Quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

QUY ĐỊNH VỀ THỜI ĐIỂM CÓ HIỆU LỰC CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Tóm tắt: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật rõ ràng và chặt chẽ hơn các Luật về văn bản quy phạm pháp luật trước đây. Tuy nhiên, vẫn còn một số nội dung như về thời điểm có hiệu lực có phải ghi rõ ngày, tháng, năm; có được ghi hiệu lực cụ thể đến giờ, phút, giây; có được thay đổi ngày có hiệu lực đã được quy định trong văn bản là những nội dung cần được tiếp tục làm rõ. Võ Nguyễn Nam Trung* * ThS. GV. Khoa Luật - Trường Đại học Cần Thơ Abstract The Law on Promulgation of Legal Normative Documents of 2015 provides stipulation of the effectiveness date of legal mormative documents in a clearer and stricter manner than those in the previous versions of Law on Legal Normative Documents. However, there are still some contents such as the time of effectiveness must specify the date, month and year; is it possible to specify the time of effectiveness as detailed as minutes, seconds and is it possible to change the effective date that has been specified in the normative documents... are the enquiries that need to be further reviewed and addressed. Thông tin bài viết: Từ khóa: văn bản quy phạm pháp luật, hiệu lực, thời điểm có hiệu lực Lịch sử bài viết: Nhận bài : 10/10/2018 Biên tập : 03/12/2018 Duyệt bài : 06/12/2018 Article Infomation: Keywords: Legal Normative Documents; effectiveness, time of effectiveness Article History: Received : 10 Oct. 2018 Edited : 03 Dec. 2018 Approved : 06 Dec. 2018 1. Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định hiện hành Khoản 1 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 quy định, VBQPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Đây chính là nguyên tắc chủ đạo trong việc áp dụng pháp luật ở nước ta. Việc xác định được thời điểm có hiệu lực đóng vai trò quan trọng trong đánh giá thuộc tính của một VBQPPL. Từ đó người thực hiện pháp luật mới có căn cứ lựa chọn văn bản để giải quyết cho tình huống pháp lý của mình. Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 41Số 12(388) T6/2019 ký ban hành đối với VBQPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND); Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã. Tuy nhiên VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành. Trong trường hợp này, VBQPPL đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng Thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành1. Từ quy định trên, có 3 vấn đề đặt ra sau đây: Thứ nhất, về thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó. VBQPPL có thể có hiệu lực toàn bộ vào cùng một thời điểm hoặc có hiệu lực từng phần vào các thời điểm khác nhau. Đối với các VBQPPL có phạm vi điều chỉnh rộng thì việc cho phép có hiệu lực vào nhiều thời điểm là cần thiết. Các quy định cần có thời gian để tuyên truyền, phổ biến hoặc cần có thời gian cho việc tổ chức thực hiện thì có thể có hiệu lực muộn hơn so với các quy định đã đầy đủ cơ sở triển khai. Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 20122 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2013 nhưng đối với quy định liên quan đến việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính do Tòa án nhân dân (TAND) xem xét, quyết định thì có hiệu lực kể từ ngày 01/01/20143. Trước đó, các biện pháp xử lý hành chính được Pháp 1 Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 2 Luật này được sửa đổi, bổ sung năm 2014 bởi Luật Hải quan và sửa đổi, bổ sung thêm một lần vào năm 2017 bởi Luật Thủy sản. Tuy nhiên các nội dung sửa đổi ở hai lần này đều không có liên quan đến vấn đề được đề cập ở đây. 3 Điều 144 Luật Xử lý VPHC năm 2012. lệnh Xử lý VPHC năm 2002 sửa đổi, bổ sung năm 2007, 2008 quy định giao cho Chủ tịch UBND có thẩm quyền áp dụng tùy theo biện pháp. Nay các biện pháp xử lý hành chính có tước đi quyền tự do của cá nhân bao gồm đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc do TAND cấp huyện có thẩm quyền áp dụng. Để bảo vệ được lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, bảo vệ quyền con người, Tòa án cần nhiều thời gian chuẩn bị nhằm giúp cho việc tổ chức thực hiện được tốt hơn. Cùng là biện pháp xử lý hành chính nhưng quy định về biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn có hiệu lực trước đó vào ngày 01/7/2013 do thẩm quyền vẫn giữ nguyên cho Chủ tịch UBND cấp xã theo khoản 1 Điều 105 Luật Xử lý VPHC năm 2012. Thứ hai, VBQPPL được tự quy định ngày có hiệu lực nhưng cũng không quá sớm. Lẽ tất yếu, cơ quan, tổ chức và cá nhân là đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL nên họ có quyền được tiếp cận với nội dung của nó. Chỉ trừ những trường hợp nhất định như nội dung văn bản thuộc phạm vi bí mật nhà nước, còn nếu không thì nó cần phải được công khai, phải được phổ biến rộng rãi. Theo đó, VBQPPL của trung ương có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành; VBQPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương có hiệu lực không sớm hơn 10 ngày đối với cấp tỉnh, không sớm hơn 07 ngày đối với cấp huyện, cấp xã kể từ ngày ký ban hành. Ba là, hiệu lực trong trường hợp VBQPPL giải quyết vấn đề khẩn cấp, cần thiết. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 42 Số 12(388) T6/2019 VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành. Điều 146 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định các trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn bao gồm: (i) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; (ii) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của VBQPPL trong một thời hạn nhất định; (iii) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với VBQPPL mới được ban hành”. Tuy nhiên, Luật cũng quy định thêm điều kiện bổ sung trong trường hợp VBQPPL được phép có hiệu lực sớm là văn bản phải được đăng ngay trên cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là sau 03 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan có thẩm quyền hiện nay tuân theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 khi quy định về thời điểm có hiệu lực. Còn về phương diện áp dụng, các văn bản có giá trị thực hiện không chỉ bao gồm các văn bản được ban hành theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 mà bao gồm cả các văn bản được ban hành trước ngày 01/7/2016 theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008; Luật Ban hành VBQPPL 1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002; Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004; và các văn bản trước đó nữa. Đó là chưa kể đến các trường hợp khi giải quyết, xử lý các vấn đề xảy ra trước đây phải sử dụng các VBQPPL đang có hiệu lực vào lúc bấy giờ mà nay đã hết hiệu lực. Từ đó cho thấy, việc nghiên cứu thời điểm có hiệu lực không chỉ dừng lại theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 mà còn phải vận dụng các Luật Ban hành VBQPPL trước đó. Trong bài viết này, chúng tôi phân tích và kiến nghị đối với Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 2. Một số vấn đề đặt ra về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật 2.1 Cần quy định rõ ngày, tháng năm có hiệu lực của VBQPPL Khoản 1 Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định “thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại văn bản đó”. Thuật ngữ được lựa chọn sử dụng trong quy định này là “thời điểm”. Khoản 1 Điều 38 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định “Ngày có hiệu lực của VBQPPL phải được quy định cụ thể ngay trong VBQPPL theo quy định tại Điều 151 và Điều 152 của Luật. Cơ quan chủ trì soạn thảo phải dự kiến cụ thể ngày có hiệu lực của VBQPPL trong dự thảo VBQPPL trên cơ sở bảo đảm đủ thời gian để các cơ quan, tổ chức, cá nhân có điều kiện tiếp cận văn bản, các đối tượng thi hành có điều kiện chuẩn bị thi hành văn bản”. Với diễn đạt của hai văn bản này thì không rõ ngày có hiệu lực của VBQPPL có phải ghi cụ thể là vào ngày, tháng, năm nào hay không. Hay văn bản có thể quy định nguyên tắc và từ đó người đọc có thể tự hiểu hay tự tính toán được một cách chính xác thời điểm đó là ngày nào có hiệu lực. Ví dụ, tại Quyết định số 24/2016/QĐ-UBND ngày 11/7/2016 của UBND tỉnh Trà Vinh quy định về điều kiện, tiêu chuẩn chức danh lãnh đạo, quản lý cấp phòng thuộc Sở, Ban, ngành tỉnh và UBND huyện, thị xã, thành phố của tỉnh Trà Vinh, Điều 2 Quyết định này quy định “Quyết định này có hiệu lực thi hành sau 10 ngày kể từ ngày ký”. Có quan điểm cho BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 43Số 12(388) T6/2019 rằng, ngày có hiệu lực của Quyết định này là ngày 22/7/2016 do ngày đầu tiên trong thời hạn 10 ngày là 11/7/2016 không được tính vào thời hạn theo nguyên tắc chung4. Tuy nhiên cũng có quan điểm cho rằng, việc áp dụng tương tự pháp luật không được chấp nhận trong quan hệ pháp luật hành chính nên không thể dùng Bộ luật Dân sự để giải quyết vấn đề thời hạn ở đây. Do đó, nếu bám sát trên câu chữ thì Quyết định này có hiệu lực vào ngày 21/7/2016 vì đến ngày này thì đã thỏa mãn điều kiện sau 10 ngày kể từ ngày ký ban hành là ngày 11/7/2016. Ngoài ra, về cơ sở pháp lý, Điều 23 Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 ngày 14/3/2017 của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH) quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL của Quốc hội, UBTVQH và Chủ tịch nước quy định về hiệu lực thi hành phải xác định cụ thể ngày, tháng, năm có hiệu lực thi hành của văn bản. Đáng tiếc rằng, phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết này chỉ bao gồm văn bản của Quốc hội, UBTVQH và Chủ tịch nước. Từ ý nghĩa thực tiễn của vấn đề và một số cơ sở pháp lý như vậy nên hầu hết các quan điểm đều cho rằng “thời điểm” có hiệu lực của văn bản là một ngày cụ thể cần phải ghi rõ đó là ngày mấy của tháng mấy, năm mấy. Không được quy định về nguyên tắc để phải suy luận như Quyết định số 24/2016/QĐ-UBND của UBND tỉnh Trà Vinh. Theo chúng tôi, như vậy là hợp lý và cần thiết để tránh những tranh cãi pháp lý và thống nhất hơn trong việc áp dụng pháp luật. Thiết nghĩ, Luật Ban hành VBQPPL cần quy định chi tiết hơn về nội dung này. 4 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định về cách tính thời hạn, thời hiệu. Chúng ta cũng không có Luật chung cho các quan hệ hành chính (cụ thể là không có Luật Hành chính hay Bộ luật Hành chính do Quốc hội ban hành). Về cách tính thời hạn, thời hiệu được quy định tương đối đầy đủ trong Bộ luật Dân sự năm 2015. Một trong những nguyên tắc khi tính thời hạn, thời hiệu theo quy định của Bộ luật này là ngày đầu tiên trong thời hạn, thời hiệu, ngày xảy ra sự kiện không được tính mà tính vào ngày tiếp theo liền kề (Điều 147). 2.2 Chưa chi tiết được thời điểm có hiệu lực của từng loại VBQPPL Thời hạn để đảm bảo cho việc tiếp cận của cơ quan, tổ chức, cá nhân và việc tổ chức tuyên truyền, thực hiện của Nhà nước là không sớm hơn 45 ngày, 10 ngày, 07 ngày tùy vào từng cấp. Luật cũng quy định các thời điểm bắt đầu để tính thời hạn này. Theo đó, văn bản do cơ quan của trung ương ban hành sử dụng thời điểm được thông qua hoặc ký ban hành; văn bản do cơ quan địa phương ban hành sử dụng thời điểm ký ban hành. Đối với quy định này chúng ta cần làm rõ một số vấn đề như sau: Thứ nhất, đối với văn bản của địa phương Văn bản của địa phương chỉ có hai loại là nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND. Đối với cả hai loại văn bản này, Luật đều sử dụng thời điểm ký ban hành làm căn cứ để tính không sớm hơn 10 ngày, 07 ngày. VBQPPL do UBND ban hành có giai đoạn Chủ tịch UBND ký ban hành là bắt buộc nên quy định này không vướng mắc. Tuy nhiên, đối với nghị quyết của HĐND thì trình tự được quy định tại các Chương VIII, X, XI Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Theo đó, sau khi HĐND thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết thì sẽ đến giai đoạn ký nghị quyết. Khoản 3 Điều 126, khoản 3 Điều 137, khoản 4 Điều 143 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 gọi giai đoạn này là Chủ tịch HĐND ký chứng thực nghị quyết. Như vậy nghị quyết của HĐND không có giai đoạn ký ban hành. Việc ký chứng thực nghị quyết của HĐND tương tự với giai đoạn ký chứng thực văn bản của Quốc hội, UBTVQH. Trước đây, Luật Ban hành VBQPPL của BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 44 Số 12(388) T6/2019 HĐND và UBND năm 2004 cũng quy định việc ký chứng thực nghị quyết của HĐND chứ không phải là ký ban hành5. Tuy nhiên, Luật này không sử dụng thời điểm ký chứng thực làm căn cứ để tính thời gian cho việc tuyên truyền, tổ chức thực hiện mà quy định văn bản của HĐND cấp tỉnh có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày HĐND thông qua trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn6. Do đó, việc Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không chọn thời điểm nghị quyết được thông qua mà chọn thời điểm ký ban hành là một quy định mới. Chúng ta không nên suy đoán nghị quyết của HĐND không có giai đoạn ký ban hành nên phải hiểu “không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày được thông qua”. Cũng cần phải nói thêm rằng, việc “ký” trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 rất đa dạng. VBQPPL của Quốc hội, HĐND thì được ký chứng thực, của Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ thì ký ban hành. VBQPPL của UBTVQH hay của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao thì chỉ đơn thuần là ký mà cũng không gọi là ký chứng thực hay ký ban hành. Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định, ký nghị quyết của HĐND là ký ban hành. Vì vậy, nên thống nhất hiểu nghị quyết của HĐND có hiệu lực không sớm hơn 10 ngày hoặc 07 ngày kể từ ngày ký (chứng thực), không nên hiểu là không sớm hơn 10 ngày, 07 ngày kể từ ngày thông qua vì không có cơ sở pháp lý cũng như lý luận. Thứ hai, đối với văn bản của trung ương VBQPPL của cơ quan trung ương bao gồm nhiều loại: bộ luật, luật, nghị quyết của Quốc hội7; pháp lệnh, nghị quyết 5 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004. 6 Điều 51 Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004. 7 Ở đây không đề cập đến Hiến pháp do Hiến pháp không thuộc phạm vi điều chỉnh theo Điều 1 của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. của UBTVQH; nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao; thông tư của Chánh án TAND tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân (KSND) tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án TAND tối cao với Viện trưởng Viện KSND tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng Viện KSND tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước (khoản 1 đến khoản 8 Điều 4). Trong khi đó, Điều 151 chỉ sử dụng một trong hai thời điểm là thời điểm văn bản được thông qua hoặc thời điểm văn bản được ký ban hành để làm căn cứ. Vậy đối với văn bản nào thì tính không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua còn đối với văn bản nào thì tính không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày ký ban hành không được Luật này làm rõ. Xét về trình tự xây dựng và ban hành VBQPPL thì một văn bản có thể chỉ có thời điểm thông qua mà không có thời điểm ký ban hành hoặc ngược lại; cũng có trường hợp văn bản có cả thời điểm thông qua và thời điểm ký ban hành. Các văn bản chỉ có thời điểm thông qua mà không có thời điểm ký ban hành bao gồm văn bản của Quốc hội và UBTVQH. Giai đoạn ký đối với các văn bản này là “ký chứng thực”, hoặc chỉ là “ký” theo khoản 9 Điều 74, điểm e khoản 3 Điều 75, khoản 5 BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 45Số 12(388) T6/2019 Điều 76, điểm e khoản 2 Điều 77 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Đối với trường hợp này, mặc nhiên sử dụng thời điểm văn bản được Quốc hội hoặc UBTVQH thông qua. Cách hiểu này cũng phù hợp với quy định trước đây của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định văn bản của trung ương có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành8. Trong đó chỉ có văn bản của Quốc hội, UBTVQH mới có giai đoạn công bố mà cụ thể là Chủ tịch nước ký lệnh công bố9. Vì vậy, quy định này được hiểu rằng, đối với văn bản của Quốc hội và UBTVQH thì căn cứ vào thời điểm công bố, tương ứng nay hiểu là thời điểm văn bản được thông qua. Đối với các văn bản không có thời điểm thông qua, mà cụ thể là các văn bản được ban hành với tư cách cá nhân như văn bản của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TAND tối cao thì sẽ chọn thời điểm ký ban hành. Các văn bản vừa có giai đoạn thông qua, vừa có giai đoạn ký ban hành có thể kể đến như nghị định của Chính phủ. Luật không quy định khi xảy ra tình trạng này thì giai đoạn nào được lựa chọn. Đối với các văn bản loại này, thời điểm tập thể biểu quyết thông qua là một trong những dấu mốc quan trọng đối với văn bản. Tuy nhiên, khác với Quốc hội là quyết nghị tập thể chỉ được thực hiện tại các phiên họp thì Chính phủ được tổ chức lấy ý kiến bằng phiếu lấy ý kiến. Trong trường hợp này, việc xác định ngày nào là ngày văn bản được thông qua là không đơn giản. Về mặt kỹ thuật, thời điểm ký ban hành văn bản được xác định dễ dàng hơn. Để thuận lợi, nên lấy thời điểm văn bản được ký ban hành để làm căn cứ xác định không sớm hơn 45 ngày. Nhưng như đã trình 8 Khoản 1 Điều 78 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. 9 Điều 57 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. bày, nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao có thủ tục “Chánh án TAND tối cao ký nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán TAND tối cao” chứ không phải là ký ban hành hay ký chứng thực. Xét thấy việc xác định thời điểm thông qua là khó khăn, nhằm có cách hiểu thống nhất khi quy định, chúng tôi cho rằng đối với nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán cũng nên chọn thời điểm ký nghị quyết để tính không sớm hơn 45 ngày. 2.3 Quy định giờ có hiệu lực Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản tuy nhiên không giải thích rõ thuật ngữ thời điểm. Đến Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, thời điểm được giải thích tại Điều 71: “2. Trường hợp thời điểm được xác định bằng giây, phút, giờ, ngày, tuần, tháng, quý, năm thì thời điểm được trình bày bằng số chỉ thời điểm và đơn vị thời điểm. 3. Đơn vị thời hạn, đơn vị thời điểm được thể hiện bằng chữ và được trình bày liền sau số chỉ độ dài của thời hạn, số chỉ thời điểm”. Theo quy định này, thời điểm trong luật có thể quy định là ngày, tuần, tháng, quý, năm. Tuy nhiên, thời điểm cũng có thể cụ thể hơn đó là giây, phút, giờ. Thông thường, nếu VBQPPL có hiệu lực đảm bảo nguyên tắc không sớm hơn 45 ngày, 10 ngày hoặc 07 ngày thì việc quy định văn bản có hiệu lực cụ thể đến một giờ nào đó trong ngày là không cần thiết. Xét ở khía cạnh thời gian, nếu quy định cụ thể có hiệu lực vào một ngày thì thời điểm bắt đầu là lúc 00 giờ 00 phút. Ví dụ Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự (BLHS) năm 2017 có hiệu lực vào ngày 01/01/2018 có nghĩa là nó sẽ có hiệu lực vào BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 46 Số 12(388) T6/2019 lúc 00 giờ 00 phút ngày 01/01/201810. Tuy nhiên, VBQPPL có thể có hiệu lực sớm, thậm chí có hiệu lực từ ngày thông qua hoặc ký ban hành trong trường hợp được ban hành theo thủ tục rút gọn. Thứ nhất, việc cho phép có hiệu lực vào ngày ký ban hành hoặc ngày thông qua chưa được hiểu một cách thống nhất. Điều 147 BLHS quy định về thời điểm bắt đầu để tính thời hạn. Theo đó, khi thời hạn được xác định bằng ngày, tuần, tháng, năm thì ngày đầu tiên của thời hạn không được tính vào thời hạn mà tính từ ngày tiếp theo liền kề ngày được xác định. Khi thời hạn bắt đầu bằng một sự kiện thì ngày xảy ra sự kiện không được tính mà tính ngày tiếp theo liền kề của ngày xảy ra sự kiện đó. Như vậy quy định về việc văn bản có hiệu lực có thể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành được hiểu là ngay ngày đó hay phải ngày hôm sau thì cần được làm rõ. Ví dụ, văn bản được ký ban hành ngày 01/4/2018 thì có được quy định có hiệu lực vào ngày 01/4/2018 hay không. Chúng ta thấy rằng, văn bản chỉ có hiệu lực vào thời điểm thông qua hoặc ký ban hành khi nào được ban hành theo thủ tục rút gọn. Trong khi đó, thủ tục rút gọn thực hiện trong trường hợp cấp bách, cần thiết như phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ Do vậy yêu cầu văn bản phải chờ đến bắt đầu ngày hôm sau mới có hiệu lực là chưa thích hợp, không giải quyết được vấn đề mang tính khẩn cấp. Thứ hai, nếu cho rằng VBQPPL có hiệu lực ngay ngày ký hoặc thông qua thì phát sinh vấn đề về hồi tố. Lấy ví dụ, Điều 10 Nghị quyết số 41/2017/QH13 ngày 20/6/2017 của Quốc hội khóa 14 về việc thi hành BLHS số 100/2015/QH13 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật 12/2017/QH14 về hiệu lực thi hành của Bộ luật Tố tụng hình sự 101/2015/QH13, Luật Tổ chức Cơ quan điều tra hình sự 99/2015/QH13, Luật Thi hành tạm giữ, tạm giam 94/2015/QH13 quy định: “Tất cả các điều khoản của BLHS năm 2015 được áp dụng để khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử và thi hành án đối với người thực hiện hành vi phạm tội từ 00 giờ 00 phút ngày 01/01/2018”. 11 Hiến pháp năm 1980 cũng quy định về giờ, phút mà Hiến pháp này được thông qua ở Điều 147. 2 Nghị định số 138/2016/NĐ-CP ngày 01/10/2016 của Chính phủ ban hành quy chế làm việc của Chính phủ quy định: “Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày ký ban hành, thay thế Nghị định số 08/2012/NĐ-CP ngày 16/02/2012 của Chính phủ ban hành Quy chế làm việc của Chính phủ”. Nghị định này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/10/2016, còn việc thông qua hay ký VBQPPL được thực hiện vào ban đêm hay không thì hiện nay không có quy định. Tuy nhiên, nếu việc này là được phép thì cũng không có nhiều trên thực tế, vì bình thường, các cơ quan ban hành văn bản sẽ làm việc để thông qua văn bản hoặc người có thẩm quyền sẽ ký văn bản vào giờ làm việc hay còn gọi đó là giờ hành chính. Nếu Nghị định này được ký vào giờ làm việc của ngày 01/10/2016 thì việc nó có hiệu lực vào 00 giờ 00 phút của cùng ngày là trái quy định về hiệu lực thời gian. Điều này vi phạm nguyên tắc cơ bản của việc áp dụng pháp luật là luật phải có trước để điều chỉnh, chí ít luật cũng phải có cùng một lúc xảy ra quan hệ. Việc sử dụng một văn bản áp dụng cho một hành vi xảy ra trước thời điểm nó ra đời chỉ khi nào đáp ứng đầy đủ các quy định chặt chẽ về hiệu lực trở về trước theo Điều 152 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Có một số dẫn chứng về việc ghi giờ đối với VBQPPL11. Điều 112 Hiến pháp năm 1959 ghi nhận: “Bản Hiến pháp này đã được Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hoà khoá thứ nhất, kỳ họp thứ 11, nhất trí thông qua trong phiên họp ngày 31 tháng 12 năm 1959, hồi 15 giờ 50 phút”. Điều 147 Hiến BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 47Số 12(388) T6/2019 pháp năm 1980 cũng có nội dung tương tự12. Chúng ta thấy rằng, cả hai văn bản này có ghi giờ nhưng đó là giờ Quốc hội biểu quyết thông qua. Về hiệu lực, cả hai văn bản đều có hiệu lực vào ngày sau ngày được thông qua. Cụ thể Hiến pháp năm 1959 có hiệu lực vào ngày 01/01/1960, còn Hiến pháp năm 1980 có hiệu lực vào ngày 19/12/1980. Đây là một tiền lệ để chúng ta có thể tham khảo. Nếu văn bản đã có thể ghi đến thời điểm cụ thể là được thông qua vào giờ nào thì cũng nên nghĩ đến việc nó có hiệu lực vào giờ nào khi cần thiết. Chúng tôi cho rằng, việc xác định văn bản được có hiệu lực ngay tức thì là cần thiết nhưng cũng cần quy định chi tiết hơn về thời điểm này. Cụ thể là Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 hoặc nghị định hướng dẫn khi quy định thời điểm có hiệu lực thì được quy định đến giờ có hiệu lực. 2.4 Thay đổi thời điểm bắt đầu có hiệu lực VBQPPL được ban hành theo trình tự rất chặt chẽ từ việc đề xuất, lấy ý kiến, quyết định xây dựng văn bản, soạn thảo nên chất lượng VBQPPL ngày càng được nâng cao. Tuy nhiên, với hàng chục ngàn VBQPPL pháp luật từ trung ương đến địa phương được ban hành hàng năm thì việc có một số văn bản không đảm bảo chất lượng là hoàn toàn có thể xảy ra. Văn bản đã được ban hành coi như nó đã qua được khâu tiền kiểm là lấy ý kiến, cho ý kiến góp ý, thẩm định, thẩm tra Sau khi văn bản được ban hành rồi thì việc kiểm tra văn bản vẫn được tiếp tục thực hiện (hậu kiểm). Với quy trình kiểm soát chặt chẽ nhất có thể cùng với sự tham gia phản biện xã hội của tổ chức, cá nhân, các quy định không phù hợp rất dễ bị phát hiện. Thực tế cho thấy, có một số văn bản bị phát hiện sai sót ở thời điểm mà nó sắp có hiệu lực. Nghĩa là các văn bản đang trong giai đoạn đã được thông qua hoặc ký 12 “Bản Hiến pháp này đã được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá VI, kỳ họp thứ 7, nhất trí thông qua trong phiên họp ngày 18/12/1980, hồi 15 giờ 25 phút”. ban hành, thậm chí đã phát hành, công bố chính thức, chỉ còn chờ đến ngày có hiệu lực thi hành. Chúng ta có thể thấy rằng, BLHS năm 2015 là một ví dụ điển hình (có sai sót ở 141 Điều). Trước đó, chúng ta có một sự việc tương tự đối với Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014. Sau khi Luật này được thông qua và công bố thì vấp phải nhiều ý kiến không đồng thuận của nhiều chuyên gia và người lao động về chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần ở Điều 60. Vấn đề đặt ra ở đây là cách xử lý về mặt hiệu lực đối với hai văn bản này. (i) Đối với BLHS năm 2015, Nghị quyết số 144/2016/QH13 ngày 29/6/2016 của Quốc hội quy định: “Lùi hiệu lực thi hành của BLHS số 100/2015/QH13, từ ngày 01/7/2016 đến ngày Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của BLHS số 100/2015/ QH13 có hiệu lực thi hành, trừ quy định tại điểm a và điểm b khoản 4 Điều này.” (ii) Đối với Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014, Quốc hội không tiến hành sửa đổi Luật này mà ban hành Nghị quyết số 93/2015/QH13 ngày 22/6/2015 để hướng dẫn cho Điều 60 quy định về chính sách hưởng bảo hiểm xã hội một lần đối với người lao động, nhưng nội dung của nó lại khác hẳn so với nội dung của Điều 60. Qua đây, chúng ta thấy có hai cách ứng xử trước một văn bản có sai sót khi chưa có hiệu lực. Cách thứ nhất là lùi thời hạn áp dụng để chờ văn bản sửa đổi bổ sung, cách thứ hai là tiến hành sửa đổi ngay. Chọn theo cách thứ nhất hay thứ hai tùy thuộc vào việc cơ quan có thẩm quyền còn nhiều thời gian không khi phát hiện ra văn bản có vấn đề. Đối với trường hợp cận kề ngày có hiệu lực như đối với BLHS năm 2015 thì việc tiến hành sửa đổi là không khả thi. Tuy nhiên việc lùi thời hạn áp dụng của BLHS cũng không có căn cứ pháp lý do Luật Ban hành VBQPPL năm BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 48 Số 12(388) T6/2019 2015 không có quy định về vấn đề này. Đây chỉ là một giải pháp mang tính tình thế. Quy định có liên quan đến vấn đề này trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 là việc ngưng hiệu lực của VBQPPL. Theo đó, VBQPPL ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần khi bị đình chỉ việc thi hành theo quy định tại khoản 3 Điều 164, khoản 2 Điều 165, khoản 2 và khoản 3 Điều 166, khoản 2 và khoản 3 Điều 167; hoặc cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL quyết định ngưng hiệu lực của văn bản đó. Tuy nhiên, Luật cũng không quy định rõ cách thức đình chỉ hay ban hành văn bản ngưng hiệu lực một văn bản khác; không quy định rõ có được đình chỉ thi hành đối với các văn bản chưa có hiệu lực hay không. Theo suy luận thông thường, việc ngưng hiệu lực chỉ được thực hiện khi văn bản đã có hiệu lực, còn nếu văn bản chưa có hiệu lực thì ra một quyết định làm cho nó ngưng hiệu lực không phải là một phương án tối ưu. 3. Kết luận và kiến nghị Có thể thấy, ngoài những kết quả đạt được, quy định về có hiệu lực của VBQPPL vẫn còn một số khiếm khuyết do chưa xây dựng được nguyên tắc mà từ đó có thể cá thể hóa đến từng loại văn bản. Bên cạnh đó, một số quy định cần tiếp tục hoàn thiện bao gồm việc quy định rõ văn bản nên có hiệu lực đến ngày, tháng, năm; trong trường hợp văn bản có hiệu lực sớm khi ban hành theo thủ tục rút gọn có thể quy định cụ thể đến giờ có hiệu lực; bổ sung quy định về việc lùi hiệu lực khi văn bản chưa có hiệu lực. Cụ thể, Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nên sửa đổi theo hướng sau: 1. Thời điểm có hiệu lực của VBQPPL được quy định cụ thể theo ngày, tháng, năm dương lịch trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều này. 2. Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần VBQPPL được quy định tại 13 Các nội dung in nghiêng là nội dung người viết đề xuất bổ sung vào Điều 151 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày Quốc hội, UBTVQH thông qua hoặc ngày người có thẩm quyền ký đối với VBQPPL của cơ quan nhà nước khác ở trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày người có thẩm quyền ký đối với VBQPPL của HĐND; UBND cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày người có thẩm quyền ký đối với VBQPPL của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã. 3. VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký tương ứng với quy định tại khoản 2 Điều này; Trong trường hợp cần thiết, cơ quan ban hành VBQPPL được cân nhắc quy định VBQPPL có hiệu lực vào giờ, phút, giây cụ thể của ngày thông qua hoặc ký. VBQPPL có hiệu lực sớm hơn thời hạn theo quy định này đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong vòng 04 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký. 4. Trong trường hợp phát hiện VBQPPL có nội dung trái với Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên hoặc không còn phù hợp thì chính cơ quan có thẩm quyền đã ban hành VBQPPL hoặc cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, bãi bỏ văn bản này được ban hành VBQPPL để lùi thời hạn áp dụng. VBQPPL bị lùi thời hạn áp dụng không quá sáu tháng trừ trường hợp cần ban hành văn bản sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế thì thời hạn này là không quá một năm kể từ ngày có hiệu lực theo quy định trong VBQPPL đã ban hành trước đó13■ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 49Số 12(388) T6/2019