Phòng ngừa và khắc phục ô nhiễm môi trường biển từ việc thực hiện quyền tự do hàng hải của tàu thuyền nước ngoài trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam

Tóm tắt: Hoạt động bảo vệ ô nhiễm môi trường biển từ việc thực hiện quyền tự do hàng hải của tàu thuyền nước ngoài trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam đòi hỏi khung pháp lý đầy đủ và thực thi các quy định của pháp luật có hiệu quả. Từ thực trạng ô nhiễm xảy ra trong vùng đặc quyền kinh tế, bài viết viết tập trung tìm hiểu các quy định của pháp luật quốc tế và Việt Nam về phòng ngừa và khắc phục ô nhiễm môi trường biển từ việc thực hiện quyền tự do hàng hải của tàu thuyền nước ngoài trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam. Bài viết đưa ra một số kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả phòng ngừa, khắc phục hậu quả ô nhiễm môi trường trong vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam. Hà Thanh Hòa* * ThS. NCS. GV. Trường Đại học Luật Hà Nội. Abstract The protection of the marine environment from the exercise of the freedom of navigation activities of the foreign vessels in the exclusive economic zone of Viet Nam requires a full legal framework and efficient enforcement of the law. From the actual situation of pollution occurring in the exclusive economic zone, this article puts the reviews of the legal provisions of international laws and of Vietnam on the prevention and remedy of the marine environmental pollution from the exercise of the freedom of the navigation activities of the foreign vessels in the exclusive economic zone of Vietnam. This article also provides recommendations to improve the effectiveness of preventing and remedying the consequences of the environmental pollution in Vietnam's exclusive economic zone. Thông tin bài viết: Từ khóa: ô nhiễm môi trường, đặc quyền kinh tế, pháp luật quốc tế, pháp luật Việt Nam. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 14/05/2018 Biên tập : 25/05/2018 Duyệt bài : 01/06/2018 Article Infomation: Keywords: environmental pollution; exclusive economics; international laws; Vietnamese laws. Article History: Received : 14 May 2018 Edited : 25 May 2018 Approved : 01 Jun 2018 TỪ VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN TỰ DO HÀNG HẢI CỦA TÀU THUYỀN NƯỚC NGOÀI TRONG VÙNG ĐẶC QUYỀN KINH TẾ CỦA VIỆT NAM PHÒNG NGỪA VÀ KHẮC PHỤC Ô NHIỄM MÔI TRƯỜNG BIỂN 1. Thực trạng ô nhiễm biển từ tàu tại Việt Nam Trên phạm vi toàn cầu, ô nhiễm biển từ tàu là vấn đề mà cộng đồng quốc tế rất quan tâm, vì đây là nguồn gây ô nhiễm có thể nhận thấy nhanh chóng và rõ ràng, mà nguyên nhân chính là do va chạm, quá trình bốc dỡ và tai nạn đắm tàu. Trong thực tiễn NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 25Số 12(364) T6/2018 hàng hải quốc tế, các tai nạn hàng hải gây đắm tàu có thể gây ô nhiễm biển từ tràn dầu rất nghiêm trọng, đặc biệt là các tai nạn đắm tàu của các tàu chở dầu chuyên dụng. Trong lịch sử hàng hải quốc tế, vụ tàu Torrej Canyôn gặp nạn năm 1964 và tàu Amaco Cadix năm 1965 đã đổ xuống biển hàng trăm nghìn tấn dầu. Chỉ trong vòng 10 năm từ 1973 đến 1982 đã có 379 vụ tai nạn tràn dầu tổng lượng tràn là khoảng 1,9 triệu tấn dầu ra biển1. Từ đó cho đến nay, hiểm họa tràn dầu từ tàu vẫn là nỗi ám ảnh thường trực của nhân loại, nỗi ám ảnh của “thủy triều đen” được tạo ra từ các tai nạn đắm tàu chở dầu nói trên. Đối với Việt Nam, thực trạng ô nhiễm biển từ tàu (chủ yếu là dầu) cũng không có gì khá hơn. Theo số liệu thống kê, từ năm 1987 đến nay đã xảy ra hơn 90 vụ tràn dầu ở Việt Nam, gây ra những tổn thất nghiêm trọng cho hệ sinh thái và nguồn tài nguyên sinh vật ở các vùng biển, ảnh hưởng tiêu cực đến sự phát triển bền vững của nền kinh tế và sự ổn định của xã hội. Tại vùng biển quần đảo Trường Sa và khu vực biển có tuyến hàng hải quốc tế, hàm lượng dầu trong nước biển thuộc loại cao, chỉ sau vịnh Bắc Bộ2. Qua nghiên cứu ảnh chụp vệ tinh, có thể thấy nhiều vệt dầu loang trên các tuyến hàng hải quốc tế dọc hải phận Việt Nam. Đây là lượng dầu thoát ra từ tàu chở dầu (thải chức năng) chiếm tới 0,7% tải trọng của tàu trong quá trình vận chuyển thông thường. Ngoài ra, các vụ tai nạn hàng hải gây ra tràn dầu cũng đã được ghi nhận, như: - Tháng 9 năm 2001, tàu Formosa (Liberia) đâm vào tàu Petrolimek 01 (Việt Nam) làm tràn 1.000 m3 dầu, gây ô nhiễm tại vịnh Gành Rỏi - Vũng Tàu. 1 Handbook on Marine Pollution, E.Gold, trang 134. 2 Báo cáo đề tài cấp Nhà nước KT03 - 21 (1991 - 1995). 3 4 Bài “Tiếp tục giải mã vụ tràn dầu”, Báo điện tử Tuoitreonline. - Năm 2003, tàu Hồng Anh (Việt Nam), chở 600 tấn dầu từ Cát Lái đi Vũng Tàu, bị sóng đánh chìm làm dầu tràn gây ô nhiễm vùng biển Cần Giờ. - Tháng 10 năm 2007, tàu New Oriental bị đắm ở vùng biển Tuy An (Phú Yên), dầu loang trên biển có diện tích khoảng 25 ha. - Tháng 11/2017, 9 tàu chở hàng bị chìm và mắc cạn do bão số 12 đánh bật vào vùng biển Quy Nhơn (Bình Định), sau khi bị va đập hoặc bị chìm, dầu từ các tàu này đã loang ra vùng biển Quy Nhơn3. Như vậy, có thể thấy rằng, ô nhiễm biển từ tàu có hoạt động dầu khí là một trong những nguyên nhân phổ biến nhất gây ra ô nhiễm các vùng biển, nhưng đây không phải là nguyên nhân duy nhất gây ô nhiễm môi trường biển của nước ta. Theo các cơ quan chức năng, dọc đường bờ biển Việt Nam đã xuất hiện các vệt dầu loang không rõ nguồn gốc và nguyên nhân. Theo nhận định của các chuyên gia, khả năng “thủ phạm” gây tràn dầu tại khu vực biển Đông có thể là các giàn khoan khai thác dầu của Việt Nam hoặc nước ngoài, dầu theo dòng hải lưu hoặc gió mùa dạt vào bờ biển Việt Nam4. Bên cạnh đó, cũng có thể do các dàn khoan khi dỡ bỏ không khai khác, các miệng dầu không được bịt kín làm dầu tràn gây ô nhiễm môi trường biển xung quanh. Điểm nhấn cuối cùng cho bức tranh toàn cảnh về thực trạng ô nhiễm biển Việt Nam, cụ thể là vùng đặc quyền kinh tế là khu vực có tuyến hàng hải quốc tế sầm uất đi qua cùng với các hoạt động thăm dò, hoạt động khai thác dầu khí, hoạt động vận chuyển thương mại, khai thác thủy sản đã tập trung một lượng tàu thuyền sử dụng NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 26 Số 12(364) T6/2018 vùng biển Đông là rất lớn. Lượng chất thải chức năng là không hề nhỏ (không kể dầu) và gây ô nhiễm môi trường biển các vùng biển này, nơi tập trung hoạt động hàng hải ở mức độ cao. Đây là các chất thải và rác từ tàu được đổ bộ xuống biển từ tàu. Ngoài ra, tại các vùng biển Việt Nam, kể cả vùng đặc quyền kinh tế còn tiềm ẩn các hiểm họa gây ô nhiễm từ tàu, khi tàu thuyền vận chuyển các chất lỏng và các chất thải độc hại hay rác thải phóng xạ Đối diện với thực trạng ô nhiễm biển ngày càng tăng, đặc biệt là ô nhiễm biển từ tàu khi thực hiện quyền tự do hàng hải tại vùng đặc quyền kinh tế của Việt Nam, nước ta đã nhanh chóng xây dựng và ngày càng hoàn thiện, hoàn chỉnh một định chế pháp lý nhằm ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm biển từ các nguồn nói chung và từ tàu nói riêng. Kết quả là khả quan, tuy nhiên trong quá trình áp dụng các quy định pháp lý của định chế này đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết và bất cập cần bổ sung và sửa đổi cho phù hợp với thực tế Việt Nam hiện nay, quá trình chỉnh sửa này phải dựa trên cơ sở nghiên cứu, phân tích và tổng hợp nội dung pháp lý của định chế ngăn chặn, khắc phục ô nhiễm môi trường biển từ tàu khi sử dụng quyền tự do hàng hải. 2. Định chế pháp lý về ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm biển từ tàu khi sử dụng quyền tự do hàng hải tại vùng đặc quyền kinh tế Việt Nam. Vùng đặc quyền kinh tế là vùng biển đặc thù, có quy chế pháp lý hỗn hợp bao gồm tổng thể các quy định luật quốc tế và luật quốc gia điều chỉnh các vấn đề có liên quan đến vùng biển này, trong đó có vấn đề bảo vệ môi trường (BVMT). Các quy định pháp lý quốc tế được coi là nền tảng xác định các khuôn khổ và hành lang pháp lý cho hoạt động của các quốc gia, còn quy định luật quốc gia phải được định hình, cụ thể và chi tiết hóa trên nền tảng này, không được vượt quá không gian pháp lý do luật quốc tế ấn định, nghĩa vụ tuân thủ này của quốc gia là một trong các nội dung pháp lý của nguyên tắc Pacta sunt servanda. Trong lĩnh vực BVMT biển, các quy định pháp lý có thẩm quyền điều chỉnh cũng có đặc trưng học thuật như vậy. a. Các quy định luật quốc tế Các quy định của Công ước Luật biển 1982. Công ước Luật biển 1982 (UNCLOS 1982) là điều ước quốc tế (ĐƯQT) đa phương toàn cầu quan trọng nhất về biển, đây được coi là “bản hiến pháp về biển và đại dương”, đồng thời cũng là một ĐƯQT có vai trò tích cực trong lĩnh vực BVMT biển. Công ước đã dành toàn bộ Phần XII quy định vấn đề BVMT biển. Liên quan đến nguồn ô nhiễm biển từ tàu thuyền khi thực hiện quyền tự do hàng hải, Mục 6 công ước đã xác định các biện pháp ứng phó ô nhiễm và giới hạn khi áp dụng đối với nguồn ô nhiễm này, đồng thời mục 7 ghi nhận các hình thức bảo đảm mà các quốc gia áp dụng trong trường hợp một con tàu có hành vi gây ô nhiễm môi trường khi thực hiện quyền tự do hàng hải tại vùng đặc quyền kinh tế và biển cả. Dựa trên cơ sở các quy tắc chung nêu trên, Công ước Luật biển 1982 đã có các quy định cụ thể sau đây về BVMT biển của vùng đặc quyền kinh tế: - Mỗi quốc gia ven biển, trong vùng đặc quyền kinh tế của mình có thể ban hành các luật và quy định nhằm ngăn chặn, hạn chế và kiểm soát ô nhiễm do tàu thuyền gây ra tại vùng biển này. Tuy nhiên, công ước nhấn mạnh nội dung các luật và quy định này phải phù hợp với các tiêu chuẩn và chuẩn mực chung của luật quốc tế, được xây dựng thông qua các tổ chức quốc tế có thẩm quyền hoặc tại hội nghị ngoại giao. Trong NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 27Số 12(364) T6/2018 trường hợp đặc biệt, khi quốc gia ven biển có lý do chính đáng cho rằng, một khu vực được xác định rõ trong vùng đặc quyền kinh tế của mình cần phải được tiến hành các biện pháp ngăn chặn ô nhiễm từ tàu (vì lý do kỹ thuật, đặc điểm hải dương học và sinh thái học của khu vực), thì tổ chức quốc tế liên quan có thẩm quyền có thể quyết định cho quốc gia hữu quan thông qua các luật và quy định nhằm ngăn chặn và kiểm soát ô nhiễm do tàu thuyền gây ra trên cơ sở các quy phạm, tập quán riêng áp dụng cho khu vực đặc biệt này. Thời hạn tổ chức quốc tế đưa ra quyết định là 12 tháng kể từ ngày nhận được thông báo của quốc gia có liên quan. - Để phòng ngừa ô nhiễm môi trường biển từ tàu thuyền khi thực hiện quyền tự do hàng hải, công ước quy định quốc gia ven biển có thẩm quyền tài phán trong lĩnh vực bảo vệ và gìn giữ môi trường, cụ thể là vùng đặc quyền kinh tế5. Quy định này có nghĩa là quốc gia ven biển có quyền tiến hành các thủ tục tố tụng cần thiết để thực hiện quyền tài phán quốc gia đối với các tàu thuyền có hành vi gây ô nhiễm môi trường khi thực hiện quyền tự do hàng hải trong vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển. Thẩm quyền này bao trùm lên các lĩnh vực hình sự, dân sự và hành chính phụ thuộc vào tính chất cũng như mức độ gây thiệt hại của tàu thuyền vi phạm. - Khi một tàu thuyền tự ý có mặt trong cảng hay một công trình cảng cuối cùng ngoài khơi, quốc gia có cảng có thể tiến hành khởi tố bất kỳ vi phạm nào đối với các luật và quy định mà mình đã thông qua theo đúng công ước hay theo đúng các quy tắc, các quy phạm quốc tế có thể áp dụng nhằm ngăn ngừa, hạn chế và kiểm soát ô nhiễm do tàu thuyền gây ra, nếu vụ vi phạm đã xảy ra trong vùng đặc quyền kinh tế hay lãnh hải 5 Khoản 1 Điều 56 Công ước Luật biển 1982. của quốc gia. Mặt khác, khi quốc gia có lý do xác đáng cho rằng một con tàu đi trong vùng đặc quyền kinh tế hay trong lãnh hải của mình đã vi phạm các quy tắc, các quy phạm quốc tế, quốc gia này có thể yêu cầu con tàu cung cấp các thông tin liên quan cần thiết đến lý lịch và cảng đăng ký của tàu, cảng cuối cùng và cảng sắp ghé vào của tàu và các thông tin thích hợp khác nhằm xác định một vụ vi phạm đã xảy ra hay không. - Khi một quốc gia có chứng cứ rõ ràng về một chiếc tàu đi trong vùng đặc quyền kinh tế hay lãnh hải của một quốc gia đã gây ra trong vùng đặc quyền kinh tế vụ vi phạm gây ra hoặc nguy cơ gây ra những tổn thất nghiêm trọng cho vùng duyên hải hay các lợi ích, các nguồn tài nguyên của lãnh hải hay vùng đặc quyền kinh tế, thì quốc gia có thể sẽ tiến hành khởi tố, ra lệnh bắt giữ con tàu theo đúng luật quốc gia của mình. Đây là quyền hạn tài phán cao nhất của quốc gia chỉ được áp dụng khi ô nhiễm môi trường ở vùng đặc quyền kinh tế là nghiêm trọng do hành vi của tàu gây ra khi hoạt động hàng hải trong khu vực đặc quyền kinh tế hoặc lãnh hải của quốc gia. Qua nghiên cứu, ta nhận thấy các quy định về ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm môi trường đặc quyền kinh tế của Công ước Luật biển 1982 có tính chất chung, ràng buộc các quốc gia hữu quan (quốc gia có tàu, quốc gia ven biển, quốc gia có cảng) vào một nghĩa vụ chung BVMT biển đặc quyền kinh tế, khi tàu thuyền nước ngoài hoạt động tại các vùng biển dựa trên nguyên tắc tự do hàng hải. Các ĐƯQT chuyên môn Đây là các công ước quốc tế chuyên về ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm môi trường biển nói chung (trong đó bao gồm cả NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 28 Số 12(364) T6/2018 vùng đặc quyền kinh tế) từ tàu thuyền khi hoạt động trên biển. Cùng với Công ước Luật biển 1982, các ĐƯQT chuyên môn này đã hình thành một hệ thống hoàn chỉnh các tiêu chuẩn pháp lý quốc tế về phòng ngừa ô nhiễm biển từ tàu và khắc phục hậu quả của vấn đề ô nhiễm này. Trước hết cần phải kể đến Công ước 1973 về ngăn chặn ô nhiễm biển từ tàu được chỉnh lý bổ sung bằng Nghị định thư 1978. Công ước này còn được gọi là Công ước MARPOL 73/78. Công ước nghiêm cấm không được thải đổ không chỉ dầu mà cả chất thải có dầu, chất độc hại từ tàu Công ước có hiệu lực từ năm 1983. Mục đích của công ước là ngăn chặn việc ô nhiễm biển từ việc thải chức năng của tàu, và cả một phần từ các giàn di động và trạm cố định trên biển. Công ước Marpol có các phụ lục kèm theo, trong đó phụ lục 1 về “ngăn chặn ô nhiễm biển do dầu, ghi nhận các tiêu chuẩn và danh mục các chất thải loại từ tàu, theo quy định tổng lượng thải loại không quá 1/30.000 trọng tải của tàu. Phụ lục 2 về “kiểm soát ô nhiễm biển do chất lỏng độc hại” áp dụng cho các tàu vận chuyển các chất gây ô nhiễm không phải là dầu. Phụ lục này ghi nhận và chia thành 4 loại chất tùy theo mức độ độc hại với các giới hạn phù hợp có thể thải xuống biển. Phụ lục 4 và 5 quy định những giới hạn cho phép thải bỏ các chất thải và rác từ tàu, những giới hạn này được thể hiện ở các điều kiện cho phép thải bỏ, như: khoảng cách từ tàu tới bờ biển, tốc độ của tàu Công ước MARPOL 73/78 dành cho các quốc gia thành viên quyền hạn rộng rãi trong việc kiểm soát các tàu nước ngoài. Công ước đảm bảo cho quốc gia có cảng quyền kiểm tra tàu nước ngoài, nếu có lý do nghi vấn rằng tàu đó đã vi phạm gây ô nhiễm môi trường biển thuộc quyền tài phán của các quốc gia khác. Cần lưu ý rằng, Công ước MARPOL 73/78 không điều chỉnh các trường hợp chủ ý đổ thải và nhấn chìm các chất thải và vật liệu khác. Vấn đề này thuộc thẩm quyền điều chỉnh của Công ước London 1972 về ngăn chặn ô nhiễm biển từ chất thải và vật liệu khác. Nhằm mục đích ngăn chặn ô nhiễm biển do dầu lan truyên trên phạm vi lớn tại các vùng biển, cộng đồng quốc tế đã soạn thảo và thông qua được Công ước năm 1969 về can thiệp trên biển cả, trong các trường hợp tai nạn dẫn đến ô nhiễm dầu, sau đó được bổ sung bằng Nghị định thư năm 1973 đề cập đến việc can thiệp trong tai nạn ô nhiễm biển từ các nguồn chất khác không phải là dầu. Công ước này cho phép các quốc gia ven biển được thông qua các biện pháp cần thiết trong trường hợp tàu nước ngoài bị nạn nhằm ngăn chặn hoặc giảm thiểu tác dụng ô nhiễm đối với bờ biển và các lợi ích của mình. Đây là sự can thiệp cần thiết, khi tàu gặp nạn trên biển cả gây ô nhiễm và khả năng ô nhiễm lan rộng trong môi trường nước đe dọa bờ biển và lợi ích của quốc gia. Việc áp dụng các biện pháp này được tiến hành với điều kiện có sự thông báo sơ bộ cho quốc gia mà tàu treo cờ. Tuy nhiên, trong các trường hợp đặc biệt khẩn cấp các biện pháp nêu trên có thể được áp dụng mà không cần phải thông báo sơ bộ hoặc tham vấn quốc gia mà tàu mang cờ. Trong bất kỳ trường hợp nào, các hành vi thực hiện phải tương xứng với thiệt hại phát sinh hoặc đe dọa phát sinh trong thực tế. Nghị định thư năm 1973 (có hiệu lực năm 1983) đã mở rộng phạm vi áp dụng của công ước. Theo quy định thì hiệu lực của Công ước (sau khi được bổ sung) được áp dụng cho việc giải quyết các vi phạm ô nhiễm biển không chỉ từ dầu mà còn từ các vật chất khác không phải là dầu. Một danh mục các loại chất này đã được ghi nhận trong phụ lục của Nghị định thư. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 29Số 12(364) T6/2018 Trong trường hợp sự cố tai nạn gây ra ô nhiễm dầu cần phải áp dụng các biện pháp can thiệp nhanh chóng và hiệu quả nhằm giảm thiểu thiệt hại phát sinh, cộng đồng quốc tế đã có Công ước năm 1990 về đảm bảo ứng phó kịp thời và hợp tác quốc tế chống ô nhiễm dầu. Công ước có mục đích thực hiện các biện pháp cảnh bảo và bảo vệ ngoại vi. Theo Điều 3 Công ước, mỗi quốc gia phải đảm bảo tàu thuyền treo cờ nước mình có kế hoạch ứng phó đặc biệt chống ô nhiễm dầu. Các quốc gia có nghĩa vụ tiếp nhận các biện pháp riêng lẻ hoặc tập thể phù hợp với Công ước này và phụ lục của Công ước về đảm bảo sẵn sàng ứng phó trong trường hợp sự cố gây ra ô nhiễm dầu và đấu tranh chống lại tai nạn này. Nghĩa vụ báo cáo không chậm trễ về tai nạn gây ô nhiễm cho IMO (Tổ chức Hàng hải quốc tế) được ghi nhận, đồng thời trong Công ước cũng thể hiện sự nhất trí của các nước thành viên hợp tác và cung cấp dịch vụ tư vấn, trợ giúp kỹ thuật và phương tiện khi được yêu cầu. Trong lĩnh vực khắc phục hậu quả thiệt hại do ô nhiễm biển từ dầu, cộng đồng quốc tế đã thỏa thuận và ký kết được 2 công ước quốc tế quan trọng. Công ước thứ nhất là Công ước năm 1969 về trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại phát sinh từ ô nhiễm dầu đã quy định trách nhiệm dân sự của chủ tàu do ô nhiễm dầu từ tai nạn hàng hải tại các vùng biển ven bờ và giới hạn của trách nhiệm. Theo quy định, một tàu trọng tải dầu từ 2.000 tấn dầu hàng hóa trở lên phải có giấy chứng nhận trách nhiệm dân sự của chủ tàu, nếu không có giấy này thì tàu sẽ bị nghiêm cấm không vào hoặc rời khỏi cảng biển của bất kỳ quốc gia thành viên nào. Trong Nghị định thư năm 1984 bổ sung Công ước đã nâng cao mức trách nhiệm lên, đồng thời mở rộng phạm vi áp dụng ra đến vùng đặc quyền kinh tế. Trong lần chỉnh lý vào năm 1992, Công ước có sự thay đổi về phương thức và đơn vị thanh toán bồi thường thiệt hại, đồng thời nhấn mạnh chủ tàu không có quyền giới hạn số tài sản của mình theo Công ước 1969, nếu có chứng cứ chứng tỏ rằng thiệt hại phát sinh là kết quả của hành vi (hành động hoặc không hành động) được thực hiện với chủ ý tạo ra thiệt hại như vậy, hoặc khi ý thức được khả năng phát sinh thiệt hại, nhưng vẫn tự ý thực hiện. Công ước tiếp theo trong việc khắc phục hậu quả ô nhiễm biển từ dầu là Công ước quốc tế năm 1992 về thành lập quỹ bồi thường thiệt hại quốc tế phát sinh từ ô nhiễm biển từ dầu. Quỹ quốc tế này đảm bảo sự bồi thường thiệt hại ở mức độ mà việc bồi thường thiệt hại theo Công ước 1969 về trách nhiệm dân sự của chủ tàu (sau khi được chỉnh lý năm 1992) là không đầy đủ. Tuy nhiên, tổng số bồi thường được quỹ thanh toán dựa trên cơ sở Công ước 1992, không được vượt quá 135 triệu đơn vị thanh toán. Mục đích của việc thành lập quỹ quốc tế về bồi thường thiệt hại là bảo đảm sự bồi thường cao nhất có thể được cho các chủ thể nạn nhân của ô nhiễm dầu, đồng thời giảm một phần gánh nặng tài chính cho chủ tàu, qua đó bảo đảm sự phát triển ổn định, bền vững của ngành vận tải hàng hải nói chung và vận chuyển dầu nói riêng. Ngoài các ĐƯQT đa phương toàn cầu nói trên, các ĐƯQT đa phương khu vực, song phương cũng là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc BVMT biển, bao gồm cả vùng đặc quyền kinh tế. Ở đây, có thể kể đến Tuyên bố về Tăng cường an ninh an toàn và BVMT trong eo biển Malaca, Tuyên bố Hợp tác đa phương giữa Nhật Bản và Asean trong quan hệ quốc tế, bao gồm cả quan hệ về bảo vệ tài nguyên và môi trường. Nhìn chung, các thỏa thuận quốc tế khu vực hoặc song phương ở lĩnh vực này chủ yếu nhằm vào việc BVMT ở các khu vực biển đặc biệt quan trọng cho kinh tế khu vực hoặc toàn cầu. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 30 Số 12(364) T6/2018 b. Pháp luật Việt Nam về phòng ngừa và khắc phục ô nhiễm biển Trong quá trình đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế, các vấn đề quốc tế có tính toàn cầu cũng đã trở thành vấn đề hiện hữu quan trọng đối với Việt Nam, trong đó có vấn đề ô nhiễm môi trường. Nằm ở vị trí giao lộ hàng hải quốc tế, là quốc gia xuất khẩu dầu thô và nhập khẩu thành phẩm, vấn đề ô nhiễm biển từ dầu tại vùng biển Việt Nam là vấn đề quan trọng mà nước ta cần giải quyết. Một hệ thống quy định về ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm biển đã được xây dựng và hoàn thiện, các quy định này được ghi nhận trong các văn bản pháp luật chung và chuyên ngành của Việt Nam như sau: - Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 với tư cách là văn bản chứa đựng tư tưởng pháp lý và chính trị có giá trị cao nhất đã quy định: mọi người đều có quyền được sống trong môi trường trong lành và có nghĩa vụ BVMT (Điều 43); tổ chức, cá nhân gây ô nhiễm môi trường, làm suy kiệt tài nguyên thiên nhiên và suy giảm đa dạng sinh học phải bị xử lý nghiêm và có trách nhiệm khắc phục, bồi thường thiệt hại. Đây là các quy định quan trọng được ghi nhận trong Hiến pháp, là nền tảng hình thành các luật và văn bản dưới luật về BVMT. - Luật BVMT được ban hành năm 2014 dành một chương riêng quy định về “BVMT biển và hải đảo”, bao gồm quy định về nguyên tắc BVMT biển, bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên biển, kiểm soát xử lý ô nhiễm môi trường biển và tổ chức phòng ngừa, ứng phó sự cố. So với quy định trong Luật BVMT năm 2005 (BVMT biển được quy định thành 1 mục) thì các quy định về BVMT biển trong Luật BVMT năm 2014 đã thể hiện rõ tầm quan trọng của việc tiến hành kiểm soát, ngăn ngừa, khắc phục các sự cố ô nhiễm môi trường biển, trong đó bao gồm cả môi trường bị ô nhiễm từ dầu và các chất thải khác. Mọi tổ chức, cá nhân khi thăm dò tìm kiếm, khai thác và vận chuyển, tàng trữ và chế biến dầu khí phải áp dụng các công nghệ phù hợp, thực hiện đầy đủ các biện pháp cần thiết để BVMT, có phương án phòng tránh rò rỉ dầu, cũng như sự cố tràn dầu. Trong lĩnh vực khắc phục ô nhiễm, luật môi trường Việt Nam ghi nhận nguyên tắc: “Người gây ô nhiễm phải bồi thường thiệt hại, khắc phục hậu quả”. Nguyên tắc chuyên ngành này được hình thành từ nguyên tắc pháp luật chung “đã gây thiệt hại thì phải bồi thường”. - Bộ luật Hàng hải Việt Nam năm 2015 đã khẳng định bảo vệ, tái tạo, phát triển bền vững môi trường biển gắn với bảo đảm kinh tế là một nguyên tắc quan trọng và được thể hiện trong 6 điều về BVMT biển của Luật này. Bộ luật Hàng hải đã có nhiều quy định cụ thể hóa các điều khoản của Công ước MARPOL 73/78 về giấy chứng nhận phòng ngừa ô nhiễm; việc kiểm tra, kiểm soát và cấm vào cảng các tàu không đủ điều kiện phòng ngừa ô nhiễm; việc kiểm tra, kiểm soát và cấm vào cảng các tàu không đủ điều kiện phòng ngừa ô nhiễm; nghĩa vụ bảo hiểm trách nhiệm dân sự bắt buộc về ô nhiễm môi trường từ các tàu dầu (Điều 300). Đặc biệt, Luật này quy định hành vi gây ô nhiễm biển không được giới hạn trách nhiệm dân sự, khi tàu gây ra sự cố tràn dầu việc truy cứu trách nhiệm dân sự về bồi thường thiệt hại sẽ được thực hiện theo Công ước về Trách nhiệm dân sự đối với thiệt hại ô nhiễm dầu (CLC 69/72), nếu tàu gây ra sự cố tràn dầu là tàu dầu và dầu tràn là dầu nặng khó phân hủy. Bộ luật Hàng hải còn nhấn mạnh: việc khiếu nại về môi trường là cơ sở phát sinh quyền bắt giữ tàu biển (Điều 139 Mục 2, Chương VI) để đảm bảo công tác quản lý và xử lý kịp thời các hành vi gây ô nhiễm môi trường biển Việt Nam. - Luật Dầu khí Việt Nam năm 2013 quy định các chủ thể tham gia hoạt động dầu khí phải sử dụng các kỹ thuật, công nghệ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 31Số 12(364) T6/2018 tiên tiến, tuân thủ các quy định của pháp luật Việt Nam về bảo vệ tài nguyên, BVMT, an toàn cho người và tài sản (Điều 4). Bên cạnh đó, chủ thể phải có đề án BVMT và các biện pháp ngăn ngừa BVMT (Điều 5). Các chủ thể này phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về thiệt hại gây ra cho con người, tài sản và môi trường. Đặc biệt phải khôi phục nguyên trạng môi trường trước khi các hoạt động trực tiếp hay gián tiếp tác động tới môi trường gây ra thiệt hại. - Bộ luật Dân sự Việt Nam năm 2015 quy định các cá nhân, pháp nhân và các chủ thể khác làm ô nhiễm môi trường gây ra thiệt hại thì phải bồi thường thiệt hại theo quy định, kể cả trường hợp người gây ô nhiễm môi trường không có lỗi. Trong trường hợp chủ thể muốn từ bỏ quyền sở hữu mà việc từ bỏ đó có thể làm ô nhiễm môi trường thì việc từ bỏ đó cũng phải tuân theo các quy định của pháp luật (Điều 249); khi sử dụng, bảo quản, từ bỏ tài sản của mình, chủ sở hữu phải tuân theo các quy định của pháp luật về BVMT, nếu làm ô nhiễm môi trường thì phải chấm dứt hành vi gây ô nhiễm, thực hiện các biện pháp để khắc phục hậu quả và bồi thường thiệt hại. Như vậy, đối với các vấn đề về ô nhiễm môi trường biển, nghĩa vụ bồi thường thiệt hại được xác định trong trường hợp sử dụng nguồn nguy hiểm, trong đó có thiệt hại phát sinh từ dầu. Ngoài ra, luật này còn quy định cho phép áp dụng chế định bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng để truy cứu trách nhiệm đối với hành vi xả, thải, làm tràn dầu gây ô nhiễm môi trường. - Bộ luật Hình sự Việt Nam năm 2015 đã có các quy định cụ thể, rõ ràng hơn rất nhiều về tội phạm môi trường. Cụ thể, các tội phạm môi trường được quy định tại Chương 19 với 12 tội danh, trong đó có: tội gây ô nhiễm môi trường (Điều 235); tội vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường (Điều 237). Theo quy định tại Điều 237, tùy vào mức độ của hành vi vi phạm, các hành vi của cá nhân, pháp nhân vi phạm quy định về phòng ngừa, ứng phó, khắc phục sự cố môi trường có thể bị phạt tiền từ 50 triệu, thậm chí 10 tỷ đồng; hình phạt tù có thể từ 6 tháng đến cao nhất là 7 năm tù (đối với cá nhân và pháp nhân) năm đến 10 năm tùy thuộc vào mức độ gây thiệt hại và tính chất hành vi vi phạm, ngoài ra có thể bị phạt tiền, cấm đảm nhiệm chức vụ, cấm hành nghề liên quan đến lĩnh vực môi trường và BVMT. Điểm mới của các quy định về gây ô nhiễm môi trường trong Bộ luật Hình sự năm 2015 đó là văn bản này đã đưa ra con số định lượng để xác định mức độ của hành vi vi phạm và hình phạt tương ứng (Điều 235). Việc quy định như vậy sẽ đảm bảo tính cụ thể, rõ ràng khi xác định mức độ gây ô nhiễm để từ đó xác định khung hình phạt phù hợp với chủ thể có hành vi gây ô nhiễm môi trường. Như vậy quan điểm lập pháp của Việt Nam đã thể hiện được sự tiến bộ, phù hợp với các quy định của luật quốc tế về BVMT, đảm bảo trừng trị nghiêm minh các hành vi gây ô nhiễm môi trường của thể nhân và pháp nhân tại Việt Nam. - Pháp lệnh Lực lượng cảnh sát biển Việt Nam năm 2008 quy định: một trong những nhiệm vụ quan trọng và chủ yếu của lực lượng vũ trang này là bảo vệ nguồn tài nguyên thiên nhiên và môi trường của đất nước, ngăn chặn và xử lý ô nhiễm môi trường, bao gồm ô nhiễm biển từ dầu trên các vùng biển thuộc quyền tài phán của Việt Nam, như vậy bao gồm cả vùng đặc quyền kinh tế theo đúng quy định của pháp luật Việt Nam và các ĐƯQT mà chúng ta là thành viên. Ngoài các đạo luật nêu trên, vấn đề ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm biển nói chung và ô nhiễm dầu từ tàu nói riêng còn được điều chỉnh ở các mức độ khác nhau của Luật Thủy sản 2003, Luật Biển Việt Nam 2012 và hàng loạt các nghị định, thông tư, chỉ thị hữu quan khác NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 32 Số 12(364) T6/2018 Từ góc độ lập pháp, có thể khẳng định rằng, một hệ thống các quy định pháp luật Việt Nam về phòng chống và khắc phục ô nhiễm biển đã được xây dựng và phát triển, trong đó định chế về ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm biển từ tàu được đặc biệt quan tâm, vì đây là loại hình ô nhiễm nguy hiểm nhất trong các loại hình ô nhiễm biển. Điều cần nhấn mạnh là hệ thống các quy định này được ghi nhận trong các bộ luật Việt Nam chuyên ngành, chứ không tập trung trong một văn bản pháp luật cụ thể, đồng thời việc thực hiện chúng được tiến hành dựa trên các nghị định, thông tư, chỉ dẫn kèm theo nhằm đảm bảo hiệu quả cho quá trình thực thi và tuân thủ pháp luật. Trong quá trình áp dụng vào thực tế, kết quả là đầy khích lệ, nhưng đã xuất hiện các khiếm khuyết, bất cập nhất định. Vì vậy việc hoàn thiện và hoàn chỉnh hệ thống quy định pháp luật Việt Nam về BVMT biển là cần thiết và phải tiến hành ngay. 3. Một số kiến nghị hoàn thiện quy định ngăn chặn và khắc phục ô nhiễm môi trường biển từ tàu Nhằm đảm bảo hiệu quả của hoạt động BVMT biển từ tàu (một trong những nguồn gây ô nhiễm biển nghiêm trọng), việc hoàn thiện và hoàn chỉnh hệ thống các quy định pháp lý về vấn đề này là cần thiết. Bởi vì qua thực tế, luật Việt Nam đã bộc lộ những khiếm khuyết và bất cập trong nội dung điều chỉnh, còn thiếu và yếu các quy định được chuyển hóa từ ĐƯQT, thủ tục bồi thường thiệt hại chưa được quy định, các sự cố gây ô nhiễm từ tàu (như tràn dầu) chỉ mới dừng lại ở việc xử lý ngăn chặn, còn những vấn đề khắc phục thiệt hại chưa được quan tâm đúng mức, chưa đủ sức răn đe với các sự cố ô 6 Bạch Thị Nhã Nam, Bàn về việc xử lý đối với tội phạm pháp nhân gây ô nhiễm môi trường, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật. nhiễm biển từ tàu gây hậu quả nghiêm trọng. Các quy định trong Bộ luật Hình sự 2015 đã có các quy định mang tính “định lượng” để xác định mức độ nghiêm trọng của hành vi phạm tội cũng như các chế tài phù hợp. Tuy nhiên, mức độ tội phạm cần căn cứ vào mức độ thiệt hại đối với môi trường, vì vậy cần có hướng dẫn chi tiết hơn về vấn đề thời hiệu truy cứu trách nhiệm hình sự của pháp nhân, đặc biệt đối với tội phạm môi trường khi hành vi vi phạm có thể diễn ra trong thời gian dài mới bị phát hiện, hoặc các chủ thể thường không còn tồn tại hoặc đã rút về nước (nhà đầu tư nước ngoài)6. Bên cạnh đó, chúng ta chưa có cơ chế riêng về bồi thường thiệt hại cũng như quy chế bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu (theo Công ước CLC 69/92), mặc dù Việt Nam đã tham gia Công ước này. Cuối cùng, Việt Nam chưa tham gia các công ước quốc tế khác liên quan đến ngăn chặn, xử lý ô nhiễm biển từ tàu, ngoại trừ Công ước MARPOL 73/78 và Công ước CLC 69/92, điều này cũng gây không ít trở ngại cho Việt Nam hành động có hiệu quả trong lĩnh vực đấu tranh phòng chống, ngăn chặn và xử lý ô nhiễm biển nói chung và ô nhiễm biển từ tàu nói riêng. Dựa trên cơ sở phân tích nêu trên, có thể thấy rằng, hệ thống các quy định luật Việt Nam về ngăn chặn, khắc phục ô nhiễm môi trường biển từ tàu cần phải được hoàn thiện và hoàn chỉnh hơn nữa. Chúng tôi xin đưa ra các kiến nghị sau: - Đối với các ĐƯQT trong lĩnh vực này, mà Việt Nam là thành viên (như MARPOL 73/78, CLC 69/92), chúng ta cần đẩy nhanh tốc độ nội luật hóa nội dung pháp lý các công ước vào hệ thống pháp luật Việt Nam, cụ thể vào luật môi trường, luật hàng NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 33Số 12(364) T6/2018 hải, luật dầu khí, luật dân sự... thông qua các văn bản hướng dẫn thi hành cụ thể hơn. Trình tự, thủ tục nội luật hóa như vậy đã được ghi nhận trong Luật ĐƯQT năm 2016. Đối với các ĐƯQT có nội dung rõ ràng, cụ thể và chính xác, chúng ta có thể áp dụng phương thức áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần ĐƯQT đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan7. Điều này sẽ tạo ra điều kiện thuận lợi cho các cơ quan chức năng khi thực thi công vụ và đảm bảo các cam kết quốc tế của Việt Nam sẽ được thi hành đúng với tư tưởng, mục đích của ĐƯQT mà Việt Nam là thành viên, qua đó góp phần hoàn thiện, hoàn chỉnh hệ thống các quy định luật Việt Nam về ngăn chặn, khắc phục ô nhiễm biển từ tàu ngang tầm chuẩn mực quốc tế. - Cũng nhằm mục đích như vậy, Việt Nam nên nhanh chóng tiến hành các thủ tục gia nhập các ĐƯQT khác về chống ô nhiễm biển từ các nguồn khác nhau, đặc biệt là ô nhiễm biển từ tàu, như Công ước sẵn sàng ứng phó và hợp tác chống ô nhiễm dầu (OPRC 1990), Công ước thành lập quỹ đền bù thiệt hại do dầu năm 1971 và Công ước bổ sung năm 1992 (Fund), Công ước về ngăn chặn ô nhiễm biển do nhấn chìm chất thải và các chất khác năm 1972, Công ước về can thiệp trên biển cả trong các sự cố ô nhiễm dầu năm 1969 Đây là các ĐƯQT quan trọng về chống ô nhiễm biển mà Việt Nam chưa tham gia. Trong khoảng thời gian chờ đợi, chúng ta có thể vẫn chuyển hóa các ĐƯQT nêu trên vào luật Việt Nam ở dạng văn bản pháp lý quốc gia, như Công ước Luật biển năm 1982 đã được nội luật hóa vào luật Việt Nam thể hiện qua các Tuyên bố 1977 về các vùng biển, Tuyên bố 1982 về đường cơ sở hay Bộ luật Hàng hải Việt Nam 1990, khi Việt Nam chưa tham gia Công ước 7 Điều 6 Luật ĐƯQT của Việt Nam năm 2016. này, thậm chí chúng ta đã nội luật hóa Luật Biển 1982 vào thời gian Công ước này chưa có hiệu lực. Hoạt động lập pháp này hoàn toàn không bị nghiêm cấm trong luật quốc tế. Có như vậy, mọi hành vi gây ô nhiễm biển Việt Nam sẽ được xử lý và áp dụng chế tài theo đúng các chuẩn mực ĐƯQT quy định, đảm bảo hiệu lực thực thi và hiệu quả xử lý khắc phục ô nhiễm biển sẽ cao hơn. - Trong lĩnh vực xử lý và khắc phục hậu quả của ô nhiễm biển từ các nguồn (trong đó có từ tàu), Việt Nam cần nhanh chóng soạn thảo và ban hành một văn bản pháp lý quốc gia về trình tự thủ tục tố tụng giải quyết tranh chấp khi phát sinh các khiếu nại hàng hải, trong đó có khiếu nại về bồi thường thiệt hại do ô nhiễm biển từ dầu. Vì chưa có một văn bản pháp lý chuyên môn như vậy, mọi tranh chấp về ô nhiễm biển hoàn toàn được điều chỉnh theo các quy định hữu quan của Bộ luật Tố tụng Dân sự Việt Nam, điều này có thể tạo ra những bất cập, hạn chế nhất định trong thực tiễn giải quyết tranh chấp, vì loại hình vụ kiện đòi bồi thường thiệt hại liên quan đến hoạt động trên biển có tính đặc thù quan trọng, đặc biệt là các vụ kiện liên quan đến sự cố tràn dầu từ tàu trên phạm vi rộng. Tính đặc thù này được coi là nét định hướng cơ bản trong quá trình xây dựng một Bộ luật Tố tụng Hàng hải, nếu có nhu cầu, với sự thành lập một tòa án chuyên trách giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực hàng hải quốc tế, trong đó có tranh chấp về ô nhiễm biển từ tàu. Đây hoàn toàn là một vấn đề có tính thực tế, khi chủ thể tham gia các vụ tranh chấp này không phải là ít, như chủ tàu, công ty bảo hiểm, chủ hàng, quốc gia nơi xảy ra ô nhiễm biển■ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 34 Số 12(364) T6/2018