Phát triển đô thị hợp nhất thích ứng với biến đổi khí hậu ở vùng kinh tế trọng điểm vùng đồng bằng sông Cửu Long: Thực trạng và khuyến nghị chính sách

270 PHÁT TRIỂN ĐÔ THỊ HỢP NHẤT THÍCH ỨNG VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU Ở VÙNG KINH TẾ TRỌNG ĐIỂM VÙNG ĐỒNG BẰNG SÔNG CỬU LONG: THỰC TRẠNG VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH NCS.ThS. Lê Huy Huấn Trường Đại học Kinh tế Quốc dân Tóm tắt Biến đổi khí hậu có tác động rất lớn đến sự phát triển đô thị ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL cả trong hiện tại và tương lai. Cùng với đó, trong thời gian qua, thực trạng phát triển các đô thị trong vùng đã bộc lộ nhiều hạn chế và yếu kém về hạ tầng kỹ thuật, tình trạng ùn tắc giao thông, ô nhiễm môi trường, sử dụng tài nguyên năng lượng không hợp lý gây mất cân bằng sinh thái. Đặc biệt, hầu hết các đô thị và khu công nghiệp trong vùng đều tập trung ở vùng đồng bằng trũng thấp, khu vực ven biển nơi mà rất dễ bị tổn thương do biến đổi khí hậu gây ra. Do đó, các đô thị trong vùng KTTĐ vùng ĐBSCL nên hướng đến việc phát triển các mô hình đô thị hợp nhất - bền vững, có khả năng chống chịu tai biến thiên nhiên, thích ứng với biến đổi khí hậu. Bài viết này đề cập đến quan niệm và các vấn đề liên quan tới phát triển đô thị hợp nhất để thích nghi với bối cảnh biến đổi khí hậu; nghiên cứu thực trạng phát triển đô thị và tác động của biến đổi khí hậu đến hệ thống đô thị trong vùng thời gian qua; đồng thời đưa ra một số gợi ý, khuyến nghị cho việc hoạch định, phát triển đô thị trong tương lai ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL. Từ khóa: Đô thị hợp nhất, Biến đổi khí hậu, vùng KTTĐ vùng ĐBSCL 1. Mở đầu Biến đổi khí hậu đã nổi lên như một trong những vấn đề của những năm đầu thế kỷ 21. Thời tiết và khí hậu cực đoan được dự đoán sẽ tạo ra nguy cơ đáng kể cho sự phát triển kinh tế xã hội và hệ sinh thái, trong đó có các đô thị. Do đó, việc thích ứng với biến đổi khí hậu ở các đô thị là một nhiệm vụ trọng tâm và cần thiết. Năm 2010, Khung thích ứng Cancum được thông qua dựa theo Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), đã xác định rằng thích ứng với biến đổi khí hậu phải được đặt cùng một mức độ ưu tiên như việc giảm thiểu phát thải khí nhà kính. Đối với nhiều quốc gia, thích ứng biến đổi khí hậu là chính sách đi đầu của tất cả các chương trình phát triển bền vững. Với các đô thị, trên thực tế, đây cũng thường là nơi có những phản ứng trước tiên với sự thay đổi này bởi tính năng động và sự liên quan trực tiếp của đô thị với các hiện tượng như bão, lũ lụt, hạn hán, sóng nhiệt và các kiểu thời tiết cực đoan khác. 271 Vùng kinh tế trọng điểm vùng Đồng bằng sông Cửu Long (vùng KTTĐ vùng ĐBSCL) nằm trọn trong vùng ĐBSCL - một trong ba đồng bằng trên thế giới dễ bị tổn thương nhất do nước biển dâng. Kể từ khi thành lập năm 2009, tuy tốc độ đô thị hóa trong vùng diễn ra nhanh nhưng lại đi kèm với nhiều sức ép lên cơ sở hạ tầng và gây nên những rủi ro về môi trường. Cùng với đó, những ảnh hưởng tiêu cực của biến đổi khí hậu như tình trạng mưa bão, ngập lụt trên diện rộng, hiệu ứng đảo nhiệt,... đang là rào cản cho sự phát triển thịnh vượng của hệ thống đô thị trong vùng. Thách thức đặt ra cho công tác quy hoạch và quản lý đô thị trong vùng hiện nay là làm thế nào để các đô thị có khả năng phục hồi và thích ứng để giảm thiểu những rủi ro của biến đổi khí hậu. Đứng trước bối cảnh đó, phát triển các đô thị hợp nhất thông qua việc xây dựng thành phố xanh, có khả năng chống chịu thiên tai; quản lý rủi ro lũ lụt đô thị và lồng ghép biến đổi khí hậu vào quy hoạch đô thị là yêu cầu tất yếu của vùng KTTĐ vùng ĐBSCL. Đề làm được điều này, trong thời gian tới vùng KTTĐ vùng ĐBSCL cần phải điều chỉnh những quy hoạch, thay đổi thể chế, chính sách quản lý đô thị theo hướng chủ động ứng phó và thích nghi phù hợp với diễn biến của biến đổi khí hậu. 2. Phương pháp Phương pháp luận chính của nghiên cứu này là phân tích tổng hợp tài liệu, bao gồm: phân tích quan niệm về phát triển đô thị hợp nhất của Liên minh châu Âu, phân tích về khung thích ứng của những thành phố trong điều kiện biến đổi khí hậu, thực tế của quá trình phát triển đô thị ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL. Bên cạnh đó, nghiên cứu cũng sử dụng phương pháp tham vấn chuyên gia trong các lĩnh vực về biến đổi khí hậu, phát triển đô thị và các chuyên gia tư vấn xây dựng chính sách phát triển. 3. Kết quả 3.1. Phát triển đô thị hợp nhất ứng phó với biến đổi khí hậu 3.1.1. Phát triển đô thị hợp nhất Trên thế giới, thuật ngữ Phát triển đô thị hợp nhất được nêu ra bởi Hội đồng châu Âu năm 2007 trong một khuôn khổ chính sách về các thành phố bền vững ở châu Âu. Chiến lược này nhằm tăng cường vai trò của phát triển đô thị hợp nhất trong sự phối hợp của các chính sách ngành, các khía cạnh không gian và thời gian, trong việc thực hiện các quan điểm phát triển bền vững của EU và sự tham gia của các bên liên quan trong quá trình lập kế hoạch thực hiện. Theo đó, phát triển đô thị hợp nhất được coi như là điều kiện tiên quyết cho sự phát triển bền vững của một thành phố (BMVBS, 2012). Hiện nay, các đô thị đang phải đối mặt với các thách thức đa dạng, bao gồm: kinh tế, môi trường, khí hậu, xã hội và nhân khẩu học - các thách thức này đan xen 272 vào nhau, vì thế thành công trong phát triển đô thị chỉ có thể đạt được thông qua một cách tiếp cận tích hợp. Điều này chỉ ra rằng cần phải tập trung tổng thể các nguồn lực cho việc phát triển đô thị. Vì vậy, các biện pháp liên quan đến đổi mới cấu trúc đô thị nên được kết hợp với các biện pháp thúc đẩy giáo dục, phát triển kinh tế, hòa nhập xã hội và bảo vệ môi trường. Nguyên tắc trong phát triển đô thị hợp nhất còn được thể hiện thông qua phương pháp tiếp cận hợp tác toàn diện từ tất cả các bên liên quan gồm chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, các tổ chức kinh tế, xã hội dân sự và đặc biệt là người dân địa phương nhằm một mục tiêu chung là hướng tới phát triển đô thị bền vững. Nói một cách khác, phát triển đô thị hợp nhất phải dựa trên cách tiếp cận khu vực/vùng với ý nghĩa vượt qua khuôn khổ của tính địa phương cục bộ, vượt qua giới hạn lợi ích của các chính sách ngành, sử dụng tổng hợp các nguồn lực và dựa trên sự tham gia của cộng đồng. Andrea Suvák (2010) lập luận rằng Phát triển đô thị hợp nhất là một cách tiếp cận chiến lược của hoạt động lập kế hoạch nhằm tìm kiếm các chính sách tổng hợp của ngành và hài hòa các cấp độ khác nhau của hoạch định, với mục đích tạo ra và duy trì cân bằng xã hội, kinh tế thịnh vượng, một môi trường lành mạnh và một bầu không khí dễ sống và hấp dẫn ở các thành phố. Bất cứ khi nào có quyết định liên quan đến các vấn đề phức tạp (ví dụ: tương lai của một thị trấn lớn), các yếu tố phải được cân bằng và cạnh tranh với nhau, thường chấp nhận thâm hụt trong một số lĩnh vực nhất định để đạt được tối ưu tổng thể lâu dài. Ngày nay, sự nhấn mạnh trong các vấn đề phát triển đô thị đang chuyển sang hướng biến đổi khí hậu, hòa nhập xã hội và môi trường đô thị sáng tạo, tất cả đều là những vấn đề sống còn đối với các thành phố hiện đại của chúng ta. Ở Việt Nam, quan điểm về phát triển đô thị hợp nhất được đề cập và thảo luận trong một hội nghị quốc tế về “Phát triển Đô thị Hợp nhất - hướng tới các đô thị xanh và thích ứng với biến đổi khí hậu ở Việt Nam” do Bộ Xây dựng (MoC) kết hợp Tổ chức Hợp tác Quốc tế Đức (GIZ) tổ chức năm 2013. Các mục tiêu ưu tiên nhằm thực hiện tiếp cận hợp nhất bao gồm: T iế p cậ n (1) Tích hợp giao thông và tính di động C h u y ển đ ổ i k h ô n g g ia n (2) Tích hợp định cư con người bền vững T ă n g tr ư ở n g (3) Tích hợp quy hoạch cơ sở hạ tầng đô thị (4) Phát triển kinh tế bao hàm (5) Nâng cao hiệu quả quy hoạch, quản lý và sử dụng đất Q u ả n lý (6) Tăng cường hoạt động và sự tham gia của cộng đồng (7) Nâng cao hiệu quả quản lý đô thị 273 Về cơ bản, phát triển đô thị hợp nhất có chung mục tiêu với những quan niệm về phát triển đô thị bền vững về việc đảm bảo tính bền vững cho thế hệ hiện tại và trong tương lai trên ba khía cạnh gồm kinh tế - xã hội - môi trường. Tuy nhiên, phát triển đô thị hợp nhất nhấn mạnh cách thức và phương pháp tiếp cận tổng hợp liên vùng, xuyên ngành và cùng tham gia. Phát triển đô thị hợp nhất được coi như là công cụ, điều kiện để đạt được sự phát triển đô thị bền vững. 3.1.2. Thích ứng với biến đổi khí hậu Theo định nghĩa về thích ứng biến đổi khí hậu được đưa ra bởi Ủy ban liên chính phủ về biến đổi khí hậu (IPCC, 2007b): “Thích ứng là quá trình điều chỉnh trong các hệ thống tự nhiên hoặc con người để đáp ứng với các tác động hiện tại hoặc các tác động dự kiến của chúng, điều tiết tác hại hoặc khai thác các cơ hội có lợi”. Định nghĩa này nhấn mạnh một cách hữu ích rằng sự thích ứng không hoàn toàn là nhân học, nó không chỉ hướng đến tương lai và có những lợi ích tiềm năng liên quan đến thích ứng. Nhiều loại thích ứng khác nhau có thể được phân biệt, bao gồm thích ứng dự đoán, chủ động và có kế hoạch: + Thích ứng dự đoán: Thích ứng diễn ra trước khi tác động của biến đổi khí hậu được quan sát. Cũng được gọi là thích ứng chủ động. + Thích ứng chủ động: Thích ứng không tạo thành phản ứng có ý thức đối với các tác động của khí hậu nhưng được kích hoạt bởi những thay đổi sinh thái trong các hệ thống tự nhiên và bởi những thay đổi về thị trường hoặc phúc lợi trong hệ thống của con người. + Thích ứng có kế hoạch: Thích ứng là kết quả của quyết định chính sách có chủ ý, dựa trên nhận thức rằng các điều kiện đã thay đổi hoặc sắp thay đổi và hành động đó là cần thiết để quay lại, duy trì hoặc đạt được trạng thái mong muốn. (IPCC, 2007b). Khả năng thích ứng là khả năng của các hệ thống, tổ chức, con người và các sinh vật khác để điều chỉnh thiệt hại tiềm tàng, tận dụng các cơ hội hoặc ứng phó với hậu quả (IPCC, 2014). Báo cáo đánh giá thứ hai của IPCC cho thấy 6 loại chiến lược thích ứng với tác động của khí hậu, bao gồm: • Ngăn ngừa mất mát, liên quan đến các hành động dự đoán để giảm tính nhạy cảm của một đơn vị tiếp xúc với tác động của khí hậu; • Chịu đựng tổn thất, trong đó các tác động bất lợi được chấp nhận trong thời gian ngắn bởi vì chúng có thể được hấp thụ bởi đơn vị tiếp xúc mà không bị thiệt hại lâu dài; 274 • Lan truyền hoặc chia sẻ mất mát, trong đó các hành động phân phối gánh nặng tác động lên một khu vực hoặc dân số lớn hơn ngoài những người bị ảnh hưởng trực tiếp bởi hiện tượng khí hậu; • Thay đổi sử dụng hoặc hoạt động, liên quan đến việc chuyển đổi hoạt động hoặc sử dụng tài nguyên để điều chỉnh các tác động bất lợi cũng như tích cực của biến đổi khí hậu; • Thay đổi địa điểm, nơi bảo tồn một hoạt động được coi là quan trọng hơn địa điểm của nó và di cư xảy ra ở các khu vực phù hợp hơn với khí hậu thay đổi; • Phục hồi, nhằm mục đích khôi phục một hệ thống về tình trạng ban đầu sau khi bị hư hại hoặc sửa đổi do khí hậu. (IPCC, 1995). 3.1.3. Tác động của biến đổi khí hậu và vai trò của các đô thị trong kế hoạch thích ứng • Tại sao các thành phố đóng vai trò trung tâm kế hoạch thích ứng với biến đổi khí hậu Khu vực thành thị hiện đang là nơi sinh sống của hơn một nửa dân số thế giới và cũng là nơi đi tiên phong trong các nỗ lực ứng phó với BĐKH. Các thành phố có vị trí quan trọng để đảm bảo tính hiệu quả của các hoạt động thích ứng và duy trì những thành quả này thông qua quá trình lập kế hoạch và các chính sách phát triển chủ động “ứng phó với khí hậu”. Có một số lý do tại sao các thành phố chiếm một vị trí trung tâm trong chương trình nghị sự thích ứng sau: + Thứ nhất, đô thị hóa tiếp tục được dùng để mô tả và định hình thế kỷ 21. Trên toàn cầu, các chỉ tiêu tăng trưởng dân số trong những thập kỷ sắp tới sẽ diễn ra tại khu vực đô thị (United Nations, 2008). Khu vực đô thị có vai trò quyết định đến sự tăng trưởng kinh tế của quốc gia (và tương ứng với điều đó là việc tiêu thụ đến 80% năng lượng được sử dụng). + Thứ hai, đặc trưng về kiến trúc đô thị đã và đang tạo nên những khu vực vi khí hậu độc đáo dẫn đến những biến động về nhiệt độ và gió. Ví dụ, hiệu ứng đảo nhiệt đô thị sẽ tiếp tục tăng cường do tác động của biến đổi khí hậu, bề mặt địa hình không thấm nước làm tăng nguy cơ lũ và ngập lụt đô thị. Điều này khiến cho đô thị là khu vực dễ bị tổn thương, và kết quả là phần lớn các tài sản kinh tế dễ bị thiệt hại dưới tác động của BĐKH. + Thứ ba, các đô thị có năng lực mạnh mẽ để phát triển và thực hiện các giải pháp sáng tạo, phù hợp tại địa phương mà có thể giảm thiểu một cách đáng kể các tác động nhờ vào các nỗ lực mục tiêu theo không gian. Các thành phố cung cấp nhiều cơ hội để giảm thiểu các rủi ro hiện tại hay ngăn chặn sự tổn thương cho 275 những thập niên trong tương lai. Thêm vào đó, cấp quản lý gần với người dân hơn thông qua bộ máy chính quyền thành phố. • Tác động của biến đổi khí hậu đến khu vực đô thị Đánh giá thứ 4 của IPCC, liệt kê những khía cạnh khác nhau của BĐKH, bằng chứng cho những tác động hiện tại, dự báo các tác động trong tương lai và các khu vực hoặc nhóm chịu ảnh hưởng nhiều nhất. Đối với khu vực đô thị, các tác động rõ nét là (IPCC, 2007): + Lũ lụt: Các khu vực đô thị luôn hiện diện một số rủi ro lũ lụt khi mưa lớn xảy ra, do vậy dễ dàng dẫn đến ngập lụt đô thị. Biến đổi khí hậu có khả năng làm tăng rủi ro lũ lụt ở các đô thị theo 3 cách: từ biển (mực nước biển dâng cao và bão); từ mưa - ví dụ lượng mưa tăng hoặc mưa kéo dài; và từ những thay đổi gây ra tăng lưu lượng dòng chảy - ví dụ do băng tan. + Bão, nước biển dâng và dân cư đô thị duyên hải: Hàng năm có 10 triệu người chịu ảnh hưởng bởi lũ lụt ven bờ và số người chịu ảnh hưởng sẽ tăng lên theo tất cả các kịch bản của BĐKH. Báo cáo cũng chỉ ra những cơn bão sẽ trở nên thường xuyên với cường độ cao hơn, đồng thời cũng có khả năng vành đai bão sẽ di chuyển xuống phía Nam. Bởi vậy, những khu vực đô thị ven biển chịu ảnh hưởng lớn nhất bao gồm Việt Nam ở châu Á, Gujarat ở Tây Ấn và Orissa ở Đông Ấn, vùng Caribean. + Nhiệt độ tăng và sóng nhiệt: Với các thành phố lớn và mật độ cao, nhiệt độ tại các “đảo nhiệt” có thể cao hơn vài độ so với các khu vực lân cận. Rất nhiều thành phố sẽ phải đối mặt với một số vấn đề nhất định như ô nhiễm không khí vì sự thay đổi nồng độ các thành phần của ô nhiễm phụ thuộc một phần, vào nhiệt độ và độ ẩm. Hiện tượng đảo nhiệt ảnh hưởng đến sức khỏe, năng suất lao động, và hoạt động giải trí của người dân đô thị. + Những hạn chế về cấp nước và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác: IPCC nhấn mạnh rằng, sự giảm nguồn tài nguyên nước ngọt có sẵn do BĐKH cũng sẽ là vấn đề đối với những người sống ở khu vực thành phố, vốn đã khan hiếm nước hoặc căng thẳng về nước - trong đó những nhóm nghèo có khả năng chịu ảnh hưởng lớn nhất. Về đối tượng chịu rủi ro: Hardoy, Mitlin và Satterthwaite (2001) đã chỉ ra rằng tại hầu hết các thành phố, người nghèo sống trong môi trường có nhiều nguy cơ rủi ro nhất. Ở hầu hết các thành phố, người nghèo đô thị thường có mối quan hệ không tốt với chính quyền địa phương. Một tính dễ tổn thương nữa mà phần lớn người nghèo đô thị phải đối mặt là chính phủ có thể san bằng các khu định cư của 276 họ để xóa tên chúng ra khỏi khu vực được coi là dễ bị tổn thương do (ví dụ) lũ lụt trong khi không cung cấp thỏa đáng các khu tái định cư đáp ứng nhu cầu của họ. Do vậy, để giúp các quốc gia nói chung và các đô thị có thể tăng khả năng ứng phó và thích nghi với biến đổi khí hậu, UNDP (2004) đã đề xuất khung chính sách thích ứng chung (the Adaptation Policy Framework - APF) với biến đổi khí hậu như sau: Bảng 1: Sơ lược về quy trình Khung chính sách thích ứng (UNDP, 2004) 3.2. Khái quát hiện trạng phát triển đô thị và tác động của biến đổi khí hậu đến các đô thị ở vùng kinh tế trọng điểm vùng Đồng bằng sông Cửu Long 3.2.1. Khái quát hiện trạng phát triển đô thị • Tốc độ và tỉ lệ đô thị hóa Số lượng đô thị của vùng tăng từ 47 đô thị năm 2009 lên 51 đô thị vào năm 2017, mật độ đô thị của vùng tăng từ 3,25 đô thị/1000km2 năm 2009 lên 3,74 đô thị/1000km2 năm 2017, cao hơn so với mật độ đô thị cả nước là 2,15 đô thị/1000km2. Các hợp phần của APF Tiếp tục quá trình thích ứng XD chiến lược thích ứng ứng Đánh giá rủi ro khí hậu trong tương lai ứng Phạm vi và thiết kế một dự án thích ứng Đánh giá lỗ hổng hiện tại ứng Tài liệu kỹ thuật Tiếp tục quá trình thích ứng Xây dựng chiến lược thích ứng Đánh giá điều kiện kinh tế xã hội hiện tại và những thay đổi Đánh giá rủi ro khí hậu trong tương lai Đánh giá rủi ro khí hậu hiện tại Đánh giá tính dễ bị tổn thương cho thích ứng khí hậu Phạm vi và thiết kế một dự án thích ứng Đánh giá và nâng cao năng lực thích ứng Thu hút các bên liên quan 277 Dân số đô thị vùng KTTĐ vùng ĐBSCL có tốc độ tăng trưởng tương đối cao trong giai đoạn 2009 - 2017 (đạt 4,67%/năm), chủ yếu do tốc độ tăng dân số đô thị của thành phố Cần Thơ, khoảng 8,5%/năm khi thành lập một số quận mới. Quy mô dân số đô thị năm 2017 đạt khoảng 2,7 triệu người. Tỷ lệ đô thị hóa tăng từ 33,6% năm 2009 lên 40,1% năm 2017, cao hơn mức trung bình của cả nước là 29,7%. Ngoài thành phố Cần Thơ, các tỉnh An Giang, Kiên Giang có tỷ lệ đô thị hóa khá cao, lần lượt tương ứng là 28,4% và 26,9%; Cà Mau là 21,3%. • Hiện trạng mạng lưới đô thị Hiện nay, toàn vùng có 49 đô thị bao gồm 1 thành phố trực thuộc Trung ương (TP Cần Thơ), 3 thành phố trực thuộc tỉnh (Cà Mau, Long Xuyên, Rạch Giá), 2 thị xã trực thuộc tỉnh (Châu Đốc, Hà Tiên), còn lại là các thị trấn huyện lỵ và thuộc huyện. Về phân cấp đô thị, toàn vùng có 1 đô thị loại I là TP Cần Thơ; 2 đô thị loại II là TP Long Xuyên và TP Cà Mau; 3 đô thị loại III là TP Rạch Giá, thị xã Hà Tiên và thị xã Châu Đốc; có 5 đô thị loại IV là các thị xã Tân Châu, Năm Căn, Sông Đốc, Kiên Lương, Tịnh Biên; còn lại là các đô thị loại V và chưa được xếp loại. Mật độ đô thị của vùng KTTĐ vùng ĐBCSL cao hơn mật độ chung của cả nước, bình quân bán kính 10 - 12km có một điểm đô thị. Hệ thống đô thị phân bố dọc theo các hành lang dọc hệ thống sông chính và các trục giao thông quan trọng của vùng như Hành lang Tây sông Hậu (hành lang Quốc lộ 91) từ Cần Thơ đến cửa khẩu quốc tế Tịnh Biên (An Giang); Hành lang ven biển phía Nam (từ Cà Mau đến Hà Tiên). Một số đô thị tiểu vùng như TP Long Xuyên, Cà Mau, Rạch Giá đã được hình thành, tuy nhiên phạm vi ảnh hưởng và tác động lan tỏa của các đô thị này chưa cao. Mạng lưới kết cấu hạ tầng đô thị đã được quan tâm đầu tư nâng cấp, xây dựng mới gắn với thủy lợi; hạ tầng giao thông có nhiều chuyển biến; toàn vùng cơ bản hoàn thành mục tiêu xây dựng cụm, tuyến dân cư và nhà ở vùng ngập lũ. Hệ thống cấp nước đô thị: dân số đô thị được cấp nước sạch trung bình đạt khoảng 80% so với tiêu chuẩn cấp nước bình quân (80 - 100 lít/người/ngày). Tại các đô thị lớn trong vùng đã xây dựng các nhà máy nước quy mô khá như nhà máy nước Cần Thơ 1 (công suất 50.000m3/ngày đêm), Cần Thơ 2 (công suất 40.000m3), Bình Đức - Long Xuyên (công suất 43.700m3/ngày đêm), Rạch Giá (công suất 34.000m3/ngày đêm). 3.2.2. Tác động của biến đổi khí hậu đến phát triển đô thị ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL • Tác động trực tiếp/gián tiếp + Trực tiếp: Cùng với hậu quả của quá trình mở rộng đô thị không phù hợp và quản lý sử dụng đất yếu kém, BĐKH đã khiến ngập lụt đô thị ở Cần Thơ, Cà 278 Mau, Long Xuyên có xu hướng ngày càng gia tăng và trầm trọng hơn. Các đô thị trong vùng còn chịu nguy cơ lớn và tiềm ẩn đối với nguy cơ xâm thực mặn, ảnh hưởng tới khả năng cung cấp nước sạch, phát triển hạ tầng cơ sở đô thị. Tình hình lũ lụt tại TP Cần Thơ cũng có diễn biến bất thường, nếu năm 2000 mực nước lũ là 1,79 m thì năm 2011 đạt mốc 2,15 m. Đặc biệt, hiện TP Cần Thơ đang đối mặt với ngập lụt do triều cường chứ không phải do lũ từ thượng nguồn tràn về như trước đây. Tác động do biến đổi khí hậu khiến cho triều cường trên nền nước biển dâng ngày càng uy hiếp nghiêm trọng các vùng đất thấp, các thành phố ven biển ảnh hưởng triều như Rạch Giá, Cà Mau gây thiệt hại về kinh tế; hệ thống giao thông, du lịch, cơ sở hạ tầng kỹ thuật. + Gián tiếp: Sự gia tăng các hiện tượng thời tiết cực đoan làm cho tình hình dịch bệnh liên quan đến nguồn nước và vệ sinh môi trường gia tăng. Điều đó khiến chi phí chăm sóc sức khỏe người dân tăng cao, giảm năng suất lao động; chi phí quản lý, vận hành các hệ thống tiêu thoát nước ở đô thị cao; các điều kiện khí hậu xây dựng thay đổi, làm thay đổi các tiêu chuẩn xây dựng công trình đô thị. • Tác động ngắn hạn/ dài hạn + Tác động ngắn hạn của biến đổi khí hậu lên sự phát triển đô thị trong vùng bao gồm: tác động đến kinh tế và các hoạt động kinh tế ven biển, tác động đến cơ cấu sử dụng đất đô thị, đến dân cư và tình trạng nghèo đói đô thị, đến hệ thống cơ sở hạ tầng và môi trường. + Tác động trong dài hạn: Trong cả 3 kịch bản dự báo về biến đổi khí hậu và nước biển dâng năm 2012 đối với nước ta thì các tỉnh trong vùng KTTĐ vùng ĐBSCL đều bị ảnh hưởng nặng nề. Theo kịch bản phát thải trung bình (B2), khu vực từ Cà Mau đến Kiên Giang là nơi có mực nước biển tăng nhiều hơn so với các khu vực khác trên cả nước. Đến 2100 mực nước biển dâng ở khu vực này trong khoảng từ 62 - 82cm (Bộ TN-MT, 2012). Dưới tác động của BĐKH, mức độ tổn thương tăng tại các vùng ven biển có bão; có thể ảnh hưởng đến đời sống, sức khỏe người dân, du lịch, kinh tế và hệ thống giao thông, nhà cửa và các cơ sở hạ tầng kỹ thuật khác. Bảng 1. Thống kê dự báo số dân bị ảnh hưởng bởi mặn trong điều kiện BĐKH-NBD Tỉnh Năm 2012 Năm 2020 Năm 2030 Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ Cần Thơ 0 0,0 0 0,0 0 0,0 Cà Mau 695,176 82.5 871,921 69.1 873,500 69.2 Kiên Giang 870,706 69.0 808,509 50.1 826,908 51.2 An Giang 0 0,0 0 0,0 0 0,0 Nguồn: Đoàn Thu Hà (2014) 279 Bảng 2. Thống kê dự báo số dân bị ảnh hưởng ngập lũ trong điều kiện BĐKH-NBD Tỉnh Năm 2012 Năm 2020 Năm 2030 Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ Dân số Tỉ lệ Cần Thơ 1122281 98.7 1131296 99.5 1134952 99.8 Cà Mau 226762 18.0 372152 29.5 438619 34.8 Kiên Giang 1284594 79.5 1390119 86.1 1420280 88 An Giang 2048060 91.0 2050660 91.1 2051971 91.2 Nguồn: Đoàn Thu Hà (2014) • Tác động thuận chiều / nghịch chiều + Thuận chiều: Biến đổi khí hậu ở những mức độ nhất định và những khu vực nhất định cũng có những tác động tích cực: (1) Là một cơ hội để thúc đẩy chính quyền đô thị trong vùng đổi mới công nghệ, phát triển các công nghệ sạch, công nghệ thân thiện với môi trường và các hoạt động R&D nói chung có liên quan; (2) Phát triển đô thị xanh, đô thị sinh thái để hấp thu CO2/giảm phát thải khí nhà kính; (3) Việc đô thị đầu tư để đối phó với những thách thức sẽ hấp dẫn hơn cho các nhà đầu tư cả bên trong và bên ngoài vì nó giảm thiểu rủi ro và tăng cường độ tin cậy của hệ thống. + Nghịch chiều: Thu hẹp diện tích không gian sinh tồn ở các thành phố và các khu công nghiệp ở khu vực ven biển; tác động đến các ngành kinh tế quan trọng trong vùng là nông nghiệp, thủy sản, đến hạ tầng ngành năng lượng, công nghiệp, xây dựng, giao thông vận tải và vùng ven biển; Tác động đến sức khỏe, nghỉ ngơi và du lịch. 3.3. Một số khuyến nghị chính sách thích ứng với biến đổi khí hậu theo cách tiếp cận phát triển đô thị hợp nhất 3.3.1. Nhóm chính sách điều chỉnh quy hoạch không gian đô thị và lập kế hoạch thích ứng Tất cả các quy hoạch tổng thể của các tỉnh, thành trong vùng KTTĐ vùng ĐBSCL nói chung và các đô thị nói riêng, cần được đánh giá, xác định mức độ tổn thương với biến đổi khí hậu. Cách tiếp cận hợp lý nhất ở cấp tỉnh/ thành là coi biến đổi khí hậu là trách nhiệm chung thay vì cạnh tranh lợi ích với nhau. Quy hoạch cân đối giữa phát triển và sử dụng đất sẽ cung cấp một đòn bẩy chính sách quan trọng có thể được áp dụng cho các nhiệm vụ thích ứng đô thị. Khu vực thường xuyên bị lụt cần phải quy hoạch theo hướng là đất dự trữ, bỏ trống hoặc dành cho khu công viên và các cơ sở sân chơi thể dục thể thao; cây cối và thảm thực vật cần được duy trì nhằm hấp thụ và ngăn chặn lượng nước dư thừa của đô thị. Lồng ghép nội dung 280 ứng phó BĐKH vào quy hoạch và chương trình, kế hoạch phát triển đô thị. Xây dựng, tích hợp và phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu về biến đổi khí hậu cho toàn thành phố. Quy hoạch các khu dân cư vùng ngập lụt, bị tác động của lũ, lụt, xác định các khu tái định cư và các khu vực dự trữ di dời dân tránh rủi ro. Lập kế hoạch thích ứng sẽ đóng một vai trò quan trọng trong việc đạt được khả năng trong việc chống chịu với biến đổi khí hậu. Theo đó, trước tiên, chính quyền các đô thị cần phải tăng cường nghiên cứu và phân tích các tác động tiềm tàng của BĐKH tại địa phương và các điều kiện của tính dễ bị tổn thương - điều sẽ làm gia tăng mức độ ảnh hưởng đối các cộng đồng nghèo hoặc đang sinh sống trong các khu định cư không chính thức; xem xét kịch bản biến đổi khí hậu và các vấn đề liên quan. Trên cơ sở đó, chính quyền các cấp sẽ xác định các lựa chọn cho công tác thích ứng; xem xét các chính sách quy định phù hợp với ứng phó; và thiết lập cơ chế tổ chức cho hoạt động của địa phương. Sau cùng, chính quyền/quản trị địa phương đưa ra những hoạch định chính sách hoặc sửa đổi các chính sách hiện tại (quản lý cơ sở hạ tầng và vùng ven biển); Hợp nhất rõ ràng công tác thích ứng trong các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng đô thị (giao thông; hệ thống cấp thoát nước đô thị; các khu tái định cư...) 3.3.2. Nhóm chính sách huy động nguồn lực tổng hợp, đầu tư cho thích ứng biến đổi khí hậu Một điều kiện tiên quyết cho sự thành công của phát triển đô thị hợp nhất là sự phối hợp đa ngành của các cấp chính quyền và hành chính. Các thành phố cần được chính phủ hỗ trợ về kiến thức kỹ thuật về các giải pháp thích ứng tiềm năng cũng như cơ sở pháp lý vững chắc phục vụ cho các giải pháp thích ứng (ví dụ Đề án phát triển các đô thị Việt Nam ứng phó với biến đổi khí hậu giai đoạn 2013 - 2020). Do công tác ứng phó với BĐKH có tính liên ngành rất cao nên việc phân loại các chính sách và cơ cấu quy hoạch cũng như việc tích hợp vấn đề BĐKH vào chính sách phát triển và quy trình lập kế hoạch ở các cấp đóng vai trò vô cùng quan trọng. Song song với đó, các đô thị cần khai thác và sử dụng hiệu quả các nguồn tài trợ từ các tổ chức quốc tế cho hoạt động thích ứng; huy động ngân sách địa phương kết hợp với nguồn lực phi chính phủ, đặc biệt là các công ty tư nhân. Huy động tổng hợp các nguồn lực cũng đồng nghĩa với tăng cường hợp tác giữa các cơ quan ban ngành, các khu vực hành chính ở các cấp độ khác nhau như quốc gia, khu vực, chính quyền địa phương. Các mối quan hệ đối tác hiệu quả giữa khu vực nhà nước và khối tư nhân được xây dựng giữa chính quyền địa phương, các tổ chức xã hội dân sự và khu vực tư nhân cũng rất quan trọng trong việc lôi kéo sự tham gia của các bên liên quan chính vào trong các đối thoại và công tác lập kế hoạch thích ứng với biến đổi khí hậu. Nhìn chung, việc sử dụng hiệu quả hơn các nguồn lực khan hiếm nên được thực hiện bằng cách kết hợp chúng. 281 3.3.3. Nhóm chính sách thúc đẩy sự tham gia, trao quyền và hoạt động dựa vào cộng đồng Sự tham gia của cư dân và các doanh nghiệp địa phương đóng vai trò quan trọng không kém trong phát triển đô thị thích ứng với biến đổi khí hậu. Các công cụ hỗ trợ quá trình tham gia do đó cần phải được liên tục cải tiến và phát triển nhằm đáp ứng các yêu cầu cụ thể về sự tham gia, đặc biệt là thanh thiếu niên và người dân cũng như các doanh nhân địa phương. Điều này cũng đúng đối với các chiến lược và các công cụ hỗ trợ kích hoạt và trao quyền. Hơn nữa, các tổ chức xã hội, các hiệp hội và các sáng kiến địa phương cũng cần được tham gia rộng rãi ở cấp quản lý đô thị để tăng cường sự tham gia của công dân. Thành công trong việc kích hoạt sự tham gia của các bên liên quan (các chính trị gia, nhà quản lý, các tổ chức, các nhóm lợi ích, người dân địa phương, chủ thể kinh tế) cũng có nghĩa là các thành phố nên tiến xa hơn trong vị trí chủ quyền của họ ("từ chính phủ để quản trị"). Kinh nghiệm ở nhiều nước đã chỉ ra rằng người dân đang ngày càng sẵn sàng chịu trách nhiệm cho sự phát triển của các đô thị của họ. 3.3.4. Nhóm chính sách hỗ trợ kỹ thuật và chuyển giao công nghệ Hỗ trợ kỹ thuật và chuyển giao công nghệ sẽ rất cần thiết để giúp các thành phố chuẩn bị và triển khai các kế hoạch hành động về thích ứng. Các đô thị trong vùng KTTĐ vùng ĐBSCL cần thực hiện các chương trình hợp tác nghiên cứu khoa học - công nghệ, phát triển các dự án thí điểm phát triển đô thị xanh, kiến trúc xanh; bàn hành chính sách nâng cao hiệu quả sử dụng, tiết kiệm năng lượng; Nghiên cứu, phát triển, quy hoạch, xây dựng chính sách khuyến khích đầu tư phát triển và đưa vào sử dụng năng lượng mới, năng lượng tái tạo và năng lượng sinh học. Đối với chất thải đô thị và các khu công nghiệp: quy hoạch quản lý chất thải đô thị, nguy hại và y tế nhằm tăng cường năng lực quản lý, giảm thiểu chất thải, tái sử dụng và tái chế, xử lý chất thải đạt tiêu chuẩn; sử dụng công nghệ hiện đại nhằm thu hồi và tận dụng khí nhà kính từ các khu vực chôn lấp chất thải. Quản lý, sử dụng tiết kiệm, chủ động phòng, chống, giảm thiểu tác hại tới tài nguyên nước do tác động của biến đổi khí hậu. 3.3.5. Tăng cường vai trò của chính quyền đô thị trong ứng phó, thích nghi Thành phố và chính quyền thành phố có trách nhiệm chính về lập kế hoạch, thực hiện và quản lý hầu hết các biện pháp mà có thể giảm thiểu và thích ứng với BĐKH. Chính quyền thường có vai trò chính với một phạm vi tương đối rộng, từ cung cấp cơ sở hạ tầng và dịch vụ, những điều kiện thiết yếu cho tiêu chuẩn chất lượng sống và sinh kế - ví dụ cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, thoát nước và thu gom chất thải rắn, trường học, dịch vụ y tế, cứu hỏa và các dịch vụ khẩn cấp khác. Đánh giá thứ tư của IPCC đã cho thấy khả năng thích ứng cao gắn liền với các 282 thành phố được quản trị tốt. Vì thế cần xây dựng một chính quyền địa phương có năng lực, hiểu biết và trách nhiệm. Đồng thời, phát triển nguồn nhân lực, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ chuyên trách về quản lý đô thị trong bối cảnh biến đổi khí hậu. Đẩy mạnh công tác tuyên truyền, giáo dục nâng cao nhận thức cho toàn xã hội về biến đổi khí hậu. 4. Kết luận Tóm lại, sự thích ứng không phải là sự nỗ lực trong một lần mà nó một chu trình liên tục của việc chuẩn bị, ứng phó và sửa đổi. Nó là một quá trình động, nên các phần việc cần được sửa đổi theo thời gian dựa trên các thông tin mới. Việc sửa đổi này sẽ giúp đảm bảo rằng các nguồn lực khan hiếm mà thành phố đầu tư sẽ đem lại thích ứng thực sự và đạt được sự đồng lợi ích tối đa. Thực hiện chính sách phát triển đô thị hợp nhất sẽ là một công cụ thích hợp để thúc đẩy khả năng thích ứng hiệu quả cho các khu vực đô thị ở vùng KTTĐ vùng ĐBSCL. Tài liệu tham khảo 1. Andrea Suvák (2010). Integrated urban development strategies - comparison of European and Hungarian approaches. Journal of Landscape Studies, 3, 139 - 146. 2. Bundesministerium für Verkehr, Bàu und Stadtentwicklung - BMVBS (2012). LEIPZIG CHARTER: integrated urban development as a prerequisite for sustainable European cities. Federal Ministry of Transport, Building and Urban Development, Berlin. 3. Decision No. 24-NQ/TW, Respone to climate change, improvement of natural resource management and environtmental protection, 7th congress - 11th central excutivex committee. 4. Decision No.2623/QD-TTg (2013). Approval of scheme “Urban development of Vietnam responding to climate change in the period 2013 - 2020. 5. Doan. T.H (2014). Đánh giá mức độ tổn thương do biến đổi khí hậu tới cấp nước nông thôn vùng Đồng bằng sông Cửu Long. Tạpchí Khoa học kỹ thuật thủy lợi môi trường, 46, 34-40. 6. IPCC (2007). Climate Change 2007: Impacts, Adaptation and Vulnerability. Retrieved fromhttps://www.ipcc.ch/pdf/assessment- report/ar4/wg2/ar4_wg2_full_report.pdf 7. IPCC (1995). Second Assessment Report (SAR), Climate Change 1995 - The Science of Climate Change. Retrieved fromhttps://www.ipcc.ch/ipccreports/sar/wg_I/ipcc_sar_wg_ I_full_report.pdf 283 8. Jeremy G. Carter, Gina Cavan, Angela Connelly, Simon Guy, John Handley, Aleksandra Kazmierczak (2015), Climate change and the city: Building capacity for urban adaptation. Progress in Planning, 95, 1–66. 9. UNDP (2014), Adaptation policy frameworks for climate change: developing strategies, policies and measures. Retrieved from 10. World Bank. (2013), Guide to Climate Change Adaptation in Cities. Retrieved from 11. 336387-1318995974398/GuideClimChangeAdaptCities.pdf