Pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn và kiến nghị sửa đổi luật phòng, chống tham nhũng

Tóm tắt: Bằng cách so sánh với các tiêu chuẩn và kinh nghiệm quốc tế có liên quan, bài viết chỉ ra một khoảng trống lớn của pháp luật Việt Nam trong lĩnh vực kiểm soát tài sản và thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, đặc biệt là các nội dung liên quan đến vấn đề phạm vi, đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập; công khai bản kê khai tài sản; xác minh và thu hồi tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp; việc có một biện pháp tổng thể hơn trong việc theo dõi biến động về tài sản, thu nhập. Đây cũng là những nguyên nhân trong việc không thể kiểm soát được tài sản và thu nhập của công chức thời gian qua. Từ đó, bài viết đề xuất các biện pháp để cải thiện cơ chế kiểm soát tài sản và thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Hoàng Nam Hải* Abstract: This article, in comparison with the relevant international standards and practices, points to a large gap in the laws of Vietnam in the field of properties and income controlling of the government officials in high powerful positions, particularly the provisions on the scope and subjects for whom to declare their properties and income; public declarations of their properties; verification and confiscation of the properties not proved their eligibility; a comprehensive measure to monitor their properties and income. This is also the reason for the inability to control the properties and income of the public servants for recent time. This article provides the measures to improve the control mechanism of the properties and income of people with high positions and powers. Thông tin bài viết: Từ khóa: kiểm soát tài sản, thu nhập; người có chức vụ, quyền hạn; chống tham nhũng Lịch sử bài viết: Nhận bài: 03/08/2017 Biên tập: 18/09/2017 Duyệt bài: 27/09/2017 Article Infomation: Keywords: properties and income control; persons in high positions and powers; anti corruption Article History: Received: 03 Aug. 2017 Edited: 18 Sep. 2017 Appproved: 27 Sep. 2017 * ThS, Vụ Tư pháp, Văn phòng Quốc hội PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT TÀI SẢN, THU NHẬP CỦA NGƯỜI CÓ CHỨC VỤ, QUYỀN HẠN VÀ KIẾN NGHỊ SỬA ĐỔI LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG 1. Pháp luật quốc tế và một số quốc gia về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn Khi thực hiện chức năng kiểm soát, pháp luật sẽ xây dựng các tiêu chí nhận diện hành vi vi phạm pháp luật và nhận diện các chủ thể có khả năng thực hiện hành vi đó. Từ đó, các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền kiểm soát sẽ đối chiếu vào thực tế để xác BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 29Số 19(347) T10/2017 định chủ thể thỏa mãn những điều kiện, tiêu chí trở thành đối tượng thuộc phạm vi kiểm soát; đồng thời chủ động tiến hành theo dõi các hành vi của chủ thể nhằm phát hiện ra các dấu hiệu vi phạm các quy tắc đã thừa nhận. Nếu chủ thể có hành vi vi phạm hoặc gây ảnh hưởng đến nguyên tắc kiểm soát đã đặt ra thì tùy từng trường hợp sẽ bị áp dụng các chế tài nhất định để xử lý. Như vậy, có thể hiểu kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong phòng, chống tham nhũng (PCTN) là “tổng thể những biện pháp, cách thức mà Nhà nước sử dụng để theo dõi (biết được) số lượng, nguồn gốc tài sản và giám sát sự biến động về tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nhằm ngăn ngừa các chủ thể lợi dụng chức vụ, quyền hạn để tham nhũng; phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng”. Việc kiểm soát tài sản, thu nhập của cá nhân nói chung, của người có chức vụ, quyền hạn nói riêng không chỉ đơn thuần là một biện pháp PCTN mà còn nhằm để xác định các khoản thu nhập (chính đáng) phải chịu thuế thu nhập cá nhân (TNCN); xác định tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của tài sản; tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của cán bộ, công chức, viên chức; tăng cường niềm tin của người dân vào bộ máy hành chính công Trên bình diện quốc tế, nhiều văn kiện, công ước đã đề cập đến minh bạch và kiểm soát tài sản, thu nhập như: Công ước Chống hối lộ công chức nước ngoài trong giao dịch kinh doanh do Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế thông qua năm 1977, Công ước Liên châu Mỹ về Chống tham nhũng do Tổ chức các quốc gia châu Mỹ thông qua năm 1996, Công ước Chống tham nhũng liên quan đến công chức của các quốc gia thành viên Liên minh châu Âu do Hội đồng Liên minh châu Âu thông qua năm 1997, Công ước Luật hình sự về tham nhũng do Ủy ban Bộ trưởng của Hội đồng châu Âu thông qua năm 1999, Công ước Luật dân sự về tham nhũng do Ủy ban Bộ trưởng châu Âu thông qua năm 1999 và đặc biệt có tác động đến Việt Nam là Công ước của Liên hiệp quốc về Chống tham nhũng (UNCAC) được thông qua năm 2003 (Việt Nam ký phê chuẩn năm 2009). Nhìn chung, các công ước này đều đặt ra những tiêu chuẩn nhất định cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của công chức phù hợp với điều kiện của quốc gia thành viên. Trong đó, khoản 5 Điều 8 của UNCAC đã yêu cầu các quốc gia thành viên: “Khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan, trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ”. Hay khoản 5 Điều 52 quy định “Mỗi quốc gia thành viên sẽ xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định, và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành...”. Hướng dẫn kỹ thuật về việc thực thi UNCAC cũng đưa ra một số khuyến nghị như: Công khai tất cả các loại thu nhập và tài sản chủ yếu; Cho phép thực hiện việc so sánh giữa các năm; Ngăn chặn việc che giấu tài sản; Tiếp cận được với thể nhân hoặc pháp nhân có liên quan; Nghĩa vụ chứng minh nguồn gốc tài sản, thu nhập thuộc về người kê khai; Ngăn chặn việc kê khai tài sản không tồn tại; Cơ quan giám sát có đủ quyền hạn, năng lực; Có chế tài xử lý đủ để răn đe. Kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn nhằm PCTN đang là biện pháp được nhiều quốc gia áp dụng với các mô hình tương đối đa dạng. Nhưng nhìn chung đều tập trung chủ yếu vào việc kiểm soát thông qua kê khai tài sản, thu nhập và trách nhiệm giải trình nguồn gốc tài sản, thu nhập, bên cạnh đó là các biện pháp hỗ trợ khác như đối chiếu, so sánh với kê khai thuế TNCN, thanh toán không sử dụng tiền mặt... Ở các quốc gia khác nhau, việc kiểm soát tài sản, thu nhập cũng có sự khác nhau và không có một quy chuẩn pháp lý quốc tế cụ thể nào để các quốc gia áp dụng cùng một BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 30 Số 19(347) T10/2017 biện pháp, mà tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh của từng quốc gia để có những mô hình nhất định cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn như: - Về đối tượng kê khai tài sản, thông thường khi lựa chọn đối tượng để kiểm soát, các quốc gia thường dựa trên các tiêu chí như dựa trên trách nhiệm hoặc chức trách của họ (ví dụ cán bộ quản lý các nguồn thu, quản lý mua sắm công, cấp phúc lợi, quản lý và cấp đất đai); hoặc lựa chọn đối tượng dựa trên vị trí ngạch, bậc (công chức phải giữ một chức vụ nhất định). + Các quốc gia lựa chọn đối tượng kiểm soát dựa trên chức trách của người có chức vụ, quyền hạn1 thường có xu hướng kiểm soát diện đối tượng rất rộng bao gồm hầu hết các công chức, vì công chức có nguy cơ tham nhũng thường rất lớn. Việc kiểm soát theo phương thức này có ưu điểm là kiểm soát được hầu hết các diện đối tượng có nguy cơ tham nhũng và góp phần trong việc đẩy lùi cơ bản tham nhũng và đặc biệt là hướng đến kiểm soát xung đột lợi ích. Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của nó là rất khó bảo đảm hiệu quả do làm làm giảm khả năng kiểm soát nhóm công chức cao cấp có nguy cơ tham nhũng cao, rất tốn kém về cả nhân lực và vật lực cho việc triển khai, đồng thời dễ gây cảm giác bộ máy nhà nước có vấn đề nghiêm trọng, tham nhũng tràn lan. Qua theo dõi đánh giá của nhiều tổ chức và thực tế hiệu quả công tác chống tham nhũng ở một số quốc gia cho thấy, không có bằng chứng thuyết phục nào về việc nếu mở rộng tối đa phạm vi đối tượng bắt buộc kê khai tài sản, thu nhập sẽ dẫn đến hiệu quả phòng ngừa tham nhũng cao hơn. Còn ở các quốc gia lựa chọn đối tượng dựa trên vị trí ngạch, bậc, thường chỉ tập trung vào kiểm soát nhóm công chức cao cấp (như quan chức chính phủ hoặc thành viên nghị viện). Ưu điểm của nó là sẽ tập 1 Ví dụ như Latvia, Estonia và một số nước Trung Âu và Đông Âu. 2 Ví dụ như ở Albani, Belarus, Kazakhstan 3 Ví dụ ở Cộng hòa liên bang Đức, Vương quốc Anh 4 Ví dụ ở Latvia, Albani trung nguồn lực tốt hơn cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của nhóm đối tượng này và khi đã kiểm soát được nhóm đối tượng này thì sẽ bảo đảm cho việc nhóm đối tượng có chức vụ thấp hơn, nhất là công chức do người có chức vụ, quyền hạn quản lý trực tiếp không dám tham nhũng. Nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng mô hình kiểm soát này là các quốc gia có chỉ số minh bạch cao như Đức, Na Uy, Thụy Điển. + Cũng có quốc gia2, ngoài việc kiểm soát tài sản, thu nhập của công chức còn áp dụng biện pháp này đối với cả những người có liên quan (chủ yếu là vợ, chồng, cha, mẹ, con). Tuy nhiên, thông thường việc kiểm soát chỉ đặt ra khi có bằng chứng cho thấy công chức có dấu hiệu tham nhũng hoặc giầu lên một cách bất thường, mà ít quốc gia áp dụng mô hình này cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập định kỳ. Lý giải cho điều này, có thể thấy công chức bị ràng buộc bởi nhiều yếu tố, trong đó có quyết định tuyển dụng hoặc quyết định bổ nhiệm bắt buộc phải công khai tài sản, thu nhập, trong khi đó người thân của họ là những công dân bình thường thì phải bảo đảm hạn chế xâm phạm quyền bí mật đời tư của họ, chỉ khi có căn cứ xác định dấu hiệu chuyển dịch tài sản tham nhũng từ người có chức vụ, quyền hạn sang cho người thân thì những người này mới phải kê khai tài sản, thu nhập để bảo đảm tính minh bạch cũng như góp phần có hiệu quả trong thu hồi tài sản tham nhũng. - Phạm vi tài sản, thu nhập phải kê khai, một số quốc gia3 kiểm soát khá ngặt nghèo khi quy định người có chức vụ, quyền hạn kê khai con số chính xác về thu nhập và nguồn gốc của thu nhập đó; đồng thời kê khai các tài sản bao gồm cả động sản và bất động sản (đối với động sản và bất động sản thường xác định ngưỡng giá trị tối thiểu). Tuy nhiên, cũng có quốc gia4 chỉ kiểm soát những loại tài sản có giá trị lớn và với một số BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 31Số 19(347) T10/2017 loại tài sản nhất định. Đặc biệt, nhiều quốc gia5 yêu cầu kê khai và kiểm soát cả những khoản chi tiêu có giá trị lớn. Việc bắt buộc kê khai cả tài sản, thu nhập và các khoản chi tiêu sẽ bảo đảm giám sát được cả đầu vào và đầu ra của tài sản, thu nhập, là cơ sở quan trọng cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. - Hình thức công khai bản kê khai tài sản, thu nhập: Có thể nói, đây là một trong những nội dung làm đau đầu các nhà lập pháp nhất, khi phải lựa chọn giữa yêu cầu giám sát của nhân dân đối với công chức và bảo vệ quyền riêng tư của công chức. Tuy nhiên, có nhiều ý kiến cho rằng, khi đã lựa chọn làm công chức nhà nước thì các công chức phải chấp nhận đặt quyền riêng tư thấp hơn lợi ích công. Việc công khai bản kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn sẽ tạo những điều kiện thuận lợi nhất cho người dân giám sát việc kê khai tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức bằng cách cho phép người dân tiếp cận với bản kê khai tài sản, thu nhập. Đây là một trong những yếu tố tạo nên sự thành công của hệ thống kê khai tài sản, thu nhập6. Tuy nhiên, việc xác định phạm vi công khai cũng có sự khác biệt lớn ở các nước khác nhau như Đan Mạch, Bosnia & Hercegovina, Rumani, Montenegro cho phép công khai mọi thông tin và tờ khai để người dân giám sát; nhưng một số quốc gia thì lại công khai nội dung của tờ khai hạn chế hơn như Lithuania, Croatia, Latvia; cũng có quốc gia chỉ công khai một số đối tượng “chủ chốt” trong hệ thống chính trị cho người dân giám sát như Hoa Kỳ, Ucraina - Hình thức kiểm soát việc kê khai tài sản, thu nhập: Thông thường, các quốc gia căn cứ vào việc lựa chọn phạm vi đối tượng phải kê khai tài sản, thu nhập để lựa chọn hình thức kiểm soát phù hợp, nhưng tựu trung lại, có 02 hình thức kiểm soát: hoặc là áp dụng biện pháp kiểm soát từ đơn giản 5 Như Latvia, Litva,... 6 Mukherjee, Ranjana và Omer Gokcekus (2006), Offcials’ asset declaration laws: Do they prevent corruption? (http:// works.bepress.com/omer_gokcekus/36/). đến phức tạp cho các loại đối tượng chịu sự kiểm soát khác nhau nhằm hướng tới hiệu quả cao nhất (thường được áp dụng khi quốc gia lựa chọn đối tượng kiểm soát dựa trên trách nhiệm hoặc chức năng); hoặc là áp dụng biện pháp như nhau cho tất cả các đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập (thường được áp dụng khi các quốc gia lựa chọn đối tượng dựa trên vị trí ngạch, bậc). Lý giải cho điều này, hầu hết các ý kiến đều cho rằng, công chức giữ chức vụ càng cao thì càng phải được kiểm soát chặt chẽ hơn so với các công chức khác và việc áp dụng nhiều hình thức kiểm soát sẽ giảm bớt được gánh nặng của tài chính và nhân lực cho việc này. Nhìn chung, việc lựa chọn đối tượng có nghĩa vụ kê khai; loại tài sản, thu nhập phải kê khai; công khai bản kê khai tài sản, thu nhập thường căn cứ vào mục đích của hệ thống kê khai tài sản, thu nhập. Đối với các quốc gia sử dụng hệ thống kê khai tài sản, thu nhập với mục đích kiểm soát xung đột lợi ích là chính (thường là ở các quốc gia đã đạt những kết quả nhất định trong việc phòng, chống tham nhũng) sẽ lựa chọn hệ thống kê khai tài sản, thu nhập cho hầu hết các công chức. Còn đối với các quốc gia sử dụng hệ thống này cho mục đích chống tham nhũng thì sẽ lựa chọn đối tượng có nghĩa vụ kê khai hẹp hơn để bảo đảm các nguồn lực cho việc thực thi có hiệu quả, bởi vì khi lựa chọn đối tượng không phù hợp, thực thi không hiệu quả sẽ đem lại hệ lụy rất lớn không chỉ cho hệ thống pháp luật được đánh giá là thiếu nghiêm minh mà còn gây mất lòng tin của công chúng đối với hệ thống chống tham nhũng và xa hơn nữa là hệ thống chính trị. 2. Thực tiễn pháp luật kiểm soát tài sản, thu nhập ở Việt Nam Ở Việt Nam, khi tình hình tham nhũng đang được đánh giá là nghiêm trọng, diễn biến phức tạp thì việc bảo đảm thực hiện có BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 32 Số 19(347) T10/2017 hiệu quả cơ chế kiểm soát tài sản, thu nhập sẽ đóng vai trò vô cùng quan trọng vào từng bước kiềm chế, đẩy lùi tham nhũng. Kinh nghiệm cho thấy, khi tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn được kiểm soát một cách chặt chẽ, cơ chế xử phạt nghiêm minh thì cán bộ, công chức sẽ không dám tham nhũng và khi đã tham nhũng thì những tài sản trên cũng sẽ bị giám sát chặt chẽ để phát hiện và thu hồi. Luật PCTN hiện hành cũng đã có một số quy định về minh bạch tài sản, thu nhập, tặng quà và nộp lại quà tặng Đồng thời, trong hệ thống pháp luật cũng có các biện pháp hỗ trợ khác cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn như kiểm soát qua thuế TNCN (trong Luật Thuế TNCN); Thanh toán không sử dụng tiền mặt (trong Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp, Quyết định số 291/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt đề án thanh toán không sử dụng tiền mặt giai đoạn 2006-2010, định hướng đến năm 2020; Quyết định số 2453/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án đẩy mạnh thanh toán không sử dụng tiền mặt giai đoạn 2011-2015)... Tuy nhiên, nhiều quy định trong pháp luật hiện hành còn thiếu tính khả thi, thiếu tính đồng bộ, chưa phù hợp với thực tiễn nên việc áp dụng pháp luật về kê khai tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong thời gian qua được đánh giá là còn hình thức, chưa thực sự là một biện pháp quan trọng góp phần PCTN như kỳ vọng. Qua nhiều năm thi hành, chúng ta có thể thấy: - Việc minh bạch tài sản, thu nhập: Luật PCTN hiện hành quy định 11 loại đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản7 với trung bình hàng năm có khoảng 1 triệu cán bộ, công chức thuộc diện kê khai tài sản, thu nhập (gồm cả kê khai mới và kê khai bổ sung); trong khi đó, căn cứ xác minh tài sản, thu nhập (Điều 47) lại thiếu cụ thể, dễ bị lạm 7 Điều 7 Nghị định số 78/2023/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ quy định về minh bạch tài sản, thu nhập. 8 Báo cáo số 330/BC-CP ngày 22/9/2016 của Chính phủ tổng kết 10 năm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng. 9 Báo cáo số 330/BC-CP ngày 22/9/2016 của Chính phủ tổng kết 10 năm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng. dụng và cũng không quy định việc xác minh theo xác suất nên thực tế cho thấy, trong 10 năm (từ năm 2006 đến năm 2016), chỉ có 4.859 trường hợp được xác minh và xử lý được 17 trường hợp kê khai không trung thực8. Mặt khác, việc quy định các loại tài sản, thu nhập phải kê khai cũng thiếu tính rõ ràng, như chưa quy định phải kê khai đối với các khoản chi tiêu, nhất là các khoản chi tiêu lớn (cho con cái hoặc bản thân đi học tập ở nước ngoài, du lịch). Đồng thời, Luật PCTN cũng giao cho quá nhiều cơ quan có chức năng quản lý bản kê khai và xác minh tính trung thực của bản kê khai tài sản, thu nhập (cơ quan quản lý cán bộ) nhưng lại không giao thẩm quyền cụ thể cũng dẫn đến tình trạng “cha chung không ai khóc” và nảy sinh tình trạng không muốn “vạch áo cho người xem lưng”; các cơ quan này cũng không thể có chuyên môn, kinh nghiệm trong việc đánh giá chứng cứ, tài liệu để xác định tài sản của người có chức vụ, quyền hạn có hợp pháp hay không để kiến nghị xử lý. Bên cạnh đó, Luật PCTN cũng chưa có cơ chế cụ thể trong việc xử lý tài sản mà người có chức vụ, quyền hạn không chứng minh được nguồn gốc dẫn đến biện pháp kê khai tài sản, thu nhập được đánh giá là còn rất hình thức, chưa thực sự phục vụ cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn và chưa bảo đảm là một biện pháp phòng ngừa tham nhũng theo đúng nghĩa. - Việc tặng quà và nộp lại quà tặng, theo quy định của Luật PCTN thì đối với những loại quà tặng có giá trị từ 500.000 đồng trở lên bắt buộc phải nộp lại, nghiêm cấm mọi trường hợp nhận quà tặng của các cá nhân khác có liên quan đến công việc do mình giải quyết. Theo đánh giá, trong 10 năm chỉ có 879 cán bộ, công chức nộp lại quà tặng với tổng giá trị 3,3 tỷ đồng, có 01 trường hợp vi phạm được phát hiện và xử lý9. Nguyên nhân được cho là hiện nay Luật PCTN quy định theo hướng dựa vào BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 19(347) T10/2017 tính tự giác của cán bộ, công chức mà chưa có bất kỳ biện pháp nào để kiểm soát quà tặng mà cán bộ, công chức nhận được; đồng thời, pháp luật thiếu cơ chế trong việc khen thưởng những người đã nộp lại quà tặng và thực tế, một số trường hợp sau khi nộp lại quà tặng đã phải giải trình rất nhiều lần hoặc bị dự luận “soi mói”, đánh giá sai lệch nên họ không muốn khai báo sau khi sự việc xảy ra. - Bên cạnh đó, Luật Thuế TNCN quy định thu nhập từ sản xuất nông nghiệp, từ tiền lãi gửi tiết kiệm không phải là đối tượng phải kê khai để nộp thuế TNCN; quy định của pháp luật về đất đai về việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất thì việc khai báo giá nộp thuế, phí chủ yếu là theo khung giá nhà nước ban hành trong khi giá trị thực tế có thể cao gấp nhiều lần cũng làm cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn thiếu toàn diện - Đặc biệt, Luật PCTN hiện hành đang thiếu một giải pháp tổng thể để theo dõi biến động tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn (không có bất kỳ quy định nào kết nối được các dữ liệu trong kê khai tài sản, thu nhập với thuế TNCN, đăng ký bất động sản, động sản và việc theo dõi những giao dịch lớn qua tài khoản) nên thực tế cho thấy, việc họ có kê khai tài sản, thu nhập hay không cũng không có căn cứ đối chiếu, so sánh nếu họ không thuộc diện đối tượng phải xác minh. Mặt khác, việc Luật PCTN không quy định chế tài xử lý tài sản không chứng minh được nguồn gốc cũng dẫn đến việc kiểm soát chỉ mang tính hình thức và thiếu tác dụng răn đe. Đồng thời, do chưa kiểm soát được tài sản, thu nhập của các đối tượng khác trong xã hội nên việc dịch chuyển tài sản nhằm tránh sự kiểm soát cũng gây khó khăn cho việc xác định tính trung thực của việc kê khai tài sản, thu nhập 3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về minh bạch tài sản, thu nhập. Kinh nghiệm quốc tế và thực tế ở Việt Nam đều cho thấy, minh bạch tài sản, thu nhập ngày càng đóng vai trò quan trọng như một công cụ trong PCTN. Vai trò này đã được công nhận trong UNCAC và đang dần được hoàn thiện trong hệ thống pháp luật Việt Nam (nhất là qua lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật PCTN năm 2012 và trong Dự thảo Luật PCTN (sửa đổi) đang được Chính phủ xây dựng hiện nay). Thông qua kiểm soát tài sản, thu nhập sẽ làm bộc lộ các khoản thu nhập bất chính mà người có chức vụ, quyền hạn lợi dụng chức vụ, quyền hạn để tham nhũng. Tuy nhiên, như đã đề cập thì không có một mô hình (cơ chế) kiểm soát tài sản, thu nhập chung được các quốc gia áp dụng mà căn cứ vào tình hình tham nhũng, nguồn lực dành cho công tác kiểm soát tài sản, thu nhập, chế độ chính trị để áp dụng cơ chế phù hợp nhằm bảo đảm hiệu quả của công tác này trên thực tế. Qua thực tiễn Việt Nam, để tăng cường minh bạch tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn, chúng tôi cho rằng, dự thảo Luật PCTN (sửa đổi) nên tập trung vào các vấn đề như: - Về xác định đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập: Việc lựa chọn đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập là rất quan trọng, nếu lựa chọn đối tượng phù hợp với khả năng chi trả về tài chính và cán bộ làm công tác kiểm soát thì hiệu quả sẽ cao hơn nhiều khi lựa chọn đối tượng rộng mà nguồn lực không đáp ứng được. Mặc dù Nghị quyết Trung ương 3 (Khóa X) về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí đề ra chủ trương “Tiến tới tất cả đảng viên là cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản, công bố trong chi bộ, cấp ủy và giải trình nguồn gốc khi có yêu cầu”; nhưng kinh nghiệm PCTN cho thấy, công chức giữ vị trí cao trong bộ máy nhà nước, nhất là người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị có nhiều quyền tự quyết và thẩm quyền cao hơn thì càng có cơ hội tham nhũng và nếu kiểm soát chặt chẽ các đối tượng này thì những cán bộ, công chức dưới quyền cũng không dám tham nhũng. Chúng tôi cho rằng, chủ trương từng bước mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 19(347) T10/2017 sản, thu nhập của Đảng là đúng đắn, nhưng nên thực hiện sau khi công tác PCTN đã thực sự có hiệu quả và cần thiết phải tiến thêm một bước nữa để kiểm soát được cả xung đột lợi ích của cán bộ, công chức, viên chức. Tuy nhiên, trước mắt chưa nên mở rộng đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập để tập trung nguồn lực tốt nhất cho việc kiểm soát bảo đảm hiệu quả, tránh tình trạng hình thức như thời gian qua. - Về hình thức kiểm soát, không nên xây dựng quy định chung thống nhất cho tất cả các đối tượng chịu sự kiểm soát, mà thiết lập quy định riêng cho từng nhóm đối tượng. Hiện nay, dù vẫn còn nhiều tranh luận giữa việc xây dựng hệ thống các quy định về kiểm soát áp dụng chung cho tất cả các ngành, gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp và cho tất cả các cán bộ, công chức từ bộ trưởng đến công chức thường; nhưng với việc quy định riêng theo phân cấp trách nhiệm, thẩm quyền thì việc đầu tư nguồn lực tập trung sẽ dễ dàng và đạt được hiệu quả cao hơn. Do đó, chúng tôi cho rằng, Luật chỉ nên quy định nguyên tắc chung về hình thức kiểm soát, còn mỗi cơ quan quản lý công chức có thể xây dựng quy tắc kiểm soát riêng dựa trên nguyên tắc chung đó cho phù hợp với từng vị trí công tác nhằm bảo đảm kiểm soát có hiệu quả. - Tài sản, thu nhập thuộc đối tượng kiểm soát: Trong khi hệ thống pháp luật về thuế thu nhập và thanh toán không sử dụng tiền mặt của Việt Nam chưa hoàn thiện, còn nhiều sơ hở thì việc lựa chọn tài sản, thu nhập phải kê khai dựa trên giá trị như Luật PCTN hiện hành là phù hợp. Tuy nhiên, chúng ta cũng mới chỉ kiểm soát được đầu vào (nghĩa là kiểm soát việc kê khai những tài sản, thu nhập phát sinh) mà chưa kiểm soát được đầu ra (các khoản chi tiêu thường xuyên, bất thường, nhất là các khoản chi tiêu có giá trị lớn) dẫn đến việc xác minh tài sản, thu nhập rất khó khăn và trong nhiều trường hợp, bản thân người có chức vụ, quyền hạn cũng khó chứng minh tài sản đó được mua bằng nguồn tiền nào, cho dù nguồn tiền đó là hợp pháp. - Nghĩa vụ chứng minh nguồn gốc tài sản, thu nhập và cơ chế xác minh việc kê khai tài sản, thu nhập: Luật PCTN mới chủ yếu dựa vào tính tự giác của người có nghĩa vụ kê khai, chỉ trừ một số trường hợp nhất định như khi có tố cáo về việc không trung thực trong kê khai; khi xét thấy cần có thêm thông tin phục vụ cho việc bầu cử, bổ nhiệm, cách chức, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc kỷ luật đối với người có nghĩa vụ kê khai; khi có căn cứ cho rằng việc giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm không hợp lý hoặc khi có yêu cầu của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Do đó, trong trường hợp nếu có căn cứ cho thấy tài sản của cán bộ, công chức, viên chức tăng lên bất thường thì cũng không có căn cứ để xác minh tài sản, thu nhập. Vì vậy, cần có những quy định trong việc xác minh theo xác suất để tăng cường hơn tính răn đe đối với công chức cố tình không kê khai hoặc kê khai không trung thực. Bên cạnh đó là việc quy định chặt chẽ, rõ ràng hơn về quy trình xác minh, việc cung cấp tài liệu, thông tin cho cơ quan xác minh để bảo đảm không bị lạm dụng và tránh làm ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của người có nghĩa vụ kê khai. Đồng thời, cũng chỉ nên quy định một hoặc một số cơ quan có thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập để bảo đảm rằng công chức của các cơ quan này phải thực sự có trình độ, kinh nghiệm trong hoạt động điều tra, xác minh tính hợp pháp và bất hợp pháp của tài sản, thu nhập, kèm theo đó là quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn, bảo đảm tính độc lập cho hoạt động của cơ quan này, cơ chế xử lý nghiêm minh, bảo đảm tài chính cho hoạt động của cơ quan này thực sự có hiệu quả. - Việc xử lý tài sản không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp: Ngoài việc các cơ quan chức năng, nhất là cơ quan tiến hành tố tụng nếu không chứng minh được tài sản do phạm tội mà có thì hệ thống pháp luật hiện nay cũng đã có một số quy định nhất định trong việc xử lý tài sản, thu nhập không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp như Thuế TNCN quy định về truy thu thuế và xử phạt hành chính đối với các trường hợp kê khai thuế không trung thực; Bộ luật Dân sự quy định trường hợp xử lý tài sản vô chủ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 35Số 19(347) T10/2017 phương và cơ sở. Chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước được Hiến pháp quy định, song Nhà nước không thể làm hết mọi công việc trong xã hội. Hiện nay, hoạt động tự quản của người dân đang được phát huy và đã có đóng góp đáng kể vào quản lý xã hội. Đây là kết quả quan trọng trong việc dân chủ hóa các hoạt động kinh tế - xã hội, sự đổi mới rất cơ bản về mối quan hệ giữa Nhà nước và nhân dân trong sự nghiệp đổi mới đất nước. Đây cũng là nét đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam - một nhà nước mang tính nhân dân sâu sắc. Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn hiện nay phải giữ vững và tăng cường bản chất giai cấp công nhân, tính nhân dân của Nhà nước XHCN, bảo đảm Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam không chỉ là Nhà nước của giai cấp công nhân mà còn là Nhà nước của các tầng lớp nhân dân và các dân tộc Việt Nam. Đồng thời, phải giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa bản chất giai cấp công nhân với tính nhân dân, tính dân tộc trong xây dựng nhà nước pháp quyền, không tuyệt đối hóa hay xem nhẹ mặt nào. Vận dụng những thành tựu của Cách mạng Tháng Mười trong điều kiện mới, chúng ta tiếp tục nghiên cứu, nắm vững và thực hiện tốt những định hướng cơ bản trên để không chỉ làm cho việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thu được nhiều thành tựu to lớn, quan trọng; mà còn là sự khẳng định, bổ sung, phát triển những giá trị lịch sử và bài học thực tiễn của Cách Mạng tháng Mười trong việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; đặc biệt là trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế, trên cơ sở đó để Đảng, Nhà nước đề ra chủ trương, đường lối đúng đắn lãnh đạo nhân dân ta thực hiện thắng lợi nhiệm vụ xây dựng và bảo vệ vững chắc Tổ quốc Việt Nam XHCN trong tình hình mới hoặc tài sản của Nhà nước bị chiếm giữ trái phép Do đó, Luật PCTN cần phải có những quy định cụ thể trong việc chuyển những vụ việc mà người có chức vụ, quyền hạn không chứng minh được nguồn gốc hợp pháp của tài sản sang cơ quan quản lý thuế, cơ quan điều tra để tiến hành các thủ tục về truy thu thuế, xử phạt hành chính và trường hợp nếu cơ quan điều tra chứng minh được tài sản do phạm tội mà có thì tiến hành các thủ tục thu hồi tài sản theo tố tụng. Thứ hai, hoàn thiện quy định về kết nối thông tin giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong theo dõi di, biến động tài sản của người có chức vụ, quyền hạn. Cần xác định rõ cơ quan chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức. Có cơ chế cho việc kết nối thông tin giữa bản kê khai tài sản, thu nhập với bản kê khai thuế TNCN, các giao dịch ngân hàng và các đăng ký quyền sở hữu, quyền sử dụng đối với bất động sản, động sản phải đăng ký của người có chức vụ, quyền hạn. Chỉ khi theo dõi được những di, biến động đó thì mới có thể dễ dàng trong phát hiện các loại tài sản tăng lên bất thường. Do đó, chúng tôi cho rằng, nên thành lập một trung tâm độc lập có chức năng quản lý và theo dõi việc kê khai tài sản, thu nhập; có quyền sử dụng dữ liệu của các cơ quan khác nhằm so sánh, tổng hợp thông tin về các biến động tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Thứ ba, hoàn thiện hệ thống pháp luật về hình sự, hành chính, cán bộ, công chức, viên chức và dân sự để bảo đảm xử lý được cán bộ, công chức, viên chức có hành vi kê khai gian dối và thu hồi được tài sản có nguồn gốc bất minh cũng như cơ chế xử lý hành vi làm giầu bất hợp pháp (Tiếp theo trang 6) Ý NGHĨA LỊCH SỬ VÀ ... BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 36 Số 19(347) T10/2017