Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam

Sally P. Marsh, T. Gordon MacAulay và Phạm Văn Hùng biên tập Trung tâm Nghiên cứu Nông nghiệp Quốc tế của Ôx-trây-lia 2007 PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP VÀ CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM Đại học Nông nghiệp I - Hà Nội Đại học Sydney Trung tâm Nghiên cứu Nông nghiệp Quốc tế của Ôx-trây-lia (ACIAR) được thành lập vào tháng 6 năm 1982 theo Đạo luật của Hạ Viện Ôx-trây-lia. Nhiệm vụ cơ bản của Trung tâm là giúp xác định những vấn đề trong ngành nông nghiệp ở các nước đang phát triển và giúp hợp tác nghiên cứu giữa những nhà nghiên cứu Ôx- trây-lia và ở các nước đang phát triển trong lĩnh vực mà Ôx-trây-lia có khả năng. Nếu tên thương mại được sử dụng, điều đó không có nghĩa là xác nhận hay phân biệt với bất kỳ sản phẩm nào của Trung tâm. Các công trình nghiên cứu của ACIAR Những công trình này là những kết quả của nghiên cứu ban đầu được tài trợ bởi ACIAR hoặc những tài liệu được coi có liên quan đến nghiên cứu của ACIAR và các mục tiêu phát triển. Những công trình này được phân phối quốc tế và có ưu tiên cho các nước đang phát triển. @ Trung tâm Nghiên cứu Nông nghiệp Quốc tế của Ôx-trây-lia GPO Box 1571, Canberra, Ôx-trây-lia 2601, www.aciar.gov.au, email : aciar@aciar.gov.au Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. 1 86320 520 9 (print) 1 86320 521 7 (online) Phạm Văn Hùng dịch thuật Thiết kế Clarus Design Pty Limited Ảnh Sally Marsh và Rob Boulden From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. LỜI NÓI ĐẦU Đến khoảng năm 1980, lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam vẫn còn làm ăn tập thể. Hầu hết đất đai được sử dụng trong hợp tác xã nông nghiệp, chỉ có 5% đất được dành cho các nông hộ tự sử dụng. Chính phủ chịu trách nhiệm đưa ra những quyết định về sản xuất nông nghiệp, đưa ra diện tích và mục tiêu cần đạt cho từng cây trồng của các hợp tác xã nông nghiệp trong đó có các hộ nông dân. Hệ thống này là nguyên nhân làm sản lượng lúa giảm và không đáp ứng được nhu cầu của người dân dẫn đến lượng thực bị thiếu hụt. Những chính sách mới từ năm 1981 trong lĩnh vực nông nghiệp đã có những kết quả rất to lớn. Việt Nam không những đã sản xuất đủ lúa gạo mà còn là nước xuất khẩu đứng thứ hai trên thế giới. Tuy nhiên, ảnh hưởng của những chính sách này đối với những yếu tố như thu nhập của hộ, sử dụng đất đai, tín dụng và thuế ở nông hộ vẫn là những vấn đề quan trọng cần được xem xét và nghiên cứu. Những nhà kinh tế nông nghiệp Ôx-trây-lia có rất nhiều kinh nghiệm trong giải quyết những vấn đề kinh tế – xã hội nảy sinh trong quá trình phát triển. Những kinh nghiệm của họ đã được sử dụng trong Dự án này để đánh giá ảnh hưởng của những chính sách đổi mới đối với sử dụng đất trong lĩnh vực nông nghiệp trong giai đoạn quá độ chuyển sang nền kinh tế thị trường của Việt Nam. Dự án cũng đã cung cấp những cơ hội cho những nhà nghiên cứu Việt Nam phát triển các kỹ năng của mình trong lĩnh vực nghiên cứu, nhất là trong xây dựng và phân tích chính sách nông nghiệp. Mục tiêu chính của Dự án là đánh giá ảnh hưởng của những chính sách đổi mới của chính phủ đến lĩnh vực nông nghiệp và xây dựng những mô hình kinh tế thích hợp với việc phân tích chính sách. Cuốn sách này sẽ trình bày những mục tiêu của Dự án và những kết quả nghiên cứu chính của Dự án.  From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. Cuốn sách mang đến cho người đọc những sản phẩm khác nhau của Dự án. Trong chương cuối, bao gồm các ‘tóm tắt chính sách’ (policy briefs) cũng sẽ được xuất bản riêng bằng tiếng Việt. Công trình này sẽ rất hữu ích cho các nhà hoạch định chính sách của Việt Nam và cộng đồng nghiên cứu quốc tế. Sách được tải miễn phí từ địa chỉ trang Web của ACIAR, www.aciar.gov.au. Peter Core Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu Nông nghiệp Quốc tế của Ôx-trây-lia From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. MỤC LỤC Lời nói đầu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Lời tựa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Lời cám ơn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Các tác giả . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Chương 1 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam: Tổng quan và tiếp cận về lý thuyết T. Gordon MacAulay, Sally P. Marsh và Phạm Văn Hùng . . . . . . . . . . . . . 13 Chương 2 Sử dụng linh hoạt đất nông nghiệp ở Việt Nam Tô Dũng Tiến, Nguyễn Phượng Lê và Sally P. Marsh . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Chương 3 Phân tích kinh tế hiện tượng manh mún đất đai ở miền Bắc Việt Nam Phạm Văn Hùng, T. Gordon MacAulay và Sally P. Marsh . . . . . . . . . . . . . 69 Chương 4 Thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp và sự thay đổi qui mô hộ ở Việt Nam từ sau 1993 Sally P. Marsh, Phạm Văn Hùng, Nguyễn Trọng Đắc và T. Gordon MacAulay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85  From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. Chương 5 Chính sách thuế và sử dụng đất nông nghiệp Lê Hữu Ảnh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Chương 6 Sử dụng tín dụng trong các hộ nông dân ở Việt Nam: Những gợi ý chính sách tài chính nông thôn Sally P. Marsh, Lê Hữu Ảnh và T. Gordon MacAulay . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Chương 7 Chính sách giá đầu vào, đầu ra và ảnh hưởng của nó đến sản xuất nông nghiệp Nguyễn Huy Cường . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Chương 8 Tài nguyên đất nông thôn và đói nghèo ở Việt Nam Đỗ Kim Chung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 Chương 9 Thu nhập từ nông nghiệp và đa dạng hoá thu nhập của các hộ nông dân tại Việt Nam Sally P. Marsh, Phạm Văn Hùng, Nguyễn Quốc Chỉnh và T. Gordon MacAulay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Chương 10 Mô hình hoá kinh tế hộ ở Việt Nam: Mô hình kinh tế về giao dịch đất trong bối cảnh làng xã Phạm Văn Hùng, T. Gordon MacAulay và Sally P. Marsh . . . . . . . . . . . . 201 Chương 11 Quản lý đất nông nghiệp trong thời kỳ đổi mới: Những đánh giá của các nhà hoạch định chính sách Thaveeporn Vasavakul . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 Chương 12 Tóm tắt chính sách . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233 Tài liệu tham khảo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Phụ lục I Điều tra hộ nông dân năm 2001 và 2002 ở 4 tỉnh: Thiết kế và phương pháp điều tra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. LỜI TỰA Cũng giống như nhiều nơi trên thế giới, đất đai và sử dụng đất đai luôn là vấn đề cơ bản trong lịch sử cũng như trong sự phát triển của Việt Nam. Cung cách sở hữu đất đai, sự thừa kế đất đai qua các thế hệ luôn có những ảnh hưởng sâu sắc đến kinh tế, xã hội và chính trị của mỗi quốc gia. Điều này cũng đúng với cả Việt Nam nơi có những thay đổi lớn trong chính sách đất đai trước đây và thời gian qua. Những thách thức mà nông nghiệp Việt Nam đang phải đối mặt có liên quan đến sử dụng đất đai là: Nhu cầu tăng cường và phát triển kinh tế trang trại thông qua tích tụ và tập trung đất đai; Với chi phí cơ hội của lao động tăng lên, như vậy cơ hội cho những người thiếu việc làm ở nông thôn và nông nghiệp có thể dễ dàng có việc hơn và khi lao động rút bớt ra khỏi ngành nông nghiệp thì quá trình tích tụ và tập trung đất đai sẽ làm tăng hiệu quả kinh tế tổng thể của vùng nông thôn;   Sự duy trì môi trường sinh kế tự cung tự cấp với qui mô đất đai của hộ nhỏ, giá cả nông sản biến động trên thị trường thế giới và giá đầu vào sản xuất liên tục tăng; Sự cần thiết phải cho phép sử dụng đất đai linh hoạt (hiện nay vẫn còn ràng buộc bởi chính sách) sẽ giúp nông dân phản ứng tích cực hơn với các dấu hiệu của thị trường và như vậy sẽ cực đại thu nhập của họ. Trên đây là những thách thức lớn và khó khăn. Do đó, sự hiểu biết về chính sách và làm thế nào để xây dựng chính sách giúp đạt được các mục tiêu như sử dụng các nguồn lực hiệu quả hơn, nâng cao thu nhập cho nông dân và phân phối thu nhập công bằng hơn luôn là những vấn đề rất quan trọng. Sự phát triển của nông nghiệp Việt Nam trong thời gian dài phụ thuộc vào sự sử dụng có hiệu quả hay không nguồn lực đất đai. Điều này có liên quan đến những chính sách về đất đai, thị trường đất đai, những đầu vào và nguồn    From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. lực liên quan. Với khoảng 75% dân số vẫn còn sống ở vùng nông thôn thì những vấn đề như tập trung đất đai, sử dụng đất đai linh hoạt, vai trò của thay đổi kỹ thuật, công nghệ, hay như ảnh hưởng của chính sách thuế và tín dụng luôn luôn là những vấn đề thời sự và quan trọng. Để phát triển tương xứng với các ngành kinh tế khác, những sự thay đổi lớn trong cấu trúc hay sở hữu (quyền sử dụng) đất đai dường như sẽ là một đòi hỏi bức thiết trong tương lai. Một trong những hoạt động thuộc phạm vi của Dự án là điều tra thu thập số liệu. Số liệu đã được thu thập từ 4 tỉnh: 2 tỉnh ở miền Bắc và 2 tỉnh ở miền Nam. Mỗi tỉnh được lựa chọn dựa trên các đặc tính sử dụng đất đai khác nhau. Từ phân tích số liệu điều tra, bản chất và cấu trúc các nông hộ, thị trường quyền sử dụng đất, trao đổi đất đai ở các dạng khác nhau đã được mô tả. Hầu hết những trao đổi đất đai hãy còn hạn chế trừ những hoạt động liên quan đến thuê mướn. Số liệu cũng cho thấy bình quân 1 hộ nhất là ở miền Bắc có rất nhiều thửa ruộng. Từ kết quả phân tích cho thấy rằng hộ nông dân có nhiều thửa ruộng cũng mang đến cho hộ cả những bất lợi (chi phí) và lợi ích. Nếu như cầu về lao động tăng lên trong nền kinh tế và như vậy chi phí cơ hội của lao động nông nghiệp tăng lên thì nông dân sẽ có động cơ giảm bớt số thửa ruộng mà mình có. Như vậy, phát triển một ngành nào đó trong nền kinh tế cũng sẽ dẫn đến hiệu quả sản xuất nông nghiệp tăng. Còn nữa, nếu như chi phí giao dịch trong thị trường quyền sử dụng đất và cả trong nông thôn nói chung (như những giao dịch về tín dụng) giảm thì đây dường như là những giải pháp mạnh để làm cho ngành nông nghiệp chuyển đổi. Những cơ quan tham gia hoạt động của Dự án bao gồm Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I, Hà Nội, nhóm Kinh tế Nông nghiệp và Tài nguyên tại Đại học Sydney. Ngoài ra còn có sự đóng góp của Viện Nghiên cứu lúa quốc tế (IRRI). Các chương trong quyển sách này là tập hợp từ các bài viết trong các giai đoạn khác nhau của Dự án ACIAR ADP 1/1997/092 ‘Ảnh hưởng của một số phương án chính sách chủ yếu đến lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam’ được ACIAR tài trợ. Các kết luận của quyển sách này nằm trong chương 12 gồm các ‘tóm tắt chính sách’. Đây là tóm tắt các kết quả nghiên cứu được trình bày dưới dạng chính sách. Một trong những sản phẩm quan trọng của Dự án đó là xây dựng được tinh thần làm việc hiệu quả cao cho nhóm cán bộ tham gia Dự án. Tình bạn, sự hợp tác và trao đổi trong công việc của Dự án cũng như trong sự phát triển giữa hai bên có ý nghĩa rất lớn lao. Điều này sẽ có ảnh hưởng đến thế hệ tương lai các nhà kinh tế nông nghiệp của cả hai nước Việt Nam và Ôx-trây-lia và nó cũng sẽ có ảnh hưởng đến chính sách sử dụng đất đai, nhất là cho Việt Nam. Gordon MacAulay Sally Marsh Phạm Văn Hùng From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. LỜI CẢM ƠN Các tác giả xin chân thành cảm ơn ACIAR đã tài trợ kinh phí cho nghiên cứu này. Những kết quả nghiên cứu được trình bày trong cuốn sách này có sự giúp đỡ và hỗ trợ của rất nhiều cá nhân và tổ chức. Tập thể tác giả xin trân trọng cảm ơn những đóng góp của họ trên nhiều lĩnh vực khác nhau như thu thập số liệu, viết báo cáo nghiên cứu, tổ chức tập huấn và báo cáo hội thảo. Ngoài ra, nhóm tác giả xin cám ơn những trao đổi rất giá trị về những vấn đề khác nhau và phức tạp có liên quan đến chính sách nông nghiệp và đất đai ở Việt Nam. Chúng tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành tới những người đã giúp đỡ cho Dự án. Nhóm cán bộ tham gia Dự án bao gồm: Trường Đại học Nông nghiệp I (HAU) GS TS Tô Dũng Tiến, Trưởng Dự án, Trường Đại học Nông nghiệp I PGS TS Đỗ Kim Chung (thời gian của Dự án chuyển sang làm việc tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn)   PGS TS Lê Hữu Ảnh TS Phạm Văn Hùng ThS Nguyễn Trọng Đắc ThS Nguyễn Huy Cường TS Chu Thị Kim Loan (chuyển đi làm Nghiên cứu sinh tại Nhật Bản từ 10/2002) TS Nguyễn Quốc Chỉnh (tham gia từ 10/2002) ThS Nguyễn Phượng Lê TS Nguyễn Thị Minh Hiền (chuyển đi làm Nghiên cứu sinh tại Nhật Bản từ 10/2000) Cô Galina Barrett (tình nguyên viên trẻ người Ôx-trây-lia vì sự phát triển) sang làm việc tại HAU từ 4/2001 – 3/2002. Ngoài ra còn một số cán bộ và giảng viên của Đại học Cần Thơ và Trường Đại học Nông lâm thành phố Hồ Chí Minh.          10 From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. Đại học Sydney GS TS Thomas Gordon MacAulay, Trưởng Dự án, Đại học Sydney PGS TS Bob Batterham (nghỉ hưu từ 2001) TS Guang Hua Wan, Ging viên chính (không tham gia từ 2002) Bà Sally Marsh, Nghiên cứu viên, sang làm việc tại HAU từ 2001-2004 Ông Michael Makaroff (hỗ trợ nghiên cứu bán thời gian) – 8/2000 – 3/2002 Cô Helena Clayton (hỗ trợ nghiên cứu bán thời gian) – 4/2002 – 11/2002 Cô Magella Clarke (hỗ trợ nghiên cứu bán thời gian) – 11/2002 – 2/2003 Ông Charles Bett (hỗ trợ nghiên cứu theo công việc) Cô Galina Barrett (hỗ trợ công việc văn phòng bán thời gian) – 10/2002 – 11/2002 Cô Annette Vervoort (hỗ trợ công việc văn phòng bán thời gian) – từ 2/2003 TS Abdul Sarker, 6 tuần hỗ trợ nghiên cứu trong Chương trình SKILLMAX của Chính phủ Liên bang, 2-3/2002. Chuyên gia tư vấn TS Greg Herzler, Khoa Kinh tế Nông nghiệp và Tài nguyên, Đại học Tây Ôx- trây-lia, Perth GS TS Ben Kerkvliet, Bộ môn Kinh tế chính trị- xã hội, Viện nghiên cứu Châu Á - Thái bình dương, Đại học Quốc gia Ôx-trây-lia, Canberra TS Thaveeporn Vasavakul, Trung tâm Nghiên cứu về Việt Nam, Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội               Các thành viên của Hội đồng cố vấn GS Tô Dũng Tiến, Trưởng Dự án (phía Việt Nam), Trường Đại học Nông nghiệp I – Hà Nội TS Đỗ Kim Chung, Viện Nghiên cứu Kinh tế nông nghiệp nay là Viện Nghiên cứu Chính sách và Chiến lược Phát triển nông nghiệp nông thôn, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn TS Cao Đức Phát, Thứ trưởng (trước đây), Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Hà Nội Ông Nguyễn Phượng Vỹ, Vụ trưởng Vụ Chính sách Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn TS Vũ Hy Chương, Vụ phó Vụ Quản lý nghiên cứu Khoa học, Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trường GS Chu Hữu Quý, Nguyên Viện trưởng, Viện Nghiên cứu Kinh tế nông nghiệp, Hà Nội TS Ray Trewin, Trung tâm Nghiên cứu Nông nghiệp Quốc tế của Ôx-trây-lia (ACIAR), Canberra GS Gordon MacAulay, Trưởng Dự án (phía Ôx-trây-lia), Đại học Sydney TS Sushin Pandey, Nhà kinh tế cao cấp, IRRI, Los Banos, Phi-lip-pin Quản lý Chương trình của ACIAR TS Ray Trewin, TS Donna Brennan và TS Padma Lal, ACIAR, Canberra.          11From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. Ông T. Gordon MacAulay là giáo sư trong nhóm môn học kinh tế nông nghiệp và tài nguyên tại Đại học Sydney và là Trưởng dự án ACIAR ADP 1/1997/092. GS MacAulay đã tham gia hợp tác và giảng dạy với Trường Đại học Nông nghiệp I từ năm 1996. Email: g.macaulay@usyd.edu.au Ông Phạm Văn Hùng là giảng viên chính Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là thành viên nghiên cứu của Dự án. Từ năm 2001 đến 2005, Ông Hùng làm nghiên cứu sinh ngành kinh tế nông nghiệp tại Đại học Sydney dưới sự tài trợ của học bổng John Allright của ACIAR. Email: pvhung@hau1.edu.vn và pvhung.hau@vnn.vn     TẬP THỂ TÁC GIẢ Bà Sally P. Marsh là nghiên cứu viên hợp đồng của nhóm môn học kinh tế nông nghiệp và tài nguyên tại Đại học Sydney trong thời gian thực hiện của Dự án ACIAR ADP 1/1997/092. Từ tháng 3/2001 đến 5/2004, bà Sally sang Trường Đại học Nông nghiệp I làm việc. Bà Sally hiện nay là nghiên cứu viên chính của Khoa Kinh tế Nông nghiệp và Tài nguyên tại Đại học Tây Ôx-trây-lia. Email: spmarsh@cyllene.uwa.edu.au Ông Tô Dũng Tiến là giáo sư Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là Trưởng dự án phía Việt Nam của Dự án ACIAR ADP 1/1997/092. Khi dự án mới bắt đầu, GS Tiến là Trưởng Khoa, Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I.    12 From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. Ông Đỗ Kim Chung là phó giáo sư Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là thành viên của Dự án. TS Chung có bằng PhD tại Viện Công nghệ châu Á (AIT), Thái Lan và có rất nhiều nghiên cứu về những vấn đề chính sách đất đai ở Việt Nam. TS Chung là người đặt nền móng ban đầu cho việc xây dựng Dự án và trong giai đoạn 2001-2004, TS Chung là Quyền Viện trưởng Viện Nghiên cứu kinh tế nông nghiệp thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triên nông thôn. Email: dokimchung@fpt.vn Ông Lê Hữu Ảnh là phó giáo sư Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là thành viên của Dự án. TS Ảnh lấy bằng tiến sỹ tại Trường Đại học Nông nghiệp I. TS Ảnh hiện là Phó trưởng Khoa Sau đại học, Trường Đại học Nông nghiệp I. Email: lehuuanh97@yahoo.com Cô Nguyễn Phượng Lê là giảng viên Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là thành viên của Dự án. Cô Lê có bằng thạc sỹ tại Trường Đại học Nông nghiệp I và hiện nay đang làm nghiên cứu sinh tại Chiang Mai, Thái Lan. Email: dungle@fpt.vn Ông Nguyễn Trọng Đắc là Trưởng Bộ môn Phát triển nông thôn, Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là thành viên của Dự án.        Ông Nguyễn Huy Cường là giảng viên chính, Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là Phó trưởng Phòng Tổ chức cán bộ, Trường Đại học Nông nghiệp I và đồngthời cũng là thành viên của Dự án. Trong năm 2002, Ông Cường là thực tập sinh khoảng 3 tháng tại nhóm môn học kinh tế nông nghiệp và tài nguyên, Đại học Sydney. Email: nh_cuong@yahoo.com Ông Nguyễn Quốc Chỉnh là giảng viên chính, Khoa Kinh tế và Phát triển nông thôn, Trường Đại học Nông nghiệp I và là thành viên của Dự án. TS Chỉnh có bằng PhD chuyên ngành kinh tế nông nghiệp tại Đại học Los Banos, Phi-lip-pin. Email: nqchinh@yahoo.com Bà Thaveeporn Vasavakul là nghiên cứu viên ngắn hạn của Viện Nghiên cứu an toàn và quốc tế, Đại học Chulalongkorn, Thái Lan. TS Vasavakul cũng hợp tác làm việc với Trung tâm Nghiên cứu tiếng Việt trực thuộc Đại học Quốc gia, Hà Nội. TS Vasavakul nói rất thạo tiếng Việt và đã tham gia công việc tư vấn cho Dự án ACIAR ADP 1/1997/092 trong đó tiến sỹ đã phỏng vấn một số nhà hoạch định chính sách của Việt Nam về các vấn đề liên quan đến chính sách đất đai. Email: thaveeporn@netnam.vn       1From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. Chương 1 PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP VÀ CHÍNH SÁCH ĐẤT ĐAI Ở VIỆT NAM: TỔNG QUAN VÀ TIẾP CẬN VỀ LÝ THUYẾT T. Gordon MacAulay, Sally P. Marsh và Phạm Văn Hùng Đất đai là một nguồn lực quan trọng nhất của Việt Nam. Sự phát triển của nông nghiệp Việt Nam trong thời gian dài phụ thuộc vào sự sử dụng có hiệu quả hay không nguồn lực đất đai và những chính sách có liên quan đến đất đai, thị trường đất đai, các đầu vào và nguồn lực tương ứng. Với khoảng 75% dân số vẫn còn sinh sống ở khu vực nông thôn thì các vấn đề liên quan đến tập trung đất đai, tính linh hoạt trong sử dụng đất đai, vai trò của thay đổi kỹ thuật, công nghệ hay như ảnh hưởng của các chính sách thuế và tín dụng luôn là những vấn đề thời sự và quan trọng. Để phát triển tương xứng với các ngành kinh tế khác, những sự thay đổi lớn trong cấu trúc hay sở hữu (quyền sử dụng) đất đai dường như sẽ là một đòi hỏi bức thiết trong tương lai. Trong chương này, những kết quả từ Dự án về chính sách sử dụng đất ở Việt Nam được tài trợ bởi Trung tâm Nghiên cứu Nông nghiệp Quốc tế của Ôx-trây-lia (ACIAR) được phân tích dưới góc độ lý thuyết. Các nội dung chủ yếu được đề cập là quy mô đất đai của hộ; thu nhập của hộ; ảnh hưởng của diện tích từng thửa và số mảnh; sự trao đổi, mua bán các quyền sử dụng đất; các chi phí giao dịch cho việc chuyển nhượng đất đai; vấn đề sử dụng tín dụng; định giá đầu vào và sản phẩm đầu ra và tính linh hoạt trong việc sử dụng đất đai. Các đề xuất được đưa ra liên quan đến định hướng của chính sách. 1 From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. Giới thiệu Tháng 12 năm 1986 tại Đại hội Đảng lần thứ VI đã đưa ra một loạt những cải cách được biết đến như là một công cuộc đổi mới và đã thừa nhận một số sai lầm trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá tập trung. Đại hội cũng đã đưa ra định hướng để từng bước xoá bỏ những sai lầm và hướng tới sự tự do hoá nền kinh tế. Việt Nam đã trải qua gần 20 năm kế từ khi chính sách đổi mới được ban hành. Mặc dù có một số bước thụt lùi và tăng trưởng chậm vào cuối những năm 1990 nhưng hiện nay nền kinh tế Việt Nam đang tăng trưởng rất nhanh, đứng thứ hai chỉ sau Trung Quốc trong khu vực các nước Đông Nam Á (Ngân hàng thế giới 2001a) và được xem là một quốc gia thành công trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường (Bộ phận phân tích Đông Á 1997; Liên hợp quốc 1999; Ngân hàng thế giới 2003). Việc thực hiện một loạt các cải cách căn bản năm 2000 bao gồm Luật Doanh nghiệp mới; Luật Đầu tư nước ngoài sửa đổi và việc ký kết Hiệp định thương mại song phương giữa Hoa Kỳ và Việt Nam vào năm 2000 (thực hiện năm 2001) là những bằng chứng cho thấy môi trường đầu tư đã được cải thiện. Điều này cho phép Việt Nam có được tăng trưởng kinh tế nhanh trong những năm gần đây. Thêm vào đó, một loạt các chỉ số xã hội đã minh hoạ cho những cải thiện đáng kể trong đời sống con người Việt Nam (Ngân hàng Phát triển Á Châu và cộng sự 2004). Phát triển nông nghiệp, thông qua việc cải cách đất đai, thay đổi công nghệ và phát triển thị trường, được nhìn nhận đó là một yêu cầu rất quan trọng đối với các nước đang phát triển và cũng được nhìn nhận như những mắt xích quan trọng với các chính sách kinh tế vĩ mô và tăng khả năng của môi trường thể chế. Kế từ sau chính sách đổi mới được ban hành, nông nghiệp Việt Nam cũng đã thích ứng với môi trường cải cách đó. Thành công dễ nhận biết nhất và cũng được đăng tải nhiều nhất là sự tăng trưởng nhanh chóng trong sản xuất lúa gạo, Việt Nam đã trở thành quốc gia đứng thứ hai về xuất khẩu gạo trên thế giới, sau Thái Lan. Bên cạnh đó Việt Nam cũng trở thành nước xuất khẩu lớn trên thị trường thế giới về cà phê, hạt tiêu, điều và hải sản. Kim ngạch xuất khẩu từ nông nghiệp và thuỷ sản đã liên tục tăng từ năm 1990 cho đến nay. Nông nghiệp Việt Nam hiện nay đa dạng hơn; các tiểu ngành như cây công nghiệp, rau các loại và chăn nuôi đã phát triển rất nhanh và đã đáp ứng được nhu cầu trong nước. Trong quá trình cải cách, nội lực của hộ nông dân đã được cải thiện và công nghệ mới đã được áp dụng rộng rãi hơn. Những thành tựu trong nông nghiệp đã được nhìn nhận và là kết quả của quá trình cải cách của chính sách đất đai bắt đầu từ năm 1981. Chính sách đất đai là một yếu tố quan trọng trong phát triển kinh tế ở tất cả các nước và đặc biệt ở các nước đang phát triển và các nền kinh tế quá độ (Deininger 2003; Lermanet và cộng sự 2002). Việt Nam với hơn 75% dân số sống ở khu vực nông thôn, chính vì vậy đất đai và các chính sách liên quan đến đất đai có tác động trực tiếp đến đời sống của người dân thông qua những ảnh hưởng đến việc sở hữu đất đai; quy mô và sự manh mún ruộng đất; sử dụng đất; thị trường tín dụng và thị trường đất đai; thị trường các yếu tố đầu vào và sản phẩm đầu ra và phát triển công nghệ. Nội dung của chương này là những kết quả nghiên cứu từ Dự án về phân tích những thay đổi trong chính sách đất đai ở Việt Nam và 1From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. được tài trợ bởi Trung tâm Nghiên cứu Nông nghiệp Quốc tế của Ôx-trây-lia (ACIAR). Những kết quả này được phân tích dưới góc độ lý thuyết. Mục đích chính của Dự án đó là đóng góp vào sự hiểu biết những chính sách cần thiết để nâng cao thu nhập, năng lực kinh tế cho người dân ở nông thôn Việt Nam. Điều này được thực hiện thông qua một loạt các phương pháp phân tích và mô hình kinh tế khác nhau với một số yếu tố chính trong sử dụng đất đai. Những thông tin và số liệu cần thiết cho phân tích được thu thập thông qua các cuộc điều tra hộ ở 4 tỉnh. Các số liệu đã thu thập liên quan đến quy mô đất đai của hộ; thu nhập của hộ; ảnh hưởng của diện tích từng thửa và số mảnh; sự trao đổi, mua bán và sự áp dụng các quyền sử dụng đất; các chi phí giao dịch cho việc chuyển nhượng đất đai; vấn đề sử dụng tín dụng; định giá đầu vào và sản phẩm đầu ra và tính linh hoạt trong việc sử dụng đất. Việt Nam là một nước đang trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá sang nền kinh tế thị trường. Chuyển đổi không chỉ đơn thuần là sự chấp nhận hay sửa đổi một vài chính sách hay một vài chương trình mà là quá trình chuyển đổi phương thức tổ chức kinh tế sang một kiểu mới hoàn thiện hơn (Ngân hàng thế giới 1996). Trong quá trình này sự xem xét trên các khía cạnh lịch sử, địa lý và văn hoá trở nên quan trọng vì chúng tác động không chỉ đến những cái có thể được thực hiện mà còn tác động đến việc làm thế nào để những thay đổi diễn ra nhanh chóng hơn. Sự phát triển lâu dài của nền nông nghiệp Việt Nam phụ thuộc vào hiệu quả và hiệu lực của việc sử dụng diện tích đất đai hạn hẹp; trong khi quyền sở hữu và quyền sử dụng đất nằm trong một bối cảnh lịch sử, chính trị và xã hội phức tạp. Chính sách đất đai ở Việt Nam: bối cảnh lịch sử phát triển và những thay đổi gần đây Sở hữu đất đai ỏ Việt Nam: 1945-1981 Lịch sử cách mạng giải phóng dân tộc và lịch sử phát triển kinh tế của Việt Nam có mối quan hệ chặt chẽ với các vấn đề về sử dụng đất đai. Những mâu thuẫn trong chính sách đất đai (vấn đề tiếp cận đất đai, sở hữu và sử dụng đất đai) đã diễn ra trong suốt thời kỳ thuộc địa của thực dân Pháp; trong thời kỳ chiến tranh chống Mỹ và các chính sách của Chính phủ từ sau ngày thống nhất đất nước năm 1975. Trước ngày khai sinh nước Việt Nam độc lập (năm 1945), đất nông nghiệp được phân chia thành 2 loại chính: Đất sở hữu cộng đồng và đất tư hữu. Khu vực nông thôn được phân chia làm 2 tầng lớp dựa trên tính chất sở hữu của đất đai: Địa chủ và tá điền. Tầng lớp địa chủ chiếm khoảng 2% tổng dân số nhưng chiếm hữu trên 50% tổng diện tích đất, trong khi đó 59% hộ nông dân là tá điền không đất và đi làm thuê cho tầng lớp địa chủ (Cúc 1995). Sau năm 1945, Chính phủ mới đề xuất những thay đổi trong chính sách phát triển kinh tế, bao gồm cả chính sách nông nghiệp. Trong giai đoạn đầu, tính đến khoảng năm 1952, Chính phủ đã thực hiện phân chia lại ruộng đất và giảm bớt thuế cho nông dân nghèo và tá điền. Sau khi kết thúc chiến tranh với thực dân Pháp (năm 1954), miền Bắc thực hiện Chương trình cải cách ruộng đất cơ bản. Mục đích là để công hữu hoá ruộng đất của địa chủ người Việt và người Pháp và tiến hành phân chia lại cho hộ nông dân ít đất hoặc không có đất với khẩu hiệu “người cày có ruộng”. Và kết quả là 1 From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. khoảng ¼ diện tích ruộng đất được phân chia lại cho người nông dân với mục tiêu công bằng dù ít dù nhiều, đem lại lợi ích cho khoảng 73% người dân ở nông thôn (Cúc 1995; Kerkvliet 2000; Pingali & Xuân 1992). Giai đoạn tiếp theo của chính sách cải cách ruộng đất đó là miền Bắc bước sang giai đoạn sở hữu tập thể đất nông nghiệp dưới hình thức hợp tác xã từng khâu (bậc thấp) và hợp tác xã toàn phần (bậc cao). Đến năm 1960, khoảng 86% hộ nông dân và 68% tổng diện tích đất nông nghiệp đã vào hợp tác xã bậc thấp. Trong hợp tác xã này người nông dân vẫn sở hữu đất đai và tư liệu sản xuất. Ở hình thức hợp tác xã bậc cao, nông dân góp chung đất đai và các tư liệu sản xuất khác (trâu, bò, gia súc và các công cụ khác) vào hợp tác xã dưới sự quản lý chung. Từ năm 1961 đến năm 1975 có khoảng 20.000 hợp tác xã bậc cao ra đời với sự tham gia của khoảng 80% hộ nông dân (Cúc 1995; Pingali và Xuân 1992; Nakachi 2001). Ở miền Nam, Chính phủ của chính quyền Sài Gòn cũ thực hiện Chương trình cải cách điền địa dưới một hình thức khác, thông qua việc quản lý thuê đất; quy định về mức hạn điền (năm 1956) và Chương trình phân chia lại đất đai (năm 1970). Kết quả là khoảng 1,3 triệu hecta đất nông nghiệp được phân chia lại cho hơn 1 triệu hộ nông dân vào năm 1970, và quá trình này được biết đến với khẩu hiệu “ruộng đất về tay người cày” và hoàn thành vào cuối năm 1974 (Pingali và Xuân 1992). Sau khi thống nhất đất nước năm 1975, Chính phủ Việt Nam tiếp tục phát triển xa hơn nữa theo hướng tập thể hoá. Ở miền Bắc các hợp tác xã (HTX) nông nghiệp mở rộng quy mô từ HTX toàn thôn đến HTX toàn xã. Ở miền Nam, nông dân vẫn được phép hoạt động dưới hình thức thị trường tự do đến tận năm 1977-78 sau đó cũng từng bước đi theo hướng tập thể hoá. Kết quả thực hiện mô hình kinh tế tập thế khác nhau ở các vùng, cụ thể ở vùng đồng bằng sông Cửu Long, chỉ có không đến 6% số hộ nông dân tham gia HTX nông nghiệp (Pingali và Xuân 1992). Khác với miền Bắc, ở miền Nam hộ nông dân vẫn là đơn vị sản xuất cơ bản mặc dù họ tham gia HTX nông nghiệp. Họ sử dụng chung lao động và các nguồn lực sản xuất nhưng họ tự quyết định trong vấn đề sử dụng các đầu vào sản xuất và áp dụng công nghệ. Sau năm 1975, nền kinh tế Việt Nam nói chung và nông nghiệp nói riêng phải gánh chịu những hậu quả nặng nề của cuộc chiến tranh để lại và những hậu quả từ những chính sách trong thời kỳ kinh tế kế hoạch hoá tập trung và thời kỳ kinh tế tập thể trong nông nghiệp. Trong thời kỳ sở hữu tập thể trong nông nghiệp, sản xuất giảm do người nông dân thiếu động cơ làm việc, sản lượng nông nghiệp tăng hàng năm ở mức rất thấp 2% (Bảng 1). Cùng thời điểm này dân số tăng rất nhanh (2,2-2,35%/ năm) đã dẫn đến việc phải nhập khẩu bình quân hơn một triệu tấn lương thực mỗi năm trong suốt thời kỳ sau chiến tranh. Điều đó đã dẫn đến một bộ phận lớn dân số sống trong tình trạng nghèo và đói. Cải cách ruộng đất giai đoạn 1981-1988 Cải cách trong lĩnh vực nông nghiệp bắt đầu bằng Chỉ thị 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng hay còn gọi là Khoán 100. Dưới chính sách Khoán 100, các HTX giao đất nông nghiệp đến nhóm và người lao động. Những người này có trách nhiệm trong ba khâu của quá trình sản xuất. Sản xuất vẫn dưới sự quản lý của HTX, cuối vụ hộ nông dân được trả thu nhập bằng thóc dựa trên sản lượng sản xuất ra và ngày công đóng góp trong 3 khâu của 1From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. quá trình sản xuất. Đất đai vẫn thuộc sở hữu của Nhà nước và dưới sự quản lý của HTX. Mặc dù còn đơn giản nhưng Khoán 100 đã trở thành bước đột phá trong quá trình hướng tới nền kinh tế thị trường. Sự ra đời của Khoán 100 đã có những ảnh hưởng đáng kể đến sản xuất nông nghiệp, đặc biệt đối với sản xuất lúa gạo, tăng 6,3%/năm trong suốt giai đoạn 1981-1985. Tuy nhiên, sau năm 1985, tăng trưởng trong sản xuất nông nghiệp bắt đầu giảm, cụ thể tốc độ tăng trưởng của tổng sản lượng nông nghiệp trong giai đoạn 1986-88 chỉ là 2,2%/năm. Đầu năm 1988, sản xuất lương thực không đáp ứng được cầu dẫn đến sự thiếu ăn ở 21 tỉnh, thành trên miền Bắc. Ở miền Nam một loạt các mâu thuẫn cũng gia tăng trong khu vực nông thôn, đặc biệt là mối quan hệ đất đai bởi sự “cào bằng” về phân chia và điều chỉnh đất đai (Cúc 1995; Hùng và Murata 2001; Pingali và Xuân 1992). Điều này hiển nhiên đặt ra yêu cầu một cuộc cải cách mới trong chính sách đất đai. Để giải quyết các vấn đề trên, chính sách đổi mới trong nông nghiệp đã được thực hiện theo tinh thần của Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị vào tháng 4 năm 1988. Với sự ra đời của Nghị quyết 10 thường được biết đến với tên Khoán 10, người nông dân được giao đất nông nghiệp sử dụng từ 10-15 năm và lần đầu tiên hộ nông dân được thừa nhận như một đơn vị kinh tế tự chủ trong nông nghiệp. Bắt đầu từ thời kỳ này, các tư liệu sản xuất (máy móc, trâu, bò, gia súc và công cụ khác) được sở hữu dưới hình thức cá thể. Một khía cạnh khác của chính sách này đó là người nông dân ở miền Nam được giao lại đất họ đã sở hữu trước năm 1975 (Bộ Nông nghiệp và PTNT 2000; Pingali & Xuân 1992). Tuy nhiên, cùng với Khoán 10 chưa có luật tương ứng dẫn đến một số quyền sử dụng đất như cho hoặc thừa kế chưa được luật pháp hóa và thừa nhận (Nakachi 2001). Một loạt các vấn đề khác nảy sinh liên quan đến sản xuất chẳng hạn như trạm điện, hệ thống giao thông nông Bảng 1. Tốc độ tăng trưởng của nông nghiệp và sản lượng một số cây trồng chủ yếu (%) Thời kỳ Tổng sản lượng nông nghiệp a Lúa Mía Đậu tương Chè Cà phê Cao su 1976–80 2,0 –0,4 9,9 11,6 5,1 8,8 0,6 1981–85 5,5 6,3 8,8 9,5 7,4 23,4 2,4 1986–88 2,2 3,1 7,1 0,4 –0,4 29,0 –0,3 1989–93 4,8 4,7 3,3 6,6 5,7 35,1 17,6 1994–99 6,7 5,9 18,2 3,0 9,0 22,0 14,1 2000–03 4,6 2,4 1,8 11,8 11,7 8,7 6,2 1981–88 (TB) 4,5 4,6 5,3 6,5 5,0 28,9 1,9 1989–2003 (TB) 5,4 4,4 8,4 7,5 7,9 23,3 14,6 a Với giá cố định năm 1994. Nguồn: Niên giám thống kê 1999, 2000, 2001, và 2004. 1 From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. thôn, thị trường,… mà trước đây thuộc trách nhiệm quản lý của các HTX nông nghiệp (Cúc 1995). Để giải quyết các vấn đề này Luật Đất đai đã ra đời năm 1993. Sự phát triển của cải cách ruộng đất sau đổi mới Trong suốt thời kỳ đổi mới, một loạt các chính sách và văn bản luật trong lĩnh vực nông nghiệp và nông thôn, đặc biệt liên quan đến sử dụng đất đai đã ra đời. Những chính sách quan trọng nhất là Luật Đất đai năm 1993, sau đó là Luật Đất đai sửa, đổi bổ sung năm 1998 và 2001; Luật Đất đai mới năm 2003; Nghị định 64/CP năm 1993 và Nghị định 02/CP năm 1994 về quy định trong phân bố đất rừng và đất nông nghiệp. Bên cạnh đó cũng có một loạt các chính sách liên quan trực tiếp hoặc hỗ trợ gián tiếp đến vấn đề về đất đai. Theo Luật Đất đai 1993, hộ nông dân được giao quyền sử dụng ruộng đất lâu dài với 5 quyền - quyền chuyển nhượng, quyển chuyển đổi, quyền cho thuê, quyền thừa kế và quyền thế chấp. Người có nhu cầu sử dụng được giao đất trong thời hạn 20 năm đối với cây hàng năm và ngư nghiệp, 50 năm đối với cây lâu năm. Việc giao đất sẽ được tiến hành lại tại thời điểm cuối chu kỳ giao đất nếu như người sử dụng đất vẫn có nhu cầu sử dụng. Luật Đất đai cũng quy định mức hạn điền đối với hộ nông dân, cụ thể đối với cây hàng năm là 2 hecta ở miền Bắc và các tỉnh miền Trung; 3 hecta đối với các tỉnh phía Nam; đối với cây lâu năm quy định tối đa là 10 hecta đối với các xã vùng đồng bằng và 30 hecta đối với vùng trung du và miền núi (Bộ Nông nghiệp & PTNT 2000). Cùng với việc giao đất cho các hộ nông dân thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng được các cơ quan chức năng xem xét và cấp cho các nông hộ. Đến năm 1998, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (LUCs) đã được cấp cho 71% hộ nông dân, cuối năm 2000 con số này là trên 90% (Do & Iyer 2003). Đối với đất rừng ở khu vực trung du và miền núi nơi có rất nhiều phong tục tập quán thì việc giao đất phức tạp hơn, quá trình cấp giấy chứng nhận diễn ra chậm hơn (Bộ Nông nghiệp & PTNT 2002a; Vỹ 2002) và quá trình này vẫn đang được tiếp tục. Vào năm 1998, người nông dân được giao thêm 2 quyền sử dụng nữa đó là quyền cho thuê lại và quyền được góp vốn đầu tư kinh doanh bằng đất đai. Năm 2001, những sửa đổi bổ sung Luật Đất đai năm 1993 cho phép người sử dụng được tặng đất đai cho họ hàng, bạn bè của họ và được đền bù nếu bị thu hồi. Sự bổ sung này cũng đưa ra một loạt các thay đổi liên quan đến đất đai và thay đổi trong thủ tục đang ký đất đai. Luật Đất đai mới ra đời thay thế cho Luật Đất đai năm 1993 và các sửa đổi bổ sung của Luật đất đai được ban hành vào tháng 12 năm 2003 và có hiệu lực từ tháng 7 năm 2004. Đối với đất nông nghiệp không có sự thay đổi về thời hạn sử dụng và diện tích hạn điền so với Luật Đất đai năm 1993. Tuy nhiên, lần đầu tiên đất đai được chính thức xem như là “hàng hoá đặc biệt’ có giá trị và chính vì thế có thế chuyển nhượng (thương mại). Luật Đất đai mới vẫn khẳng định “đất đai là tài sản của Nhà nước” và cũng cho rằng cần có sự khuyến khích đối với thị trường bất động sản bao gồm thị trường các quyền sử dụng đất đối với khu vực thành thị. Cá nhân (người nông dân) và các tổ chức kinh tế được quyền tham gia vào thị trường này. Những thay đổi trong chính sách đất đai của Việt Nam từ năm 1981 đến nay đã góp phần đáng kể trong việc tăng nhanh sản lượng nông nghiệp và phát triển khu vực nông thôn. Tổng sản lượng nông nghiệp tăng 6,7%/năm trong suốt giai đoạn 1994-99 và khoảng 4,6% trong giai đoạn 2000-2003. An toàn lương thực quốc 1From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. gia không còn là vấn đề nghiêm trọng nữa và nghèo đói đang từng bước được đẩy lùi. Tuy nhiên, rất nhiều thách thức đặt ra đối với nông nghiệp Việt Nam như giá cả sản phẩm nông nghiệp giảm, cạnh tranh tăng cao khi Việt Nam hội nhập kinh tế toàn cầu thông qua Hiệp định tự do thương mại các nước ASEAN (AFTA) và gia nhập WTO, và tốc độ tăng trưởng của sản xuất nông nghiệp đang có xu hướng chậm dần. Hơn nữa, nông dân Việt Nam vẫn còn tương đối nghèo và một tỷ lệ cao dân số vẫn sống dựa vào nông nghiệp là chủ yếu và họ đang sống ở khu vực nông thôn. Điều này sẽ gây ra sức ép lớn đối với khu vực nông thôn và nhu cầu về tiếp tục cải cách các chính sách là tất yếu. Liên quan đến đất đai, Nhà nước đang nỗ lực hoàn thành việc giao đất (rừng) và hoàn thành việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Ngoài ra, những vấn đề liên quan đến đền bù đất đai và xu hướng quyền sử dụng đất được giao sở hữu ổn định và lâu dài đang là áp lực cần phải xem xét. Nhà nước giao quyền sử dụng đất lâu dài cho người nông dân để họ yên tâm trong sản xuất và Nhà nước cũng khuyến khích nông dân coi đất đai như tài sản sở hữu riêng của mình. Tuy nhiên, đất đai vẫn thuộc sở hữu Nhà nước. Quyền sở hữu đất đai ở Việt Nam từ Luật Đất đai năm 1993 đến 2003 Các chính sách đất đai liên quan đến việc giao đất và các quyền cho người sử dụng đất (một vài quyền như sở hữu tư nhân) cho phép sự phát triển của thị trường đất đai. Điều đó đã mang lại hiệu quả trong việc phân bổ nguồn lực trong điều kiện hiện nay. Bởi các quyền sử dụng đất được xác định rõ ràng và các quyền này có thể thực hiện được là một trong những điều kiện cần thiết. Hiệu quả phân bổ các nguồn lực phụ thuộc vào môi trường tự nhiên của các quyền sở hữu hiện nay (Perman và các cộng sự 1999). Theo luật pháp của Nhà nước Việt Nam, đất đai là tài sản của toàn dân và Nhà nước thống nhất quản lý với tư cách người đại diện. Luật Đất đai mới năm 2003 thừa nhận rằng Chính phủ là “đại diện cho sở hữu toàn dân”. Chính vì đất đai thuộc sở hữu toàn dân nên không thể chuyển quyền sở hữu cho từng cá nhân (hay tổ chức) mặc dù cá nhân hay tổ chức đó (có thể là người nước ngoài – Việt Kiều) có thể sở hữu hoặc chuyển nhượng tài sản trên đất, ví dụ như nhà cửa được xây dựng trên thửa đất đó. Các cá nhân (trừ người nước ngoài), hộ nông dân và các tổ chức có thể sử dụng hoặc chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Những chính sách cải cách đất đai vào năm 1993 với mục đích giúp người nông dân có được sự đảm bảo trong việc sử dụng đất thông qua việc giao đất nông nghiệp sử dụng ổn định, lâu dài và và cung cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, thời hạn giao đất vẫn còn ngắn và vẫn chưa được thay đổi trong Luật Đất đai mới năm 2003. Điều này có thể khiến người dân chưa yên tâm trong việc đầu tư dài hạn trong nông nghiệp. Thêm vào đó, tính linh hoạt trong sử dụng đất vẫn bị ràng buộc, cá biệt là sự chuyển đổi sang các loại cây trồng khác trên diện tích đất lúa truyền thống. Bằng việc tăng tính đảm bảo chắc chắn cho người sử dụng đất; tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận với các nguồn tín dụng thông qua việc cho phép họ có quyền thế chấp quyền sử dụng đất và các quyền sử dụng đất được xem xét như những mặt hàng có thể đem ra kinh doanh. Luật Đất đai năm 1993 đã tạo cơ sở cho thị trường đất đai của Việt Nam (Do & Iyer 2003). Tuy nhiên, như một vài nơi trên thế giới, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ở Việt Nam không nằm ngoài những ràng buộc và yêu cầu của luật pháp. Khả năng chuyển nhượng, cho thuê, chuyển đổi, thế chấp hay 20 From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. thừa kế quyền sử dụng đất thay đổi tuỳ theo từng loại đất, người sử dụng đất và loại quyền sử dụng đất (Bộ phận phân tích Đông Á 1997). Trong chuyển nhượng quyền sử dụng đất, người chuyển nhượng phải trả thuế và người được chuyển nhượng trả lệ phí đăng ký. Tương tự như vậy, các điều kiện này cũng được áp dụng đối với hình thức cho thuê quyền sử dụng đất. Hộ nông dân có thể đem cho thuê quyền sử dụng đất trong trường hợp gia đình nghèo đói hoặc họ có nghề nghiệp khác hay họ thiếu khả năng đầu tư trên đất đai. Những hạn chế liên quan đến giao dịch đất đai được đề cập kỹ hơn trong bài viết của Marsh và MacAulay (2002). Một hạn chế nữa đối với thị trường đất đai đó là giá tiền thuê đất và giá trị chuyển nhượng không phản ánh giá trị thực của đất đai trên thị trường, nó được xác định trong khung định giá của Chính phủ mặc dù hiện nay Luật Đất đai mới 2003 đã nêu khung giá đất nên gần sát với mức giá thị trường. Việt Nam là một nước đông dân và quỹ đất có hạn, chính vì vậy giá trị của đất đai là rất lớn và các quyền sử dụng đất giữ vai trò rất quan trọng. Những quyền này có ý nghĩa trong việc cải thiện sự phát triển của khu vực tư nhân nhưng nảy sinh một số vấn đề về mặt ý thức hệ (AusAID 2001; Bộ phận phân tích Đông Á 1997; Fforde 1995). Bên cạnh đó cũng có những tranh luận liên quan đến việc nên có hay không một thị trường đất đai không còn ràng buộc trong một chừng mực nào đó. Cũng giống như vậy, các quyền sử dụng đất cũng nên được áp dụng trong một thời gian dài hơn và có thể thực hiện với ít hơn các luật lệ và ràng buộc. Khi đó chúng sẽ gần giống với khái niệm đất đai thuộc sở hữu tư nhân như ở một số nước phương tây. Việc giao đất với thời hạn dài hơn chắc chắn sẽ đem lại một số lợi ích, đặc biệt là sử dụng và đầu tư hiệu quả hơn. Những yếu tố chính trong nông nghiệp Việt Nam liên quan tới chính sách đất đai Lao động Việt Nam với diện tích đất nhỏ hẹp và dân số đông và tăng trưởng nhanh ở khu vực nông thôn đã gây ra sức ép lớn về dân số trong mối quan hệ với đất đai. Kết quả của những chính sách cải cách kinh tế, tỷ lệ phần trăm GDP từ nông nghiệp đang giảm đều qua các năm (Tổng cục Thống kê 2002, 2004). Tuy nhiên, tỷ trọng lao động trong nông nghiệp vẫn còn chiếm tỷ lệ cao, chỉ giảm từ 71% năm 1993 xuống còn 66% năm 1998 (Ngân hàng thế giới 2000). Những năm gần đây thành phần lao động trong lĩnh vực nông nghiệp đã có nhiều thay đổi. Từ năm 1998, tỷ lệ số người làm việc chủ yếu trong nông nghiệp của hộ hay trang trại của họ đã giảm từ 2/3 xuống còn dưới ½, rất nhiều người đã có việc làm trả lương, ví dụ khoảng 30% năm 2002 so với 19% năm 1998 (Ngân hàng phát triển Á Châu và cộng sự 2004). Mặc dù tỷ lệ tham gia thị trường lao động của Việt Nam là một trong những nước cao nhất so với các nước trên thế giới (Ngân hàng phát triển Á Châu và cộng sự 2004), ở khu vực nông thôn vẫn còn nhiều thời điểm dư thừa lao động cả thất nghiệp và bán thất nghiệp. Quy mô nông hộ nhỏ cộng với việc số người làm trong lĩnh vực nông nghiệp cao dẫn đến năng suất lao động trong nông nghiệp thấp. Cơ hội cho việc tăng năng suất lao động trong nông nghiệp chỉ xuất hiện khi lao động chuyển bớt ra khỏi lĩnh vực nông nghiệp. Tuy nhiên, hiện nay đang có rất nhiều hạn chế đối với lao động 21From: Marsh S.P., T.G. MauAulay và Phạm Văn Hùng, 2007 Phát triển nông nghiệp và chính sách đất đai ở Việt Nam ACIAR Monograph No. 123a, 272p. di cư hay di chuyển từ nông thôn ra thành thị. Nhưng sự chênh lệch lớn về thu nhập giữa thành thị và nông thôn đã thu hút một bộ phận lớn dân cư di chuyển ra khu vực thành phố bất chấp các rào cản về quản lý Nhà nước và những rào cản này có thể không đủ mạnh để ngăn cản được luồng di dân này (Ngân hàng phát triển Á Châu và cộng sự 2004). Mặc dù tỷ lệ đăng ký học bậc tiểu học và trung học cơ sở cao nhưng những kỹ năng và trình độ giáo dục ở nông thôn vẫn còn rất hạn chế. Số liệu điều tra nông hộ trong Dự án ACIAR cho thấy rằng rất nhiều chủ hộ chưa hoàn thành hết bậc tiểu học và rất nhiều người không có cơ hội để tham gia các khoá đào tạo từ các dịch vụ khuyến nông của Nhà nước. Những dịch vụ này với nguồn lực hạn hẹp và không thế tiếp cận được đến hết tất cả các người dân ở từng làng, xã (Trần Thanh Bé 2004). Tỷ lệ đến trường cao nên trình độ học vấn của bộ phận dân số trẻ cao hơn, từ những năm 1990 có thể thấy được xu hướng ngày càng tăng những người lao động quay trở lại với trường học (Ngân hàng thế giới 2003). Tuy nhiên, tỷ lệ đăng ký theo học bậc trung học vẫn còn thấp trong bộ phận người nghèo vì các chi phí trực tiếp và gián tiếp (Ngân hàng phát triển Á Châu và cộng sự 2004). Bộ phận người nghèo tập trung trong dân số nông thôn nên trình độ học vấn ở khu vực này vẫn còn rất thấp. Nghèo đói Nghèo đói ở Việt Nam được công nhận là giảm một cách đáng kể và Việt Nam được đánh giá là ‘một nước thành công nhất về xoá đói giảm nghèo trong lịch sử phát triển kinh tế’ (Ngân hàng phát triển Á Châu và cộng sự 2004, trang xi). Sử dụng cách tiếp cận tiêu dùng và đường nghèo đói chuẩn quốc tế, nghiên cứu đã chỉ ra rằng tỷ lệ dân số sống trong tình trạng nghèo đói đã giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 37% năm 1998 và 29% năm 2002. Cùng với việc giảm tỷ lệ nghèo đói, các chỉ số xã hội cũng được cải thiện đáng kể, như các chỉ tiêu tỷ lệ học sinh đến trường, tỷ lệ sinh và tỷ lệ chết. Tuy nhiên, vẫn còn có sự khác biệt trong xoá đói giảm nghèo. Mặc dù, thu nhập từ nông nghiệp có cải thiện nhưng nghèo đói vẫn đã và đang tập trung nhiều ở khu vực nông thôn (Ngân hàng phát triển Á Châu và cộng sự 2004); Liên hợp quốc 1999; Ngân hàng thế giới 2000). Một loạt các vấn đề khác chẳng hạn như tiêu dùng bình quân hộ ở khu vực thành thị cao hơn bình quân hộ ở khu vực nông thôn tới 78% (Ngân hàng phát triển Á Châu và cộng sự 2004). Thêm vào đó rất nhiều hộ ở nông thôn có mức thu nhập cao hơn đường nghèo đói không nhiều và rất dễ bị “sốc thu nhập” khi có các vấn đề xảy ra chẳng hạn như ốm đau hoặc tai nạn; mất mùa; thất bại trong đầu tư (gia súc chết…); sự giảm giá của một số mặt hàng nông sản chủ yếu; cơ hội về việc làm phi nông nghiệp thấp và không ổn định. Tất cả những điều này có thể đẩy người nông dân xuống dưới đường nghèo đói bất cứ lúc nào. Các nghiên cứu cũng đã