Quyền tài sản và trao quyền trong đồng quản lý nguồn lợi thủy sản ở đầm phá Tam Giang-Cầu Hai, Việt Nam

See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.net/publication/283641868 Quyền tài sản và trao quyền trong đồng quản lý nguồn lợi thủy sản ở đầm phá Tam Giang - Cầu Hai, Việt Nam Conference Paper · March 2010 CITATIONS 0 READS 216 3 authors, including: Some of the authors of this publication are also working on these related projects: GOVERNANCE AND MANAGEMENT OF COMMON POOL RESOURCES IN VIETNAM View project Small-scale fisher adaptation View project Truong Dung University of Tasmania 7 PUBLICATIONS   0 CITATIONS    SEE PROFILE Truong Van Tuyen Hue University 25 PUBLICATIONS   150 CITATIONS    SEE PROFILE All content following this page was uploaded by Truong Dung on 10 November 2015. The user has requested enhancement of the downloaded file. Quyền và phan chia tài sản ở phá Tam Giang 147 Quyền tài sản và trao quyền trong đồng quản lý nguồn lợi thủy sản ở đầm phá Tam Giang - Cầu Hai, Việt Nam Trương Văn Tuyển1 Hệ đầm phá Tam Giang – Cầu Hai là hệ đầm phá lớn nhất Đông Nam Á với diện tích 22.000 ha và chiều dài gần 70 km dọc theo bờ biển miền Trung Việt Nam. Hệ đầm phá này có vai trò hết sức to lớn đối với đời sống của cộng đồng cư dân ven biển cũng như sự phát triển kinh tế xã hội chung của toàn tỉnh Thừa Thiên Huế. Trên toàn tỉnh có 33 xã/thị trấn thuộc 5 huyện có diện tích mặt nước được phân bố ở đầm phá. Bình quân mỗi xã đầm phá có 7 thôn, 1.600 hộ với 7.650 nhân khẩu. Trong số 7 thôn ở mỗi xã thì có từ một đến ba thôn là thôn ngư và các thôn khác là thôn làm nghề nông. a, Nguyễn Viết Tuân a và Trương Quang Dũng b a Trường Đại học Nông lâm Huế b Trường Đại Học Kinh Tế Huế - Khoa Kinh Tế Nông Nghiệp Tóm tắt Tài nguyên dùng chung, như nguồn lợi thủy sản, thường bị khai thác quá mức và đang trên đà suy giảm là do sự nghèo đói làm gia tăng áp lực sử dụng và sự thiếu rõ ràng về cơ chế quyền tài sản. Khai thác quá mức là hậu quả của một hệ thống tiếp cận mở có từ lâu đời. Ở đầm phá Tam Giang, Việt Nam, Nhà nước củng đã xây dựng và ban hành nhiều qui định quản lý nhưng thiếu thể chế thích hợp để thúc đẩy việc thực hiện. Vì thế, các nhóm sử dụng nguồn lợi bằng cách tiếp cận truyền thống đã tận dụng mọi cơ hội để gia tăng khả năng và mức độ tiếp cận và sử dụng nguồn lợi mà không thể hiện trách nhiệm cần thiết đối với vấn đề bảo vệ. Cải thiện quản lý trong bối cảnh này cần có một phương thức (ví dụ như: đồng quản lý) mà trong đó các cộng đồng năng động và được trao quyền đảm nhận vai trò chính yếu. Hình thức quản lý này cần có sự trao quyền khai thác thủy sản trong đó quyền quản lý được chia sẻ giữa chính quyền và người sử dụng nguồn lợi hoặc các tổ chức của họ. Bài viết này đúc kết những nghiên cứu gần đây về các cơ chế quyền tài sản và thực hành quyền tài sản ở vùng đầm phá Tam Giang nhằm nhấn mạnh sự cần thiết của việc phát triển chi hội nghề cá và việc hỗ trợ trao quyền khai thác thủy sản cho chi hội. Bài viết mô tả các quy trình đã được áp dụng để thực hiện đồng quản lý nguồn lợi thủy sản ở vùng đầm phá thuộc xã Vinh Giang, bao gồm cả những sáng kiến về trao quyền khai thác thủy sản cho chi hội nghề cá. Đây là mô đầu tiên ở Việt Nam về trao quyền khai thác thủy sản cho tổ chức của ngư dân. Việc trao quyền đã giúp thiết lập cơ chế quyền tài sản cộng đồng (tập thể) đối với nguồn lợi thủy sản và cho phép việc thực hiện đồng quản lý giữa chính quy ền và chi hội nghề cá. Mô hình thí điểm đồng quản lý ở vùng đầm phá Vinh Giang cũng đã đưa ra những cơ cấu thể chế thích hợp nhằm gia tăng kiểm soát hoạt động khai thác nguồn lợi. Từ khóa: Tài nguyên dùng chung,, nghề cá, chi hội nghề cá, dựa vào cộng đồng, chế độ quyền tài sản 1 Giới thiệu 1 tvtuyen@yahoo.com 148 Đồng quản lý/Quản trị Chia sẻ tại Việt Nam Theo số liệu trong niên giám thống kê của tỉnh (UBNDTTH 2007), thì nghề thủy sản là nguồn thu nhập chính của 17,6% số hộ sinh sống quanh khu vực đầm phá. Tuy nhiên, các hộ không thuần ngư cũng tham gia khai thác và nuôi trồng thủy sản và thủy sản là một trong những nghề mang lại thu nhập đáng kể cho những hộ này. Ví dụ, theo thống kê năm 2006 thì có đến 18,9% số hộ không thuần ngư sống ở các xã đầm phá có nguồn thu cao nhất từ nghề thủy sản (UBNDTTH 2007). Các hộ sinh sống bằng nghề thủy sản xung quanh khu vực đầm phá đều tham gia vào hoạt động khai thác hoặc nuôi trồng thủy sản quy mô nhỏ. Các hộ này có thể hình thành nên các nhóm ngư theo nghề như nhóm ng hề cố định (nò sáo và đáy), nhóm nghề di động (lưới và Lừ Trung Quốc) và nhóm nghề nuôi trồng thủy sản. Đầm phá Tam Giang - Cầu Hai (gọi tắt là phá Tam Giang) là một hệ thống tiếp cận mở (về phương diện quyền của người sử dụng nguồn lợi) có từ lâu đời. Điều này đã làm cho tài nguyên đầm phá bị khai thác quá mức và cạn kiệt do các thành phần sử dụng nguồn lợi cạnh tranh nhau để gia tăng khả năng tiếp cận và sử dụng nguồn lợi. Giải quyến vấn đề này cần có một cơ chế quyền tài sản thích hợp và rõ ràng nhằm: hỗ trợ cơ chế quản lý nguồn lợi tốt hơn; cải thiện vấn đề kiểm soát nguồn lợi trên toàn bộ vùng đầm phá; và đồng thời duy trì sinh kế của các nhóm hộ làm nghề ngư truyền thống. Với mục tiêu đó, Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Quốc tế (ICRD - Canada) đã tài trợ để thực hiện dự án về “Quản lý tài nguyên dùng chung ở miền Trung Việt Nam” (2008-2011). Mục đích của dự án là thực hiện phân tích quyền tài sản ở vùng đầm phá để làm cơ sở cho việc trao quyền khai thác thủy sản và phát triển đồng quản lý dựa vào cộng đồng. Bài viết này cung cấp những hiểu biết về thực hành quyền tài sản và quản lý vùng ven biển và đầm phá nơi có mật độ khai thác dày đặc và loại hình khai thác đa dạng. Bài viết này cũng cung cấp một số hướng dẫn về trao quyền khai thác thủy sản cho tổ chức của nhữngx người làm nghề ngư để phát triển đồng quản lý dựa vào cộng đồng. 2 Quản lý nguồn lợi và sự hình thành quyền tài sản đối với nguồn lợi ở đầm phá Trước năm 1975, chính quyền địa phương là đơn vị quản lý các hoạt động khai thác thủy sản trên đầm phá Tam Giang thông qua hệ thống các quy chế, đấu thầu và thuế. Theo đó, các thôn (cộng đồng cư dân đầm phá) được mời tham gia đấu thầu quyền quản lý nguồn lợi đầm phá. Do đó, quyền tiếp cận đầm phá và thực hiện khai thác thủy sản được quản lý bới các thôn. Sau đó, các thôn tổ chức đấu thầu để trao quyền sử dụng mặt nước cho các hộ, nhóm hộ hoặc Vạn - một nhóm ngư dân. Người thắng thầu có quyền đặt các nghề cố định (nò sáo và đáy) ở khu vực đã được trao và có quyền chuyển nhượng nghề khai thác (cùng với quyền đặt nghề khai thác) cho những thế hệ sau. Theo cơ chế này thì các hộ khai thác di động quy mô nhỏ không phải trả thuế vì không thể thu thuế từ những hộ này do họ không có ngư trường hay chổ ở cố định. Bên cạnh đó, ở một số khu vực mà mặt nước được sử dụng cho mục đích công như thủy đạo, giao thông đường thủy thì ngư dân không thể tiếp cận để khai thác (Nguyễn Quang Trung Tiến 1995; Tôn Thất Pháp 2000). Những thành viên trong Vạn và các ngư dân trong thôn thường thỏa thuận với nhau về việc thay đổi vị trí khai thác hàng năm bằng cách bốc để chọn vị trí khai thác và vị trí đặt nghề cố định. Điều này giải thích tại sao ngư dân thường không có ngư trường cố định trong một trong thời gian dài (Tôn Thất Pháp 2000). Trên thực tế, trong khi các hộ làm nghề cố định có quyền tài sản đối với diện tích mặt nước đã được cấp nhưng quyền này lại chịu sự quản lý của cộng đồng ngư dân. Trong thời kỳ tập thể hóa (1975-1989) (sau khi Chiến Tranh Mỹ kết thúc và Việt Nam thống nhất), tài nguyên thiên nhiên trở thành tài s ản chung của nhân dân theo quy định của nhà nước. Cơ chế quyền tài sản này đã có hiệu lực ở Bắc Việt Nam kể từ năm 1954. Ở Tam Giang, phong trào “tập thể hóa” có nghĩa là tổ chức lại các hoạt động khai thác hiện có. Theo đó chính quyền địa phương đã tổ chức đăng ký hoạt động khai thác thủy sản và thành lập các đội hoặc nhóm thủy sản (tương tự như hợp tác xã nông nghiệp). Trong thời kỳ này, các hoạt động trên đầm phá do các hợp tác xã ngư nghiệp quản lý. Các nguyên tắc đảm bảo công bằng trong sử dụng mặt nước và nguồi lợi đầm phá đã được áp dụng. Thuế đánh vào các nghề cố định được xem như là một Quyền và phan chia tài sản ở phá Tam Giang 149 sự thừa nhận về mặt pháp lý của quyền tài sản. Hộ nào không đăng ký hoặc không đóng thuế cho hoạt động khai thác thủy sản thì sẽ có nguy cơ mất quyền tài sản nếu có tranh chấp xảy ra. Dưới sự chỉ đạo và giám sát của chính quyền địa phương, hàng năm các đội hoặc tập đoàn ngư nghiệp tiến hành bốc thăm để phân chia lại vị trí khai thác và sắp xếp lại nò sáo. Trong trường hợp không có mẫu thuẩn nảy sinh giữa các thành viên trong đội hoặc tập đoàn và không có thành viên mới đăng ký tham gia khai thác thì việc bốc thăm chọn lại vị trí khai thác được thực hiện 2 hoặc 3 năm một lần để giảm chi phí. Việc kết nạp thêm thành viên mới sẽ được căn cứ vào diện tích mặt nước đang có. Nếu diện tích mặt nước vẫn còn thì các hộ nò sáo sẽ tổ chức họp (tuy nhiên trên thực tế chỉ có các hộ chủ chốt được mời họp) để phân bổ diện tích mặt nước cho các thành viên mới và để quyết định các vấn đề khác có liên quan. Kết quả của cuộc họp sẽ được báo cáo cho chính quyền xã và việc kết nạp thành viên mới sẽ do cấp huyện phê duyệt. Sau đó cấp huyện sẽ phê duyệt danh sách các thành viên mới bị thu thuế cho hoạt động khai thác thủy sản (Trương Văn Tuyển & Brzeski 1998). Sau 1986, khi Việt Nam áp dụng cơ chế quản lý theo định hướng thị trường, quyền sử dụng nguồn lợi đầm phá đã trở nên phức tạp do vấn đề tư nhân hóa tài nguyên đầm phá cho hoạt động nuôi trồng thủy sản. Trong giai đoạn này, các chính sách khuyến khích nuôi trồng thủy sản ở cấp huyện và tỉnh có nhiều mẫu thuẩn với quan điểm truyền thống về quyền tài sản đầm phá - cho rằng “Điền tư ngư chung” - và cho phép nhiều hộ lấn chiếm diện tích mặt nước đầm phá để biến diện tích lấn chiếm thành tài sản cá nhân. Một số hình thức lấn chiếm phổ biến là xây dựng ao hồ hoặc làm ao vây để nuôi trồng thủy sản. Diện tích bị lấn chiếm đã được chính quyền địa phương hợp thức hóa thông qua các kế hoạch phát triển thủy sản hoặc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Quá trình này đã đưa đến kết quả là một số tài sản chung đã trở thành tài sản riêng. 3 Cơ chế quyền tài sản, thực hành quyền và tính pháp lý của hoạt động khai thác thủy sản ở đầm phá Tam Giang Ở Việt Nam, nhà nước nắm giữ quyền đối với tất cả các loại tài nguyên (bao gồm cả tài sản) trong khi đó các cá nhân, tổ chức và công ty chỉ được quyền sử dụng nguồn tài nguyên đã được trao. Theo Điều 164 của Bộ Luật Dân Sự năm 2005 của Nước Cộng Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam (Luật Dân Sự), nếu một người được giao tài sản thì người đó có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản đó. Theo Điều 192 của bộ Luật Dân Sự thì quyền “sử dụng” tài sài sản bao gồm quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản đó. Bảng 1 phân tích các loại quyền tài sản tương ứng với các hoạt động sử dụng tài nguyên ở đầm phá Tam Giang, bao gồm những phân tích việc hình thành quyền và tính pháp lý của nó. Chi tiết về mỗi cơ chế quyền tài sản được thảo luận ở những phần tiếp theo. 3.1 Cơ chế quyền tiếp cận mở Đối với tài nguyên đầm phá, cơ chế tiếp cận mở được hình thành do quyền tài sản không được xác định rõ ràng, tạo điều kiện cho ngư dân tiếp cận và sử dụng tài nguyên một cách tự do. Loại hình cơ chế quyền này phù hợp với những suy nghĩ và tập quán truyền thống xem ngư trường là tài sản chung. Với lối suy nghĩ này, tất cả mọi người đều có quyền tiếp cận đầm phá để khai thác và đánh bắt thủy sản. Tuy nhiên, không phải tất cả hộ hay mọi ngư dân đều có thể thực hiện việc tiếp cận mở. Ví dụ, trong khi các hộ khai thác di động tự do trong việc chọn ngư trường, nghề khai thác và loài khai thác theo qui tắc “đến trước thì được phụ vụ trước”, thì các hộ làm nghề cố định lại không có quyền chọn vị trí khai thác vì các vùng tiếp cận mở đã bị các hộ khai thác cố định khác chiếm đóng. Sự cạnh tranh về vị trí đã dẫn đến việc các hộ làm nghề khai thác cố định thành lập thành các nhóm để đòi quyền quản lý một vùng mặt nước và diện tích này sau đó được chính quyền cấp xã thừa nhận. Trong các nhóm, các thành viên thảo luận và thỏa thuận việc tiếp cận ngư trường và đưa ra quyết về số lượng ngư cụ cố định được sử dụng trong vùng đó. 150 Đồng quản lý/Quản trị Chia sẻ tại Việt Nam Bảng 1: Tóm tắt các cơ chế quyền tài sản ở đầm phá Tam Giang Hoạt động sử dụng tài nguyên Cơ chế quyền được thực hiện Cơ sở hình thành quyền Tính hợp pháp hoặc tình trạng pháp lý của quyền Khai thác cố định (ví dụ nò sáo) - Tiếp cận mở ở những khu vực còn trống - quyền (có giới hạn) theo nhóm/cộng đồng đối với vị trí khai thác cụ thể Phong tục tập quán, các nhóm tự quản được chính quyền địa phương hỗ trợ Tính pháp lý thấp vì các quyền này chỉ được cộng đồng và chính quyền địa phương (xã) thừa nhận thông qua việc phê quyệt quy hoạch phân vùng Khai thác di động (ví dụ lưới và lừ) Tiếp cận mở Phong tục tập quán, quan điểm truyền thống “đầm phá là của chung” Tính pháp lý rất thấp vì các quyền này chỉ được cộng đồng thừa nhận Thủy đạo Tài sản cộng đồng và tài sản công Do chính quyền các cấp quy hoạch Tính pháp lý cao vì đã được các cấp chính quyền phê duyệt Diện tích nuôi trồng thủy sản trong ao vây Tái sản cá nhân Xuất phát từ phong tục tập quán trong khai thác cố định và sản xuất thủy sản Không có tính pháp lý Quyền được cộng đồng và chính quyền xã thừa nhận bằng miệng nhưng trái với quy định của tỉnh Nuôi trồng thủy sản trong ao đất Tài sản cá nhân Tập tục sản xuất thủy sản và quy hoạch Nuôi trồng thủy sản Đầy đủ tính pháp lý - có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Nguồn: CPRMVP 2008 Việc thành lập quyền tài sản một cách cụ thể đã giảm diện tích tiếp cận mở, đồng nghĩa với việc giảm diện tích ngư trường của các hộ khai thác di động. Việc giảm diện tích tiếp cận mở đã ảnh hưởng đến sinh kế của các hộ làm nghề di động. Kết quả là một số hộ đã bắt đầu tìm kiếm các loại hình sinh kế khác, trong khi số khác đã điều chỉnh các hoạt động khai thác để tăng khả năng tiếp cận và hiệu quả sử dụng nguồn lợi. Ví dụ, việc sử dụng Lừ Trung Quốc, một loại ngư cụ di động được làm bằng khung sắt và lưới, trong thời gian gần đây, đã cho phép ngư dân khai thác “ở mọi địa điểm” trên đầm phá kể cả những vị trí mà trước đây họ không thể tiếp cận. 3.2 Cơ chế quyền tài sản cộng đồng/tập thể Quyền tài sản cộng đồng/tập thể là quyền tài sản được chia sẻ bởi các thành viên trong một cộng đồng hoặc một nhóm, chủ yếu là các nhóm khai thác cố định, như các nhóm ngành nghề, thôn, hợp tác xã và chi hội nghề cá. Quyền tài sản tập thể/cộng đồng được thiết lập và duy trì bằng các tập tục truyền thống và được sự thừa nhận bằng miệng của chính quyền địa phương, điều này có nghĩa là tính pháp lý của loại hình là rất thấp. Cho đến gần đây thì quyền khai thác thủy sản vẫn chưa được chính thức trao cho bất kỳ đơn vị nào như cộng đồng, tổ chức hay ngư dân. Tuy nhiên trên thực tế chính quyền địa phương đã tổ chức đấu giá quyền khai t hác cho cộng đồng (thôn) hoặc/và các nhóm mà không có sự trao quyền một cách chính thống. Các hộ sở hữu ngư cụ cố định chia sẻ và duy trì quyền tiếp cận, đặt ngư cụ cố định (nò sáo, đáy) và đánh bắt thủy sản ở những vị trí cụ thể trên đầm phá. Các ngư cụ cố định thường được bố trí theo hàng để thuận tiện trong việc giám sát và luân chuyển. Các hộ khai thác cố định đăng ký nghề và số lượng ngư cụ khai thác với chính quyền xã để đóng thuế. Trong một vài trường hợp, quyền tài sản tập thể/cộng đồng có thể tạo nên các hoạt động/hành động tập thể - như việc quản lý nguồn lợi dựa vào cộng đồng - mà đã mang lại lợi ích chung cho cộng đồng hoặc các nhóm. Việc giám sát và tuần tra các hoạt động khai thác hủy diệt do chính các nhóm hoặc cộng đồng thực hiện. Các nhóm thực hiện các hoạt động này thường được gọi là Quyền và phan chia tài sản ở phá Tam Giang 151 các nhóm tự quản. Được ủy quyền bởi chính quyền xã, các nhóm này kiểm soát việc tiếp cận và sử dụng đầm phá để mang lại lợi ích cho nhóm. Trên thực tế, chính quyền xã đã hỗ trợ để củng cố các hoạt động/hành động tập thể và quyền tập thể. Trong khi quyền tài sản tập thể/cộng đồng đang trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, việc áp dụng loại hình quyền tài sản này đã được chứng minh là có hiệu quả. Ví dụ, cấp quyền cho một nhóm hộ khai thác thủy sản để họ thực hiện việc hạn chế các hoạt động khai thác trong một khu vực cụ thể, ngăn chặn các trường hợp xâm phạm trái phép trong khu vực đó và ngăn ngừa các hoạt động khai thác hủy diệt. Xa hơn, việc kiểm soát nguồn nước cung cấp cho các ao nuôi thủy sản của các nhóm tự quản đã giúp giảm vấn đề ô nhiễm ở khu vực thủy đạo và sự lan tràn của dịch bệnh. Hộp 1 trình bày các chủ thể quyền tài sản tập thể/cộng đồng ở xã Vinh Giang. Hộp 1: Chủ thể quyền tài sản tập thể/cộng đồng ở vùng đàm phá xã Vinh Giang i) Đội sản xuất và thôn: Đội Sản Xuất Vinh Giang được thành lập vào năm 1975 và chịu trách nhiệm quản lý các hoạt động khai thác thủy sản ở trong cộng đồng. Vào năm 1997, đội sản xuất đã trở thành một đơn vị hành chính là thôn Nghi Xuân thuộc xã Vinh Giang. Đứng đầu thôn Nghi Xuân là trưởng thôn. Chính quyền thôn quản lý tài nguyên đầm phá trong địa giới hành chính của thôn và quản lý việc sử dụng đầm phá của các hộ. Quy định về hoạt động khai thác thủy sản đã được xây dựng và được UBND xã thừa nhận. Tất cả các hộ tham gia khai thác thủy sản trên đầm phá thuộc thôn quản lý phải tuân thủ các quy định về quản lý khai thác thủy sản. ii) HTX Vinh Giang: Sau năm 1975, hai HTX nông nghiệp 2 iii) Nhóm hộ nò sáo: Nhóm hộ khai thác cố định này được thành lập bởi các hộ có nò sáo để bảo vệ diện tích khai thác của họ. Nhóm và vị trí đặt nò sáo của họ được thừa nhận bởi UBND xã, là đơn vị đã trao quyền quản lý và sử dụng mặt nước đầm phá cho nhóm và các thành viên. Mặc dù việc trao quyền này không thể hiện đầy đủ tính pháp lý, nhưng nó đã tạo nền tảng để thiết lập cơ chế quyền tài sản tập thể mà đang được các nhóm khai thác cố định sử dụng. Ngoài việc được trao quyền, các thành viên trong nhóm cũng thỏa thuận rằng những ngư cụ cố định (nò sáo) nằm ngoài kế hoạch sẽ không được xây dựng trên đầm phá và các hộ sẽ không lấn chiếm diện tích thủy đạo. Thông qua cơ chế quyền này, các cá nhân và nhóm góp phần vào việc quản lý và bảo vệ tài nguyên bằng cách ngăn chặn những hành vi vi phạm trong nội bộ và ngăn ngừa những trường hợp xâm nhập từ bên ngoài. đã được thành lập ở Vinh Giang (gồm HTX Giang Đông và HTX Giang Nam). Các HTX chịu trách nhiệm tổ chức và quản lý hoạt động nò sáo. Khi phong trào nuôi tôm phát triển thì HTX thứ ba ra đời với nhiệm vụ là tổ chức sản xuất cho các hộ nuôi tôm và cung cấp các dịch về thủy sản như thông tin thị trường và thức ăn nuôi tôm. Từ năm 2004, sau những thất bại trong nghề nuôi tôm, thì HTX này không còn gi ữ vai trò tích cực trong sản xuất của các hộ. Sau đó ba HTX này đ ã nhập lại thành một và hình thành nên HTX tổng hợp Vinh Giang chịu trách nhiệm quản lý cả nông và ngư nghiệp. HTX chịu trách nhiệm: 1) cung cấp các dịch vụ nông nghiệp như phân bón, thuốc trừ sâu, dịch vụ thủy lợi; 2) xây dựng kế hoạch phát triển nông và ngư nghiệp; và 3) thu phí nuôi tr ồng thủy sản. iv) Chi hội nghề cá Nghi Xuân, Vinh Giang: Chi hội nghề cá Nghi Xuân được thành lập theo Quyết Định số 34/QD (ngày 12 tháng 12 năm 2008) của Hội nghề cá tỉnh Thừa Thiên Huế (HUEFIS). Chi hội nghề cá Nghi Xuân là một tổ chức xã hội - nghề nghiệp có 110 thành viên và ba phân hội – Nuôi trồng thủy sản, nò sáo và nghề khai thác di động. Theo Điều 5 của Quyết định số 4260/2005 QD-UBND (ngày 19 tháng 12 năm 2005) của UBND Tỉnh Thừa Thiên Huế thì CHNC Giang Xuân đã được ủy quyền để nắm giữ quyền khai thác thủy sản. Nguồn: CPRMVP 2008 2 Thông thường các hộ gia đình đều tham gia cả hoạt động nông nghiệp và ngư nghiệp do đó các HTX thường hoạt động trong cả hai lĩnh vực. 152 Đồng quản lý/Quản trị Chia sẻ tại Việt Nam 3.3 Cơ chế quyền tài sản công Những khu vực trên đầm phá Tam Giang được sử dụng cho mục đích công như vùng thủy đạo, giao thông thủy, và các khu vực dùng cho dịch vụ công đã được xác định là tài sản chung và quyền tài sản được trao cho chính quyền địa phương (ở các cấp khác nhau) và các cơ quan nhà nước (như sở NN & PTNT, sở Tài Nguyên Môi Trường và sở giao thông). Những diện tích chưa có chủ thể sở hữu đều được xem là tài sản công. Chính quyền xã trực tiếp quản lý số diện tích này và xã có thể tố chức đấu thầu quyền khai thác sử dụng để tăng ngân sách cho xã hoặc xã có thể cho cá nhân/tập thể thuê ngắn hạn (1 đến 3 năm). Hộp 2 phác họa các chủ thể quyền tài sản công ở đầm phá xã Vinh Giang. Hộp 2: Chủ thể quyền tài sản công ở đầm phá xã Vinh Giang i) Phòng NN & PTNT Huyện Phú Lộc: Phòng NN & PTNT là đơn vị chịu trách nhiệm quản lý các hoạt động NTTS và khai thác thủy sản trên địa bàn huyện. Theo điều 52 của Luật Thủy sản (2003) thì UBND các cấp chịu trách nhiệm quản lý nhà nước trong lĩnh vực thủy sản. Theo điều 13 của Quyết định số 4260/2005 của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế, UBND Huyện được ủy quyền để trao quyền khai thác thủy sản cho các Chi hội nghề cá (CHNC). Để hỗ trợ UBND Huyện trong việc trao quyền, phòng NN & PTNT huyện được phân công nhiệm vụ tham mưu cho UBND Huyện trong việc xác định phương án trao quyền theo hướng dẫn của UBND tỉnh. ii) Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Phú Lộc (Phòng TN -MT): Phòng TN-MT được thành lập vào năm 2003 với nhiệm vụ quản lý đất đai và đại diện cho UBND Huyện trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và mặt nước. Liên quan đến việc trao quyền quản lý mặt nước ở xã Vinh Giang, Phòng TN-MT đóng vai trò là cơ quan tham mưu cho UBND Huyện trong việc cấp quyền khai thác thủy sản cho CHNC Giang Xuân. iii) UBND xã Vinh Giang: UBND xã Vinh Giang là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý hành chính và quản lý tài nguyên ở cấp xã. UBND xã Vinh Giang đóng vai trò chủ chốt trong việc quy hoạch NTTS và khai thác thủy sản và hỗ trợ CHNC Giang Xuân về mặt pháp lý, nguồn lực và an ninh (hỗ trợ về tuần tra kiểm soát) và hỗ trợ xây dựng và thực hiện kế hoạch. Nguồn: CPRMVP 2008 3.4 Cơ chế quyền tài sản cá nhân Quyền tài sản cá nhân là quyền dành riêng cho các hộ hay cá nhân đối với một khu vực trong hoặc xung quanh đầm phá. Ở Tam Giang, quyền tài sản cá nhân đã được trao cho ba loại hình hoạt động gồm nông nghiệp, khai thác thủy sản/nuôi trồng thủy sản trong ao vây và nuôi trồng thủy sản trong ao đất (xem Hộp 3). Hộp 3: Các hoạt động quyền tài sản cá nhân ở Tam Giang i) Khai thác thủy sản: Quyền khai thác thuộc về cá nhân được hình thành ở Tam Giang từ chế độ thuộc địa (trước năm 1945). Quyền tài sản cá nhân thường hình thành từ những nghề khai thác cố định (nò, sáo, đáy) nhưng không được công nhận về mặt pháp lý. Tuy nhiên về phương diện lịch sử thì chúng được cộng đồng thừa nhận thông qua các quy định truyền thống. Với việc sở hữu quyền này, chủ thể quyền có thể cấm các hộ khai thác di động tiếp cận vào diện tích mặt nước của họ. ii) NTTS trong ao vây: Vào đầu những năm 1990, ao vây đã được xây dựng trên đầm phá để NTTS. Việc xây dựng ao vây đã không gặp bất kỳ trở ngại nào về mặt pháp lý và các chủ ao vây đã tư nhân hóa diện tích mà họ đã lấn chiếm (Trương Văn Tuyển et al. 2006). Việc xây dựng ao vây đã cho phép các chủ ao có quyền tài sản, tuy nhiên việc phát triển ao vây Quyền và phan chia tài sản ở phá Tam Giang 153 đã làm thu hẹp diện tích khai thác của các hộ di động. Để ngăn chặn việc phát triển ao vây và khôi phục ngư trường, tỉnh đã quy hoạch các vùng NTTS thâm canh. Đến năm 2008, nhiều diện tích ao vây vẫn thuộc quyền tài sản của các cá nhân nhưng tính pháp lý của chúng đã bị suy giảm. iii) NTTS trong ao đất: Theo báo cáo của Sở Thủy sản Thừa Thiên Huế (2006), vào năm 2005, tổng diện tích ao đất nuôi trồng thủy sản ở đầm phá Tam Giang là 5.350ha 3 4 Quy trình trao quyền khai thác thủy sả n cho chi hội nghề cá để thực hiện đồng quản lý dựa vào cộng đồng ở đầm phá Tam Giang Từ kết quả của việc phân tích quyền ở Tam Giang, IDRC đã hỗ trợ thực hiện dự án “Quản lý tài nguyên dùng chung” (CPRM) ở miền Trung Việt Nam do Trường Đại học Nông Lâm Huế thực hiện nhằm hỗ trợ chính quyền trao quyền khai thác thủy sản cho chi hội nghề cá xã Vinh Giang với diện tích mặt nước đầm phá được giao là 1.000 ha (Theo Quyết định số 942/2009 của UBND Huyện Phú Lộc). Đây được xem như là mô hình thí điểm đầu tiên ở Việt Nam về trao quyền khai thác thủy sản ở đầm phá cho chi hội nghề cá. Việc trao quyền đã hình thành nên quyền tài sản cộng đồng và cho phép thực hiện đồng quản lý thủy sản giữa chính quyền địa phương và Chi hội Nghề cá (CHNC) xã Vinh Giang. Hình 1 nêu rõ mối liên kết giữa các bên liên quan trong trao quyền khai thác thủy sản ở phá Tam Giang. Cơ chế quyền mong muốn được thiết lập là quyền tập thể mà trong đó CHNC ở cấp xã là chủ thể quyền. Chính quyền ở ba cấp Tỉnh, Huyện và Xã thực hiện vai trò chủ chốt trong xây dựng hướng dẫn và ra quyết định liên quan đến trao quyền. Cụ thể, các vai trò này được thực hiện bởi Sở NN & PTNT và Sở Tài nguyên môi trường. Hội nghề cá tỉnh Thừa Thiên Huế đóng vai trò chủ chốt trong việc tác động các cơ quan ra quyết định và hỗ trợ về mặt pháp lý cho các CHNC ở cấp cơ sở. Quy trình trao quyền khai thác thủy sản ở xã Vinh Giang được thực hiện theo các bước được trình bày trong phần sau đây. 4.1 Thành lập CHNC và xây dựng năng lực Việc xây dựng CHNC Vinh Giang và xây dựng năng lực là một bước quan trọng để xác định chủ thể quyền (tập thể) đối với nguồn lợi thủy sản và thành lập một thể chế có khả năng quản lý quyền. Việc thành lập CHNC Vinh Giang tuân theo các qui chế về quản lý nguồn lợi thủy sản được ban hành theo quyết định số 4260/2005 của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế. Các hoạt động thành lập chi hội và xây dựng năng lực được thiết kế nhằm củng cố các nội dung sau cho CHNC Vinh Giang: . Điều này cho thấy diện tích đầm phá thuộc quyền tài sản cá nhân là khá lớn. Quyền tài sản cá nhân đối với hoạt động này có nhiều mức độ pháp lý khác nhau. Số diện tích được Huyện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì được thừa nhận đầy đủ về mặt pháp lý, trong khi đó số diện tích do cấp xã cấp thì có tính pháp lý thấp hơn và không được thừa nhận về mặt pháp luật. Luật Đất Đai (2003) của Việt Nam nói rằng Sổ Đỏ là bằng chứng chỉ rằng người sử hữu có quyền sử dụng đất hoặc mặt nước bao gồm quyền chuyển nhượng, quyền cầm cố, cho thuê, tặng và trao đổi. Quyền này được trao cho cấp hộ. • Tính pháp lý: CHNC được pháp luật thừa nhận, là cơ quan đại diện cho cộng đồng ngư dân và hoạt động như là một tổ chức xã hội - nghề nghiệp; • Cơ cấu tổ chức: Cộng đồng ngư dân nhận thấy cơ cấu tổ chức của CHNC (thành viên, phân hội, ban chấp hành và quy chế/điều lệ) phù hợp và họ thấy thoải mái để tham gia cùng nhau trong hoạt động khai thác và bảo vệ nguồn lợi thủy sản; 3 Diện tích nuôi thực tế ở đầm phá Tam Giang có thể nhỏ hơn con số này vì một số ao đã bị bỏ hoang do ô nhiễm nguồn nước. 154 Đồng quản lý/Quản trị Chia sẻ tại Việt Nam • Năng lực để đạt mục tiêu và thực hiện các hoạt động quản lý thủy sản: các hoạt động do CHNC Vinh Giang thực hiện bao gồm: hỗ trợ chính quyền địa phương trong việc sắp xếp lại nò sáo; tổ chức các khóa tập huấn để nâng cao kiến thức và kỹ năng cho thành viên của chi hội để tham gia vào các hoạt động của cộng đồng; vận động thành viên đóng lệ phí; lập kế hoạch quản lý và khai thác nguồn lợi thủy sản; xây dựng quy chế khai thác thủy sản ở các tiểu vùng; thực hiện tuần tra để ngăn chặn các hoạt động khai thác phi pháp; và nâng cao nhận thức của cộng đồng (và hội viên CHNC) về các hoạt động của chi hội và quản lý nguồn lợi; và • Năng lực huy động ngân sách và nguồn lực để hoạt động và tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý tài nguyên. CHNC Vinh Giang tự trang trải chi phí để hoạt động và để tổ chức thực hiện các hoạt động quản lý tài nguyên. • Hình 1: Các bên liên quan và tiến trình trao quyền khai thác thủy sản ở phá Tam Giang 4.2 Quy hoạch có sự tham gia để khai thác và quản lý nguồn lợi thủy sản Quy hoạch chi tiết về quản lý tài nguyên và khai thác thủy sản là một khâu quan trong quy trình trao quyền. Các quy hoạch chi tiết cũng có thể được dùng để giải quyết các vấn đề đang tồn tại do việc thiếu quy hoạch hoặc quy hoạch khai thác thủy sản không có tính khả thi. Các kế hoạch chi tiết do CHNC Vinh Giang xây dựng nhằm: kiểm soát (giảm) cường lực khai thác; duy trì sinh kế cho cộng đồng ngư dân; và xác định giải pháp cho phát triển sinh kế và bảo vệ nguồn lợi dựa vào cộng đồng. Các quy hoạch chi tiết được xây dựng với sự tham gia tích cực của các chủ thể quyền đã được chỉ định (tức là CHNC Vinh Giang) và phù hợp với các quy hoạch hiện có, như Quy hoạch Tổng Thực hành trao quyền khai thác thủy sản cho đồng quản lý nghề cá ở phá Tam Giang Thực hành trao quyền xây dựng đồng quản lý - Phân vùng ngư trường/ thủy vực - Xây dựng năng lực chủ thể quyền - Quy hoạch chi tiết - Xây dựng quy chế - Kế hoạch hành động tập thể - Thương thảo, thẩm định, trao quyền - Thực hành đồng quản lý (đăng ký, thu phí, kiểm soát ngư cụ, bảo vệ tài nguyên ) -Giám sát, đánh giá Sản phẩm - Thiết lập cơ chế quyền tập thể - Đồng thuận về quyền và trách nhiệm đối tác - Cải tiến quản lý tiếp cận sử dụng tài nguyên - Giảm mức độ khai thác - Tăng cường bảo vệ và bảo tồn - Cải thiện sinh kế cộng đồng UBND Tỉnh Sở NN-PTNT Hội nghề cá tỉnh Ban Đồng quản lý UBND Huyện NN&PTNT/TNMT UBND Xã Ban ngành Phân hội nghề cá Hội viên ngư dân Trao quyền Hướng dẫn Hiệp hội Chi hội nghề cá View publication stats