Quan hệ giữa quốc hội và chính phủ trong hiến pháp 1958 của pháp và vận dụng ở Việt Nam

Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 618 2011 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ 1. Mối quan hệ trong hoạt động lập pháp Hiến pháp 1958 của Pháp ra đời ngày 4/10/1958 thay thế Hiến pháp 1946 nhằm phân định rõ ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp; thiết lập một Quốc hội do dân bầu nhưng bị hạn chế quyền lực; nâng cao vị thế của Chính phủ; xây dựng chế định nguyên thủ quốc gia là hiện thân của quyền hành pháp để điều khiển mọi hoạt động của Chính phủ. Một trong những mục tiêu của các nhà soạn thảo Hiến pháp 1958 là: gia tăng quyền hành pháp trong mối tương quan với quyền lập pháp1. Với tư tưởng đó, mặc dù vẫn khẳng định trung thành với Tuyên ngôn Nhân quyền 1789 và Hiến pháp năm 1946 nhưng Hiến pháp 1958 có nhiều cải cách trong mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Hiến pháp 1958 dành riêng một chương (chương 5) với 18 điều để ghi nhận mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ trên ba lĩnh vực cơ bản: lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Đây là những lĩnh vực quan trọng mà bất kỳ quốc gia nào cũng phải giải quyết. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ Pháp trong hoạt động lập pháp được thể hiện chủ yếu thông qua hai vấn đề chính: đối tượng điều chỉnh của quyền lập pháp và quy trình lập pháp. Đối tượng điều chỉnh của quyền lập pháp và quyền hành pháp được Hiến pháp phân định rõ ràng. Theo quy định tại Điều 34, Quốc hội có quyền lập pháp trong các lĩnh vực như: xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; nhân quyền (quyền công dân); quốc tịch; dân sự (hôn sản, thừa kế, sinh tặng, quyền và nghĩa vụ dân sự); hình sự (trọng tội, khinh tội, hình Hoàn thiện hệ thống pháp luật, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước là nhiệm vụ mà Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm, nhất là hiện nay khi cơ cấu nhân sự bộ máy nhà nước đã được Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XIII thông qua. Để bộ máy nhà nước hoạt động hiệu quả, vấn đề cơ bản là giải quyết tốt mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước, đặc biệt là quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Học hỏi kinh nghiệm các nước tiên tiến, từ đó vận dụng phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam là một yêu cầu cần thiết. Bài viết trình bày mối quan hệ pháp lý giữa Quốc hội và Chính phủ nước Cộng hòa Pháp, qua đó đưa ra một số ý kiến về việc vận dụng ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Vũ THU HằNG* QUAN HỆ GIỮA QUỐC HỘI VÀ CHÍNH PHỦ TRONG HIẾN PHÁP 1958 CỦA PHÁP VÀ VẬN DỤNG Ở VIỆT NAM (*) ThS. Trường cao đẳng Nội vụ Hà Nội. (1) Nguyễn Đăng Dung, Luật Hiến pháp đối chiếu, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí Minh, 2001, tr. 396. 62 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ phạt); tài chính (giá, thuế, quy chế phát hành tiền tệ); hành chính (bầu cử, thành lập các loại sở công lập, công chức); giáo dục; quốc phòng (ấn định nguyên tắc cơ bản về tổ chức tổng quát quốc phòng); lao động (quyền làm việc, bảo hiểm xã hội). Những vấn đề khác sẽ được Chính phủ quy định bằng Sắc lệnh. Chính phủ còn có thể ban hành Sắc lệnh để sửa đổi các đạo luật của Quốc hội. Tuy nhiên, việc sửa đổi này phải tuân theo những nguyên tắc nhất định như: phải có sự thỏa thuận của Tham chính viện; những đạo luật ban hành sau khi Hiến pháp 1958 có hiệu lực chỉ có thể bị sửa đổi bởi Sắc lệnh nếu Hội đồng Bảo hiến tuyên bố đạo luật có tính cách lập quy (Điều 37). Về quy trình lập pháp, đây là một trong những quy trình quan trọng thuộc chức năng của Quốc hội các nước. Mỗi quốc gia tùy thuộc vào đặc điểm của mình có những quy trình lập pháp riêng. Tuy nhiên, hầu hết quy trình lập pháp của Nghị viện các nước tư sản đều bắt nguồn từ sáng kiến lập pháp, sau đó soạn thảo dự án luật trình các ủy ban của Nghị viện xem xét thông qua. Quy trình ban hành luật của Nghị viện Pháp cũng tuân thủ những quy định chung đó. Mối quan hệ giữa Nghị viện và Chính phủ Pháp được thiết lập chặt chẽ trong quy trình, thủ tục này. Ở Pháp, sáng kiến lập pháp thuộc về nghị sĩ và thành viên Chính phủ. Chính phủ có vai trò đặc biệt với quyền sáng kiến lập pháp. Điều 39 Hiến pháp quy định: “Thủ tướng và các thành viên Nghị viện đều có quyền đưa ra sáng kiến ban hành luật. Các dự thảo luật được đưa ra thảo luận tại Hội đồng Bộ trưởng sau khi có ý kiến của Toà án hành chính tối cao và được trình lên Thường vụ Hạ viện hoặc Thường vụ Thượng viện”. Nghị sĩ và thành viên Chính phủ còn có quyền yêu cầu sửa đổi luật (Điều 44). Tuy nhiên, các đề xuất sửa đổi, bổ sung do thành viên Nghị viện đưa ra sẽ không được chấp nhận nếu việc thông qua các đề xuất sửa đổi, bổ sung đó có hệ quả làm giảm nguồn lực của Nhà nước, tạo ra hoặc làm tăng thêm khoản chi của Nhà nước (Điều 40). Ở Việt Nam, bốn bản Hiến pháp đều quy định Chính phủ có quyền trình dự án luật trước Quốc hội (quyền sáng kiến lập pháp). Tuy nhiên, chủ thể quyền sáng kiến lập pháp ở nước ta rất rộng. Ngoài Chính phủ, Điều 87 Hiến pháp 1992 quy định: “Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận, các đại biểu Quốc hội cũng có quyền trình dự án luật ra trước Quốc hội. Đại biểu Quốc hội thực hiện quyền kiến nghị về luật thông qua việc kiến nghị ban hành luật mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật hiện hành”. Trên thực tế, ở nước ta, quyền sáng kiến lập pháp là thực quyền đối với Chính phủ nhưng lại là quyền mang tính hình thức đối với đại biểu Quốc hội. Đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự giảm sút vai trò lập pháp của Quốc hội Việt Nam. Vấn đề nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, xây dựng cơ chế phát huy vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạt động sáng kiến lập pháp cần được đặc biệt quan tâm trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII. Trong quy trình lập pháp của Pháp, các chủ thể của sáng quyền lập pháp soạn thảo và trình dự án luật ra một trong các ủy ban thường trực của hai viện để xem xét. Hiến pháp quy định thẩm quyền của Hạ viện và Thượng viện trong lĩnh vực lập pháp là khá bình đẳng nhưng đối với dự án luật về tài chính thì phải đưa ra Hạ viện xem xét trước. Báo cáo thẩm tra của các ủy ban là cơ sở để các viện thảo luận và thông qua dự án. Thủ tục trình dự án luật của các nghị sĩ cũng tương tự thủ tục trình dự án luật của Chính phủ. Dự án luật được chuyển cho Uỷ ban có liên quan nghiên cứu, xem xét khi có yêu cầu của Chính phủ hoặc của một trong hai Viện đã nhận được dự án luật đó. Dự án luật mà không có đề nghị của Chính phủ hoặc một trong hai Viện sẽ được chuyển cho một trong những Uỷ ban chuyên trách của Hạ viện hoặc của Thượng viện (Điều 43). Khi xem xét dự án luật tại Nghị viện, Nghị viện phải xem xét các dự án luật do Chính phủ Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 638 2011 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ đệ trình đầu tiên. Đối với những yêu cầu sửa đổi luật không được ủy ban nghiên cứu trước, Chính phủ có thể phản đối. Sau khi đã được thông qua tại một viện, dự án luật phải trình sang viện kia để biểu quyết, chấp thuận. Vai trò của Chính phủ là rất lớn khi có sự bất đồng ý kiến giữa hai Viện. Trong trường hợp Chính phủ tuyên bố tính cấp thiết phải ban hành dự án luật đó thì Thủ tướng có quyền đề nghị một Ủy ban hỗn hợp có thành phần ngang số giữa Hạ viện và Thượng viện chịu trách nhiệm soạn thảo, đề xuất một văn bản về các quy định vẫn còn có ý kiến khác nhau. Chính phủ có thể đưa văn kiện do Ủy ban soạn thảo cho hai Viện chuẩn y. Nếu Ủy ban trên không thể mang lại sự thỏa hiệp, Chính phủ có quyền yêu cầu Hạ viện đưa ra quyết định cuối cùng (Điều 45). Như vậy, Hiến pháp 1958 của Pháp đã quy định khá cụ thể quy trình lập pháp của Quốc hội. So với các Hiến pháp trước, thủ tục lập pháp trong Hiến pháp 1958 đã giúp Chính phủ có thể can thiệp khá sâu vào quy trình xem xét dự án luật tại hai Viện của Quốc hội; giúp hạn chế một phần quyền lực của Quốc hội và thiết lập một Chính phủ mạnh hơn, có thể kiểm soát quyền lập pháp của Quốc hội. 2. Hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước Hiến pháp 1958 của Pháp đã có những cải cách nhất định trong cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước đồng thời vẫn tôn trọng Tuyên ngôn Nhân quyền 1789. Đây là Tuyên ngôn chi phối quy định về thẩm quyền quyết định những vấn đề quan trọng có liên quan đến chủ quyền quốc gia. Điều 3 Hiến pháp quy định nhân dân Pháp là chủ thể duy nhất của chủ quyền quốc gia. Nhân dân Pháp thực hiện chủ quyền quốc gia dưới hai hình thức: thông qua đại diện và thông qua con đường trưng cầu ý kiến nhân dân. Như vậy, xét về nguyên tắc, Quốc hội Pháp là những người đại diện cho nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Đây là điểm tương đồng giữa Hiến pháp Pháp và Hiến pháp Việt Nam. Hiến pháp Việt Nam luôn khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Nhân dân Việt Nam là chủ thể duy nhất của quyền lực nhà nước. Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thông qua cơ quan đại diện là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Tuy nhiên, nếu Hiến pháp của Pháp khẳng định trực tiếp hai hình thức nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước thì Hiến pháp Việt Nam chưa trực tiếp quy định nghĩa vụ trưng cầu ý dân của Nhà nước. Hình thức này chỉ được gián tiếp quy định thông qua quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân. Khi sửa đổi Hiến pháp 1992, chúng ta nên quy định rõ: trong trường hợp quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, Nhà nước có nghĩa vụ trưng cầu ý dân. Những vấn đề quan trọng nhất của đất nước do Quốc hội Pháp quyết định. Quốc hội biểu quyết thông qua luật quy định các vấn đề như: các quyền dân sự, tài chính, quốc phòng (Điều 34). Để thực hiện chương trình hoạt động của mình, Chính phủ có thể yêu cầu Nghị viện cho phép ban hành Pháp lệnh quy định việc áp dụng trong một thời gian nhất định các biện pháp thông thường thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Các Pháp lệnh này được ban hành sau khi đã đưa ra thảo luận tại Hội đồng Bộ trưởng và sau khi có ý kiến của Toà án Hành chính tối cao (Điều 38). Đối với những lĩnh vực quan trọng, Quốc hội Việt Nam có thể đưa ra quyết định dưới hai hình thức: luật và nghị quyết. Hiện nay, nhiều nhà khoa học cho rằng, tính chất pháp lý của nghị quyết chưa rõ ràng, chế tài trong nghị quyết đối với các cơ quan thực hiện cũng không có. Vì vậy, với những vấn đề trọng đại của đất nước, Quốc hội nên phân loại rõ hơn và ban hành luật. Ở Pháp, vai trò của Chính phủ trong hoạt động quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước được thực hiện thông qua Tổng thống. Đối với những hoạt động về thực thi các mục tiêu chính trị như: quyết định đưa ra trưng cầu ý dân; bảo vệ Hiến pháp, bảo đảm sự độc lập quốc gia, sự toàn vẹn lãnh thổ; bảo đảm sự 64 INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI Số 16(201) 82011 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ hoạt động và điều hòa các cơ quan công quyền, Tổng thống trực tiếp quyết định. Theo quy định tại Điều 16: “Khi có sự đe doạ nghiêm trọng và trực tiếp đến sự tồn tại của các thiết chế của nền Cộng hoà, độc lập dân tộc, toàn vẹn lãnh thổ hay đến việc thực hiện các cam kết quốc tế của nước Cộng hoà Pháp và có sự đứt quãng trong hoạt động bình thường của các cơ quan hiến định của Nhà nước, Tổng thống có quyền áp dụng mọi biện pháp cần thiết để khắc phục, sau khi tham khảo ý kiến chính thức của Thủ tướng, Chủ tịch của hai Viện và Chủ tịch Hội đồng Hiến Pháp”. Đối với các nhiệm vụ khác như việc ấn định và điều khiển chính sách quốc gia, Chính phủ sẽ quyết định và thực thi với việc sử dụng bộ máy hành chính và quân lực. Thủ tướng bảo đảm việc thi hành luật và thực hiện quyền lập quy. Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội theo điều kiện và thủ tục luật định. Như vậy, nếu loại trừ vai trò của Tổng thống đối với Chính phủ thì chính thể của nhà nước Pháp thể hiện nhiều đặc điểm của chính thể cộng hòa đại nghị. Chính phủ thực hiện hoạt động quản lý, chấp hành những chính sách quan trọng do Quốc hội quyết định. Mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ Pháp khi quyết định những vấn đề trọng đại của quốc gia thể hiện phần nào chức năng chấp hành - điều hành của Chính phủ đối với Quốc hội. 3. Hoạt động giám sát Mặc dù chế độ chính trị của Pháp theo Hiến pháp 1958 không giống chế độ Nghị viện của Anh, cũng không giống chế độ Tổng thống của Mỹ mà thể hiện một chính thể cộng hòa hỗn hợp, lưỡng tính nhưng mối quan hệ pháp lý giữa Quốc hội và Chính phủ Pháp vẫn thể hiện rõ nét nguyên tắc: kiểm soát quyền lực và cân bằng quyền lực. Yếu tố cân bằng quyền lực cũng thể hiện trong cách thức tổ chức quyền lực nhà nước ta. Đó chính là sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan thực hiện ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Yếu tố kiểm soát quyền lực đã chính thức được Đại hội Đảng IX nêu ra và trở thành một định hướng cơ bản trong đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Hiến pháp 1992 (sửa đổi) ghi nhận thêm một nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước tại Điều 2; đó là nguyên tắc: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Điều này bắt nguồn từ quan điểm của Đại hội Đảng IX. Trong thời gian tới, Hiến pháp nên tiếp tục thể chế hóa đường lối Đại hội Đảng XI bằng cách ghi nhận thêm: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Đây cũng là một định hướng cơ bản cho việc đổi mới và nâng cao hiệu quả trong hoạt động giám sát giữa các cơ quan nhà nước Việt Nam. Theo Hiến pháp 1958, Chính phủ Pháp khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình vẫn chịu sự giám sát của Quốc hội. Quốc hội có quyền khiển trách, lật đổ Thủ tướng và Nội các. Hoạt động chất vấn đối với thành viên Chính phủ của hai Viện vẫn là một hoạt động thường xuyên trong nghị trình của Quốc hội. Nghị trình hai Viện sẽ dành trong một tuần một khóa họp để chất vấn nhân viên Chính phủ và để nghe câu trả lời của Chính phủ (Điều 48). Khi Chính phủ ấn định chính sách quốc gia theo Điều 20, chính sách này phải được biểu quyết tại Hội đồng Bộ trưởng. Sau đó, Thủ tướng đặt trước Hạ nghị viện vấn đề tín nhiệm chương trình hay chính sách tổng quát. Hạ nghị viện sẽ tiến hành bỏ phiếu đối với kiến nghị phê bình. Kiến nghị này chỉ có giá trị nếu được phê chuẩn bởi ít nhất 1/10 tổng số Hạ nghị sĩ. Nếu kiến nghị không được chấp thuận, các Hạ nghị sĩ không thể đề nghị kiến nghị mới trong cùng khóa họp đó. Sau khi được Hạ nghị viện chấp thuận, Thủ tướng có quyền yêu cầu Thượng nghị viện chuẩn y tuyên cáo của Thủ tướng về chính sách tổng quát. Trong trường hợp Hạ nghị viện chấp nhận kiến nghị phê bình hay không chấp thuận chương trình về chính sách tổng quát của Thủ tướng, Thủ tướng phải từ chức. Số 16(201) INGHIÊN CỨU LẬP PHÁPI 658 2011 KINH NGHIỆM QUỐC TẾ Ngược lại, Chính phủ cũng có những kiểm soát nhất định đối với Quốc hội thông qua vai trò của Tổng thống và thành viên Chính phủ. Theo quy định của Hiến pháp, Tổng thống có thể giải tán Hạ nghị viện, sau khi hỏi ý kiến của Thủ tướng và Chủ tịch hai Viện. Tổng thống có quyền yêu cầu Quốc hội phúc nghị lại một phần hay toàn bộ dự luật trước khi ban hành. Điều 10 Hiến pháp quy định: “Tổng thống ban hành đạo luật 15 hôm sau khi dự luật do Quốc hội chung quyết được chuyển lên Tổng thống. Trước khi mãn thời hạn trên, Tổng thống có thể yêu cầu Quốc hội phúc nghị toàn thể dự luật hay một vài điều khoản của dự luật”. Ngoài vai trò của Tổng thống, sự kiểm soát của Chính phủ đối với Quốc hội cũng được thực hiện trong một số trường hợp nhất định. Chẳng hạn như đối với quy trình xây dựng dự luật tài chính, dự luật phải đưa ra Hạ viện trước. Nếu Nội các và Hạ viện đối nghịch, Thượng viện có quyền phủ quyết dự luật. Ngược lại, nếu Nội các và Hạ viện đồng ý, phủ quyết của Thượng viện sẽ bị bác bỏ. Thượng viện không có sáng quyền để đưa ra quyết nghị phê bình mà lật đổ Chính phủ nhưng Chính phủ có thể nêu vấn đề tín nhiệm tại Thượng nghị viện. Để hoạt động kiểm soát giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp đạt hiệu quả cao, Hiến pháp 1958 đã thiết lập một nguyên tắc mới mà chúng ta nên nghiên cứu để áp dụng cho phù hợp với hoàn cảnh Việt Nam. Đó là nguyên tắc: chức vụ dân biểu bất khả kiêm nhiệm với chức vụ Bộ trưởng. Một dân biểu phải từ chức nếu muốn làm Bộ trưởng (Điều 23). Hiện nay, Điều 110 Hiến pháp 1992 (sửa đổi) quy định: “Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không nhất thiết là đại biểu Quốc hội”. Như vậy, chức vụ Bộ trưởng ở nước ta vẫn có thể kiêm nhiệm chức danh đại biểu Quốc hội. Trên thực tế, số lượng đại biểu Quốc hội nằm trong cơ quan của Chính phủ khá nhiều, ở Quốc hội khóa XI là 22 đại (2) Nguyễn Đăng Dung, Quốc hội Việt Nam trong nhà nước pháp quyền, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội, 2007, tr. 428. (3) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011; tr. 85. biểu, Quốc hội khóa XII giảm 7 đại biểu2. Ngày 3/8/2011, Quốc hội khóa XIII đã phê chuẩn danh sách thành viên Chính phủ, trong số 22 Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có 14 Bộ trưởng, 01 Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ là đại biểu Quốc hội (www.chinhphu.vn). Như vậy, số lượng đại biểu Quốc hội nằm trong cơ quan của Chính phủ ở nhiệm kỳ khóa XIII vẫn giống nhiệm kỳ khóa XII. Việc quy định Bộ trưởng có thể là đại biểu Quốc hội cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến hiệu quả hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội đối với Bộ trưởng chưa cao. Thiết nghĩ, khi sửa đổi Hiến pháp 1992 chúng ta nên sửa đổi Điều 110 Hiến pháp theo hướng: “Ngoài Thủ tướng, các thành viên khác của Chính phủ không phải là đại biểu Quốc hội”. Quy định này nhằm góp phần đổi mới và nâng cao hiệu quả của mối quan hệ pháp lý giữa Quốc hội và Chính phủ Việt Nam, đáp ứng mục tiêu mà Đại hội Đảng XI đặt ra: “Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo. Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”3.