Quy định về bảo hộ công dân của liên minh châu Âu và một số quốc gia thành viên

56 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË “Chúng ta không thể xây dựng một Liên minh châu Âu mà không có người dân, chúng ta chỉ có thể xây dựng Liên minh châu Âu từ chính những ý tưởng và mong muốn của nhân dân. Công dân châu Âu là nền tảng quan trọng và phải là trái tim của toàn bộ tiến trình hội nhập châu Âu”1. QUY ÀÕNH VÏÌ BAÃO HÖÅ CÖNG DÊN CUÃA LIÏN MINH CHÊU ÊU VAÂ MÖÅT SÖË QUÖËC GIA THAÂNH VIÏN Nguyễn Thị Hồng Yến* Nguyễn Thu Thủy** * ThS. Khoa Pháp luật quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội. ** GV. Khoa Pháp luật quốc tế, Trường Đại học Luật Hà Nội. Thông tin bài viết: Từ khoá: bảo hộ công dân, bảo hộ ngoại giao/lãnh sự, Liên minh châu Âu. Lịch sử bài viết: Nhận bài: 02/11/2016 Biên tập: 06/03/2017 Duyệt bài: 27/03/2017 Article Infomation: Keywords: citizen protection, diplomatic/consular protection, EU Article History: Received: 02 Nov. 2016 Edited: 06 Mar. 2016 Approved: 27 Mar. 2017 Tóm tắt: Liên minh châu Âu (EU) được biết đến như là một trong những liên kết khu vực thành công nhất thế giới khi cho phép công dân có thể di chuyển tự do trên toàn Liên minh bằng việc thông qua Hiệp ước Schengen. Trong lĩnh vực bảo vệ ngoại giao và lãnh sự, EU cũng có một hệ thống các chính sách đặc biệt để bảo vệ công dân của châu Âu khi họ đang ở nước ngoài. Bài viết giới thiệu, phân tích và đưa ra những ý kiến bình luận về các quy định hiện hành của EU và pháp luật một số quốc gia thành viên về bảo hộ công dân và mối quan hệ giữa các quy định của pháp luật Liên minh châu Âu với các quốc gia thành viên. Abstract: The European Union (EU) has been known as one of the most successful re- gional integrations in the world as it allows the free movements of its citizens throughout the Union by the Schengen Agreement. Regarding the diplomatic aspect and consular protection, the EU also has issued a system of special policies to protect their citizens when he/she is abroad. This article focuses on the analysis and comments to the provisions on citizen protection in the EU laws and the legal system in some EU’s members. 1 Viviane Reding - Vice-President of the European Commission, Commissioner for Justice, Fundamental Rights and Citizenship, EU Citizenship report 2013, 57 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Từ khi thành lập cho đến nay, với những nỗ lực không ngừng trong việc xây dựng cơ chế để bảo vệ và thúc đẩy các quyền cơ bản cho công dân, EU đã trở thành một trong những khu vực phát triển và thành công nhất trên thế giới với mô hình ở cấp độ toàn Liên minh. Đồng thời, Quy chế công dân châu Âu đã trở thành một “biểu tượng” không giới hạn cho sự thống nhất, đoàn kết và phát triển của EU. Nhằm đảm bảo sự thụ hưởng một cách rộng rãi và đầy đủ nhất các quyền của công dân, EU dường như đang có những bước đi đột phá hơn nữa nhằm nỗ lực mang lại cho công dân của Liên minh một cơ chế hỗ trợ đặc biệt mà chưa có bất kỳ khu vực nào đạt được, đó chính là cơ chế bảo hộ công dân của Liên minh tại quốc gia thứ ba bên ngoài Liên minh, nơi quốc gia mà người đó mang quốc tịch chưa có đại diện. 1. Khung pháp luật của Liên minh châu Âu về bảo hộ ngoại giao và lãnh sự đối với công dân châu Âu tại các quốc gia bên ngoài Liên minh a. Cơ sở pháp lý ghi nhận quyền được bảo hộ tại một nước thứ ba không có đại diện của công dân châu Âu Quyền được bảo hộ ngoại giao và lãnh sự của công dân EU tại một nước thứ ba, nơi quốc gia thành viên họ mang quốc tịch không có đại diện (sau đây gọi là công dân không có đại diện - unrepresented citizen), là một trong những quyền đặc thù trong quy chế công dân EU được ghi nhận trong các văn kiện quan trọng của EU như: Điều 20(2c) và Điều 23 của Hiệp ước Chức năng của EU (TFEU) - trước đây là Điều 20 Hiệp ước về thành lập Cộng đồng châu Âu (TEC), Điều 46 của Hiến chương về các Quyền cơ bản của EU Theo các văn kiện pháp lý này, quy định có tính chất nòng cốt liên quan đến vấn đề bảo hộ đối với công dân châu Âu là: “công dân của Liên minh có quyền được hưởng sự bảo hộ ngoại giao và lãnh sự từ các cơ quan ngoại giao, lãnh sự của bất kỳ nước thành viên nào trong cùng một điều kiện tương tự trên lãnh thổ của một quốc gia thứ ba nơi mà quốc gia họ là công dân không có đại diện”2. Quy định này - về mặt pháp lý và thực tiễn, đã trao cho các cá nhân là công dân của bất kỳ một nước thành viên nào trong EU quyền được yêu cầu bảo hộ và đối xử bình đẳng như nhau từ các cơ quan lãnh sự, ngoại giao của bất kỳ một nước thành viên nào khác trên lãnh thổ của một nước thứ ba bên ngoài Liên minh mà quốc gia họ chưa có đại diện. Cụm từ “công dân không có đại diện” (unrepresented citizen) trong các văn kiện này được hiểu là những cá nhân mang quốc tịch của một hoặc một số quốc gia thành viên EU, nhưng quốc gia mà họ có quốc tịch chưa có các cơ quan đại diện tại nước thứ ba bên ngoài Liên minh - nơi họ cần sự bảo hộ3. Còn thuật ngữ “nước thứ ba” (third country) trong trường hợp này là chỉ đến các quốc gia bên ngoài EU, nơi mà quốc gia của người có yêu cầu bảo hộ mang quốc tịch chưa thiết lập cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự hay một lãnh sự danh dự4. Để hiện thực hóa mục tiêu thiết lập một cơ chế bảo hộ công dân ở cấp độ liên minh, Hội đồng châu Âu cũng kêu gọi các quốc gia thành viên “nên cung cấp sự bảo hộ lãnh sự cho bất kỳ công dân nào của 2 Xem Chỉ thị của Hội đồng số 2015/637 ngày 20/4/2015 về các biện pháp phối hợp và hợp tác để tạo điều kiện bảo hộ lãnh sự cho công dân của Liên minh tại các nước thứ ba không có đại diện và bãi bỏ Quyết định số 95/553/EC tại 3 Xem Điều 4 Chỉ thị của Hội đồng số 2015/637 ngày 20/4/2015, tlđd. 4 Xem Điều 6 Chỉ thị của Hội đồng số 2015/637 ngày 20/4/2015, tlđd. 58 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Liên minh tại một nước thứ ba, nơi mà quốc gia họ là công dân không có đại diện, trong cùng một điều kiện như công dân của nước mình”5, đồng thời nhấn mạnh: “các quốc gia thành viên phải đưa ra những luật lệ cần thiết và khởi động những cuộc đàm phán quốc tế để thực thi sự bảo hộ này”6. Trên cơ sở quy định của TFEU (trước đây là TEC) và Hiến chương về các Quyền cơ bản, EU cũng đã ban hành một số văn bản và tài liệu nhằm thực thi các quy định về bảo hộ ngoại giao/lãnh sự đối với công dân của Liên minh tại một nước thứ ba như: Quyết định số 95/553/EEC của Đại diện chính phủ các nước thành viên và Hội đồng châu Âu ngày 18/12/1995 về bảo hộ công dân EU của các cơ quan đại diện ngoại giao và cơ quan lãnh sự7 và Quyết định số 96/409/CFSP liên quan tới các tài liệu du lịch khẩn cấp; Tài liệu Xanh về bảo hộ ngoại giao và lãnh sự đối với công dân EU ở các nước thứ ba được Ủy ban châu Âu thông qua tháng 11/2006, trong đó đề ra các ý tưởng được xem xét để tăng cường quyền này của công dân EU; tháng 12/2007, Ủy ban châu Âu đã xây dựng Kế hoạch hành động của Ủy ban giai đoạn 2007-2009 nhằm tăng cường bảo hộ lãnh sự và nâng cao nhận thức về quyền được bảo hộ cho công dân EU; ngày 14/12/2011, Ủy ban châu Âu đề xuất một Chỉ thị về bảo vệ lãnh sự đối với công dân EU có/lãnh sự Đại sứ quán không được đại diện trong một nước thứ ba8; Chỉ thị số 2015/637 của Hội đồng châu Âu về bảo hộ lãnh sự ngày 20/4/2015 Như vậy có thể thấy rằng, vấn đề đầu tiên và cũng được coi là quan trọng nhất mà các văn kiện này đề cập là việc ghi nhận quyền được yêu cầu nhận sự bảo hộ của công dân EU từ bất kỳ quốc gia thành viên nào trong Liên minh, đồng thời quyền này cũng được coi là đối tượng xem xét của các cơ quan tư pháp. Điều này cũng đồng nghĩa với việc tiếp nhận một yêu cầu bảo hộ từ công dân không có đại diện của bất kỳ nước thành viên nào sẽ là nghĩa vụ bắt buộc của quốc gia nhận được yêu cầu. Một quyết định từ chối yêu cầu bảo hộ sẽ là cơ sở cho việc khởi động các thủ tục tư pháp cần thiết tại Tòa án của quốc gia đó hoặc Tòa án công lý châu Âu. Vấn đề đặt ra là quyền được yêu cầu bảo hộ nên xem xét là một quyền cơ bản (right) có tính chất tự nhiên, vốn có hay là một quyền luật định (entitlement). Cho đến nay, vấn đề này vẫn còn nhiều tranh cãi trong nội bộ các quốc gia thành viên của EU. Trong báo cáo dự án của Chương trình CARE về bảo hộ ngoại giao và lãnh sự - khung pháp luật của các quốc gia thành viên của EU được thực hiện bởi Trường Đại học Vienna vào năm 20109 - các báo cáo viên của Chương trình CARE đã trình bày một cách tổng quát về pháp luật của các quốc gia thành viên EU về bảo hộ công dân, trong đó chỉ ra một số lượng khá khiêm tốn các quốc gia chấp nhận và coi nó như một quyền cơ bản (khoảng 10 quốc gia), số còn lại đa phần chưa thể hiện quan điểm thực sự rõ ràng và đây có lẽ cũng chính là lý do vì sao các quốc gia thành viên còn chần chừ 5 Xem Chỉ thị của Hội đồng số 2015/637 ngày 20/4/2015, tlđd. 6 Điều 23 TFEU tại 7 Quyết định này hiện đã được thay thế bởi Chỉ thị số 2015/637 của Hội đồng châu Âu về bảo hộ lãnh sự ngày 20/4/2015. 8 Dự thảo pháp lệnh này phác thảo các biện pháp hợp tác và phối hợp cần thiết để tạo điều kiện bảo vệ lãnh sự vì lợi ích của các công dân và các cơ quan lãnh sự, đồng thời cho ra đời trang web về bảo hộ lãnh sự cho công dân EU tại địa chỉ 9 Xem CARE Project Report “Consular and Diplomatic Protection – Legal Framework in the EU Member States” – 12/2010. 59 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 10 Xem Igor Merheim-Eyre (2015), “Consular Protection to EU citizens in third countries: A loss of interest?”, Vocal International (July 7, 2015) Tại third-countries-loss-interest-writes-igor-merheim-eyre/. 11 Khoản 1 Điều 52 Hiến chương về các quyền cơ bản của EU quy định: “Bất kỳ sự giới hạn nào liên quan đến việc thực hiện các quyền và tự do đã được ghi nhận tại Hiến chương này phải trên cơ sở các quy định của pháp luật và sự tôn trọng bản chất của các quyền và tự do đó. Theo nguyên tắc tương xứng, những giới hạn này chỉ được thực hiện nếu chúng thực sự cần thiết và phù hợp với mục tiêu chung đã được Liên minh ghi nhận hoặc nó là nhằm bảo vệ các quyền và tự do của những người khác”, /EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=EN. 12 Xem Chỉ thị số 2015/637 của Hội đồng EU về các biện pháp phối hợp và hợp tác để thực hiện việc bảo hộ cho công dân EU tại nước thứ ba không có đại diện và bãi bỏ Quyết định số 95/553/EC, tại trong việc phê chuẩn Chỉ thị mới nhất số 2015/637 của Hội đồng EU về các biện pháp phối hợp và hợp tác để thực hiện việc bảo hộ cho công dân EU tại nước thứ ba không có đại diện. Trong một nghiên cứu gần đây, ông Igor Merheim-Eyre cũng đã chỉ ra rằng: một số quốc gia thành viên, bao gồm cả Vương quốc Anh, đã từ chối chấp nhận chính thức sự hỗ trợ lãnh sự như là một quyền cơ bản của công dân EU, mà chỉ coi đó là một dạng chính sách đối ngoại của các quốc gia thành viên10. Điều này dẫn đến hệ lụy là, nếu không coi việc bảo hộ công dân của các quốc gia thành viên khác tại nước thứ ba là nghĩa vụ phải thi hành thì quốc gia này có quyền tiếp nhận hoặc từ chối một yêu cầu bảo hộ dựa trên quan điểm, điều kiện và chính sách của chính quốc gia đó mà không cần lo ngại đến việc có thể bị đưa ra trước cơ quan tư pháp của Liên minh. Trong trường hợp đồng ý tiếp nhận yêu cầu bảo hộ thì việc lựa chọn hình thức, biện pháp và mức độ bảo hộ là do quốc gia tiếp nhận bảo hộ tự quyết định dựa trên pháp luật quốc nội. Quan điểm này có vẻ khó được chấp nhận vì nó dường như không phù hợp với nguyên tắc bình đẳng, không phân biệt đối xử của các văn kiện pháp lý đã nêu trên, đặc biệt là Điều 23 TFEU. Đối với vấn đề từ chối bảo hộ khi có yêu cầu từ công dân EU, tác giả Madalina đã cho rằng, việc từ chối bảo hộ của quốc gia thành viên được yêu cầu bảo hộ chỉ được xem xét là hợp lý nếu tuân thủ các điều kiện được đưa ra tại Điều 52 Hiến chương EU về các Quyền cơ bản của công dân11. Sự đối lập trong quan điểm của các quốc gia, ở một phương diện nào đó là hoàn toàn có thể lý giải. Cũng trong nghiên cứu của mình, Igor Merheim-Eyre đã chỉ ra mối lo ngại của các quốc gia trước chính sách bảo hộ công dân của EU, trong đó chủ quyền quốc gia và tài chính được xem là hai vấn đề lớn nhất. Bảo hộ công dân vốn dĩ là công việc thuộc chủ quyền riêng biệt của các quốc gia, về nguyên tắc, quốc gia chỉ tiến hành bảo hộ đối với những người mang quốc tịch của quốc gia mình. Tuy nhiên, việc bảo hộ đối với công dân của Liên minh, theo tinh thần của Chỉ thị số 2015/637 là “không nhằm ngăn chặn các nước thành viên không có đại diện tại nước thứ ba cung cấp những dịch vụ hỗ trợ thích hợp cho công dân của mình, hoặc yêu cầu quốc gia mà công dân của họ đang yêu cầu bảo hộ chuyển toàn hộ giấy tờ hoặc vụ việc để họ tự thực hiện việc bảo hộ”12. Điều này có nghĩa là, việc thừa nhận nghĩa vụ bảo hộ của các quốc gia thành viên không nhằm làm mất hoặc hạn chế chủ quyền của quốc gia đối với việc bảo hộ cho công dân của nước mình. Bởi vì, theo quy định của pháp luật quốc tế, tập quán quốc tế và pháp luật của các quốc gia, cơ quan đại diện ngoại giao/lãnh sự (trong một số trường hợp đặc 60 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË biệt là lãnh sự danh dự) là những cơ quan chịu trách nhiệm đối với vấn đề bảo hộ công dân ở nước ngoài. Như vậy, trong trường hợp các bên chưa thiết lập những cơ quan này, việc bảo hộ sẽ được thực hiện dựa trên nguyên tắc có đi có lại. Tuy nhiên, việc áp dụng nguyên tắc này trong thực tiễn đôi khi còn phải phụ thuộc vào quan hệ thực tế giữa các quốc gia, do đó việc ghi nhận quyền được yêu cầu và lựa chọn cơ quan bảo hộ của công dân EU từ bất kỳ một nước thành viên nào có cơ quan đại diện trên lãnh thổ của nước thứ ba là một quy định thực sự cần thiết nhằm đảm bảo các quyền của công dân EU luôn được bảo vệ. Vấn đề tài chính cho các hoạt động bảo hộ, đặc biệt trong các trường hợp hỗ trợ khẩn cấp cũng là mối quan tâm lớn của các quốc gia. Trong khi các nước thành viên đang phải “vật lộn” với việc cắt giảm ngân sách cho hoạt động của Bộ Ngoại giao thì việc thực hiện các hoạt động hỗ trợ này được xem như một “gánh nặng” tài chính đối với các quốc gia nhận bảo hộ. Mặc dù vấn đề tài chính đã được giải quyết theo các nguyên tắc hoàn trả, nhưng cũng không ít lần các quốc gia thành viên tham gia hỗ trợ đã không được nhận lại chi phí thực tế này. Chính vì vậy, sự dè dặt và cân nhắc của các quốc gia là điều khó tránh khỏi. b. Một số quy định về bảo hộ công dân châu Âu trong Chỉ thị 2015/637 của Hội đồng châu Âu ngày 20/4/2015 về các biện pháp phối hợp và hợp tác để bảo hộ lãnh sự cho công dân không có đại diện tại các quốc gia thứ ba l Nguyên tắc bảo hộ: - Nguyên tắc không phân biệt đối xử dựa trên quốc tịch của công dân EU: nội dung nguyên tắc này chỉ ra rằng, công dân của EU sẽ có quyền được yêu cầu sự bảo hộ từ bất kỳ nước thành viên nào mà không bị phân biệt về mặt quốc tịch. - Các đại sứ quán hoặc lãnh sự quán các nước thành viên phải tiến hành việc bảo hộ lãnh sự cho công dân của các nước thành viên không có đại diện trong các điều kiện tương tự như đối với công dân của mình. l Phạm vi bảo hộ Pháp luật EU tập trung chủ yếu vào đối tượng là công dân châu Âu (không phân biệt về quốc tịch) đang sinh sống tại các quốc gia thứ ba bị rơi vào những hoàn cảnh đặc biệt như chết, bệnh tật, tai nạn, khủng bố... Đối với các thành viên trong gia đình công dân châu Âu, báo cáo của Ủy ban Sáng kiến EU đã đề nghị mở rộng đối tượng hưởng bảo hộ lãnh sự cho cả các thành viên trong gia đình của công dân EU, ngay cả khi người đó là công dân của quốc gia thứ ba. Thực tế là, các quyền của công dân châu Âu cũng đã được mở rộng tới cả những thành viên trong gia đình công dân EU dựa trên những mối liên kết gia đình đặc biệt và gần gũi của họ với nhau, đồng thời cũng trên cơ sở thực tế là quyền của gia đình đã được bảo hộ bởi Tòa án Nhân quyền châu Âu và Tòa án Luxembourg, do đó quyền được bảo hộ ngoại giao và lãnh sự nên được mở rộng tới các thành viên trong gia đình họ, ít nhất là trong những trường hợp khẩn cấp. l Tư cách công dân Liên minh của người cần sự bảo hộ Khi một công dân châu Âu ở trong một hoàn cảnh khó khăn cần sự bảo hộ, người đó phải chứng minh họ đúng là công dân của EU bằng cách đưa ra hộ chiếu hoặc chứng minh thư còn giá trị13. Nếu người đó 13 Xem Điều 8 Chỉ thị số 2015/637 của Hội đồng EU về các biện pháp phối hợp và hợp tác để thực hiện việc bảo hộ cho công dân EU tại nước thứ ba không có đại diện và bãi bỏ Quyết định số 95/553/EC, tr.2 tại 61 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 14 Xem Action Plan 2007-2009 tại CELEX%3A52007DC0767. không thể đưa ra được những tài liệu này (do đã bị lấy cắp hoặc mất) thì việc xác minh họ là công dân châu Âu có thể được tiến hành bằng cách thức khác như lấy xác nhận của cơ quan ngoại giao hoặc lãnh sự của chính quốc gia mà người đó là công dân. Đối với các thành viên trong gia đình của người cần bảo hộ, cách thức chứng minh cũng tương tự như vậy. Khi một quốc gia thành viên nhận được yêu cầu bảo hộ lãnh sự từ một người tuyên bố là một công dân không có đại diện, hoặc được thông báo về tình trạng khẩn cấp của một người là công dân EU không có đại diện trên lãnh thổ của một nước thứ ba mà mình có đại diện, quốc gia thành viên đó sẽ nhanh chóng tham khảo ý kiến Bộ Ngoại giao của nước thành viên mà người đó là công dân trừ những trường hợp khẩn cấp, tham vấn này sẽ diễn ra trước khi hỗ trợ ngoại giao/lãnh sự được cung cấp tới người cần sự bảo hộ. * Các trường hợp và hình thức bảo hộ Điều 9 của Chỉ thị ghi nhận những trường hợp mà công dân EU có thể nhận sự hỗ trợ bao gồm: (a) bị bắt hoặc giam giữ; (b) là nạn nhân của tội phạm hoặc một vụ tai nạn nghiêm trọng hoặc bệnh tật nghiêm trọng; (d) tử vong; (e) cứu trợ và hồi hương trong trường hợp khẩn cấp; (f) cung cấp các tài liệu du lịch khẩn cấp theo quy định tại Quyết định số 96/409 /CFSP. Hình thức bảo hộ/hỗ trợ: Trong Kế hoạch hành động giai đoạn 2007-2009 (Ac- tion Plan) của Liên minh về hiệu quả của hoạt động bảo hộ công dân tại nước thứ ba14, với câu hỏi “bạn có đồng ý rằng các loại/hình thức giúp đỡ nên phụ thuộc vào các Đại sứ quán nơi mà bạn yêu cầu nhận sự bảo hộ tại một nước thứ ba hay không?”, những người được hỏi đã đưa ra quan điểm của mình như sau: 62% mong muốn các Đại sứ quán nên sử dụng chính xác các hình thức giúp đỡ giống như những hình thức mà quốc gia thành viên nơi người đó là công dân sẽ thực hiện; 28% đề nghị các Đại sứ quán nên cung cấp ít nhất một hình thức hỗ trợ tương tự, 7% yêu cầu các Đại sứ quán nên xác định các loại hỗ trợ mà họ cung cấp và 3% không có ý kiến gì. Điều này cho thấy, đa phần công dân EU đều mong muốn nhận được hình thức và loại hỗ trợ tương tự như các hình thức và loại hỗ trợ mà quốc gia họ là công dân đang áp dụng. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, bảo hộ công dân EU là nghĩa vụ và trách nhiệm của các quốc gia thành viên EU, nhưng việc lựa chọn hình thức bảo hộ nào lại xuất phát từ quy định của pháp luật từng quốc gia. Điều này khá phù hợp với nguyên tắc bảo hộ đã được Chỉ thị này và các văn kiện pháp luật khác của EU quy định. * Về kinh phí và việc hoàn trả kinh phí cho quốc gia bảo hộ Thủ tục hoàn trả kinh phí bảo hộ được ghi nhận cụ thể tại Điều 14 và 15 của Chỉ thị. Theo đó, nguyên tắc hoàn trả được đưa ra bao gồm: Công dân không có đại diện sẽ có nghĩa vụ ký một cam kết hoàn trả các kinh phí hỗ trợ cho quốc gia bảo hộ thông qua quốc gia thành viên mà họ mang quốc tịch. Quốc gia nhận bảo hộ sẽ có quyền yêu cầu quốc gia có công dân nhận được sự hỗ trợ, thay mặt cho công dân của mình, hoàn trả kinh phí hỗ trợ cho quốc gia nhận bảo hộ trong khoảng thời gian hợp lý, không quá 12 tháng. Sau đó, công dân được bảo hộ sẽ hoàn trả cho quốc gia của họ kinh phí này. 62 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË Như vậy, Chỉ thị trên đây đã ghi nhận khá cụ thể những vấn đề pháp lý chung về bảo hộ công dân của EU. Mặc dù vẫn còn những tranh luận khác nhau xung quanh vấn đề này, nhưng bằng việc thừa nhận quyền được nhận sự bảo hộ từ bất kỳ quốc gia thành viên nào khi ở trong những hoàn cảnh đặc biệt tại một nước thứ ba, EU đã tạo ra một “sự khác biệt” lớn trong quy chế công dân của mình, và điều này cũng giúp EU tiếp tục củng cố hơn nữa mục tiêu phát triển gắn liền các giá trị nhân văn với lợi ích kinh tế và hội nhập của toàn khu vực. 2. Pháp luật về bảo hộ ngoại giao/lãnh sự của một số nước thành viên Liên minh châu Âu a. Pháp luật về bảo hộ ngoại giao/lãnh sự của Đức - Cơ sở pháp lý: Hoạt động bảo hộ công dân của Cộng hòa Liên bang Đức được thực hiện trên cơ sở các điều ước quốc tế mà Đức là thành viên. Trong hệ thống pháp luật quốc gia, vấn đề bảo hộ công dân được quy định trong Hiến pháp, luật và các văn bản hướng dẫn của các cơ quan hành chính; trong đó phải kể đến Luật về Viên chức lãnh sự, chức năng và quyền hạn (gọi tắt là Luật Lãnh sự) ngày 11/9/197415, Luật về Cơ quan đại diện Ngoại giao ngày 30/8/199016, Luật về Phí và Lệ phí ở nước ngoài ngày 21/2/197817 và Pháp lệnh về Phí và Lệ phí ở nước ngoài ngày 20/12/200118. - Chủ thể được bảo hộ lãnh sự (và ngoại giao): Trên thực tế, Hiến pháp Đức không có quy định về quyền được bảo hộ ngoại giao hay lãnh sự của công dân Đức khi ở nước ngoài, mà việc bảo hộ này được ghi nhận một cách gián tiếp thông qua chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan ngoại giao/lãnh sự của Đức. Ví dụ, Luật Lãnh sự của Đức quy định:“viên chức lãnh sự, trong phạm vi lãnh sự, cần hỗ trợ công dân Đức đang cần được trợ giúp nếu không còn phương thức hỗ trợ nào khác có thể sử dụng trong tình huống khủng hoảng”19, và “nội dung, hình thức và mức hỗ trợ sẽ được xem xét phụ thuộc vào các điều kiện tại nước nhận và mức sống cơ bản của công dân Đức ở nước đó” Như vậy, có thể nhận thấy, quyền được bảo hộ lãnh sự hay ngoại giao không phải là một quyền cơ bản của công dân Đức và việc quyết định bảo hộ hay không và các biện pháp hỗ trợ công dân Đức ở nước ngoài sẽ do cơ quan đại diện của Đức ở nước tiếp nhận quyết định trong từng tình huống cụ thể. Ngoài ra, theo quy định tại Luật Lãnh sự, các cá nhân không phải là công dân Đức nhưng là con, cháu và thành viên gia đình của công dân Đức đang chung sống hoặc đã chung sống trong thời gian dài với công dân Đức đó cũng như công dân của các nước thành viên EU cũng có thể được cơ quan đại diện ngoại giao, cơ quan lãnh sự của Đức ở nước tiếp nhận trợ giúp và bảo hộ trong trường hợp gặp khủng hoảng20. Bên cạnh đó, trong trường hợp quyết định từ chối bảo hộ hoặc các quyết định khác của cơ quan đại diện của Đức xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của cá nhân (có thể là công dân Đức hoặc không phải công dân Đức), cá nhân đó có quyền căn cứ 15 Sửa đổi ngày 18/07/2016; Nguồn: https://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/konsg/gesamt.pdf . 16 Sửa đổi ngày 14/11/2011; Nguồn: . 17 Sửa đổi ngày 23/7/2013; Nguồn: https://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/akostg/gesamt.pdf . 18 Sửa đổi ngày 21/12/2007. 19 Điều 5 Luật Lãnh sự Đức. 20 Khoản 2 Điều 5 Luật Lãnh sự Đức. 63 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁPSöë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË vào khoản 4 Điều 1921 và Điều 322 Hiến pháp Đức để khởi kiện ra trước toà Hành chính của Liên bang. Chính vì vậy, dù không quy định một cách minh thị quyền được bảo hộ của công dân Đức và công dân EU khi ở nước ngoài nhưng quy định trên đã đảm bảo cho các chủ thể này luôn được bảo hộ trong các trường hợp khẩn cấp như mất giấy tờ hoặc thiên tai. Bởi lẽ, quyết định từ chối hỗ trợ của cơ quan đại diện của Đức trong các trường hợp trên hầu như luôn bị coi là lạm dụng quyền tự quyết và do đó, có thể bị khiếu kiện trước Toà án Đức. - Các biện pháp bảo hộ công dân: Theo quy định của Luật Lãnh sự, cơ quan lãnh sự của Đức sẽ tiến hành các hoạt động trợ giúp lãnh sự trong các trường hợp như thảm họa thiên nhiên, xung đột vũ trang, bị giam giữ hoặc bị chết ở nước ngoài,... Trong trường hợp công dân Đức chết ở nước ngoài, cơ quan lãnh sự Đức có thể trợ giúp trong việc thông báo cho người thân của người đã mất, hỗ trợ đưa thi thể về nước hoặc tiến hành hỏa táng hoặc chôn cất23. Đối với công dân EU, cơ quan lãnh sự Đức có thể hỗ trợ thông báo với chính phủ của quốc gia nơi có công dân đó hoặc tiến hành các biện pháp trợ giúp tương tự như công dân Đức. Nếu công dân Đức bị giam giữ ở nước ngoài, cơ quan lãnh sự Đức có thể hỗ trợ liên hệ với người bị bắt giữ nhằm đảm bảo các tiêu chuẩn tối thiểu đối với việc giam giữ được tôn trọng cũng như hỗ trợ pháp lý cho người bị bắt giam khi có yêu cầu24. Khi công dân Đức và các thành viên trong gia đình bị đe dọa bởi thảm họa thiên nhiên, chiến tranh, xung đột vũ trang hoặc các sự kiện tương tự, cơ quan đại diện của Đức ở nước tiếp nhận sẽ tiến hành các biện pháp cần thiết để hỗ trợ cho các chủ thể trên25. b. Pháp luật về bảo hộ ngoại giao/lãnh sự của Ba Lan - Cơ sở pháp lý: Hoạt động bảo hộ công dân của cơ quan đại diện ngoại giao Ba Lan ở nước ngoài được thực hiện trên cơ sở các điều ước quốc tế, pháp luật EU cũng như các văn bản pháp luật quốc gia. Ngoài ra, vấn đề bảo hộ công dân còn được ghi nhận trong các văn bản pháp luật của Ba Lan, trong đó phải kể đến Hiến pháp Ba Lan năm 199726, Luật về Cơ quan ngoại giao năm 200127, Luật Lãnh sự Ba Lan năm 201528 và các văn bản hướng dẫn thi hành. - Chủ thể được hưởng quyền bảo hộ công dân: Theo Điều 36 Hiến pháp Ba Lan, công dân Ba Lan phải được quyền bảo hộ bởi Nhà nước Ba Lan khi ở nước ngoài. Như vậy, khác với Đức, ở Ba Lan, quyền được bảo hộ về mặt ngoại giao là quyền hiến định của công dân Ba Lan. Quy định này một mặt trao quyền cho công dân Ba Lan, mặt khác, ấn định nghĩa vụ đối với cơ quan nhà nước của Ba Lan trong việc trợ giúp và bảo hộ công dân nước mình. Trong trường hợp cơ quan đại diện của Ba Lan ở nước ngoài không tiến hành các hoạt động trợ giúp cần thiết khi công dân Ba Lan đang gặp khó 21 Theo khoản 4 Điều 19 Hiến pháp của Cộng hoà Liên bang Đức “Nếu quyền của cá nhân bị xâm phạm bởi cơ quan nhà nước, cá nhân có thể khởi kiện ra toà án”. 22 Điều 3 Hiến pháp của Cộng hoà Liên bang Đức quy định: “Tất cả các cá nhân đều bình đẳng trước pháp luật”. 23 Điều 9 Luật Lãnh sự Đức. 24 Điều 7 Luật Lãnh sự Đức. 25 Điều 6 Luật Lãnh sự Đức. 26 isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19970780483. 27 Ban hành ngày 09/11/2001, có hiệu lực kể từ ngày 10/05/2002; 28 Ban hành ngày 31/08/2015, có hiệu lực ngày 01/11/2015; 64 NGHIÏN CÛÁU LÊÅP PHAÁP Söë 07(335) T4/2017 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË khăn, khủng hoảng cá nhân đó có thể khởi kiện cơ quan cơ quan đại diện của Ba Lan ở nước ngoài trước tòa án Ba Lan và có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại. Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 21 Luật Lãnh sự Ba Lan năm 2015, cơ quan lãnh sự của Ba Lan sẽ tiến hành trợ giúp đối với công dân của các nước thành viên khác của EU tại nước thứ ba không có đại diện tương tự như đối với công dân Ba Lan. Tuy nhiên, khác với pháp luật của Đức, đối với các cá nhân là thành viên trong gia đình của công dân Ba Lan mà không mang quốc tịch Ba Lan hoặc một trong các nước thành viên EU hoặc các cá nhân có quốc tịch của nước tiếp nhận29, cơ quan đại diện của Ba Lan ở nước ngoài không có nghĩa vụ phải tiến hành các hoạt động bảo hộ đối với cá nhân đó. Hay nói cách khác, cơ quan đại diện của Ba Lan có toàn quyền quyết định trong việc có tiến hành các hoạt động trợ giúp lãnh sự với cá nhân đó hay không. - Các biện pháp bảo hộ công dân: Trên thực tế, việc lựa chọn các biện pháp hoặc cách thức để tiến hành các hoạt động bảo hộ là do cơ quan đại diện của Ba Lan quyết định trên cơ sở hoàn cảnh thực tế30. Điều 19 Luật Lãnh sự Ba Lan năm 2015 quy định nguyên tắc chung trong hoạt động bảo hộ lãnh sự đối với công dân Ba Lan, đó là: Cơ quan lãnh sự của Ba Lan có trách nhiệm tiến hành các hoạt động cần thiết trên cơ sở pháp luật quốc tế và pháp luật của nước sở tại để bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân Ba Lan trong trường hợp có dấu hiệu cho thấy công dân Ba Lan bị nước tiếp nhận phân biệt đối xử hoặc đối xử bất lợi hơn theo quy định của nước sở tại hoặc các chuẩn mực quốc tế về quyền con người. Tiếp đó, Điều 20 của Luật này cũng đã cụ thể hóa các trường hợp mà cơ quan lãnh sự của Ba Lan cần hỗ trợ như khi bị giam giữ, gặp khủng hoảng31. Đồng thời, văn bản này cũng quy định một cách cụ thể những cách thức để tiến hành các hoạt động trợ giúp và bảo hộ lãnh sự đối với công dân Ba Lan trong các trường hợp trên32. Như vậy, có thể thấy, pháp luật các nước thành viên EU về việc bảo hộ ngoại giao và lãnh sự của công dân Liên minh khi ở nước ngoài khá khác nhau, điều đó tùy thuộc vào quan điểm, chính sách của từng quốc gia. Mặc dù còn những khác biệt trong hệ thống pháp luật, nhưng việc xây dựng được nhóm quy định khung về việc bảo hộ công dân EU cũng đã cho thấy những nỗ lực của các quốc gia thành viên Liên minh trong việc bảo đảm, bảo vệ quyền của công dân Liên minh tại các quốc gia thứ ba n 29 Điều 49 Luật Lãnh sự Ba Lan năm 2015. 30 Phán quyết số IACa 580/2007 ngày 13/12/2007 của Toà án Ba Lan trong vụ Piotr N. v. State’s Treasury. 31 Xem Điều 20 Luật Lãnh sự Ba Lan năm 2015 32 Điều 27 Luật về Chức năng của cơ quan lãnh sự Ba Lan. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 CARE Project Report “Consular and Diplomatic Protection – Legal Framework in the EU Member States”, 12/2010. 2 Chỉ thị của Hội đồng số 2015/637 ngày 20/4/2015 về các biện pháp phối hợp và hợp tác để tạo điều kiện bảo hộ lãnh sự cho công dân của Liên minh tại các nước thứ ba không có đại diện và bãi bỏ Quyết định số 95/553/EC . 3 Commission of the European Communities, Effective consular protection in third countries: the contribution of the European Union, Action Plan 2007-2009, Brussels 12/2007. 4 Igor Merheim-Eyre, Consular Protection to EU citizens in third countries: A loss of interest?, Vocal International, July 7, 2015. 5 Phán quyết số IACa 580/2007 ngày 13/12/2007 của Toà án Ba Lan trong vụ Piotr N. v. State’s Treasury.