Pháp luật về biểu tình của cộng hòa Pháp

60 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 12(316) T6/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË PHAÁP LUÊÅT VÏÌ BIÏÍU TÒNH CUÃA CÖÅNG HOÂA PHAÁP NguyễN HoàNg ANH* NguyễN VăN QuâN** * PGS. TS, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. ** TS, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Dẫn nhập Khi nghiên cứu pháp luật của Pháp, đặc biệt là luật hiến pháp và hành chính, ngoài các văn bản quy phạm pháp luật thực định, cần đặc biệt chú ý tới các án lệ và phán quyết của Hội đồng bảo hiến (HĐBH - Conseil constitutionnel) và Tham chính viện (Conseil d’état). Liên quan đến biểu tình, chúng ta không thể tìm thấy quy định về quyền biểu tình (QBT) trong Hiến pháp hay các văn bản pháp luật khác. Văn bản hiếm hoi của hệ thống pháp luật Pháp quy định về QBT là Bộ luật Hình sự, nhưng lại quy định một cách gián tiếp về quyền này: Điều 431-1 Bộ luật Hình sự Pháp quy định về Tội cản trở tự do biểu tình (TDBT). Theo đó, người cản trở TDBT sẽ bị phạt 03 năm tù giam và 45.000 euros tiền phạt. Như vậy, văn bản này xác nhận sự tồn tại của QBT, dù nhà làm luật không đưa ra định nghĩa cụ thể về biểu tình nhưng lại trừng trị các hành vi không tuân thủ quyền này, có nghĩa là gián tiếp công nhận quyền cơ bản này. Dù QBT không được quy định một cách trực tiếp trong các văn kiện pháp lý, nhưng không vì thế mà hiểu rằng, QBT của người dân Pháp không được tôn trọng và bảo vệ, trái lại Pháp là quốc gia nổi tiếng bởi văn hóa đình công và biểu tình. 1. Biểu tình: quyền con người cơ bản QBT không được ghi nhận một cách cụ thể trong Hiến pháp của Pháp (Hiến pháp năm 1958) cũng như các bản Hiến pháp trước đây, dù trong các quy định của các Hiến pháp này (1791, 1793, 1848) thừa nhận công dân có quyền tụ họp (droit de s’assembler) hòa bình, nhưng không phân biệt giữa tự do hội họp (liberté de réunion), tự do về hội (liberté d’association) và TDBT (liberté de manifestation). Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là biểu tình không phải là quyền hiến định. Trong hệ thống pháp luật Pháp, nguồn luật hiến pháp không chỉ tìm thấy trong bản thân Hiến pháp - mà trong một chỉnh thể các văn bản có giá trị Hiến pháp (bloc de constitutionalité) hay thông qua các phán quyết của HĐBH (Conseil Constitutionnel). 61 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 12(316) T6/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 1 Xem: Décis, n 94-351 DC du 18 janv. 1995. 2 Khoản 1 Điều 11 như sau: “Mọi người đều có quyền tự do hội họp hòa bình và tự do lập hội với những người khác, bao gồm quyền thành lập và gia nhập công đoàn để bảo vệ lợi ích của mình”. Ngay từ năm 1979, Ủy ban Nhân quyền châu Âu đã đưa ra diễn giải rất rộng rãi và cởi mởi Điều 11 Công ước 1950. Theo đó, quyền tự do hội họp bao gồm quyền của các cá nhân tụ họp để quảng bá lợi ích chung của mình một cách hòa bình, nhân các cuộc hội họp riêng tư hoặc công cộng. 3 Commission, 10 oct. 1979, Rassemblement jurassin c/ Suisse. 4 CEDH, 21 oct. 2001, Alekseyev c/ Russie, req n. 4916/07. 5 CEDH, 2 février 2010, Parti populaire démocratique chrétien c/ Moldavie, req. n. 25196/04. 6 CEDH, 3 mai 2007, Baczowski et a. c/ Pologne, req. n. 1543/06. TDBT được thừa nhận như một nguyên tắc hiến định trong phán quyết ngày 18/01/1995 của HĐBH về một luật liên quan đến an ninh. Luật này trao cho Tòa án hình sự khả năng cấm tạm thời một cá nhân bị kết án tham gia biểu tình ở một số nơi định rõ trong bản án. HĐBH đánh giá rằng, một biện pháp như thế không có tính chất “chối bỏ rõ ràng các đòi hỏi về tự do cá nhân, tự do đi lại và quyền biểu đạt tập thể các ý tưởng và quan điểm”. Nói cách khác, HĐBH công nhận các kiểm soát mang tính tương xứng, khi xác nhận “sự hòa hợp giữa các đòi hỏi của trật tự công với việc bảo đảm các quyền tự do được Hiến pháp bảo vệ”. Như vậy, đối với HĐBH, TDBT thuộc về nhóm các quyền được Hiến pháp bảo vệ. Tuy nhiên, đây không phải là một quyền độc lập mà được xem như một phần của tự do biểu đạt1 (liberté d’expression). Ngoài ra, QBT được bảo đảm trong pháp luật Liên minh châu Âu. Bởi vì, pháp luật liên minh châu Âu giữ vai trò và vị trí nền tảng trong kim tự tháp trật tự các quy phạm pháp luật của Pháp. TDBT là một phần của tự do “hội họp hòa bình” được quy định tại Điều 21 Công ước quốc tế 1966 về các Quyền dân sự và chính trị và Điều 11 Công ước châu Âu về Quyền con người2. Đây là sự không tách bạch rõ giữa “biểu tình” và “hội họp hòa bình” trong các văn kiện pháp luật quốc tế. Tuy nhiên, các án lệ (phán quyết) của Tòa án nhân quyền châu Âu thể hiện rõ ràng sự phân biệt này. Chúng ta có thể nêu ra một số án lệ điển hình: Liên quan đến chế độ khai báo trước mà cơ quan công quyền có thể đặt ra đối với TDBT, ngay từ năm 1979 Ủy ban Nhân quyền châu Âu đã đánh giá rằng, việc đặt quyền TDBT dưới một cơ chế “khai báo trước” (déclaration préalable) tự thân nó không làm vi phạm Điều 11 Công ước 1950, và có thể xem là cần thiết, bởi vì trình tự này cho phép cơ quan công quyền đảm bảo tính chất “hòa bình” của việc tụ tập3. Trái lại, trong phán quyết ngày 21/10/2001 Alek- seyev c/ Russie, Tòa án nhân quyền châu Âu đánh giá rằng, các quyết định trong 03 năm liên tiếp của Thị trưởng Matxcova cấm các cuộc tuần hành của giới đồng tính có tên “Gay Pride” là không phù hợp với Điều 11 Công ước 1950. Tòa án suy luận rằng, trong trường hợp nêu trên, sự cần thiết của việc hạn chế TDBT không rõ ràng do các quyết định không nêu ra được lý do chính đáng, và cơ sở của các quyết định của nhà cầm quyền Matxcova chủ yếu dựa trên tinh thần bài đồng tính hơn là sự cần thiết của trật tự công cộng4. Cũng theo Tòa, sự cần thiết cũng không dựa trên lý do chính đáng khi việc cấm đoán tác động tới những người đối lập với chính quyền đương nhiệm5, hay khi cơ quan công quyền áp đặt cho những người tổ chức biểu tình một số đòi hỏi không được luật dự liệu6. 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 12(316) T6/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 2. Nhận thức về quyền (tự do) biểu tình trong pháp luật Pháp Tại Pháp, các nhóm họp “nhất thời“ bao gồm hội họp và biểu tình: Tự do nhóm họp (hay hội họp) thường được luật thực định thừa nhận và đưa ra một cơ chế tương đối tự do. Mặc dù, hình thức nhóm họp mang tính “đột xuất” và “nhất thời” này không được định nghĩa một cách cụ thể trong bất kỳ văn bản pháp lý nào, nhưng chúng ta có thể chỉ ra 03 đặc trưng cơ bản sau đây của nhóm họp: Đặc trưng thứ nhất là tính không liên tục hay tính nhất thời. Hội họp hay biểu tình thường diễn ra trong một khoảng thời gian nhất định và có thể những người tham gia sẽ không bao giờ gặp lại nhau. Và việc nhóm họp không có khuynh hướng kéo dài. Đặc tính này giúp phân biệt nhóm họp với các nhóm có tính thể chế hơn như hội, nghiệp đoàn hay đảng chính trị. Tự do nhóm họp cũng có cơ chế pháp lý hoàn toàn khác biệt và được điều chỉnh bằng hệ thống quy phạm pháp luật riêng. Cũng giống như hội đoàn, hội họp và biểu tình đều có tính tập thể, được tổ chức với mục đích quảng bá một số ý tưởng và bảo vệ lợi ích chung. Sự khác biệt cơ bản giữa hai cách thức “biểu đạt tập thể” này nằm ở sự tồn tại một thiết chế thường trực (hội) hay nhất thời (nhóm họp). Đặc tính thứ hai của dạng tập hợp này là tính có tổ chức, cho dù đó chỉ là một dạng tổ chức ở mức tối thiểu. Hội họp hay biểu tình không phải là việc tập hợp đơn giản mang tính tình cờ hay là các cuộc gặp gỡ thông thường. Như vậy, hội họp là một sự tụ tập mà giữa những người tham dự có một mối liên hệ tối thiểu, và kèm theo đó là sự tổ chức mang tính bước đầu và nhất thời. Đặc trưng thứ ba là sự tồn tại một mục tiêu chung, bởi nó gắn trực tiếp với tự do biểu đạt. Các nhóm họp này được thiết lập nhằm mục đích trao đổi ý kiến và bảo vệ lợi ích chung, điều này giúp phân biệt dạng biểu đạt này với các buổi biểu diễn, trong đó khán giả có vai trò bị động. Sự phân biệt này không phải luôn dễ dàng vì ngày nay hội họp và biểu tình thường kèm theo phương diện sáng tạo và nghệ thuật. Cũng giống như hội họp, biểu tình là một cách tụ họp có tính nhất thời, sự phân biệt nằm cơ bản ở việc biểu tình diễn ra ở không gian công cộng. TDBT liên quan mật thiết tới tự do biểu đạt, bởi vì nó cho phép biểu đạt một đòi hỏi, yêu sách hay một kháng nghị, thông thường là đối với cơ quan công quyền. Như vậy, chúng ta có thể định nghĩa biểu tình như là việc một nhóm người sử dụng không gian (nơi) công cộng để biểu đạt một ý nguyện chung. Trong quan niệm của người Pháp, biểu tình cũng phân biệt với việc tụ tập đông người, khái niệm vốn áp dụng cho mọi tụ họp của một nhóm người nơi công cộng. Nó cho phép đưa ra trách nhiệm của chính quyền đối với dạng tụ tập đông người này, cũng là cơ sở của trách nhiệm hình sự, bởi vì “tụ tập nơi công cộng” tạo nên một mối đe dọa về mặt an ninh cho trật tự công cộng hay truy cứu trách nhiệm của những người biểu tình từ chối giải tán theo yêu cầu của cơ quan công quyền (Điều 431-3 Bộ luật Hình sự Pháp). Văn bản điều chỉnh hoạt động biểu tình của Pháp là Sắc luật ngày 30/10/1935 về “quy chế của các biện pháp nhằm tăng cường trật tự công cộng”7. Nhưng cần chú ý rằng, đây là văn bản quy định trình tự, thủ tục của biểu tình chứ không phải là một luật 7 Décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l’ordre public. 63 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 12(316) T6/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË về QBT, có nghĩa rằng đây là văn bản về mặt thủ tục, đặt ra chế độ khai báo trước, mà không quy định về TDBT (luật nội dung). Cách tiếp cận của những người soạn thảo Luật năm 1935 về TDBT mang tính thủ tục và cho phép định nghĩa quy chế pháp lý đối với hoạt động biểu tình, nhưng lại không làm rõ giá trị pháp lý của quyền này, cũng như nội dung của nó trên thực tế. 3. Chế độ khai báo trước trong pháp luật của Pháp Theo Sắc lệnh ngày 23/10/1935, các cuộc biểu tình nơi công cộng được phép tổ chức một cách tự do nhưng phải khai báo trước với cơ quan có thẩm quyền. Người tổ chức biểu tình phải tiến hành thủ tục khai báo tổi thiểu 03 ngày trước khi tiến hành biểu tình, ghi rõ những người tổ chức (tối thiếu phải có 03 chữ ký của người tổ chức), nêu rõ mục đích, địa điểm, ngày giờ và hành trình của cuộc biểu tình. Chính quyền khi tiếp nhận hồ sơ khai báo phải cấp ngay giấy biên nhận cho bên đăng ký. Như vậy, cơ quan công quyền có thời hạn 03 ngày để đánh giá về mức độ “nguy hiểm” của cuộc biểu tình để đưa ra quyết định cấm hay không. Trừ một số trường hợp khẩn cấp, còn lại thì quyết định cấm biểu tình chỉ có thể do cơ quan công quyền đưa ra sau khi mời những người tổ chức trình bày ý kiến của họ bằng văn bản8. Trước đây, việc khai báo được tiến hành ở Tòa thị chính, và sau đó Tòa thị chính sẽ đệ trình lên Tỉnh trưởng (Préfet, thiết chế phụ trách an ninh, tương đương Sở công an ở Việt Nam). Từ Luật ngày 7/01/1983 về phân định thẩm quyền thì Tỉnh trưởng được trao trực tiếp phụ trách việc tiếp nhận khai báo. Có thể thấy rằng, chế độ khai báo trước do Luật năm 1935 về TDBT đặt ra không mang tính cản trở đối với QBT, chế độ này không đặt ra các đòi hỏi, gò bó đối với những người tổ chức, mà mục đích của việc khai báo này là giúp cơ quan công quyền có thể bảo đảm về mặt an ninh cho người và tài sản khi tham gia biểu tình. Trên thực tế, Luật năm 1935 về TDBT tạo ra cho cơ quan công quyền khả năng thay đổi mức độ kiểm tra, giám sát đối với các cuộc biểu tình. Có 02 khả năng: thứ nhất là rất tự do, lỏng lẻo tới mức là không đòi hỏi khai báo trước đối với một số cuộc biểu tình không hề có nguy cơ cho trật tự công cộng (1); thứ hai là cơ quan có thẩm quyền cấm đoán việc biểu tình khi đánh giá tồn tại nguy cơ lớn đối với trật tự trị an. Như vậy, trong trường hợp này có sự chuyển từ chế độ khai báo chuyển thành cấp phép (2). 1. Miễn khai báo trước: các cuộc đi lại nơi công cộng phù hợp với công năng sử dụng Luật của Pháp miễn nghĩa vụ khai báo cho các cuộc đi lại nơi công cộng phù hợp với công năng địa điểm. Các dạng biểu tình này gồm các cuộc tuần hành tôn giáo hay mang tính truyền thống (đoàn người đi lễ hay các cuộc tuần hành của cựu chiến binh nhân ngày đình chiến), hay các đám rước, tang lễ tôn giáo, các trường hợp mà chính quyền đã biết rõ ràng và chắc chắn sẽ tồn tại các cuộc biểu tình vì các nơi đó được xem như dành cho mục đích đó, các cuộc biểu tình rõ ràng hoàn toàn mang tính chất hòa bình (tuần hành). Hai trường hợp đầu được miễn khai báo vì đây được xem là quyền tự do tín ngưỡng: các cuộc tuần hành mang tính tôn giáo hay hoạt động lễ bái của các tôn giáo. 8 Xem phán quyết của Tham chính viện Pháp: CE 30 déc. 2003 ; L. et assoc. SOS tout-petits, AJDA 2004.888. 64 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 12(316) T6/2016 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 9 Commission, 15 mars 1984, Assoc. A. et H. c/ Autriche, req No 9905/82. 2. Sự chuyển dịch sang chế độ cấp phép đối với một số dạng biểu tình Sự chuyển dịch về cơ chế khai báo có vẻ không phù hợp với chế độ khai báo trước. Về mặt này, TDBT chỉ là một ví dụ và không phải là cá biệt. Luật năm 1935 về TDBT cho phép trong mọi trường hợp cơ quan an ninh có thể cấm đoán khi đánh giá rằng “cuộc biểu tình có tính chất làm rối loạn trật tự công cộng” (Điều 3). Khả năng cấm đoán thường dẫn tới việc thương lượng với cơ quan an ninh vào thời điểm khai báo, thường là về hành trình của đoàn biểu tình. Từ năm 1984, Ủy ban châu Âu về quyền con người đã đánh giá rằng: “việc cấm toàn thể các cuộc biểu tình chỉ có thể được xem là chính đáng nếu tồn tại một nguy cơ hiện hữu dẫn tới hỗn loạn mà chính quyền không thể ngăn chặn được”. Và như vậy, thuộc về thẩm quyền của tòa án đánh giá về tình huống, hoàn cảnh cụ thể và sự cần thiết của việc duy trì trật tự công để chấp nhận sự cấm đoán và đảm bảo rằng, cơ quan an ninh không có cách thức nào khác để suy trì trật tự công9. Như vậy, để ngăn chặn sự lạm quyền và tùy ý của cơ quan công quyền cấm cản các cuộc biểu tình, người Pháp thiết lập nên cơ chế kiểm soát về mặt tư pháp đối với việc cấm cản biểu tình. Đây được xem như là phương tiện đối trọng với xu hướng cấp phép đã đề cập ở trên. Theo đó, những người tổ chức biểu tình có thể kiện ra Tòa án hành chính các quyết định của cơ quan an ninh cấm cản biểu tình. Ví dụ, Tham Chính viện đã bác bỏ quyết định của cơ quan an ninh cấm đoán một cách có hệ thống các cuộc biểu tình của cộng đồng người Tây Tạng tổ chức gần đại sứ quán Trung Quốc năm 1997. Theo đó, việc cấm cản một cách toàn bộ và hệ thống các cuộc biểu tình của cộng đồng này với lý do duy trì trật tự công cộng khi cơ quan cảnh sát viện dẫn rằng các cuộc biểu tình như thế làm tổn hại quan hệ ngoại giao của nước Pháp là không đủ để biện minh cho việc cấm đoán. Kết luận Tại Pháp, TDBT được đưa thành một nguyên tắc hiến định dù không được quy định trong Hiến pháp và quyền này được xem như là một phái sinh của tự do ngôn luận. Trong khi đó, Tòa án nhân quyền châu Âu xem TDBT như một trong các mặt biểu hiện của tự do hội họp. Tại Pháp, thủ tục để được tổ chức biểu tình rất đơn giản với chế độ khai báo trước cho đa số các loại hình biểu tình. Có thể nói, đây là cơ chế khá tự do và thoải mái. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể cấm cản biểu tình nếu nhận thấy việc biểu tình gây ra nguy cơ lớn cho trật tự công cộng. Tuy nhiên, việc cấm đoán phải dựa trên các lý do vững chắc và tương xứng, và việc cấm đoán bị kiểm soát chặt chẽ bởi tòa án, nhằm hạn chế việc lạm quyền và tùy tiện đến từ cơ quan công quyền, ngăn cản QBT của người dân. Đây là một trong những điểm mà Việt Nam có thể học hỏi trong quá trình xây dựng Luật Biểu tình. QBT cần cụ thể hóa bằng các quy định cụ thể và thiết thực chứ không chỉ trong các văn kiện pháp lý – nhiều khi mang tính khẩu hiệu chính trị hơn là pháp lý thực định. Pháp luật của Pháp là một ví dụ điển hình về vấn đề này: dù không được đưa vào trong một điều khoản nào của Hiến pháp nhưng QBT của công dân vẫn được tôn trọng và bảo vệ trên thực tế bằng các cơ chế hữu hiệu n