Quy trình hoạch định chính sách và kiến nghị nhằm nâng cao năng lực chính sách của đại biểu quốc hội

Hoạch định chính sách có thể xem làmột giai đoạn quan trọng trong chutrình chính sách công nói chung. Đây cũng là một vấn đề cốt lõi mà khoa học chính sách quan tâm. Về thực chất, hoạch định chính sách công chính là quá trình hình thành chính sách, có nghĩa là từ việc phân tích vấn đề chính sách để hình thành nên các phương án giải quyết vấn đề chính sách, cho tới khi thông qua phương án chính sách hay hợp pháp hóa chính sách. 1. Khái luận về quy trình hoạch định chính sách công Cho đến nay, xung quanh các bước của quá trình hoạch định chính sách công vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau. Tuy nhiên, quy trình hoạch định chính sách công được thừa nhận phổ biến hiện nay gồm các bước cơ bản sau: (i) thiết lập nghị trình chính sách; (ii) xây dựng và đề xuất phương án chính sách; (iii) hợp pháp hóa chính sách hay ban hành chính sách. Thứ nhất, thiết lập nghị trình chính sách: Một trong những nhiệm vụ và chức năng quan trọng của chính sách công đó là giải quyết các vấn đề xã hội. Vì thế, vấn đề xã hội là nguồn gốc để thiết lập nghị trình chính sách. Trong xã hội hiện đại, thường xuất hiện nhiều vấn đề xã hội cùng lúc, vấn đề xã hội này xuất hiện kế tiếp vấn đề xã hội khác. Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân, không phải tất cả các vấn đề xã hội đều được giải quyết thông qua công cụ chính sách. Chỉ 31Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH QUY TRÌNH HOẠCH ĐỊNH CHÍNH SÁCH VÀ KIẾN NGHỊ NHẰM NÂNG CAO NĂNG LỰC CHÍNH SÁCH CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI Nguyễn Trọng Bình TS. Học viện Chính trị khu vực IV. Thông tin bài viết: Từ khóa: Quy trình hoạch định chính sách, đại biểu Quốc hội. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 09/7/2020 Biên tập : 19/7/2020 Duyệt bài : 22/7/2020 Article Infomation: Key words: Policy making process, National Assembly deputies. Article History: Received : 09 Jul. 2020 Edited : 19 Jul. 2020 Approved : 22 Jul. 2020 Tóm tắt: Chính sách công liên quan trực tiếp đến tính đáp ứng, tính đại diện, tính trách nhiệm, tính đáng tin cậy và tính hiệu quả của quản trị nhà nước. Vì vậy, đảm bảo chất lượng chính sách công là một trong những vấn đề lý luận và thực tiễn luôn được quan tâm. Trong phạm vi bài viết này, tác giả khái lược lý luận về quy trình hoạch định chính sách công và nêu lên một số gợi mở nhằm góp phần nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội ở nước ta hiện nay. Abstract: Public policy is directly related to the responsiveness, representativeness, accountability, reliability, and effectiveness of state governance. Therefore, it always gets concerns on the assurance of the quality of public policy in both theoretical aspects and practical ones. In the scope of this article, the author summarizes the theory of the process making the public policy and raises a number of recommendations to improve the policy-making capacity of the National Assembly deputies in our country. Số 15 (415) - T8/202032 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH những vấn đề xã hội mà người làm chính sách nhận thấy cần thông qua công cụ chính sách để giải quyết thì mới được xem là vấn đề chính sách. Điểm cốt yếu ở bước này là làm thế nào để xác định “đúng” và “trúng” vấn đề xã hội cần giải quyết thông qua chính sách. Điều đó có nghĩa là cần xác định được vấn đề xã hội cần thiết phải ban hành chính sách để giải quyết, hạn chế được tình trạng có những vấn đề xã hội bức xúc nhưng người làm chính sách lại chậm trễ trong việc đưa vào nghị trình chính sách, hoặc có những vấn đề xã hội chưa thật sự bức thiết nhưng lại được ưu tiên đưa vào nghị trình chính sách. Theo quan điểm của James E. Anderson, việc một vấn đề xã hội nào đó được đưa vào nghị trình chính sách và trở thành vấn đề chính sách liên quan đến nhiều yếu tố khác nhau, như vai trò của người lãnh đạo chính trị, sự kiện thu hút sự quan tâm của nhiều người, phản ánh và thái độ của người dân, phản ánh của truyền thông đại chúng1. Trên thực tế, việc vấn đề xã hội được đưa vào nghị trình chính sách phụ thuộc vào vai trò của nhiều chủ thể khác nhau, như lãnh tụ chính trị, đảng cầm quyền, cơ quan dân cử, cơ quan hành chính, các đoàn thể chính trị - xã hội, các chuyên gia và nhà khoa học, công chúng, truyền thông đại chúng, sự xuất hiện của các sự kiện. Tuy liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau, song trong xã hội dân chủ, chính sách công với tư cách “đầu ra” của hệ thống chính trị nhằm đáp ứng nhu cầu của xã hội, thì việc xác định nghị trình chính sách cũng cần phải dựa vào “đầu vào” là các nhu cầu và phản ánh của xã hội. Vì vậy, yêu cầu cốt lõi ở đây là các chủ thể có liên quan cần thông qua các phương thức nhau để xác định đúng và “trúng” vấn đề xã hội để đưa vào nghị trình chính sách. Đây là một phương diện cơ bản thuộc về tính trách nhiệm và tính đáp ứng của quản trị nhà nước với tư cách một trong những đặc trưng cơ bản của “quản trị tốt”. Thứ hai, xây dựng và đề xuất phương án chính sách: Sau khi xác định được vấn đề xã hội nào đó, cần ban hành chính sách để giải quyết thì vấn đề xã hội trở thành vấn đề chính sách. Do đó, nhiệm vụ tiếp theo của bước này là, trên cơ sở phân tích vấn đề của chính sách để xây dựng và hình thành các phương án chính sách. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách là quá trình trên cơ sở nghiên cứu, phân tích đối với vấn đề chính sách để đề xuất biện pháp hoặc phương án chính sách tương ứng. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách gắn liền với nhiều nội dung, như phân tích vấn đề chính sách, xác định mục tiêu mà chính sách cần đạt được, thiết kế phương án, đánh giá đối với từng phương án và lựa chọn phương án phù hợp nhất. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách có ba đặc trưng sau: (1) Mục đích của việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách là giải quyết vấn đề chính sách cụ thể. Sự tồn tại khách quan của vấn đề chính sách là tiền đề và cơ sở của việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách. Tính chất, phạm vi và mức độ của vấn đề chính sách quyết định nội dung chủ yếu của phương án chính sách; (2) Nội dung cơ bản của xây dựng phương án chính sách là thiết kế phương án và lựa chọn phương án. Việc thiết kế phương án chính sách chính là nhằm giải quyết vấn đề chính sách; đó là việc dựa trên các phương pháp định tính và định lượng để đề xuất ra các phương án chính sách khác nhau. Trên cơ sở các phương án chính sách đó, người thiết kế chính sách thông qua việc phân tích, so sánh và luận chứng một cách đầy đủ để lựa chọn một phương án chính sách có khả năng thực hiện được mục tiêu của chính sách một cách tốt nhất. Khi thiết kế phương án chính sách, cần quan tâm đến mục tiêu chính sách. Mục tiêu chính sách rõ ràng hay không sẽ trực tiếp ảnh hưởng đến chất lượng phương án chính sách cũng như ảnh hưởng 1 James E. Anderson (1975): Public Policymaking, Praeger. 33Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH đến việc thực thi. Việc đánh giá và xác định phương án chính sách ưu tiên cần quan tâm phân tích và luận chứng tính khả thi của phương án chính sách (tính khả thi về chính trị, kinh tế, kỹ thuật, hành chính, pháp luật...); đồng thời cần đánh giá sự ảnh hưởng của nhân tố tương lai đối với chính sách; (3) Xây dựng và đề xuất phương án chính sách vừa là một hoạt động nghiên cứu, vừa là một hành vi chính trị. Xây dựng và đề xuất phương án chính sách là một quá trình hoạt động rất phức tạp. Một mặt, cần phát huy vai trò và sự tham gia của các nhà khoa học, tuân thủ các nguyên tắc, phương pháp khoa học để phân tích vấn đề chính sách, xác định mục tiêu chính sách, thiết kế phương án, đánh giá phương án và lựa chọn phương án phù hợp. Mặt khác, do chính sách liên quan đến việc điều chỉnh và phân phối lợi ích của những đối tượng liên quan trong xã hội, do đó cần coi trọng và đảm bảo sự tham gia của những đối tượng liên quan. Những nguyên tắc cơ bản mà việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách cần tuân thủ là: (i) Nguyên tắc đầy đủ về thông tin: Thông tin là cơ sở và căn cứ của việc xây dựng và đề xuất phương án chính sách; do đó, người thiết kế chính sách cần thông qua nhiều phương thức khác nhau để có được thông tin toàn diện và chính xác; (ii) Nguyên tắc hệ thống: Khi xây dựng và đề xuất phương án chính sách, người thiết kế chính sách cần xuất phát từ quan điểm hệ thống để phân tích tổng hợp đối với phương án chính sách, cần giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa lợi ích chỉnh thể và lợi ích bộ phận, giữa điều kiện bên trong và điều kiện bên ngoài, giữa lợi ích trước mắt và lợi ích lâu dài, giữa mục tiêu chủ yếu và mục tiêu thứ yếu. Đặc biệt, nguyên tắc hệ thống còn yêu cầu, người thiết kế chính sách cần thấy được mối quan hệ và sự ảnh hưởng lẫn nhau giữa các chính sách, hạn chế tình trạng xung đột chính sách; (iii) Nguyên tắc dự báo khoa học: Có nghĩa là việc thiết kế và đề xuất phương án chính sách cần đặt nó trong xu thế vận động và nhu cầu của tương lai; (iv) Nguyên tắc khả thi: Có nghĩa là việc đề xuất và thiết kế phương án chính sách cần phân tích một cách toàn diện để xác định có khả thi hay không, nhất là với điều kiện và nguồn lực hiện tại, có thực hiện được hay không, hiệu quả có đảm bảo hay không; (v) Nguyên tắc hợp pháp: Có nghĩa là việc thiết kế và đề xuất phương án chính sách cần phù hợp với pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế; (vi) Nguyên tắc dân chủ: Có nghĩa là, việc thiết kế và đề xuất bất cứ phương án chính sách nào cần phải xem liệu có lợi cho lợi ích công hay không, có phản ánh thật sự nhu cầu và lợi ích của người dân hay không. Nguyên tắc dân chủ còn yêu cầu việc thiết kế phương án chính sách cần công khai, minh bạch, cần đảm bảo sự tham gia của những đối tượng liên quan đối với quá trình này, nhất là phát huy vai trò và sự tham gia của các tổ chức tư vấn chính sách. Việc thực hiện tốt nguyên tắc dân chủ, nhất là đảm bảo tính công khai, minh bạch và sự tham gia của người dân có tác dụng quan trọng đối với việc thực hiện các nguyên tắc nói trên. Thứ ba, hợp pháp hóa chính sách: Hợp pháp hóa chính sách hay ban hành chính sách được hiểu là cá nhân và cơ quan có thẩm quyền trên cơ sở quy định của pháp luật tiến hành đánh giá, thẩm tra để thông qua hoặc phê chuẩn phương án chính sách. Chẳng hạn, trên cơ sở thẩm định, thẩm tra và thảo luận đối với dự án luật do cơ quan có liên quan đệ trình, Quốc hội biểu quyết thông qua dự án luật đó. Tất cả dự thảo chính sách đều phải thông qua bước hợp pháp hóa này mới có hiệu lực thi hành. Nhìn chung, ở mỗi nước, pháp luật quy định khác nhau về trình tự, thủ tục và thẩm quyền của cơ quan và cá nhân trong việc thông qua một dự thảo chính sách, pháp luật. Ở nước ta, quy trình lập pháp được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Hợp pháp hóa hay ban hành chính sách có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạch định chính sách công Số 15 (415) - T8/202034 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH nói riêng và trong chu trình chính sách công nói chung, thể hiện ở chỗ: (i) hợp pháp hóa chính sách vừa là bước đặc biệt quan trọng trong hoạch định chính sách, vừa là tiền đề để thực thi chính sách. Nói cách khác, không có bước này thì không thể tiến hành thực hiện chính sách; (ii) hợp pháp hóa chính sách cũng là một yêu cầu, mắt khâu không thể thiếu để đảm bảo tính khoa học, tính dân chủ và tính hợp pháp của chính sách, là nguyên tắc không thể thiếu để thực hiện quản trị quốc gia theo pháp luật. Thông thường, chính sách được ban hành theo chế độ thủ trưởng và chế độ tập thể. Pháp luật quy định rõ trình tự ban hành chính sách theo chế độ tập thể và chế độ thủ trưởng. Tuy có những yêu cầu khác nhau đối với chính sách ban hành theo chế độ tập thể và chế độ thủ trưởng, song có một số lưu ý ở bước này đó là: (i) đảm bảo để chính sách được thông qua theo đúng trình tự theo quy định của pháp luật; (ii) đảm bảo nguyên tắc dân chủ, có nghĩa là đảm bảo việc thảo luận, tranh luận một cách công khai, dân chủ trong quá trình thẩm định dự thảo chính sách (đối với chính sách được ban hành thông qua chế độ tập thể) và tranh thủ ý kiến mang tính độc lập của các chuyên gia, tổ chức tư vấn đối với dự thảo chính sách (đối với chính sách được ban hành theo chế độ thủ trưởng). 2. Kiến nghị nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội Ở nước ta, Quốc hội và đại biểu Quốc hội có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng trong chu trình chính sách công nói chung và trong quá trình hoạch định chính sách công nói riêng. Quốc hội và đại biểu Quốc hội vừa có vai trò hoạch định, quyết định chính sách, vừa có vai trò giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật. Có thể cho rằng, chất lượng chính sách và hiệu quả thực thi chính sách tùy thuộc rất lớn vào việc thực hiện vai trò hoạch định, quyết định và giám sát chính sách của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Hiện nay, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của đại biểu Quốc hội trong quy trình hoạch định chính sách được quy định bởi nhiều văn bản luật khác nhau. Từ việc nghiên cứu những vấn đề lý luận về chu trình hoạch định chính sách công ở trên, có thể nêu lên một số gợi mở nhằm góp phần nâng cao năng lực hoạch định chính sách của đại biểu Quốc hội như sau: Thứ nhất, đại biểu Quốc hội cần phát huy tốt hơn nữa vai trò và chức năng thiết lập nghị trình chính sách. Như đã phân tích ở trên, thiết lập nghị trình chính sách được hiểu là từ nhu cầu và yêu cầu của xã hội và từ đánh giá và phán đoán của mình, đại biểu Quốc hội xác định việc cần xây dựng hoặc điều chỉnh một chính sách nào đó để giải quyết vấn đề xã hội mà người dân và xã hội đặc biệt quan tâm. Việc thực hiện tốt điều này vừa thể hiện tính trách nhiệm và tính đáp ứng của đại biểu Quốc hội trước cử tri và nhân dân, vừa góp phần thúc đẩy tính đáp ứng và tính trách nhiệm của Quốc hội và bộ máy nhà nước. Trong thời gian qua, về cơ bản, đại biểu Quốc hội đã thực hiện khá tốt vai trò và chức năng này. Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm, vẫn còn một số hạn chế, thể hiện cụ thể là một số vấn đề gắn liền với nhu cầu, yêu cầu bức thiết của xã hội cũng như liên quan đến lợi ích và cuộc sống của người dân chậm được đưa vào nghị trình chính sách. Do đó, để thực hiện tốt vai trò thiết lập nghị trình chính sách, đại biểu Quốc hội cần: (i) tăng cường tương tác và tiếp xúc cử tri nhằm nắm bắt kịp thời và đầy đủ tâm tư, nguyện vọng cũng như những phản ánh của cử tri; (ii) đại biểu Quốc hội và Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội cần có cơ chế để tổng hợp, tiếp nhận và xử lý thông tin do báo chí phản ánh; (iii) đại biểu Quốc hội cần chủ động hơn nữa trong hoạt động nêu sáng kiến lập pháp; (iv) tăng cường tương tác và tiếp xúc với giới chuyên gia và đội ngũ trí thức để lắng nghe các ý kiến, kiến nghị của họ về các vấn đề xã hội bức xúc cần quan tâm giải quyết thông qua chính sách; (v) đề cao trách nhiệm của đại biểu Quốc hội và Quốc hội đối với việc thẩm tra, cho ý kiến đối với dự thảo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp 35Số 15 (415) - T8/2020 NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP CHÍNH SÁCH luật do Chính phủ đề xuất. Tất cả những biện pháp nêu trên là nhằm góp phần nâng cao chất lượng thiết lập nghị trình chính sách của đại biểu Quốc hội. Thứ hai, phát huy tốt vai trò giám sát của đại biểu Quốc hội đối với việc thi hành chính sách trong các luật, pháp lệnh, nghị quyết và giám sát các văn bản quy phạm pháp luật; chủ động trong xây dựng phương án chính sách và thẩm tra dự thảo chính sách thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội. Từ thực tiễn ở nước ta, trong bước này, đại biểu Quốc hội có ba vai trò cơ bản: (i) vai trò giám sát đối với việc thực thi chính sách, pháp luật mà Quốc hội ban hành và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan khác theo luật định; (ii) vai trò xây dựng phương án chính sách khi sáng kiến lập pháp của đại biểu Quốc hội được chấp thuận; (iii) vai trò đánh giá, thẩm tra đối với dự thảo chính sách do cơ quan có thẩm quyền xây dựng và Quốc hội là cơ quan ban hành. Để góp phần phát huy vai trò của đại biểu Quốc hội trong xây dựng chính sách cũng như nâng cao năng lực xây dựng chính sách của đại biểu Quốc hội cần quan tâm đến một số vấn đề sau: (i) Thực hiện tốt vai trò giám sát đối với các chính sách, văn bản pháp quy của các cơ quan theo luật định. Theo đó, đại biểu Quốc hội cần quan tâm và dành thời gian đủ mức để giám sát đối với các chính sách quan trọng, liên quan đến lợi ích và cuộc sống của người dân. Để thực hiện tốt yêu cầu này, đại biểu Quốc hội cần tranh thủ phát huy vai trò và sự “trợ giúp” của các chuyên gia, các nhà khoa học cũng như tích cực lắng nghe, tiếp nhận ý kiến, thông tin từ phía xã hội và người dân. (ii) Thực hiện tốt vai trò xây dựng phương án chính sách khi sáng kiến chính sách và lập pháp được chấp thuận; trực tiếp xây dựng phương án chính sách hoặc lãnh đạo việc xây dựng phương án chính sách là một vai trò của đại biểu Quốc hội. Để thực hiện tốt điều này, đại biểu Quốc hội cần nắm rõ các nguyên tắc trong thiết kế và xây dựng phương án chính sách để đề xuất và lựa chọn được phương án chính sách phù hợp. Những nguyên tắc này là: đầy đủ về thông tin; hệ thống; tính khả thi; dự báo; dân chủ và hợp pháp. Trong đó, dân chủ là nguyên tắc cốt lõi, có tác dụng hỗ trợ cho việc thực hiện các nguyên tắc khác. Vì vậy, đại biểu Quốc hội cần coi trọng tham vấn ý kiến của các tổ chức và đối tượng lợi ích có liên quan, nhất là phát huy vai trò tư vấn, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và các “think tank”; (iii) Chủ động hơn trong thẩm tra phương án chính sách do các cơ quan có liên quan xây dựng và Quốc hội có thẩm quyền ban hành. Để góp phần nâng cao năng lực hoạch định chính sách, phía cơ quan thẩm tra cần dành thời gian đủ mức để thẩm tra, đánh giá đối với các dự thảo chính sách. Đại biểu Quốc hội cũng dựa trên các nguyên tắc cơ bản của thiết kế và đề xuất phương án chính sách đã nêu ở trên để có ý kiến chất lượng đối với các phương án chính sách được nêu trong dự thảo chính sách. Để hỗ trợ cho đại biểu Quốc hội ở phương diện này, cần tăng cường vai trò của các cơ quan tham mưu, giúp việc cũng như coi trọng phát huy vai trò của các chuyên gia và “think tank”. Thứ ba, đề cao vai trò và trách nhiệm của đại biểu Quốc hội khi Quốc hội thẩm tra, thảo luận và thông qua dự thảo chính sách. Trên thực tế, vai trò của đại biểu Quốc hội trong hoạch định chính sách công thể hiện tập trung ở bước ban hành chính sách hay hợp pháp hóa chính sách. Để phát huy tốt vai trò của đại biểu Quốc hội trong bước này đòi hỏi nhiều yêu cầu khác nhau, cụ thể là: (i) Quốc hội cần dành thời gian thỏa đánh trong thảo luận, cho ý kiến vào dự thảo chính sách; (ii) Phát huy dân chủ trong thảo luận, đánh giá đối với phương án chính sách, tôn trọng tính đa dạng về ý kiến, không “quy chụp”, “chụp mũ” đối với những người có ý kiến khác; (Xem tiếp trang 43)