Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam

QUY TRÒNH CHÑNH SAÁCH VAÂ PHÊN TÑCH CHÑNH SAÁCH TRONG HOAÅT ÀÖÅNG LÊÅP PHAÁP ÚÃ VIÏåT NAM NGUYỄN ANH PHƯƠNG* 1. Lý luận chung về quy trình hoạch định chính sách và phân tích chính sách 1.1 Định nghĩa Trên thế giới có rất nhiều định nghĩa khác nhau về chính sách và chính sách công1. Chính sách liên quan đến những tuyên bố, hành động mang tính quyền lực nhà nước, dựa trên giả thuyết về nguyên nhân và kết quả, nhằm mục tiêu giải quyết các vấn đề công, hay thúc đẩy các giá trị ưu tiên2. Quy trình hoạch định chính sách (Policy making process), hay còn được gọi là quy trình chính sách (QTCS), hoặc chu trình chính sách (policy cycle), diễn tả logic quá trình hình thành, phát triển của chính sách công, cùng với vai trò và mối quan hệ của các chủ thể tham gia quá trình này3. Phân tích chính sách (Policy analysis) có thể được hiểu là một quá trình xử lý thông tin bằng các công cụ phân tích, nhằm đề ra các phương án lựa chọn giải quyết một vấn đề công4. * Viện Nghiên cứu Lập pháp. 1 Trong bài viết này, chính sách và chính sách công có thể dùng thay thế cho nhau. 2 Tham khảo thêm các định nghĩa phổ biến, như của Lasswell (Xem: Lasswell (1951), The policy orientation, in Lerner & Lasswell (eds), The Policy Sciences, pp. 3-15, Stanford University Press); Anderson (Anderson (1994), Public policymaking, Princeton); Considine (Considine (1994), Public policy: A critical approach, Macmillan, Melbourne), Dye (Dye (1972), Un- derstanding public policy, Prentice-Hall). 3 Tham khảo thêm Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press. 4 Tham khảo thêm các định nghĩa như của Dye, Fischer, Dunn, Weimer và Vining (Xem: Dunn (2012), Public policy analysis: an introduction, Pearson; Weimer & Vining (2011), Policy Analysis: Concepts and Practice, Pearson). 80 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 CHÑNH SAÁCH So sánh, đối chiếu các quy định của pháp luật liên quan và thực tiễn hoạch định chính sách (HĐCS), phân tích chính sách (PTCS) ở Quốc hội Việt Nam cho thấy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015 được thông qua đã góp phần khẳng định vai trò quan trọng của HĐCS và PTCS trong hoạt động lập pháp. Tuy nhiên, một số điều luật vẫn cần được giải thích rõ hơn hoặc điều chỉnh trong thời gian tới để thúc đẩy, nâng cao năng lực chính sách, đặc biệt đối với vai trò quyết định chính sách (QĐCS) cơ bản của Quốc hội nước ta. 1.2 Quy trình hoạch định chính sách Khoa học chính sách hiện tại cũng chưa có được một quy trình HĐCS thống nhất, chuẩn mực. Điều này có thể lý giải bởi sự khác biệt thể chế chính trị và cách thức tổ chức quyền lực nhà nước giữa các quốc gia, dẫn tới sự khác nhau trong QTCS5. Bên cạnh đó, vẫn còn những hoài nghi trong nghiên cứu lý luận về QTCS6, ví dụ như QTCS là một lý thuyết khoa học được kiểm định, hay chỉ mang tính kinh nghiệm7, mô tả quá trình. Mặc dù vậy, việc nhận thức khái quát về một quy trình logic với các giai đoạn của nó vẫn đóng vai trò quan trọng, làm cơ sở cho việc tiếp cận nghiên cứu và thực hành chính sách. Quá trình chính sách thường bao gồm các giai đoạn chính, theo trình tự thời gian là: Lập chương trình nghị sự; Hình thành chính sách; Thông qua chính sách; Thực thi chính sách; Đánh giá chính sách. Ngoài ra, có thể phân chia thành các giai đoạn nhỏ hơn, đưa vào một số bước phân tích, hoặc thêm một số giai đoạn, như: Xác định vấn đề công, điều chỉnh chính sách (thay đổi chính sách), sự thành công của chính sách, và kết thúc chính sách. Dưới đây khái quát một số giai đoạn chính trong một quá trình HĐCS truyền thống: - Lập chương trình (Agenda setting): Các cá nhân và tổ chức, cơ quan chức năng tham gia làm chính sách trình vấn đề công ra thảo luận, và xem xét đưa vào chương trình chính thức. Trên thực tế, có những vấn đề chính sách dễ dàng mở “cánh cửa cơ hội”8 xuất hiện trong chương trình nghị sự; trong khi nhiều vấn đề khác lại bị trì hoãn lâu dài. - Hình thành chính sách9 (Policy formulation, bao gồm việc thiết kế chính sách - policy design): Chính thức đề xuất các phương án (biện pháp thay thế)10 nhằm mục tiêu giải quyết vấn đề chính sách. Giải pháp thay thế trong các đề xuất chính sách có thể thể hiện dưới dạng dự thảo các quy định pháp lý của chính phủ, tòa án hoặc dự luật của Quốc hội. - Thông qua chính sách (Policy adoption): Chính sách được chính thức thông qua bởi đa số, hay được hợp pháp hoá (legitimation). Nói chung, chính sách có thể được thông qua bởi Quốc hội, Chính phủ và Tòa án trong phạm vi luật định11. - Thực thi chính sách (Policy implementation): Một chính sách được thông qua sẽ được chuyển đến cơ quan hành pháp để huy động các nguồn lực tài chính, nhân lực triển khai thực hiện. Đây là giai đoạn quan trọng mà chính sách công thực sự tác động đến xã hội nhằm đạt được các mục tiêu nhà nước đã đề ra; và cũng có thể dẫn tới những tác động không mong muốn, thậm chí ngoài dự đoán phân tích ban đầu. - Đánh giá chính sách (Policy evaluation): Trong giai đoạn này, các đơn vị chức năng như thanh tra, kiểm toán xác định xem các cơ quan thực thi chính sách có đáp ứng yêu cầu, tuân thủ quy định pháp lý, và đạt được các mục tiêu của chính sách không. Theo nghĩa này thì đánh giá chính sách là một giai đoạn trong QTCS. Bên cạnh đó, đánh giá 5 Knoepfel, P, Larrue, C, Varone, F & Hill, M (2007), Public policy analysis, The Policy Press, University of Bristol, p.117. 6 Tiêu biểu như phê bình trong cuốn sách của Sabatier, P (2007), Theories of the Policy process, Westview Press. 7 Smith, K, Larimer, C (2009), The Public policy theory primer, Westview Press. 8 Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, 2nd ed., New York: Pearson. 9 Một số bài viết nghiên cứu ở Việt Nam gọi giai đoạn này là “hoạch định chính sách”; vì thế, cần phân biệt với quá trình hoạch định chính sách nói chung. 10 Từ tiếng Anh là Alternatives - Rất khó để dịch sang một từ tiếng Việt chuẩn tương đương, có thể hiểu theo nghĩa là những phương án lựa chọn, hay các biện pháp, giải pháp (có thể thay thế cho nhau) nhằm giải quyết vấn đề công cộng. 11 Bài viết này chủ yếu đề cập đến quá trình các chính sách được thông qua trong hoạt động lập pháp. 81NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 chính sách trong nghiên cứu chính sách còn được hiểu là một phương pháp phân tích chương trình, chính sách, thông qua việc sử dụng các công cụ phân tích. Có nhiều yếu tố dùng để đánh giá các kết quả chính sách (policy outcomes), và chất lượng của quy trình HĐCS. Trong đó, ngoài các tiêu chí phổ biến như hiệu suất và hiệu quả, còn có các tiêu chí khác, như tính hợp pháp, dân chủ, công bằng xã hội, minh bạch, trách nhiệm giải trình, cùng các giá trị khác mà chính sách mang lại, và chúng có thể mâu thuẫn với nhau12. Một điểm lưu ý, là quy trình HĐCS được xem là một quá trình liên tục, mà đằng sau nó là hoạt động PTCS. Việc “kết thúc” một chính sách thường là khởi đầu cho một giai đoạn mới, với các vấn đề công cộng mới nảy sinh, cần tiếp tục được phát hiện, phân tích, giải quyết và đánh giá13. Vì thế, các giai đoạn của QTCS thường được biểu diễn trong một vòng tròn, mang ý nghĩa một chu trình tiếp nối liên tục - chu trình chính sách. Trong đó, việc PTCS nói chung diễn ra ở hầu hết, nếu không nói là tất cả, các giai đoạn của quá trình chính sách14. Do vậy, nghiên cứu về chu trình chính sách cần hiểu được vai trò của PTCS và vận dụng PTCS phù hợp trong từng giai đoạn. 1.3 Phân tích chính sách Có thể chia ra hai nhánh phát triển chính của khoa học chính sách là nghiên cứu chính sách (policy research), và PTCS. Đối với PTCS, lại có hai cách tiếp cận: Thứ nhất, PTCS có thể liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu chính sách khi so sánh về phạm vi nghiên cứu, phân tích nguyên nhân hình thành một chính sách công (phát hiện và giải quyết vấn đề công), hay việc điều chỉnh chính sách. Từ góc độ này, PTCS rất gần với nghiên cứu chính sách, ở chỗ kết quả phân tích có thể chỉ là những khuyến nghị chính sách gián tiếp, mà không tập trung vào việc thiết kế, đề xuất các hành động chính sách (policy actions). Thứ hai, là cách tiếp cận PTCS dựa trên mục đích phân tích. Chuyên gia phân tích căn cứ vào các kết quả phân tích để đưa ra những đề xuất, “lời khuyên” thuyết phục cho các nhà hoạch định chính sách15. Ở đây, PTCS nghiêng về thực hành, với những đòi hỏi cao về kỹ năng phân tích, thiết kế chính sách, vừa là khoa học, cũng vừa là nghệ thuật. Phân tích chính sách không chỉ nghiên cứu về quá trình chính sách, mà còn can dự, tham gia tích cực vào quá trình này. Để thực hiện tốt vai trò là một “dịch vụ” cung cấp tư vấn chính sách16, thường được nhấn mạnh trong giai đoạn phát hiện vấn đề và lập chương trình, PTCS cũng bao gồm các bước tuần tự cơ bản như: (1) phát hiện, lựa chọn vấn đề cần giải quyết; (2) lựa chọn sử dụng các công cụ phân tích thích hợp, ví dụ phân tích chi phí - lợi ích, phân tích chi phí - hiệu quả, đánh giá tác động đối với dự án luật; (3) hình thành, đề xuất các giải pháp giải quyết vấn đề; (4) xác định các tiêu chí đánh giá; và (5) trình bày dưới dạng văn bản mẫu, kể lại “câu chuyện”17 tìm kiếm, hình thành các lời khuyên hợp lý, thuyết phục người làm 12 Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.3. 13 Xem: Kraft, M & Furlong, S (2015), Public policy: politics, analysis, and alternatives, 5th ed, CQ Press. 14 Phạm vi PTCS có thể khác nhau: một số nhấn mạnh vào vai trò PTCS trong giai đoạn hình thành chính sách; quan điểm khác rộng hơn, cho rằng PTCS diễn ra ở tất cả các giai đoạn trong QTCS. 15 Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.13. 16 Weimer, D & Vining, A (2011), Policy Analysis: Concepts and Practice, Pearson. 17 Bardach, E (2012), A practical guide for policy analysis: The eightfold path to more effective problem solving, CQ Press. 82 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 CHÑNH SAÁCH chính sách. Một số nhóm hành vi chính trong PTCS bao gồm: nghiên cứu và phân tích, thiết kế và khuyến nghị, làm sáng tỏ các giá trị và lập luận, tư vấn chiến lược, dân chủ hóa, và trung gian. Trong mỗi tình huống thực tiễn, chuyên gia phân tích có thể sử dụng kết hợp các hành vi này, nhưng thường không bao gồm tất cả18. Mục tiêu của PTCS là đóng góp nâng cao chất lượng và kết quả đạt được của quá trình HĐCS, hay còn được ví là giúp làm ra những “chính sách thông minh”19 hơn. Thực tế là, các cách tiếp cận PTCS khác nhau, từ các lĩnh vực nghiên cứu khác nhau có thể đưa ra đề xuất giải pháp khác nhau cho cùng một vấn đề, hoặc tập trung vào những giá trị đặc thù20. Vì thế, PTCS cần giải quyết vấn đề trong điều kiện thích ứng với tình huống có nhiều chủ thể làm chính sách công, với những giá trị đa dạng. Điều này được thể hiện rõ, ngay từ giai đoạn lập chương trình nghị sự trong hoạt động Quốc hội, bởi tính chất đại diện cho nhiều nhóm khác nhau, với những lợi ích và mối quan tâm khác nhau trong xã hội. Như vậy, có thể nhận thấy, nếu như chính sách chính là sự lựa chọn21: lựa chọn các mục tiêu; lựa chọn lý do cho hành động, hoặc không hành động của nhà nước; lựa chọn các nguồn lực để nhằm đạt được các mục tiêu trên22, thì PTCS chính là quá trình tìm kiếm, đưa ra những lời khuyên hữu ích và hợp lý để làm cơ sở cho quyết định hình thành, lựa chọn chính sách. Đương nhiên, không phải lời khuyên nào cũng có thể trở thành chính sách. Về mối quan hệ giữa quy trình HĐCS, quy trình lập pháp (QTLP) và PTCS: Hiểu theo nghĩa rộng thì QTCS bao hàm trong nó QTLP. Trong khi đó, đối với QTLP, một số quốc gia xem PTCS như là một giai đoạn tiền lập pháp trong quy trình này. Bởi vì, PTCS đóng vai trò quan trọng trong việc xác định vấn đề công cộng và đề ra giải pháp chính sách, mà thông thường, rất nhiều giải pháp chính sách cần được luật hóa. Chính vì thế, PTCS (theo nghĩa hẹp, với các bước đã nêu ở trên) có thể được xem như là một giai đoạn23, hay đúng hơn là một trong những yêu cầu công việc quan trọng đầu tiên trong QTCS và QTLP. Đưa PTCS thành một giai đoạn, hay một yêu cầu bắt buộc trong một giai đoạn của QTLP, là để khẳng định tầm quan trọng của PTCS tiền lập pháp. Nhìn chung, không nên hiểu PTCS chỉ xuất hiện, hay chỉ là một giai đoạn riêng rẽ, không cần thiết ở các giai đoạn sau trong QTLP và QTCS. Các bước PTCS cũng khác với quy trình HĐCS ở chỗ, PTCS được thực hiện để trả lời sáng tỏ câu hỏi nhà nước nên làm gì? còn quy trình HĐCS cho biết chính sách được làm ra như thế nào, và tại sao? Ngoài ra, một số nghiên cứu cũng phân biệt giữa PTCS với đánh giá chính sách (theo nghĩa là phương pháp phân tích chương trình) ở chỗ: PTCS là để cân nhắc nên làm gì, trong khi đánh giá chính sách là để xem xét, đánh giá những gì đã được làm24. Còn ở cách tiếp cận rộng hơn, PTCS được xem là bao gồm một số phương pháp, trong đó có 18 Thissen, W & Walker, W (2013), Public Policy Analysis: New Developments, Springer, New York, p.43. 19 Mintrom, M (2012), Contemporary policy analysis, Oxford University Press. 20 Xem chú thích 15, Thissen & Walker (2013), p.3. 21 Kay, A (2006), The Dynamics of Public Policy: Theory and Evidence, in New horizons in public policy, Edward Elgar. 22 Bridgman, P & Davis, G (2004), Australian Policy Handbook, 2nd ed., Sydney: Allen and Unwin. 23 Như trên. 24 Xem chú thích 7: Smith, Larimer (2009). 83NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 đánh giá chính sách. PTCS, vì thế, diễn ra cả ở giai đoạn trước, và sau của một quá trình chính sách25. Một chính sách, một dự luật cần được phân tích, đánh giá trong suốt quá trình của nó. PTCS không dừng lại ở việc đưa ra khuyến nghị, hay lựa chọn giải pháp giải quyết vấn đề kinh tế xã hội. Nó còn cung cấp các công cụ cần thiết để phân tích, đánh giá kết quả của phương án chính sách đã được thông qua, quá trình thực thi và hiệu quả đạt được của chính sách đó26. 2. Thực tiễn ở Việt Nam 2.1 Bối cảnh chung Trước hết, có quan điểm phổ biến cho rằng, hoạt động PTCS và HĐCS chủ yếu diễn ra, hay được thực hiện bởi Chính phủ, thay vì Quốc hội27. Một số lý do là công chức trong các cơ quan Chính phủ và hệ thống hành chính có nhiều kinh nghiệm trong công tác điều hành, có chuyên môn sâu trong việc phân tích cũng như thực thi chính sách; Chính phủ, các bộ ngành thường là nơi khởi điểm đề xuất xây dựng các dự thảo luật, pháp lệnh28. Quan điểm này ảnh hưởng không nhỏ đến việc xác định đúng vị trí, vai trò PTCS và HĐCS trong giai đoạn Quốc hội. Trong khi đó, xét cả lý thuyết và thực tế, Quốc hội đóng vai trò rất quan trọng, nếu không nói là quan trọng nhất, khi so sánh với các chủ thể tham gia làm chính sách khác, trong việc QĐCS29. Bởi lẽ, đa số các chính sách được thể hiện dưới dạng văn bản luật do Quốc hội thông qua. Ví dụ tham khảo ở Hoa Kỳ, Nghị viện mới thực sự là trung tâm quyết định các vấn đề chính sách30. Trong hoạt động của Quốc hội nước ta, PTCS vẫn chưa được áp dụng rộng rãi, chuyên nghiệp và hiệu quả để nâng cao chất lượng QĐCS. Trên thực tế, có một số hoạt động thuộc phạm vi PTCS, hay cần có những phân tích hỗ trợ, được diễn ra ở các giai đoạn khác nhau trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, ví dụ như trong giai đoạn xây dựng dự thảo, giai đoạn thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội31. Thêm nữa, thông tin dữ liệu và kết quả phân tích cũng được các đại biểu Quốc hội (ĐBQH) sử dụng ở các phiên chất vấn, hội nghị ĐBQH chuyên trách (mặc dù thiên về phân tích định tính; nhiều tình huống thực chất là bình luận chính sách). Tuy nhiên, chưa có nhiều những báo cáo PTCS đầy đủ, hoàn thiện, và thực hiện với một quy trình chuyên nghiệp, bắt buộc, hay theo đơn đặt hàng của các ĐBQH trong việc xây dựng chương trình, dự thảo luật, pháp lệnh. Nhìn chung, việc thiếu vắng những quy định về trình tự, thủ tục hoạch định và PTCS có thể dẫn tới các hành động phối hợp không ăn khớp; những nỗ lực thực hiện các chính sách không có sự chuẩn bị cơ bản từ lúc lập chương trình; hoặc thậm chí xây dựng một chương trình cho một chính sách mà không thực thi được. Nhà nước không nên quyết định theo đuổi một chính sách mà không được quyết định dựa trên cơ sở một nghị 25 Dunn, W (2012), Public policy analysis: an introduction, Pearson. 26 Walker W, Fisher G (1994). Public Policy Analysis: a brief definition, RAND Paper, p.7856. 27 Quan điểm này không riêng có ở Việt Nam, tương tự có thể tham khảo nghiên cứu về chính sách công ở Hoa Kỳ của tác giả Kingdon trong cuốn sách: Agendas, alternatives, and public policies (xem thêm chú thích số 30). 28 Ở Việt Nam chính sách cũng được hiểu không thống nhất. Có quan điểm phân loại chính sách, cho rằng chính sách chủ yếu được quyết định bởi quyền lập quy của Chính phủ. 29 Điều này còn phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức, phân công quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia. 30 Kingdon, J (2011), Agendas, Alternatives, and Public Policies, New York: Pearson. 31 Ví dụ một số báo cáo đánh giá tác động của dự án luật, hoặc trong các báo cáo thẩm tra, hay tổng hợp các ý kiến thảo luận của ĐBQH thường đưa ra những phương án lựa chọn khác nhau, những vấn đề còn nhiều ý kiến khác nhau. 84 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 CHÑNH SAÁCH trình chuẩn bị nghiêm túc, cũng như không nên quyết định đưa vào chương trình nghị sự một chính sách mà có ít khả năng được thông qua hoặc khó triển khai thực hiện32. Để tránh những tình huống trên, PTCS là một yêu cầu không thể thiếu. Mặc dù vậy, chỉ đến khi Luật Ban hành VBQPPL năm 201533 được thông qua thì quá trình HĐCS và PTCS mới bước đầu được quy định cụ thể. 2.2 Đối chiếu với Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 Vai trò quyết định chính sách của Quốc hội Theo Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Quốc hội ban hành luật, nghị quyết để quy định về các “chính sách cơ bản” của Nhà nước. Điều 31 khẳng định: “chương trình XDLPL được xây dựng hằng năm trên cơ sở đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước”. Trong khi đường lối chủ trương của Đảng được cụ thể hóa bằng chính sách, pháp luật, thì các nội dung chiến lược phát triển kinh tế xã hội, hiểu theo nghĩa rộng, cũng thuộc phạm vi chính sách của Nhà nước. Khoản 2 Điều 32 cũng nêu ra căn cứ đề nghị xây dựng dự án luật, pháp lệnh là “chính sách của Nhà nước”. Những quy định kể trên là phù hợp với Điều 70 Hiến pháp năm 2013, quy định Quốc hội có quyền làm Hiến pháp, làm luật và QĐCS cơ bản. So sánh các quy định này có thể rút ra: (1) cơ sở quan trọng để xây dựng luật là chính sách; (2) luật quy định các chính sách cơ bản; (3) Quốc hội quyết định các chính sách cơ bản. Các chính sách cơ bản này bao trùm hầu hết các lĩnh vực quan trọng, như phát triển kinh tế - xã hội, tài chính, ngân sách, văn hoá, giáo dục, y tế, dân tộc, tôn giáo, an ninh, quốc phòng, đối ngoại34. Như vậy, việc Quốc hội thông qua luật, cũng được hiểu là đồng thời quyết định các chính sách (cơ bản), được thể hiện, quy định trong dự luật. Ở đây, cần nhắc lại những phân tích ở phần trên, là đa số các chính sách thường cần, và đi kèm với luật để đảm bảo khả năng thực thi và đạt kết quả, mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, Điều 41 và Điều 45 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có thể làm thay đổi nhận thức trên đây, cụ thể là: Theo Điều 41, khi Chính phủ xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì: “Chính phủ thảo luận và biểu quyết thông qua chính sách trong từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”; và “Chính phủ ra Nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua”. Như vậy, trong khi chỉ mới thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, Chính phủ đã “thông qua chính sách”. Cách tiếp cận phạm vi khái niệm chính sách và thẩm quyền thông qua chính sách trong quy định này có thể (suy luận) dẫn đến một số hệ quả như sau: Thứ nhất, căn cứ vào mục tiêu chính sách, thì việc thông qua chính sách hàm ý rằng, Chính phủ đã lựa chọn phương án chính sách tối ưu nhất, hoặc khả thi nhất để giải quyết vấn đề chính sách phát sinh. Phương án chính sách được lựa chọn dẫn đến đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và làm căn cứ xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh. Chính sách được thông qua, do vậy, cũng hàm ý dự luật, pháp lệnh là cần thiết để thuận lợi cho việc thực thi chính sách. Suy ra, dự luật, pháp lệnh cần được thông qua, dù nó mới ở giai đoạn đề nghị xây dựng trong QTLP. 32 Xem chú thích 21: Kay (2006). 33 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được thông qua ngày 22/6/2015 tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khoá XIII, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. 34 Xem: Điều 70 Hiến pháp năm 2013, Điều 7 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014, Điều 15 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 85NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 Thứ hai, quy định như trên đã tách biệt phần nội dung chính sách (các giải thích, tuyên bố, chuỗi hành động để đạt mục tiêu ), và phần hình thức của chính sách (dưới dạng văn bản luật). Trong đó, phần nội dung chính sách đã được thông qua. Phần việc còn lại, vì thế, chỉ là Quốc hội thảo luận thống nhất hình thức văn bản nào sẽ đưa vào chương trình xây dựng để tiếp tục các công đoạn thuộc về chuyên môn pháp lý và kỹ thuật lập pháp. Và câu hỏi là, nếu một dự luật không được đưa vào chương trình, hay không được thông qua, thì các chính sách đã thông qua trong dự thảo đó sẽ triển khai ra sao? Điều luật đã làm cho QTLP và QTCS “vênh nhau”, ít nhất về trình tự thời gian. Thứ ba, giả thiết rằng, chính sách ở đây chỉ là các tuyên bố chung chung35 (ví dụ như nhà nước có chính sách khuyến khích); chỉ dừng lại ở tính định hướng; mới đề cập về sự cần thiết phải ban hành luật, mà chưa đi sâu vào các lựa chọn hành động cụ thể để giải quyết các vấn đề phát sinh trong thực tiễn. Tuy nhiên, nếu chỉ dừng lại ở định hướng chung, thì rất khó để đưa ra một đánh giá tác động đầy đủ, chi tiết như Điều 35 yêu cầu. Nếu vậy, các nỗ lực đưa PTCS vào thành một yêu cầu bắt buộc theo luật, vì thế sẽ ít tác dụng. Theo hướng này thì khó giải quyết hiện tượng luật không phản ánh được thực tiễn cuộc sống, do thiếu các phân tích chính sách tiền lập pháp được thực hiện chuyên nghiệp, toàn diện. Trong khi đó, nếu xem chính sách chỉ có phạm vi tác động hẹp, tính quan trọng không cao, thì vấn đề đặt ra là tại sao cần ban hành luật? Hơn nữa, nếu chỉ xem xét các phương án chính sách trong phạm vi hẹp thì không thể là quy định chuẩn cho tất cả các đề nghị xây dựng và ban hành luật, pháp lệnh. Thứ tư, nếu các chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh - mà phần nhiều do Chính phủ đề nghị xây dựng, cũng được thông qua bởi Chính phủ, thì vai trò QĐCS cơ bản của Quốc hội ở đâu? Vì rõ ràng, điều luật này trao thẩm quyền thông qua chính sách trong dự án luật cho Chính phủ, trong khi thẩm quyền thông qua luật thuộc Quốc hội. Như thế, Chính phủ ngoài việc quyết định các chính sách trong phạm vi thẩm quyền và điều hành, đã đồng thời quyết định luôn cả chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh. Kết quả (và cũng là câu hỏi) là, khi Luật Ban hành VBQPPL có hiệu lực thực tế (từ ngày 01/7/2016), cơ quan QĐCS chủ yếu ở nước ta sẽ là Chính phủ? Nếu không, cần trả lời một loạt câu hỏi khác, như: Chính sách được Chính phủ thông qua ở đây có gì khác với chính sách cơ bản? Luật quy định chính sách cơ bản, và cả chính sách không cơ bản? Quy trình nào áp dụng cho chính sách cơ bản? Chính sách không cơ bản có cần luật hoá? Chi phí, lợi ích của nó so với các giải pháp, công cụ chính sách khác? Phạm vi, tiêu chí để phân biệt các kiểu loại chính sách có trong dự án luật, và thẩm quyền thông qua là gì? Tương tự, Điều 45 quy định: “đối với đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận thảo luận và biểu quyết thông qua chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Các hệ quả và câu hỏi tương tự như trên cũng được đặt ra. Phải chăng, qua các điều luật này, Quốc hội đã uỷ quyền cho các cơ quan trên quyền QĐCS cơ bản? Có mâu thuẫn với quy định tại Hiến 35 Đây không phải là cách tiếp cận khái niệm chính sách ở phạm vi rộng, theo định nghĩa chính sách như phần đầu bài viết nêu ra. 86 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 CHÑNH SAÁCH pháp không? Nếu không, cần làm rõ cơ sở để phân biệt những chính sách được thông qua này có gì khác so với chính sách cơ bản. Theo chúng tôi, để đảm bảo sự phù hợp giữa QTCS và QTLP, cũng như tính thống nhất của hệ thống chính sách, pháp luật, nên hiểu Chính phủ (và các cơ quan trên) chỉ “thông qua” các đề xuất chính sách, mà qua phân tích, Chính phủ thấy hợp lý, làm cơ sở cho việc cần thiết phải ban hành luật, để từ đó, đưa dự án luật vào đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội. Đề xuất chính sách mà Chính phủ lựa chọn, vẫn chỉ là một phương án tham khảo quan trọng, trong cả QTLP và QTCS. Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội, ĐBQH, và đặc biệt là cơ quan chủ trì thẩm tra có thể dựa trên hồ sơ PTCS mà phía cá nhân, cơ quan trình dự án luật thực hiện, hoặc tiến hành phân tích độc lập để làm cơ sở quyết định thông qua chính sách. Bởi vì, mỗi chủ thể tham gia quá trình HĐCS lại nhìn nhận chính sách tốt, hợp lý và khả thi dưới góc độ khác nhau36. Việc phân tích đa chiều, đa ngành từ các chủ thể khác nhau sẽ toàn diện hơn. Tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã không đi theo hướng này, vì theo Điều 55, sau khi chính sách được thông qua, sẽ trở thành căn cứ để soạn thảo dự án luật, pháp lệnh. Nếu quá trình soạn thảo, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo mà có “chính sách mới phát sinh cần bổ sung” hoặc “có sự thay đổi lớn về chính sách” so với chính sách đã được thông qua, thì “trình cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trình xem xét, quyết định” hoặc “báo cáo Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định”. Điều 47 quy định về thẩm tra đề nghị và kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh có yêu cầu thẩm tra “chính sách cơ bản của văn bản” mà không có sự giải thích, phân biệt gì với chính sách được Chính phủ thông qua. Trong khi đó, một chính sách cần được luật hóa phải trải qua nhiều công đoạn, chỉ đến khi dự luật được Quốc hội chính thức thông qua, đồng nghĩa với việc thông qua chính sách (cơ bản) chứa đựng trọng văn bản luật đó, thì chính sách mới được hợp pháp hoá. Chính sách được Quốc hội thông qua dưới dạng luật sẽ được Chính phủ thực thi. Ở đây vừa là thực thi pháp luật, cũng vừa là thực thi chính sách, đã được cụ thể hóa thành luật; tương ứng với giai đoạn thông qua chính sách và thực thi chính sách trong QTCS. Hoạt động phân tích chính sách trong dự án luật Qua nghiên cứu các điều luật liên quan, có thể hình dung nhà làm luật đã đưa ra một quy trình vừa lồng ghép các bước PTCS với quy trình HĐCS, lại vừa muốn tách bạch việc phân tích, xây dựng chính sách thành giai đoạn trước, so với giai đoạn soạn thảo dự luật về sau. Điểm quan trọng, tích cực là PTCS (tập trung vào đánh giá tác động của chính sách) trở thành yêu cầu bắt buộc đối với đề xuất xây dựng dự thảo luật, pháp lệnh37. Chúng tôi ủng hộ việc quy định yêu cầu PTCS trong QTLP. Phần này chỉ so sánh lý thuyết để làm rõ hơn một vài nội dung: Thứ nhất, điểm a, khoản 1 Điều 34 chính là một phần việc thuộc về giai đoạn đánh giá chính sách trong QTCS. Ngoài việc tổng kết, đánh giá kết quả thực thi pháp luật có liên quan, hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội thì cần xem xét có xuất hiện vấn đề chính sách không. Bởi vì, thông thường, qua PTCS 36 Twaalfhoven P (1999), The success of policy analysis studies: an actor perspective, Eburon Publishers. 37 Xem Điều 34, Điều 35 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 87NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 mới xác định vấn đề chính sách và đề xuất giải pháp. Các phương án chính sách không nhất thiết đều cần sửa đổi, bổ sung hay xây dựng dự luật mới, mà Chính phủ còn nhiều công cụ khác, như tài khóa, tiền tệ38. Xây dựng luật, pháp lệnh dựa trên quy trình xây dựng chính sách sẽ tăng tính hiệu quả, tránh được cách làm ngược có thể xảy ra, là có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh rồi mới đi xây dựng các nội dung chính sách tương thích. Thứ hai, Điều 47 - Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh - quy định Ủy ban Pháp luật thẩm tra “chính sách cơ bản của văn bản”, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội phối hợp với Ủy ban Pháp luật “phát biểu ý kiến về sự cần thiết ban hành, chính sách của văn bản”. Việc phát biểu ý kiến lúc này giống như bình luận chính sách. Vai trò, tác động của việc thẩm tra hay phát biểu ý kiến sẽ không còn thực sự quan trọng, bởi chính sách đã được thông qua trước đó, như trên phân tích. Tương tự, về thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết: Hồ sơ dự án, dự thảo để thẩm tra có kèm báo cáo đánh giá tác động của chính sách39, nhưng không có nội dung nào quy định cụ thể về sự cần thiết của cơ quan thẩm tra phải xem xét đánh giá chính báo cáo đánh giá tác động của chính sách, hay thẩm tra nội dung chính sách của dự án, dự thảo40. Có lẽ vì chính sách được hiểu là đã được thông qua từ giai đoạn trước. Trong khi đó, thực tế thì rất khó để phân biệt rõ ràng sự khác nhau giữa nội dung chính sách và “nội dung của dự thảo văn bản”. Do vậy, dù có ghi rõ hay không, cơ quan thẩm tra trên thực tế vẫn thực hiện cả hoạt động thẩm tra chính sách. Và vì thế, trong giai đoạn này, giả thiết rằng chính sách chưa được thông qua, mà vẫn ở dạng phương án đề xuất, thì cơ quan thẩm tra vẫn cần thẩm tra báo cáo đánh giá tác động của chính sách, hoặc có thể thực hiện việc PTCS độc lập. 3. Kiến nghị giải pháp 3.1 Nâng cao chất lượng hoạch định chính sách và phân tích chính sách Mặc dù việc luật hoá, hay quy định về một quy trình HĐCS đầy đủ trong hoạt động Quốc hội cần có lộ trình cải cách từng bước, nhưng cần nhận thức rõ về một quy trình logic với những giai đoạn HĐCS chính. Bởi vì, như đã nói, đây là bước quan trọng ban đầu tiếp cận với nghiên cứu và thực hành chính sách, đặc biệt đối với Việt Nam khi khoa học chính sách vẫn còn là lĩnh vực mới. Bên cạnh đó, bổ sung quy định liên quan đến quy trình HĐCS và PTCS không có nghĩa là gia tăng gánh nặng cho hoạt động lập pháp. Bởi lẽ, đây là những yêu cầu tối thiểu cần thực hiện để có được hệ thống chính sách, pháp luật chất lượng cao. Các quy định chuẩn hoá sẽ làm cho quá trình này trở nên minh bạch, rõ ràng hơn và cũng tạo thuận lợi hơn cho hoạt động Quốc hội trong dài hạn. Trong mối quan hệ với QTCS, QTLP đóng vai trò trung tâm, do các dự luật và hầu hết các chính sách cơ bản, quan trọng cần được thông qua bởi Quốc hội. Quốc hội không nên uỷ quyền cho các cơ quan khác quyết định thay. Nói cách khác, chính sách trong đề nghị xây dựng luật và các dự án luật chỉ nên được thông qua bởi Quốc hội trong phiên họp toàn thể, đồng thời với việc thông qua dự án luật trong QTLP. 38 Bài viết này chỉ tập trung vào phân tích việc lựa chọn phương án chính sách bao gồm việc xây dựng dự thảo luật. 39 Xem Điều 64 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 40 Xem Điều 65 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 88 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 CHÑNH SAÁCH Để có được một hệ thống pháp luật dễ đi vào đời sống, hay thực tiễn cuộc sống được phản ánh kịp thời vào luật, thì cần thiết xây dựng hệ thống chính sách tốt. Mặt khác, chỉ khi thực hiện tốt việc PTCS để phát hiện đúng vấn đề, đề xuất và chọn lựa đúng phương án, đánh giá toàn diện việc thực thi thì mới góp phần giải quyết được tình trạng chính sách và pháp luật xa rời đời sống xã hội. Vì vậy, cần hỗ trợ nâng cao vai trò QĐCS thể hiện qua quyền lập pháp và quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội của Quốc hội, để các ĐBQH đúng là những nhà HĐCS. Để làm tốt điều này, trước mắt, cần tăng cường hoạt động của ĐBQH chuyên trách, tiến đến một Quốc hội hoạt động thường xuyên, chuyên nghiệp. ĐBQH có thể không phải là những chuyên gia PTCS, nhưng cần được hỗ trợ, cần có nguồn lực để thực hiện, hoặc thuê chuyên gia PTCS làm cơ sở cho việc ra quyết định. Nếu như trong việc HĐCS, Quốc hội nói chung và các ĐBQH nói riêng đóng vai trò chính, thì công việc PTCS lại cần có sự tham gia tích cực của đội ngũ chuyên viên, các cơ quan phục vụ cho hoạt động của Quốc hội. Các Vụ (thuộc Văn phòng Quốc hội) phục vụ các Uỷ ban của Quốc hội, các Văn phòng Đoàn ĐBQH nên có bộ phận chuyên môn về chính sách công để đảm bảo chất lượng PTCS, hỗ trợ hoạt động thẩm tra, hoặc đề nghị xây dựng pháp luật từ các ĐBQH. Văn phòng Quốc hội và Viện Nghiên cứu Lập pháp41 cũng có thể thành lập Vụ Chính sách (hoặc Vụ Chính sách công) để đảm nhiệm chuyên trách các công việc thuộc lĩnh vực nghiên cứu, phân tích chính sách công, hỗ trợ cho ĐBQH và các cơ quan thẩm tra. Đây là tiền đề cần thiết để góp phần nâng cao năng lực chính sách cho đội ngũ chuyên viên phục vụ Quốc hội. Thêm nữa, hoạt động nghiên cứu chính sách và PTCS có phạm vi rất rộng và đòi hỏi kiến thức đa ngành42 mà các chuyên viên không thể đảm trách tất cả. Do đó, một phần việc quan trọng là xây dựng được mạng lưới các chuyên gia trong nhiều lĩnh vực cùng cộng tác. Các cơ quan phục vụ đóng vai trò kết nối, chuyển tải các nghiên cứu chuyên sâu về chính sách và PTCS đến với các ĐBQH. Đồng thời, các hoạt động nghiên cứu, xuất bản ấn phẩm khoa học, hội thảo chuyên đề liên quan đến lĩnh vực chính sách công sẽ góp phần thúc đẩy sự hợp tác, liên kết giữa các cơ quan phục vụ, viện nghiên cứu, trường đại học, các chuyên gia với ĐBQH. Làm tốt công việc này thì các hoạt động thẩm tra, QĐCS, thông qua dự luật sẽ nâng cao chất lượng, hiệu quả, từ đó nâng cao vai trò và tính thực quyền của Quốc hội. 3.2 Đề xuất quy trình mới Về lâu dài, chúng tôi cho rằng, cần tiếp tục hoàn thiện các quy định liên quan trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống chính sách và pháp luật. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi đề xuất quan điểm mới về QTCS và PTCS (xem Sơ đồ đã đơn giản hoá một số giai đoạn) nhằm (1) phân biệt sự khác nhau giữa QTCS và QTLP, đề xuất quy trình tổng quát phù hợp ở Việt Nam; và (2) nhấn mạnh vai trò PTCS nói chung trong quy trình này. Trong đó, QTCS (α) có phạm vi rộng hơn, chứa đựng trong nó QTLP (β). PTCS 41 Theo Điều 33, Điều 37, Điều 56 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. 42 Xem chú thích 7: Smith, Larimer 2009. 89NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁPSöë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 với những lời khuyên, đánh giá có chất lượng cao, chuyên nghiệp là điều kiện cần để nâng cao chất lượng HĐCS. QĐCS không phải là vai trò riêng của Quốc hội, ví dụ Chính phủ cũng có những biện pháp và công cụ để QĐCS trong phạm vi thẩm quyền. Tuy nhiên, quyền lập pháp, quyết định các chính sách cơ bản, các vấn đề quan trọng của đất nước là quyền hiến định của Quốc hội43. Vì vậy, QTLP trong giai đoạn Quốc hội có vai trò trung tâm trong QTCS, ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng của hệ thống chính sách nói chung ở nước ta. Nâng cao chất lượng QĐCS của Quốc hội cũng là tạo điều kiện để Chính phủ thực thi các chính sách này đạt hiệu quả tốt hơn n 43 Xem quy định tại Điều 69, Điều 70 Hiến pháp năm 2013. 90 NGHIÏN CÛÁULÊÅP PHAÁP Söë 02+03 (306+307) T1+T2/2016 CHÑNH SAÁCH