy định rất rộng. Tinh thần này được phản ánh ngay từ bản Hiến pháp đầu tiên của nền đệ ngũ cộng hòa vào năm 1958, và tiếp tục được bổ sung, mở rộng thông qua các bản Hiến pháp sau này, gần nhất là Hiến pháp năm 200820. Một trong những sự kiện đáng chú ý nhất có thể kể đến là quy định trong dự thảo Hiến pháp ngày 20/7/1984. Theo đó, vấn đề “bảo đảm các quyền con người” đã được đề xuất đưa vào phạm vi trưng cầu ý dân với quan điểm ủng hộ cho rằng, quyền con người nói chung và vấn đề bảo đảm quyền con người nói riêng là cực kỳ quan trọng và là lợi ích thiết thân của mỗi công dân Pháp. Vì vậy, những dự thảo luật có thể mang đến hệ quả là thu hẹp hoặc gây phương hại đến quyền con người phải được quyết định bởi tất cả công dân Pháp thông qua hình thức trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, các quan điểm chiếm đa số lại tỏ ra thận trọng và chỉ trích quy định này vì lo ngại rằng, việc tổ chức trưng cầu ý kiến toàn dân đối với các vấn đề liên quan đến quyền cơ bản của con người có thể là một “con dao hai lưỡi” vì nó có thể bị một phe phái hoặc một sắc dân có vị thế cao trong xã hội lợi dụng để gây phương hại đến các quyền cơ bản của con người mà Hội đồng Hiến pháp 60 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË không thể kiểm soát được21. Các quan điểm thận trọng của Pháp xuất phát từ những kinh nghiệm “xương máu” đã diễn ra tại Hoa Kỳ và một số nước vào thế kỷ XIX và XX. Điển hình, trong thập niên 1960 ở Hoa Kỳ, rất nhiều tiểu bang đã tổ chức những cuộc bỏ phiếu trưng cầu ý dân nhằm chống lại việc phân chia bình đẳng nhà ở giữa người da đen và người da trắng (anti-fair hausing). Ngoài ra, không hiếm những trường hợp bỏ phiếu trưng cầu ý dân nhằm chống lại người nhập cư hay người đồng tính22. Theo quy định của Pháp, các sáng kiến, đề xuất, đề nghị trưng cầu ý dân phải được kiểm tra tính hợp hiến bởi Hội đồng Hiến pháp trước khi đưa ra tổ chức. Về mặt lý thuyết, hoạt động của Hội đồng Hiến pháp vẫn có thể đóng vai trò là cái “van an toàn” để ngăn chặn những trường hợp trên tái hiện ở nước Pháp. Tuy nhiên, trên thực tế, việc bác bỏ hoặc gạn lọc vấn đề quan trọng có ảnh hưởng tới các lợi ích của các giai tầng xã hội, sắc tộc, tôn giáo sẽ luôn rất nhạy cảm và nhiều áp lực. Cách quy định rộng trong Hiến pháp của Pháp về trưng cầu ý dân đã tạo nên nhiều cách diễn giải về các vấn đề thuộc phạm vi của Điều 11 Hiến pháp, đặc biệt trong bối cảnh các luật tổ chức (Loi organique)23 của Pháp cũng không đề cập và làm rõ phạm vi của Điều 11. Vì thế, những câu hỏi như vấn đề nào (dự thảo luật nào) liên quan đến chính sách kinh tế, xã hội của đất nước, một dự toán ngân sách nhà nước hoặc luật sửa đổi Bộ luật Hình sự với mục đích bãi bỏ hình phạt tử hình, vấn đề ly khai của một bộ phận lãnh thổ24 có thể là đối tượng để trưng cầu ý dân hay không thực sự không dễ để tìm ra câu trả lời. Thực tế, đã có rất nhiều tranh luận diễn ra trong khuôn khổ nước Pháp về những vấn đề có thể được đưa ra trưng cầu ý dân. Gần đây nhất là tranh cãi về các vấn đề liên quan đến hôn nhân đồng tính, nhận con nuôi của người đồng tính có thuộc phạm vi của trưng cầu ý dân hay không. Đối với vấn đề thông qua một dự thảo luật để phê chuẩn điều ước quốc tế, lời văn của Điều 11 quy định rằng: “dự luật phê chuẩn điều ước quốc tế không có quy định trái với Hiến pháp nhưng có ảnh hưởng đến hoạt động của các thiết chế Nhà nước”. Rõ ràng, nếu căn cứ vào phạm vi trưng cầu ý dân, đây là một quy phạm chung chung và rất rộng. Rất hiếm các điều ước quốc tế không có ảnh hưởng đến hoạt động của các thiết chế nhà nước, từ các điều ước quốc tế về quyền con người cho đến các điều ước quốc tế về thương mại đều đòi hỏi sự thiết lập hoặc thay đổi bộ máy các cơ quan hành pháp trong nước. Quy định này đặt ra nhiều vấn đề tranh cãi. Chẳng hạn, việc phê chuẩn điều ước quốc tế nào sẽ phải được đưa ra trưng cầu ý dân? Hơn thế nữa, tại Pháp, việc phê chuẩn các điều ước quốc tế về thương mại, hòa bình, hiệp ước về tổ chức quốc tế, điều ước liên quan đến tài chính của Nhà nước phải được thực hiện bằng một đạo luật (nghĩa là phải là phê chuẩn của Nghị viện - cơ quan duy nhất có thẩm quyền lập pháp tại Pháp) quy định tại Điều 53 Hiến pháp. Như vậy, nếu sau khi Nghị viện đã ban hành đạo luật về việc phê chuẩn một điều ước quốc tế thì có thể tổ chức trưng cầu ý dân về việc phê chuẩn điều ước đó hay đạo luật đó không? 21 Trong khi đó, vấn đề về quyền cơ bản của con người thuộc thẩm quyền lập hiến (và phải được kiểm soát bởi Hội đồng Hiến pháp). 22 Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, Le référendum et la protection des droits fondamentaux, Revue française de droit constitu- tionnel, p. 79. 23 Trong pháp luật Pháp, luật tổ chức là văn bản quy phạm pháp luật do Nghị viện ban hành nhằm bổ sung hay cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp. Các đạo luật tổ chức có giá trị pháp lý cao ngay dưới Hiến pháp và trên các đạo luật thông thường khác. 24 Diémert Stéphane, « Le référendum législatif d’initiative minoritaire dans l’article 11, révisé, de la Constitution », Revue française de droit constitutionnel 1/2009 (n° 77) , p. 55-97. 61NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Nếu thừa nhận loại việc này cũng thuộc phạm vi trưng cầu ý dân thì khi xảy ra trường hợp ý dân ủng hộ việc bãi bỏ luật phê chuẩn điều ước quốc tế của Nghị viện, nước Pháp có vi phạm nguyên tắc pacta sunt servanda25 trong quan hệ quốc tế và nguyên tắc giá trị pháp lý cao hơn của một điều ước quốc tế (so với pháp luật quốc gia) tại Điều 55 của Hiến pháp hay không26. Nhìn nhận một cách chủ quan, có lẽ đây là những vấn đề khó có câu trả lời cụ thể và chính xác và cội nguồn của chúng xuất phát từ việc quy định về phạm vi trưng cầu ý dân của pháp luật Pháp. Nghiên cứu về pháp luật và thực tiễn của Pháp đối với trưng cầu ý dân, có thể nhận thấy về mặt lý thuyết, việc quy định rộng và chung chung như Pháp sẽ tạo ra những vấn đề gây tranh cãi, mặc dù trên thực tế nó cũng không phải là thách thức thường xuyên trước nhà nước. Việc kiến nghị tổ chức trưng cầu ý dân sẽ phải được thực hiện bởi Tổng thống và cũng phải được “kiểm duyệt” bởi Hội đồng Hiến pháp. Nói cách khác, không phải tất cả các vấn đề chính trị - xã hội đều có thể được đưa ra trưng cầu ý dân tại Pháp27. Cho tới nay, hầu hết các cuộc trưng cầu ý dân tại Pháp đều chỉ giới hạn trong hai vấn đề (i) thông qua dự thảo Hiến pháp (kể từ khi có EU thì còn bao gồm cả Hiến pháp EU) và (ii) phê duyệt các điều ước quốc tế quan trọng. 3. Một số kiến nghị cho Việt Nam trong việc thiết lập phạm vi trưng cầu ý dân trong Dự thảo Luật Trưng cầu ý dân Từ những phân tích về kinh nghiệm lập pháp và thực tiễn pháp lý của Pháp và Nga, có thể thấy, pháp luật Việt Nam cũng phải làm rõ những đối tượng thuộc phạm vi trưng cầu ý dân và các vấn đề không thể được trưng cầu ý dân. Việc quy định rộng và chung chung như Điều 11 của Hiến pháp Pháp sẽ làm cho người dân có cảm giác nhà nước đề cao dân chủ trực tiếp, nhưng cách tiếp cận đó có thể gây khó khăn cho việc thực thi chế định trưng cầu ý dân. Có lẽ Việt Nam nên tiếp cận mô hình của Liên bang Nga, tức là quy định trong Hiến pháp những vấn đề mang tính nguyên tắc về đối tượng và cơ chế trưng cầu ý dân, đồng thời cũng liệt kê rõ các vấn đề không thể được đưa ra trưng cầu ý dân. Xét từ góc độ khoa học pháp lý, phương án tối ưu sẽ là các nội dung trên được quy định trực tiếp trong Hiến pháp. Tuy nhiên, trong bối cảnh chúng ta vừa sửa đổi Hiến pháp thì không nên tiếp tục sửa đổi Hiến pháp nữa. Luật Trưng cầu ý dân sẽ làm việc này. Việc quy định các đối tượng không được đưa ra trưng cầu ý dân bên cạnh các vấn đề thuộc phạm vi trưng cầu ý dân, có thể đáp ứng được tính minh bạch, giúp nhân dân tin tưởng thực sự vào tính khả thi của đạo luật này. Ngoài ra, việc quy định những vấn đề không thuộc phạm vi trưng cầu ý dân có thể giúp Quốc hội không phải đưa ra thảo luận và biểu quyết một số vấn đề thuộc thẩm quyền riêng biệt của Nhà nước, qua đó tiết kiệm được nguồn lực cho đất nước. Trên tinh thần đó, chúng tôi đề xuất các vấn đề sau không thể được đưa vào phạm vi trưng cầu ý dân28: Một là, các vấn đề trái với Hiến pháp 25 Trong tiếng La-tinh có câu châm ngôn “pacta sunt servanda” (“Pacta” là những điều giao ước; “sunt” là thì; “servanda” là cần phải được giữ). Nghĩa là những điều đã giao ước thì phải được tuân giữ; nói cách khác là phải tôn trọng những nội dung mình đã giao ước. Câu trên đã được vận dụng vào ngành luật quốc tế, trở thành một nguyên tắc pháp lý cơ bản trong quan hệ quốc tế, tồn tại dưới hình thức tập quán quốc tế. Theo các văn kiện pháp lý quốc tế hiện hành, nguyên tắc pacta sunt servanda bao gồm các nội dung: Mọi quốc gia đều có nghĩa vụ thực hiện tự nguyện và có thiện chí, trung thực và đầy đủ các nghĩa vụ từ các điều ước quốc tế mà nước mình đã ký kết, tham gia, không phụ thuộc vào các sự kiện trong và ngoài nước (chú thích của BTV). 26 Diémert Stéphane, « Le référendum législatif d’initiative minoritaire dans l’article 11, révisé, de la Constitution », Revue française de droit constitutionnel 1/2009 (n° 77) , p. 55-97. 27 éférendum-constitution-conseil-constitutionnel-didier- maus-article-816382.html (truy cập: 20/4/2015). 28 Trong các cuộc thảo luận liên quan đến cải cách Hiến pháp Pháp vào năm 1995, nhiều tác giả nêu quan điểm phải loại bỏ một số vấn đề ra khỏi phạm vi áp dụng référendum, điển hình: Bộ trưởng Bộ Tư pháp - Toubon, đại diện của Chính phủ 62 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Rõ ràng, không nên đưa ra trưng cầu ý dân đối với các vấn đề trái với Hiến pháp, đạo luật gốc của một quốc gia, chẳng hạn trưng cầu ý dân đối với sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam (Điều 4 Hiến pháp năm 2013). Chúng ta thấy tại Điều 89 của Hiến pháp Pháp về trưng cầu ý dân đối với sửa đổi Hiến pháp thì hình thức chính thể Cộng hòa của nước Pháp là không thể sửa đổi. Điều đó có nghĩa là, vấn đề thay đổi hình thức chính thể của nước Pháp là vấn đề không thể được đưa ra trưng cầu ý dân cho dù đây rõ ràng là một vấn đề quan trọng có thể liên quan đến việc tổ chức nhà nước, vốn rơi vào phạm vi của Điều 11 Hiến pháp. Ngoài ra, Điều 61 Hiến pháp Pháp (được sửa đổi, bổ sung bởi Hiến pháp năm 2008) quy định các dự thảo luật được đưa ra trưng cầu ý dân theo Điều 11 phải được đệ trình lên Hội đồng Hiến pháp để kiểm tra tính hợp hiến. Tóm lại, những vấn đề bị coi là vi hiến sẽ không thể được đưa ra trưng cầu ý dân. Hai là, các vấn đề liên quan đến quyền cơ bản của con người Với những phân tích ở trên liên quan đến trường hợp cụ thể của Pháp, chúng ta cũng không nên đưa vấn đề này vào phạm vi trưng cầu ý dân. Ở Pháp, Nga và hầu hết các quốc gia dân chủ trên thế giới, các vấn đề liên quan đến quyền tự do cơ bản của con người và đặc biệt là vấn đề liên quan tới hạn chế các quyền tự do cơ bản của con người này không thể được đưa ra trưng cầu ý dân. Trưng cầu ý dân về một vấn đề liên quan tới việc công nhận bổ sung quyền tự do của con người cũng cần phải rất cẩn trọng. Từ những thực tiễn đã diễn ra tại Pháp trong việc đưa ra trưng cầu ý dân đối với các quyền con người mang tính chất nhạy cảm (ví dụ hôn nhân đồng tính hoặc chế độ nhập cư, lao động của người nước ngoài) có thể gây bất lợi nhiều hơn cho nhà nước và có thể tạo ra nhiều mâu thuẫn xã hội. Cần tránh tình trạng những vấn đề của nhóm thiểu số bị bỏ qua hoặc bị áp đặt do mô hình “chuyên chế số đông”29. Ba là, các vấn đề liên quan đến luật thuế và ngân sách nhà nước Luật thuế và ngân sách nhà nước là những vấn đề có tác động sâu rộng tới toàn bộ hệ thống kinh tế, xã hội của đất nước. Nga quy định rõ trong Luật Trưng cầu ý dân rằng, vấn đề tài chính và ngân sách nhà nước không thuộc phạm vi trưng cầu ý dân. Kinh nghiệm của Pháp, Nga cho thấy, mặc dù không quy định rõ trong Hiến pháp nhưng họ coi ngân sách là vấn đề “bất khả xâm phạm” của Quốc hội và không thể đưa vấn đề liên quan đến ngân sách nhà nước vào phạm vi trưng cầu ý dân. Nguyên nhân có thể do 2 vấn đề sau: (i) thuế và ngân sách nhà nước liên quan mật thiết đến hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Do đó, nếu can thiệp quá sâu và quá nhiều ý kiến sẽ dẫn đến hạn chế quyền lực nhà nước. Trên hết, vấn đề thông qua ngân sách cũng đã được xem xét, thảo luận và biểu quyết bởi cơ quan đại diện và qua đó cũng thể hiện ý chí của nhân dân; và (ii) vấn đề thuế và ngân sách nhà nước rất phức tạp, liên quan đến kiến thức rộng lớn của nhiều lĩnh vực, nhiều bộ ngành. Việc đưa ra biểu quyết toàn dân có thể không đạt hiệu quả do người dân không đủ thông tin và kiến thức để thực sự đưa ra quyết định độc lập và duy lý của mình. Phần lớn họ sẽ đưa ra quyết định theo cảm tính (ví dụ thấy chi ngân sách nhiều thì không đồng tình trong khi không có đủ kiến thức và thông tin để nhìn thấy được những lợi ích mà nó có thể mang lại hoặc giá trị thực sự của dự án đó) thuyết trình về dự thảo sửa đổi Hiến pháp, cho rằng các vấn đề như quyền con người, luật hình sự, các luật về tài chính, và những vấn đề thuộc về chủ quyền như quốc phòng, cảnh sát, đối ngoại thuộc “đặc quyền truyền thống của Nghị viện”. Vấn đề tự do công đoàn không được đưa ra trưng cầu ý dân. Xem thêm Marthe Fatin-Rouge Stéfanini, Le référendum et la protection des droits fondamentaux, Revue française de droit constitutionnel, p. 76. 29 Paula Cossart, Initiative, référendum, recall: progrès ou recul démocratique, Paris, 2011. 63NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 30 Ví dụ, việc tham gia vào tiến trình tự do hóa thương mại trong khuôn khổ WTO không chỉ ảnh hưởng rất lớn đến các ngành sản xuất trong nước mà còn liên quan đến chính sách cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước (từ đó tạo động lực phát triển kinh tế) của Đảng và Nhà nước ta. hoặc bị ảnh hưởng bởi các cuộc vận động hành lang. Theo kinh nghiệm của Pháp và Nga, những vấn đề về tài chính, ngân sách nhà nước và thuế thuộc thẩm quyền tuyệt đối của Quốc hội. Người dân có thể thực hiện quyền dân chủ gián tiếp thông qua đại diện chứ không được thực hiện dân chủ trực tiếp. Bốn là các vấn đề liên quan đến quốc phòng an ninh, chiến tranh và hòa bình Đây là các vấn đề liên quan đến việc tham gia liên minh quân sự quốc phòng, hoặc hợp tác quốc phòng an ninh với các quốc gia khác và rõ ràng có liên quan đến các bí mật về quân sự và quốc phòng. Ngoài ra, nó còn liên quan đến quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nước ta về việc Việt Nam không tham gia liên minh quân sự để chống lại bất kỳ nước thứ ba nào. Do đó, thiết nghĩ không nên đưa ra trưng cầu ý dân. Như đã trình bày ở trên, Pháp cũng không đưa vấn đề này vào phạm vi của trưng cầu ý dân. Lời văn của Hiến pháp không quy định và ngay cả trong các cuộc thảo luận về việc mở rộng phạm vi của trưng cầu ý dân, người ta vẫn thường tranh luận về các quyền con người cơ bản chứ không đề cập đến quốc phòng an ninh. Ngoài ra, đối với vấn đề chiến tranh và hòa bình (như hội nghị Diên Hồng trong lịch sử) thì đầu tiên, xét về tầm quan trọng, vấn đề này rõ ràng phải được đưa ra trưng cầu ý dân vì nó liên quan trực tiếp đến vận mệnh đất nước nói chung và từng công dân nói riêng. Tuy nhiên, như đã đề cập ở trên, một khi vấn đề an ninh quốc phòng đã không được đưa ra trưng cầu ý dân thì vấn đề cần phải biết nhiều đến các thông tin bí mật quốc phòng như chiến tranh và hòa bình thì lại càng không thể đưa ra công khai (vì người dân cần phải biết rõ tiềm lực quân sự của Việt Nam để có thể quyết định hòa hay chiến). Vì thế, theo cùng logic, chúng ta cũng không nên cho phép trưng cầu ý dân đối với các vấn đề liên quan đến chiến tranh và hòa bình. Năm là, phê chuẩn điều ước quốc tế Việc quốc gia tham gia vào một điều ước quốc tế, từ đó phát sinh các nghĩa vụ ràng buộc, có thể gây ảnh hưởng sâu sắc đến đời sống xã hội trong nước. Về bản chất, việc phê chuẩn một điều ước quốc tế rõ ràng là một vấn đề liên quan đến chính sách kinh tế, xã hội của đất nước30. Tuy nhiên, phê chuẩn một điều ước quốc tế bằng hình thức trưng cầu ý dân không phải không có những khía cạnh tiêu cực của nó. Thủ tục tiến hành trưng cầu ý dân luôn kéo dài (từ việc thực hiện cho đến kiểm soát trưng cầu ý dân, kiểm tra kết quả, khiếu nại, kháng cáo quyết định) có thể làm Việt Nam bỏ lỡ các lợi ích khi chậm gia nhập vào một điều ước quốc tế, nhất là điều ước quốc tế về hợp tác kinh tế và tự do hóa thương mại. Ví dụ, việc chậm gia nhập vào một điều ước quốc tế thiết lập nên một FTA có thể làm các doanh nghiệp Việt Nam không được hưởng các ưu đãi thương mại và có thể tiếp tục gánh chịu các chi phí trong khoảng thời gian kéo dài đó. Ngoài ra, những thế lực bảo thủ trong nước có thể gây ra sự cản trở đối với công cuộc đổi mới và hội nhập sâu rộng hơn của quốc gia vào cộng đồng quốc tế, chẳng hạn có thể cản trở các điều ước quốc tế song phương tạo thuận lợi cho sự dịch chuyển lao động có tay nghề cao từ nước ngoài. Cuối cùng, từ những gì đã đề cập đối với trường hợp của Pháp, việc quy định đưa ra trưng cầu ý dân đối với phê chuẩn điều ước quốc tế có thể kéo theo hệ quả là việc bãi bỏ một đạo luật về phê chuẩn điều ước quốc tế của Quốc hội cũng có thể thuộc phạm vi trưng cầu ý dân, như vậy Việt Nam có thể đứng trước tình huống vi phạm cam kết quốc tế và nguyên tắc pacta sunt servanda. Vì những lý do trên, thiết nghĩ nên tiếp tục giữ ổn định thẩm quyền phê chuẩn điều ước quốc tế tuyệt đối thuộc về Quốc hội n 64 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 22 (302) T11/2015 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË