Pháp luật về quảng cáo: Những bất cập và kiến nghị hoàn thiện

Tóm tắt: Pháp luật về quảng cáo là cơ sở bảo đảm cho hoạt động quảng cáo được tiến hành hiệu quả, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, pháp luật về quảng cáo hiện hành còn không ít bất cập, gây khó khăn cho việc thực hiện, như tại các quy định về: quảng cáo trên phương tiện thông tin đại chúng, trên internet, các loại hàng hóa đặc biệt bị cấm quảng cáo, công trình quảng cáo ngoài trời, thủ tục cấp phép xây dựng công trình quảng cáo, khoảng trống pháp luật về đại diện thương hiệu, xác nhận nội dung quảng cáo... Tiếp tục hoàn thiện pháp luật quảng cáo là một yêu cầu cấp bách, vì đó không chỉ là sự thích ứng cần có của quốc gia trong bối cảnh hội nhập quốc tế mà còn là cách tăng cường sự biểu đạt các giá trị thẩm mỹ, văn hóa xã hội ở lĩnh vực kinh tế này. Phan Thị Lan Phương* * TS. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội Abstract The legal regulation on advertisements is the basic ground for the advertising activities are carried out effectively, promoting the socio-economic developments. However, the current law on advertisement contains a number of shortcomings, limitations causing obstacles for the implementation, such as in the regulations on: advertisement on the mass media, on the internet, special goods prohibited for advertisement, outdoor advertisement, licensing procedures for the of outdoor advertising banner, legal gaps on the brand representative, appraisal on advertising contents ... It is necessary for further improvements of the law of advertisement, as it is not only a necessary adaptation of the nation in the context of the international integration but also a way of the expression of the social and cultural values of this economic sector. Thông tin bài viết: Từ khóa: pháp luật, quảng cáo, công trình quảng cáo, khoảng trống pháp luật, đại diện thương hiệu, xác nhận nội dung quảng cáo. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 12/02/2018 Biên tập : 17/05/2018 Duyệt bài : 21/05/2018 Article Infomation: Keywords: laws; advertisement; advertisement works; gaps of legal regulations; brand representative; appraisal of advertisement contents. Article History: Received : 12 Feb. 2018 Edited : 17 May 2018 Approved : 21 May 2018 PHÁP LUẬT VỀ QUẢNG CÁO: NHỮNG BẤT CẬP VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN Quảng cáo được hiểu là việc sử dụng các phương tiện nhằm giới thiệu đến công chúng sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ có mục đích sinh lợi; sản phẩm, dịch vụ không có 1 Điều 2, khoản 1, Luật Quảng cáo năm 2012 mục đích sinh lợi1. Đây cũng là một ngành kinh tế quan trọng, bởi khi hoạt động quảng cáo phát triển sẽ góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng kinh tế của đất nước. Thông qua hoạt THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 47Số 10(362) T5/2018 động quảng cáo, các thông tin về sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ của doanh nghiệp được tiếp cận đến người tiêu dùng nhanh hơn, tạo thêm nhiều cơ hội tiêu thụ sản phẩm cho doanh nghiệp. Bên cạnh đó, quảng cáo còn là hoạt động mang tính văn hóa. Thông qua quảng cáo, các giá trị văn hóa và tư duy thẩm mỹ của chủ thể sáng tạo ra nó sẽ được truyền tải. Các sản phẩm của quảng cáo không chỉ đơn thuần là sản phẩm thương mại mà còn là sản phẩm của văn hóa được sáng tạo bằng nghệ thuật biểu đạt của ngôn ngữ, hình ảnh mang tính thẩm mỹ cao2. Tuy nhiên, để bảo vệ được các giá trị này cần phải có hệ thống pháp luật về quảng cáo phù hợp với nhu cầu với đời sống xã hội hiện nay. 1. Một số bất cập của pháp luật về quảng cáo ở Việt Nam Hiện nay ở nước ta có rất nhiều các văn bản pháp luật khác nhau cùng điều chỉnh về hoạt động quảng cáo, như: Luật Quảng cáo năm 2012; Luật Đất đai năm 2013; Luật Xây dựng năm 2013; Luật Thương mại năm 2005; Luật Cạnh tranh năm 2004. Bên cạnh đó, hoạt động quảng cáo cũng được quy định tại các văn bản dưới luật khác bao gồm: Nghị định 181/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo; Nghị định 28/2017/NĐ-CP ngày 20/3/2017 quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn, hóa thể thao, du lịch và quảng cáo; Nghị định 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 về việc quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng, quy định tại Điều 8 về phân loại công trình xây dựng và phụ lục chi tiết kèm theo; Nghị định 158/2013/NĐ-CP, quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn hóa thể thao, du lịch và quảng cáo. Liên quan đến cạnh tranh quảng cáo có Nghị định số 120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh; Nghị định 181/2013/ NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy 2 Đỗ Quang Minh, Sắc thái văn hóa trong quảng cáo ở Việt Nam, Tạp chí Văn học nghệ thuật số 305/2009 3 nam-2107, truy cập ngày 20/5/2018. định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo năm 2012 Mặc dù có nhiều văn bản pháp luật cùng tham gia điều chỉnh hoạt động quảng cáo, tuy nhiên, quy định của pháp luật về quảng cáo vẫn bộc lộ những bất cập và hạn chế, cụ thể như sau: 1.1 Quy định về quảng cáo trên truyền hình và mạng internet còn thiếu cụ thể - Đối với quảng cáo trên truyền hình: Nhiều năm qua, truyền hình đã trở thành phương tiện thông tin không thể thiếu trong mỗi gia đình. Ngày nay, truyền hình đã trở thành một loại hình tương tác hai chiều với phạm vi tác động rất rộng và khả năng hội tụ công chúng một cách đông đảo. Một nghiên cứu cho thấy, có khoảng 92% - 95% khán giả truyền hình theo dõi hết ¾ thời lượng quảng cáo trên truyền hình3. Chính vì thế, đây là hình thức mà các nhà sản xuất, doanh nghiệp quảng cáo quan tâm, lựa chọn đầu tiên trong chiến lược quảng bá sản phẩm hàng hóa, dịch vụ đến người tiêu dùng. Luật Quảng cáo năm 2012 có nhiều quy định chặt chẽ về quảng cáo trên truyền hình như: quy định về thời điểm phát quảng cáo (khoản 3 Điều 22), thời lượng phát quảng cáo (Khoản 10 Điều 2), nội dung phát quảng cáo (Khoản 1 Điều 19), hình thức phát quảng cáo... Tuy nhiên, thực tế cho thấy, nhiều quảng cáo xuất hiện với tần suất quá lớn và đôi khi phát tại khung giờ không phù hợp trên truyền hình, ngôn ngữ gây hiểu nhầm, tạo ra hiệu ứng ngược. Một số quy định vẫn mang tính chung chung, như “cấm quảng cáo sản phẩm trái với văn hóa” (khoản 3 Điều 8 của Luật Quảng cáo) mà chưa quy định rõ, cụ thể thế nào được gọi là trái với văn hóa, gây ra nhiều cách hiểu khác nhau khi truyền hình thực hiện hoạt động quảng cáo. - Đối với hình thức quảng cáo trên internet: Quảng cáo thông qua các mạng xã hội như Facebook, Zalo hiện đang phát triển rất mạnh. Internet cung cấp các cơ hội lớn cho các doanh nghiệp tìm hiểu THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 48 Số 10(362) T5/2018 xem khách hàng thích gì và không thích gì, mang đến cơ hội cho các doanh nghiệp hướng các thông điệp tới các đối tượng mục tiêu nhưng vẫn thiết kế thông điệp phù hợp với từng nhóm dân cư và sở thích của mỗi nhóm. Khách hàng có thể xem thông tin của sản phẩm, hoặc thậm chí đặt mua “online” sản phẩm đó. Điều đó có nghĩa là quảng cáo trên internet có sự tương tác cao, tạo cơ hội cho các nhà quảng cáo nhắm chính xác vào khách hàng của mình, tiến hành quảng cáo theo đúng sở thích và thị hiếu của người dân. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, tình trạng quảng cáo một cách tự phát, tràn lan, khó kiểm soát vẫn diễn ra phổ biến mà chưa có biện pháp ngăn chặn. Trong khi đó, tại các điểm a, b, khoản 1, Điều 55 của Nghị định 158/2013/NĐ- CP quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn hóa thể thao, du lịch và quảng cáo lại mới chỉ quy định chế tài xử phạt vi phạm quảng cáo đối với những hành vi “Không thông báo theo quy định về tên, địa chỉ, tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo Việt Nam thực hiện dịch vụ quảng cáo cho chủ sở hữu trang thông tin điện tử của tổ chức, cá nhân nước ngoài kinh doanh dịch vụ quảng cáo xuyên biên giới; Không báo cáo theo quy định về hoạt động thực hiện dịch vụ quảng cáo của tổ chức, cá nhân kinh doanh dịch vụ quảng cáo Việt Nam thực hiện dịch vụ quảng cáo cho chủ sở hữu trang thông tin điện tử của tổ chức, cá nhân nước ngoài kinh doanh dịch vụ quảng cáo xuyên biên giới”. Ngay tại Nghị định 72/2013/NĐ-CP về quản lý, cung cấp sử dụng dịch vụ internet mới chỉ quy định một trong những hành vi bị cấm có cả “hành vi quảng cáo, truyên truyền, mua bán hàng hóa, dịch vụ bị cấm”. Quy định này cho thấy, pháp luật mới chỉ đề cập đến những hành vi quảng cáo hàng hóa bị cấm, và còn bỏ ngỏ đối với việc quảng cáo hàng hóa thông dụng trên các tài khoản cá nhân. Do đó, rất khó kiểm soát được tính trung thực của thông tin quảng cáo. 1.2 Quy định về các loại hàng hóa đặc biệt bị cấm quảng cáo còn mâu thuẫn Khoản 3 Điều 7 của Luật Quảng cáo năm 2012 quy định: “Sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ cấm quảng cáo: Rượu có nồng độ cồn từ 15 độ trở lên”. Quy định này mâu thuẫn với khoản 4, Điều 109 Luật Thương mại năm 2005, theo đó, “quảng cáo rượu có độ cồn từ 30 độ trở lên và các sản phẩm, hàng hóa chưa được phép lưu thông, dịch vụ chưa được phép cung ứng trên thị trường Việt Nam tại thời điểm quảng cáo”. Như vậy, cùng một loại hàng hóa đặc biệt được quảng cáo lại được điều chỉnh bởi hai quy định trong hai văn bản luật khác nhau. Sự bất cập này vừa gây ra khó khăn cho các doanh nghiệp, các phương tiện thông tin đại chúng, vừa gây khó khăn cho hoạt động áp dụng pháp luật của cơ quan quản lý nhà nước. 1.3 Quy định về xin cấp phép xây dựng công trình quảng cáo chưa thống nhất, đồng bộ Điểm a khoản 2, Điều 31 Luật Quảng cáo quy định về việc phải xin cấp giấy phép xây dựng công trình quảng cáo như sau: “Xây dựng màn hình chuyên quảng cáo ngoài trời có diện tích một mặt từ 20 mét vuông trở lên”; điểm c của Điều này quy định: “Bảng quảng cáo đứng độc lập có diện tích một mặt từ 40 mét vuông trở lên”; điểm c khoản 3 Điều 31 quy định về việc xin cấp giấy phép xây dựng công trình quảng cáo thì một trong những loại giấy tờ cần phải có là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; văn bản thỏa thuận hoặc hợp đồng thuê đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Trong khi đó, theo quy định của Điều 10 Luật Đất đai năm 2013, có thể hiểu đất dùng để xây dựng công trình quảng cáo là đất phi nông nghiệp, nhưng là loại đất nào trong loại đất phi nông nghiệp thì không rõ. Bên cạnh đó, theo quy định của pháp luật xây dựng, công trình xây dựng quảng cáo thuộc loại công trình văn hóa mà công trình văn hóa hiện nay vẫn chưa được pháp luật đất đai đề cập đến. Ngoài ra, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp với mục đích ổn định, lâu dài, nhưng các công trình quảng cáo thường là những công trình tạm, diện tích đất cần dùng để xây dựng những công trình quảng cáo không nhiều. Những bất cập này gây ra nhiều khó khăn cho các doanh nghiệp quảng cáo. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 49Số 10(362) T5/2018 1.4 Quy định về trách nhiệm của đại diện thương hiệu quảng cáo còn bị bỏ ngỏ Khoản 9 Điều 8 Luật Quảng cáo năm 2012 quy định về một trong những hành vi bị cấm như sau: “Quảng cáo không đúng hoặc gây nhầm lẫn về khả năng kinh doanh, khả năng cung cấp sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ của tổ chức, cá nhân kinh doanh sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ; về số lượng, chất lượng, giá, công dụng, kiểu dáng, bao bì, nhãn hiệu, xuất xứ, chủng loại, phương thức phục vụ, thời hạn bảo hành của sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ đã đăng ký hoặc đã được công bố”. Ngoài ra, khoản 7 Điều 109 Luật Thương mại năm 2005 quy định: “Quảng cáo sai sự thật về một trong các nội dung số lượng, chất lượng, giá, công dụng, kiểu dáng xuất xứ hàng hóa, chủng loại, bao bì, phương thức phục vụ, thời hạn bảo hành của hàng hóa dịch vụ”. Các quy định nêu trên mới chỉ đề cập đến hành vi bị cấm đối với doanh nghiệp quảng cáo. Trên thực tế, nhiều doanh nghiệp sử dụng những hợp đồng thuê hình ảnh của những người nổi tiếng làm đại diện cho thương hiệu sản phẩm của mình. Hình thức quảng cáo này là được gọi là đại diện thương hiệu. Mỗi lời nói hoặc hành động của người đại diện thương hiệu là sự bảo đảm chắc chắn về chất lượng, giá, công dụng của sản phẩm, tạo niềm tin cho người tiêu dùng. Các nhà sản xuất và doanh nghiệp quảng cáo đã tận dụng triệt để hình thức này trong hoạt động quảng cáo sản phẩm dịch vụ, hàng hóa của họ. Trong trường hợp sản phẩm không đúng với thông tin trong quảng cáo, không đạt yêu cầu về chất lượng, sai công dụng làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người tiêu dùng thì trách nhiệm của người đại diện thương hiệu sẽ được đặt ra như thế nào, chế tài xử phạt đến đâu? Đây là vấn đề vẫn còn bị bỏ ngỏ trong quy định của pháp luật quảng cáo hiện nay. 1.5 Quy định của văn bản hướng dẫn thi hành Luật Quảng cáo năm 2012 về xác nhận nội dung quảng cáo trái với Luật Luật Quảng cáo năm 2012 và các luật có liên quan đã quy định người đứng đầu cơ quan báo chí chịu trách nhiệm về nội dung, hình thức, vị trí, thời lượng của quảng cáo trên phương tiện của mình. Ngoài việc quy định nghĩa vụ của doanh nghiệp về chất lượng sản phẩm thì cơ quan báo chí trước khi phát, đăng thông tin quảng cáo cần phải kiểm tra, xác minh các giấy chứng nhận của sản phẩm quảng cáo theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, các hợp đồng quảng cáo ít nhiều đều mang đến lợi ích cho cơ quan báo, đài truyền hình cho nên việc quy định cơ quan báo chí tự mình xác nhận chất lượng sản phẩm như hiện nay chưa thực sự hợp lý, thiếu tính khách quan, dẫn đến dễ xảy ra sai phạm. Điều 12 Nghị định 181/2013/NĐ- CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo quy định: "Việc quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt quy định từ Điều 3 đến Điều 11 Nghị định này chỉ thực hiện sau khi được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác nhận nội dung quảng cáo" (Khoản 1); đồng thời giao cho "Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công thương có trách nhiệm xác nhận nội dung quảng cáo đối với sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt thuộc lĩnh vực được phân công quản lý hoặc theo phân cấp thẩm quyền xác nhận theo quy định" (Khoản 2). Trong khi đó, khoản 2 Điều 19 của Luật Quảng cáo chỉ yêu cầu "Chính phủ quy định về yêu cầu đối với nội dung quảng cáo các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đặc biệt". Như vậy, Điều 12 Nghị định số 181/2013/NĐ-CP có nội dung không phù hợp với quy định tại Điều 19 của Luật Quảng cáo, từ đó tạo ra sự bất cập cho các doanh nghiệp quảng cáo, làm phát sinh thêm một loại giấy phép quảng cáo, gây khó khăn cho doanh nghiệp quảng cáo và doanh nghiệp sản xuất kinh doanh, ngược với nguyên tắc đơn giản về thủ tục hành chính. 2. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định của pháp luật về quảng cáo Để góp phần hoàn thiện pháp luật về quảng cáo, chúng tôi cho rằng, cần tập trung thực hiện một số giải pháp sau: Một là, khẩn trương rà soát một cách đồng bộ và kịp thời nhằm phát hiện, sửa đổi, THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 50 Số 10(362) T5/2018 bổ sung các quy định pháp luật mới nhằm giảm bớt những rắc rối về thủ tục, phát huy vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các chủ thể trong hoạt động quảng cáo hiện nay; Hai là, cần phải đảm bảo tính rõ ràng, cụ thể trong việc sử dụng từ ngữ khi xây dựng các quy định pháp luật về quảng cáo. Trong trường hợp không thể cụ thể hóa trong luật thì phải có quy định chuẩn rõ ràng để tránh tình trạng một khái niệm được hiểu theo các nghĩa khác nhau. Ba là, cần bổ sung những quy định cụ thể nhằm tăng trách nhiệm của cơ quan truyền thông đại chúng hơn nữa trong việc đưa những sản phẩm quảng cáo qua phương tiện truyền thông đại chúng và internet đúng quy định pháp luật, đảm bảo quyền được tiếp cận thông tin trung thực, chính xác đối với người xem, nghe. Bốn là, đối với quy định của pháp luật về quảng cáo các loại hàng hóa đặc biệt (rượu, bia), chúng tôi cho rằng, rượu, bia vốn là loại hàng hóa có nguy cơ cao gây bất lợi cho người tiêu dùng, vì vậy cần phải có những quy định chặt chẽ để người tiêu dùng có ý thức cao hơn về tác hại khi lạm dụng rượu bia. Vì vậy, cần sửa đổi quy định về nồng độ cồn của rượu bị cấm quảng cáo trong Luật Thương mại cho phù hợp với Luật Quảng cáo, là luật chuyên ngành điều chỉnh trực tiếp lĩnh vực này. Năm là, cần thống nhất quy định trong Luật Quảng cáo về việc xây dựng các công trình quảng cáo ngoài trời. Theo đó, cần bỏ quy định về xin giấy phép xây dựng công trình quảng cáo mà chỉ quản lý theo hình thức xem xét xem công trình đó đã được xây dựng đúng theo quy hoạch phần đất dành cho các công trình quảng cáo hay chưa. Đối hình thức quảng cáo bằng băng rôn, tờ rơi cũng cần phải có quy định cụ thể trong Luật Quảng cáo về việc xin cấp phép treo băng rôn quảng cáo và quy hoạch về khu vực được treo băng rôn quảng cáo ở các thành phố, thị xã, khu đô thị một cách hợp lý để tránh tình trạng mất thẩm mỹ, mỹ quan đô thị. Sáu là, cần quy định bổ sung trách nhiệm của người ký hợp đồng làm đại diện thương hiệu cho sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ đối với nội dung quảng cáo sản phẩm mà họ đại diện. Bảy là, cần phải có quy định cụ thể về tên gọi của Hiệp hội quảng cáo Việt Nam trong Luật Quảng cáo, làm cơ sở pháp lý xác định địa vị pháp lý và vai trò của Hiệp hội đối sự phát triển của quảng cáo hiện nay■ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Luật Quảng cáo năm 2012. 2. Luật Cạnh tranh năm 2005. 3. Luật Đất đai năm 2013. 4. Luật Xây dựng năm 2013. 5. Nghị định 181/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo. 6. Nghị định 28/2017/NĐ-CP ngày 20/3/2017 quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn, hóa thể thao, du lịch và quảng cáo. 7. Nghị định 46/2015/NĐ-CP ngày 12/5/2015 về việc quản lý chất lượng và bảo trì công trình xây dựng, quy định tại Điều 8 về phân loại công trình xây dựng và phụ lục chi tiết kèm theo. 8. Nghị định 158/2013/NĐ-CP, quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực văn hóa thể thao, du lịch và quảng cáo. 9. Nghị định 120/2005/NĐ- CP ngày 30/9/2005 về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh. 10. Nghị định 181/2013/NĐ-CP ngày 14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quảng cáo năm 2012. 11. Thông tư số 10/2013/TT-BVHTTDL của Bộ Văn hóa - Thể thao và Du lịch quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện một số điều của Luật Quảng cáo. 12. Thông tư số 19/2013/TT-BXD ngày 31/10/2013 của Bộ Xây dựng về việc ban hành Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về phương tiện quảng cáo ngoài trời. 13. Ngô Thị Thu Hà, “Hoạt động quảng cáo và những vấn đề đặt ra dưới góc độ pháp luật cạnh tranh”, Tạp chí Tài chính số 6/2014. 14. Nguyễn Thị Yến: "Hoạt động quảng cáo bị cấm theo pháp luật hiện hành - Bất cập và kiến nghị hoàn thiện”, Tạp chí Luật học số 9/2014. 15. Đỗ Quang Minh, “Sắc thái văn hóa trong quảng cáo ở Việt Nam”, Tạp chí Văn học nghệ thuật số 305/2009. THÛÅC TIÏÎN PHAÁP LUÊÅT 51Số 10(362) T5/2018