Sự tham gia của công dân trong quản trị đô thị ở các nước phát triển và những gợi mở đối với Việt Nam

Ở CÁC NƯỚC PHÁT TRIỂN VÀ NHỮNG GỢI MỞ ĐỐI VỚI VIỆT NAM Nguyễn Trọng Bình* Nguyễn Thị Ngọc Anh* * TS. Học viện Chính trị khu vực IV. ** ThS. Học viện Chính trị khu vực IV. Tóm tắt: Sự tham gia của công dân góp phần nâng cao hiệu quả quản trị của chính quyền đô thị là một nhân tố không thể thiếu để thúc đẩy sự phát triển của đô thị theo hướng bền vững. Chính vì vậy, các nước phát triển đều rất coi trọng việc mở rộng và tăng cường sự tham gia của công dân trong quản trị đô thị. Với nhiều hình thức đa dạng, sự tham gia của công dân trong quản trị đô thị được đảm bảo trong nhiều lĩnh vực khác nhau, như dự toán ngân sách, quy hoạch đô thị, giao thông đô thị, bảo vệ môi trường, trị an, văn hóa giáo dục và cung ứng dịch vụ công. Bài viết giới thiệu về sự tham gia của công dân trong quản trị đô thị ở một số nước phát triển hiện nay, từ đó nêu lên một số gợi ý đối với Việt Nam. Abstract: The citizens’ participation to enhance the effectiveness of authorities’ urban governance. It is a vital factor to promote urban sustainable development. Therefore, the developed countries treasure the widening and strengthening the pariticipation of citizens in urban governance. With different modalities, the citizen participation in urban governance is ensured in several fields, such as budget estimation, urban planning, urban traffic, environment protection, public security, education and culture and public service delivery. This article provides introduction of the citizen participation in urban governance in a number of developed countries at present and points out some suggestions for Vietnam. Thông tin bài viết: Từ khóa: sự tham gia của công dân; quản trị đô thị; các nước phát triển Lịch sử bài viết: Nhận bài: 01/08/2017 Biên tập: 22/09/2017 Duyệt bài: 03/10/2017 Article Infomation: Keywords: citizen participation; urban governance; developed countries Article History: Received: 01 Aug. 2017 Edited: 22 Sep. 2017 Approved: 03 Oct. 2017 SỰ THAM GIA CỦA CÔNG DÂN TRONG QUẢN TRỊ ĐÔ THỊ Quản trị đô thị (QTĐT) là quá trình sử dụng các công cụ chính trị, kinh tế, pháp luật, xã hội và hành chính để quản lý các công việc chung, giải quyết vấn đề công, cung ứng dịch vụ công trong phạm vi của một đô thị nhất định, qua đó nhằm tối đa hóa lợi ích công KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 102 Số 3+4 (355+356) T02/2018 và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Để hiện đại hóa đô thị, trước tiên cần phải hiện đại hóa QTĐT, trong đó một khía cạnh thể hiện tính hiện đại của QTĐT chính là quản trị lấy công dân làm trung tâm, tức quản trị vì công dân và có sự tham gia của công dân (STG CCD). 1. Vai trò sự tham gia của công dân trong quản trị đô thị: Hiện nay, phát triển đô thị theo hướng bền vững là một chiến lược phát triển được hầu hết các quốc gia trên thế giới coi trọng. Sự phát triển bền vững của đô thị nhấn mạnh sự gắn kết hữu cơ giữa tăng trưởng kinh tế, quản trị môi trường và công bằng xã hội trong quá trình phát triển đô thị. Với tư cách một chiến lược phát triển khác với trước đây, sự phát triển bền vững của đô thị nhấn mạnh sự phát triển công bằng, bền vững, toàn diện và đồng bộ giữa con người với con người, giữa con người với xã hội, giữa con người với môi trường tự nhiên, giữa các thế hệ con người và giữa kinh tế xã hội với môi trường tự nhiên. Để thực hiện sự phát triển bền vững, một yêu cầu cơ bản đối với chính quyền đô thị là tăng cường STG CCD trong QTĐT. Nhiều nghiên cứu có liên quan đã khẳng định và luận chứng đầy đủ tầm quan trọng về STG CCD trong quản trị công nói chung và QGĐT nói riêng. Trong tác phẩm “Mô thức dân chủ”, David Held, một giáo sư chính trị học người Anh, cho rằng: “STG CCD thúc đẩy sự phát triển con người, tăng cường tình cảm hiệu quả chính trị, giảm thiểu sự xa cách giữa công dân với trung tâm quyền lực, bồi dưỡng sự quan tâm của mọi người đối với vấn đề tập thể, đồng thời góp phần hình thành những công dân tích cực, có tri thức và trách nhiệm đối với công việc của nhà nước và xã hội”1. Thông qua các nghiên cứu, Kent Portney 1 David Held (2004), Mô thức dân chủ, Nxb. Biên dịch Trung ương Trung Quốc, Bắc Kinh. tr243.. 2 Kent Portney (2005), Civic Engagement and Sustainable Cities in the United States, Public Administration Review, (5):579-591. 3 Vương Ngụy (2009), Sự tham gia của công dân, Nxb. Đại học Nhân dân Trung Quốc, Bắc Kinh, tr. 12-31. 4 Habermas (2009), Nguy cơ tính hợp pháp, Tập đoàn xuất bản thế kỷ Thượng Hải, Thượng Hải, tr.41. 5 Stephen Goldsmith, William D.Eggers (2008), Mạng lưới quản trị - hình thái mới của khu vực công, Nxb. Đại học Bắc Kinh, Trung Quốc, Bắc Kinh, tr.168. cho rằng: “STG CCD là yêu cầu nội tại của phát triển đô thị theo hướng bền vững, do đó, chính quyền cần thông qua nhiều chính sách và biện pháp khác nhau để khích lệ STG CCD; mặt khác, STG CCD cũng là một yếu tố không thể thiếu để tăng cường năng lực quản trị sự phát triển bền vững đô thị của chính quyền”2. Ngoài ra, STG CCD còn có vai trò nâng cao chất lượng chính sách công3, tăng cường và củng cố niềm tin của công dân đối với chính quyền nhà nước4, bồi dưỡng tinh thần và trách nhiệm công dân. Nói một cách khái quát, STG CCD có các vai trò chủ yếu sau: Thứ nhất, STG CCD trong QTĐT thể hiện quan niệm và tư duy hiện đại, nhân văn về QTĐT. Quản lý đô thị truyền thống “lấy chính quyền làm trung tâm”. Quan niệm truyền thống cho rằng, quản lý đô thị là công việc của chính quyền, mà không phải là việc của người dân; coi công dân là người tiêu dùng hàng hóa và dịch vụ công, là bên bị động tiếp nhận mệnh lệnh, chính sách của chính quyền, mà không phải là chủ thể quản lý. STG CCD trong QTĐT thể hiện một tư duy hiện đại trong quản trị, đó chính là QTĐT “lấy công dân làm trung tâm”. Có nghĩa, mục tiêu và sứ mệnh của QTĐT là bảo đảm việc thực hiện các quyền của công dân, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Mô thức quản trị “lấy công dân làm trung tâm” coi công dân không chỉ là người tiêu dùng hàng hóa và dịch vụ công, mà còn là người “sở hữu chính quyền”, do đó công dân có quyền và trách nhiệm tham gia quản lý nhà nước và xã hội. Trong mô thức quản trị công dân tham gia đầy đủ vào quá trình QTĐT thì “chính quyền không còn là chủ thể quản lý duy nhất, mà chỉ là một trong những chủ thể cấu thành nên mạng lưới QTĐT”5; chính quyền tôn trọng STG CCD và chia sẻ quyền quản lý cho công dân và các KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 103Số 3+4 (355+356) T02/2018 tổ chức của công dân. STG CCD cũng thể hiện tính nhân văn của QTĐT, tức coi con người vừa là mục tiêu, vừa là động lực của sự phát triển; quản trị dựa vào sức mạnh của công dân và vì lợi ích của công dân. Với quan niệm như vậy, ở các nước phát triển, cư dân đô thị đã trở thành một lực lượng quan trọng tham gia rộng rãi vào các lĩnh vực khác nhau của quản lý đô thị, như quy hoạch đô thị, dự toán ngân sách, bảo vệ môi trường, xây dựng cơ sở hạ tầng và cung ứng dịch vụ công... Thứ hai, STG CCD có lợi cho việc nâng cao chất lượng chính sách công và nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách công. Chính sách công lý tưởng là chính sách thông qua trình tự chính đáng để tích hợp các nhu cầu, lợi ích của các đối tượng có liên quan, qua đó tối đa hóa lợi ích công. Lý luận và thực tiễn cho thấy, thông qua các hình thức khác nhau, STG CCD góp phần làm cho chính sách công phản ánh và thể hiện được “ý dân”. Thông qua các phương thức như điều tra dân ý, hội nghị đại diện công dân, hội nghị lắng nghe ý kiến, ủy ban tư vấn của công dân, chính quyền có thể nắm bắt kịp thời tâm tư, nguyện vọng của người dân về những vấn đề có liên quan đến chính sách, qua đó làm cho chính sách công phù hợp với ý nguyện của người dân và sự phát triển của đô thị. Trong thực thi chính sách công, nguồn lực và sức mạnh của chính quyền là rất quan trọng, nhưng chưa đủ. Chính vì vậy, STG CCD trong thực hiện chính sách sẽ giúp cho chính quyền phát huy được sức mạnh của người dân và các tổ chức của công dân trong thực thi chính sách, phát huy vai trò giám sát của công dân đối với quá trình thực hiện chính sách. Thứ ba, STG CCD có lợi cho việc thúc đẩy sự phát triển toàn diện và bền vững của đô thị. Phát triển bền vững là một quan niệm và chiến lược phát triển nhận được sự đồng thuận của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Theo đó, trong tư duy QTĐT hiện đại, sự phát 6 Cha Ding-jian (2009), Sự tham gia của công dân ở châu Âu - thể chế và kinh nghiệm, Nxb Pháp luật, Bắc Kinh, tr. 70-71. triển của đô thị không phải là theo đuổi sự tăng trưởng kinh tế đơn thuần, cũng không chỉ là để thực hiện nhu cầu và lợi ích của thế hệ hiện tại; mà là thực hiện sự phát triển toàn diện và đồng bộ về kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường, vừa thực hiện nhu cầu và lợi ích của thế hệ hiện tại, vừa tính đến nhu cầu, lợi ích của các thế hệ sau. Để phát triển đô thị theo hướng bền vững, yếu tố then chốt là nâng cao năng lực quản trị của chính quyền đô thị. Để nâng cao năng lực quản trị của chính quyền đô thị cần xây dựng một “chính quyền mở”, tức một chính quyền công khai, minh bạch, có STG CCD và sự hợp tác giữa chính quyền - doanh nghiệp và xã hội trong quản lý xã hội. 2. Đặc điểm sự tham gia của công dân trong quản trị đô thị ở các nước phát triển Từ thực tiễn của các nước phát triển, có thể rút ra một số đặc điểm STG CCD trong QTĐT như sau: Thứ nhất, thực hiện công khai thông tin để bảo đảm quyền được biết của công dân. Công khai thông tin, qua đó đảm bảo quyền được biết của công dân là cơ sở và tiền đề để đảm bảo STG CCD trong quản trị công. Chính vì lẽ đó, các nước phát triển đều rất chú trọng hoàn thiện thể chế công khai thông tin nhằm đảm bảo quyền được biết của công dân. Công ước Tiếp nhận thông tin về môi trường và STG CCD trong hoạch định chính sách của Anh đã đưa ra quy định cụ thể về nghĩa vụ công khai thông tin của Chính phủ, cũng như nội dung và trình tự cung cấp thông tin của Chính phủ. Điều 6 Công ước quy định: “Chính phủ có nghĩa vụ thông báo cho người dân về thời gian và địa điểm tổ chức hội nghị lắng nghe ý kiến, đồng thời cho người dân biết có thể tìm kiếm và tiếp nhận những thông tin có liên quan ở những cơ quan chính phủ nào”6. Luật về Quyền của Công dân trong hệ thống hành chính do Pháp ban hành năm 2004 cũng quy định rõ về nghĩa vụ của Chính phủ trong việc cung cấp thông KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 104 Số 3+4 (355+356) T02/2018 tin cho người dân7. Sở Bảo vệ môi trường tỉnh Ontario (Cadana) đã thành lập “Văn phòng tự do thông tin” để trả lời và cung cấp cho người dân những thông tin liên quan đến môi trường. Ngoài ra, đảm bảo quyền được biết của công dân còn được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác của Canada8. Thứ hai, STG CCD trong QTĐT gắn liền với vai trò tổ chức và hướng dẫn của chính quyền. STG CCD trong QTĐT ở các nước phát triển không phải là hoạt động mang tính tự phát của công dân, mà là hoạt động gắn liền với vai trò tổ chức, điều tiết và hướng dẫn của các cơ quan hành chính nhà nước. Vai trò tổ chức và hướng dẫn của chính quyền thể hiện ở hai phương diện: thiết lập cơ chế để bồi dưỡng năng lực tham gia của công dân và tổ chức, hướng dẫn người dân tham gia đối với từng chính sách và dự án cụ thể. Ở phương diện thứ nhất, để nâng cao hiệu quả tham gia của công dân, các nước phát triển đã thiết lập nên cơ chế để bồi dưỡng năng lực tham gia của công dân. Chẳng hạn, ở Scotland, Chính phủ thành lập nên một số cơ quan để thực hiện chức năng bồi dưỡng và hỗ trợ hoạt động tham gia của công dân, trong đó điển hình là Phòng Hỗ trợ tư vấn thuộc Cục Quy hoạch quốc gia. Theo đó, kinh phí hoạt động của cơ quan này do Chính phủ đảm bảo, chức năng chủ yếu là giúp đỡ người dân đưa ra ý kiến, kiến nghị liên quan đến chính sách một cách khoa học, chuyên nghiệp và hỗ trợ thông tin cho người dân9. Ở phương diện thứ hai, ngay trong mỗi chính sách và dự án, các cơ quan nhà nước cũng thông qua các phương thức khác nhau để tổ chức và hướng dẫn STG CCD. Ví dụ, STG CCD trong quy hoạch đô thị ở Úc và trong quản lý môi trường đô thị ở Nhật Bản đều gắn liền với vai trò tổ chức, điều tiết và 7 Cha Ding-jian (2009), Tlđd, tr. 73-74. 8 Li Xing-shan, Zhao Li-wen (2010), Môi trường và Phát triển bền vững - Kinh nghiệm của Canada và một số gợi ý, Nxb. Trường Đảng trung ương Trung Quốc, Bắc Kinh, tr. 90. 9 Cha Ding-jian (2009), Tlđd, tr. 78. 10 Sun Cai-hong (2016), Nghiên cứu trường hợp về sự tham gia của công dân ở một số nước trên thế giới, Tạp chí trường Đảng thành phố Thiên Tân, Trung Quốc, tr. 67. 11 John Clayton Thomas (1995), Public Participation in Public Decisions: New Skills and Strategies for Public Managers, John Wiley & Son, 1995, pp 8-9. hướng dẫn của chính quyền. Ở Hoa Kỳ, chính quyền nhiều bang đã thực hiện rất tốt việc kết nối công dân và các tổ chức của công dân với chính quyền. Chính quyền bang Los Angeles đã tạo điều kiện để người dân bầu và thành lập các Ủy ban đại diện, tổ công tác, tổ đánh giá và thông qua cổng thông tin điện tử để kết nối với các tổ chức của công dân10. Thứ ba, sự đa dạng về hình thức tham gia. Theo học giả người Mỹ John Thomas, các hình thức tham gia của công dân trong QTĐT chủ yếu bao gồm11: 1) chính quyền chủ động tiếp xúc với các đại biểu của công dân (key contacts) hay các “thủ lĩnh” của công dân. Theo đó, chính quyền có thể tiếp xúc, đối thoại với các đại biểu của công dân (người có uy tín trong công dân, người đứng đầu các đoàn thể xã hội...) để lắng nghe ý kiến và tiếp nhận ý kiến tư vấn của họ về những vấn đề có liên quan đến chính sách và dự án đô thị; 2) đại hội công dân (public meeting). Đây cũng là một hình thức thường được áp dụng ở các nước phát triển. Việc tổ chức hội nghị công dân do mất nhiều thời gian và cần đến nhiều kinh phí nên thường được sử dụng trong trường hợp chính quyền muốn lắng nghe ý kiến của công dân về những vấn đề lớn, quan trọng trong phát triển đô thị. Trước khi tổ chức hội nghị, chính quyền thường thông báo rộng rãi cho người dân về thời gian, địa điểm và chủ đề của hội nghị; 3) ủy ban tư vấn (advisory committees). Đây cũng là một hình thức hay được sử dụng ở một số nước phát triển. Ủy ban tư vấn được cấu thành bởi những thành viên có uy tín với tư cách là đại diện của các tầng lớp dân cư và các chủ thể lợi ích có liên quan do người dân lựa chọn và suy tôn. Ủy ban này có trách nhiệm đề xuất các tư vấn và kiến nghị cho chính quyền về những vấn đề xã hội KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 105Số 3+4 (355+356) T02/2018 và vấn đề chính sách liên quan đến phát triển đô thị. Hiện nay, ở Hoa Kỳ, Luật Ủy ban tư vấn liên bang (The Federal Advisory Committee Act) ban hành năm 1972 là văn bản điều chỉnh hoạt động của các ủy ban tư vấn; 4) điều tra và khảo sát từ công dân (citizen surveys). Từ thập niên 60 - 70 của thế kỷ XX đến nay, hình thức này được chính quyền đô thị ở một số nước phát triển sử dụng. Theo đó, chính quyền thông qua bảng hỏi để điều tra, nắm bắt và tập hợp các ý kiến của người dân về các phương diện liên quan đến phát triển kinh tế - xã hội của đô thị cũng như phục vụ công ở đô thị, qua đó góp phần nâng cao chất lượng chính sách cũng như chất lượng cung ứng dịch vụ công; 5) người dân chủ động tiếp xúc và phản ánh với chính quyền (citizen contacts). Có nghĩa là thông qua nhiều kênh khác nhau (đơn kiến nghị gửi trực tiếp, phản ánh qua “đường dây nóng”, hộp thư điện tử, cổng thông tin điện tử chính phủ...), người dân chủ động liên hệ, phản ánh, trao đổi với các cơ quan chính quyền về những vấn đề liên quan đến cuộc sống của mình cũng như sự phát triển của đô thị. Cùng với sự nâng cao về trình độ văn hóa dân chủ của công dân, hình thức này ngày càng có vai trò quan trọng trong QTĐT ở các nước phát triển. Thứ tư, STG CCD trong QTĐT được thể hiện ở nhiều lĩnh vực và được đảm bảo đầy đủ trong cả quá trình chính sách công. Ở một số nước phát triển, cư dân đô thị đóng góp vào sự phát triển của đô thị thông qua việc tham gia vào các nội dung như quy hoạch đô thị, kế hoạch phát triển đô thị, thiết kế biểu tượng đô thị và các phong trào vận động12. Các lĩnh vực tham gia của công dân trong QTĐT ở các nước phát triển bao gồm: bảo vệ tài nguyên nước, quy hoạch đô thị, đóng góp nguồn lực để phát triển các dự án ở khu dân cư13. Bên cạnh đó, STG CCD trong quá trình dự toán ngân sách của chính quyền địa phương, trong quản trị môi trường, trong phục vụ công ở khu dân cư và trong đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền. Tóm lại, ở các nước phát 12 Wang Wei, Niu Mei-li (2009), Citizen participation, China Renmin University Press, Peking, pp.1-11. 13 John Clayton Thomas (1995), Tlđd, pp 8-9. triển, cư dân đô thị có thể tham gia vào nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó điển hình là các lĩnh vực: quy hoạch đô thị, kế hoạch phát triển đô thị, giao thông đô thị, bảo vệ môi trường, văn hóa giáo dục, dự toán ngân sách, đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền và cung ứng dịch vụ công. Xét theo chu trình chính sách công, STG CCD trong QTĐT ở các nước phát triển được đảm bảo đầy đủ trong tất cả các khâu của quá trình chính sách: từ phát hiện vấn đề chính sách, tìm kiếm phương án giải quyết vấn đề đến thực thi, đánh giá và giám sát chính sách. Cụ thể, trong phát hiện vấn đề xã hội hay vấn đề công, chính quyền địa phương khuyến khích người dân phản ánh, đề xuất các vấn đề nổi cộm, bức xúc liên quan đến cuộc sống của người dân và phát triển đô thị. Sau khi vấn đề được người dân phản ánh, đề xuất trở thành vấn đề chính sách, thì chính quyền địa phương khuyến khích người dân tham gia hiến kế, đề xuất các phương án để giải quyết vấn đề... Đối với những vấn đề quan trọng của địa phương, việc quyết định phương án chính sách có thể được thực hiện thông qua hình thức trưng cầu ý dân. Trong thực thi chính sách, chính quyền địa phương chú trọng phát huy vai trò giám sát và sự đóng góp về nhân lực, vật lực, thời gian và kinh phí của người dân nhằm nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách, nhất là các chính sách và dự án ở cơ sở. Thứ năm, STG CCD được đảm bảo bởi hệ thống pháp luật đồng bộ và hoàn thiện. Hệ thống pháp luật đồng bộ là một đảm bảo quan trọng để các nước phát triển mở rộng STG CCD trong QTĐT. Theo đó, STG CCD không chỉ được điều chỉnh bởi các luật cơ bản, mà còn được thể chế hóa một cách đầy đủ, cụ thể và thống nhất trong các luật chuyên ngành và các quy định hành chính. Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, STG CCD được điều chỉnh bởi Hiến pháp, Luật Tự do thông tin, Luật Thủ tục hành chính, Luật Ủy ban tư vấn liên bang. Bên cạnh đó, STG KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 106 Số 3+4 (355+356) T02/2018 CCD còn được quy định cụ thể trong các luật chuyên ngành. Ví dụ, quyền tham gia của công dân được quy định rõ trong các luật về bảo vệ môi trường như: Luật Chính sách môi trường quốc gia (1969), Luật Không khí sạch (1970), Luật Nước sạch (1972), Luật Bảo tồn và phục hồi tài nguyên, Luật Trách nhiệm bồi thường và ứng phó tổng hợp với môi trường. Ngoài luật của liên bang, một số bang còn ban hành Luật về Sự tham gia của công dân14. Không những thế, hiện nay có 26 bang của Hoa Kỳ đã ban hành và thực thi Luật Bảo vệ sự tham gia của công dân15. Canada là một trong những quốc gia điển hình về tăng cường STG CCD trong quản trị công nói chung. Để thúc đẩy STG CCD, ngoài việc tham gia phê chuẩn các công ước quốc tế và châu lục (như Hiệp định Hợp tác môi trường Bắc Mỹ, Chiến lược Thúc đẩy sự tham gia của công chúng trong phát triển bền vững giữa các quốc gia châu Mỹ...), quyền tham gia của công dân còn được Canada ghi nhận, tôn trọng và bảo đảm thực hiện trong nhiều luật khác nhau, như Luật Bảo vệ môi trường, Luật Đánh giá môi trường. Trong đó, Luật Đánh giá môi trường quy định việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân về các dự án ảnh hưởng đến môi trường và cuộc sống của người dân16. Nhìn chung, hệ thống pháp luật của các nước phát triển đã quy định rõ lĩnh vực tham gia, trình tự tham gia, hình thức tham gia và hiệu lực tham gia của công dân. Thứ năm, sử dụng kỹ thuật thông tin và truyền thông hiện đại để tăng cường STG CCD. Ngoài các hình thức truyền thống, trong điều kiện kỹ thuật thông tin và truyền thông phát triển như hiện nay, các nước phát triển còn thông qua hình thức “dân chủ điện tử”17 14 Jesse J.o’neill (2010), The Citizen Participation Act of 2009, Boston College Environmental Affairs Law Review, (11). 15 Zhang Hui (2015), Sự tham gia của công dân trong bảo vệ môi trường ở Hoa Kỳ, Tạp chí Luật học hiện đại (4), tr.149. 16 Li Xing-shan, Zhao Li-wen (2010), Tlđd, tr.104-106. 17 Dân chủ điện tử” (e-democracy) hay còn gọi “dân chủ số” (digital democracy), “dân chủ từ xa” (teledemocraey) được hiểu là việc sử dụng kỹ thuật thông tin truyền thông hiện đại để tăng cường STG CCD trong quá trình chính trị và trong quản trị quốc gia, qua đó góp phần thực hiện quản trị dân chủ. 18 Kheir AlKodmany (2000), Public Participation: Technology and Democracy, Journal of Architectural Education, (4). 19 Sun Cai-hong (2016), Nghiên cứu trường hợp về sự tham gia của công dân ở một số nước trên thế giới, Tạp chí trường Đảng thành phố Thiên Tân, Trung Quốc, tr.69. để mở rộng và tăng cường STG CCD trong QTĐT. Chẳng hạn, chính quyền thành phố Los Angeles của Hoa Kỳ rất chú trọng việc sử dụng bảng điện tử để công khai các dự thảo quy hoạch và chính sách; đồng thời sử dụng mạng internet để thực hiện việc kết nối giữa chính quyền với các ủy ban đại diện của công dân và công dân. Trong quy hoạch phát triển đô thị, chính quyền thành phố Pilsen (Hoa Kỳ) đã tranh thủ tối đa các công cụ, phương tiện thông tin và truyền thông hiện đại để thúc đẩy STG CCD, thực hiện dân chủ hóa quá trình xây dựng quy hoạch phát triển18. Trong quy hoạch phát triển khu vực, chính quyền bang Queensland (Úc) rất coi trọng việc tiếp nhận các ý kiến đóng góp của người dân qua mạng internet. Trong quá trình hoạch định chính sách và đánh giá hiệu quả quản lý, thành phố Luân Đôn (Anh) đều sử dụng các phương tiện thông tin và truyền thông hiện đại để mở rộng STG CCD19. Thực tiễn tại các nước phát triển cho thấy, việc ứng dụng công nghệ thông tin và truyền thông hiện đại có vai trò rất quan trọng trong việc mở rộng và thúc đẩy STG CCD. Thứ sáu, có cơ chế để đảm bảo thực hiện quyền tham gia của công dân. Cơ chế để đảm bảo thực hiện quyền tham gia của công dân ở các nước phát triển chủ yếu là những quy định pháp luật đảm bảo để người dân thực hiện quyền tham gia của mình mà không chịu bất cứ sự hạn chế hay cản trở nào từ phía chính quyền. Điều 9 Công ước Tiếp nhận thông tin về môi trường và sự tham gia của công dân trong hoạch định chính sách của Anh quy định: Nếu quyền tiếp cận thông tin của công dân bị xâm phạm, tức yêu cầu cung cấp thông tin của công dân bị coi nhẹ hoặc các cơ quan có liên quan trốn trách trách nhiệm cung cấp thông tin KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 107Số 3+4 (355+356) T02/2018 thì sẽ được xử lý theo quy định của luật này20. Quy định về quy hoạch đô thị của thành phố Edinburgh (Scotland) chỉ rõ: Nếu cư dân đô thị không hài lòng với phương án quy hoạch đô thị, có thể gửi văn bản đến các quan chức cấp cao. Nếu vẫn chưa hài lòng đối với sự trả lời của họ thì có thể tìm kiếm sự giúp đỡ của đại biểu dân cử hoặc thị trưởng thành phố Edinburgh. Nếu cho rằng chính quyền thành phố Edinburgh giải quyết và xử lý chưa thỏa đáng thì có thể yêu cầu Ủy ban quản lý hành chính Scotland tiến hành điều tra về vấn đề này21. Ngoài ra, nhiều nước phát triển còn rất coi trọng việc bảo vệ đối với những hoạt động tố cáo, tố giác của công dân. Chẳng hạn, Luật Bảo vệ môi trường Canada đã đưa ra những quy định cụ thể để bảo vệ người dân thực hiện hoạt động tố cáo, tố giác các tổ chức và cá nhân vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường22. 3. Một số gợi mở đối với Việt Nam Nghiên cứu STG CCD trong QTĐT ở một số nước phát triển, có thể rút ra một số khía cạnh mang tính chất gợi mở và tham khảo cho Việt Nam như sau: Một là, đổi mới tư duy quản trị từ lấy chính quyền làm trung tâm sang lấy công dân làm trung tâm. QTĐT cần phải xuất phát từ quyền, lợi ích của công dân và dựa vào sức mạnh cũng như sự tham gia của công dân. Trong quá trình QTĐT, chính quyền, doanh nghiệp và xã hội (các đoàn thể, các tổ chức xã hội và công dân) đều có những ưu thế riêng có của mình, do đó, cần tăng cường sự phối hợp và hợp tác của các thực thể này để quản lý có hiệu quả các vấn đề chung của đô thị. Để làm được điều này, cần chuyển đổi mô thức quản trị từ coi chính quyền là chủ thể duy nhất trong quản lý đô thị như trước đây, sang mô thức quản trị có sự phối hợp và hợp tác có hiệu quả giữa chính quyền, doanh nghiệp và xã hội. Chính quyền cần phối hợp với công dân, doanh nghiệp trong quá trình phân bổ các 20 Cha Ding-jian (2009), Tlđd, tr.99. 21 Cha Ding-jian (2009), Tlđd,tr.100. 22 Li Xing-shan, Zhao Li-wen (2010), Tlđd, tr.120. nguồn lực phát triển, trong quản lý, giải quyết các vấn đề chung liên quan đến phát triển đô thị. Trong QTĐT, chính quyền địa phương có chức năng và vai trò rất quan trọng, vì thế, hoạt động quản trị của chính quyền đô thị cần thể hiện đầy đủ tính dân chủ, công khai, minh bạch, có năng lực đáp ứng và tinh thần trách nhiệm. Chính quyền cần tạo ra môi trường thuận lợi để phát huy tốt vai trò của doanh nghiệp và xã hội; tôn trọng và bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của công dân, mở rộng và tăng cường STG CCD. Thực hiện QTĐT lấy công dân làm trung tâm còn đòi hỏi cần đổi mới nhận thức về hiệu quả của QTĐT. Theo đó, cần có quan niệm toàn diện về tính hiệu quả của QTĐT, trong đó cần lấy sự hài lòng của công dân làm tiêu chí cơ bản để đánh giá tính hiệu quả của QTĐT. Hai là, thực hiện công khai thông tin để đảm bảo quyền được biết của công dân và tăng cường STG CCD. Quyền được biết của công dân hay quyền tiếp cận thông tin của công dân là một quyền cơ bản được quy định trong Hiến pháp. Thực hiện công khai thông tin không chỉ để đảm bảo quyền được biết của công dân, đáp ứng nhu cầu thông tin của người dân, mà còn là điều kiện để tăng cường STG CCD trong quản trị công, nâng cao hiệu quả giám sát xã hội đối với quyền lực công, ngăn ngừa hành vi vi hiến. Trong công cuộc đổi mới, Việt Nam đã đạt được thành tựu quan trọng trong xây dựng và thực hiện công khai thông tin. Với việc ban hành nhiều văn bản pháp luật khác nhau, như Pháp lệnh Dân chủ ở cơ sở, Luật Tiếp cận thông tin, Luật Phòng, chống tham nhũng... và thực hiện nhiều hình thức công khai thông tin khác nhau thì quyền được biết của công dân ngày càng được đảm bảo tốt hơn. Tuy nhiên, vấn đề công khai thông tin và việc đảm bảo quyền được biết của công dân vẫn còn một số hạn chế và bất cập. Báo cáo Chỉ số Hiệu quả quản trị và Hành chính KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 108 Số 3+4 (355+356) T02/2018 công cấp tỉnh (PAPI) năm 2016 cho thấy: “có 53% số người được hỏi cho biết danh sách hộ nghèo được công bố công khai ở xã/ phường họ sinh sống; có 32,17% số người được hỏi cho biết có biết về thu chi ngân sách cấp xã; chỉ có 13,62% số người được hỏi cho biết, họ biết kế hoạch sử dụng đất đai hiện thời của địa phương”23. Thực tế này cho thấy, thông qua nhiều phương thức khác nhau để tăng cường công khai và minh bạch thông tin, qua đó đảm bảo quyền được biết của công dân là một vấn đề cần quan tâm để mở rộng STG CCD trong QTĐT ở Việt Nam hiện nay. Ba là, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về STG CCD. Trong công cuộc đổi mới, cùng với những thành tựu trong xây dựng Nhà nước pháp quyền, hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống pháp luật về STG CCD ở nước ta cũng không ngừng được xây dựng và hoàn thiện. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về STG CCD, trong đó bao gồm luật về STG CCD trong QTĐT vẫn còn một số bất cập. Do đó, để đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn, cần tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật về STG CCD. Từ kinh nghiệm của một số nước, việc nghiên cứu và ban hành một luật riêng về STG CCD là rất cần thiết đối với nước ta hiện nay. Bốn là, mở rộng lĩnh vực tham gia và đảm bảo STG CCD trong tất cả các khâu của quá trình chính sách. Ở nước ta hiện nay, theo tinh thần của Văn kiện Đại hội XII của Đảng, cần mở rộng và bảo đảm STG CCD trong tất cả các khâu của quá trình chính sách, đó là: “Bảo đảm để nhân dân tham gia ở tất cả các khâu của quá trình đưa ra những quyết định liên quan đến lợi ích, cuộc sống của nhân dân, từ nêu sáng kiến, tham gia thảo luận, tranh luận đến giám sát quá trình thực hiện”24. Ngoài ra, cũng cần tăng cường sự tham gia đánh giá của công dân đối với hiệu quả của các chính sách và dự 23 Báo cáo Chỉ số Hiệu quả quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) năm 2016, papi, truy cập ngày 6/7/2017. 24 Đảng Cộng sản Việt Nam (2016), Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII, NXB Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội. án có liên quan đến cuộc sống của người dân đô thị cũng như tăng cường sự tham gia đánh giá của công dân đối với chất lượng và hiệu quả hoạt động của chính quyền, nhất là tham gia đánh giá đối với các cơ quan hành chính trực tiếp cung ứng dịch vụ công cho người dân. Năm là, tăng cường vai trò tổ chức và hướng dẫn của chính quyền đối với STG CCD. Để tăng cường STG CCD trong QTĐT, chính quyền các cấp cần thực hiện tốt việc phối hợp với Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân và các tổ chức xã hội, đảm bảo tính tự chủ của các tổ chức này trong hoạt động nêu sáng kiến chính sách, phản biện chính sách, giám sát và đánh giá chính sách. Bên cạnh đó, trước những vấn đề quan trọng ở địa phương và cơ sở, chính quyền địa phương và cơ sở cũng có thể hướng dẫn người dân cử ra ủy ban đại diện, tổ công tác hoạt động mang tính tạm thời để phản ánh tiếng nói, ý kiến và kiến nghị của người dân đối với chính quyền. Ngoài ra, chính quyền các cấp cần tạo môi trường, điều kiện thuận lợi để phát huy tốt vai trò và chức năng của các tổ chức xã hội, tổ chức phi lợi nhuận, tổ chức phi chính phủ trong QTĐT, nhất là trong hoạt động tư vấn chính sách, phản biện chính sách, giám định chính sách, cung ứng dịch vụ công và đánh giá hiệu quả quản trị của chính quyền. Sáu là, vận dụng nhiều sách lược khác nhau để nâng cao hiệu quả tham gia của công dân. Căn cứ vào sự khác nhau về lĩnh vực tham gia và các giai đoạn tham gia, các cấp chính quyền cần lựa chọn phương thức thích hợp để bảo đảm STG CCD. Chẳng hạn, trước khi có ý định ban hành chính sách, khi mà chính quyền không thể xác định được quan điểm của người dân và cần trưng cầu ý kiến của người dân thì khi đó, chính quyền có thể sử dụng các hình thức như điều tra ý kiến của công dân, tiếp xúc với đại diện của công dân, KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 109Số 3+4 (355+356) T02/2018 tiếp nhận ý kiến qua cổng thông tin điện tử và tổ chức diễn đàn công dân. Trong quá trình hoạch định chính sách, trước một số vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau, khó tìm kiếm được sử đồng thuận thì chính quyền có thể sử dụng các hình thức như hội nghị bàn tròn, đối thoại, hội nghị tọa đàm... để tìm kiếm sự đồng thuận của các bên. Từ kinh nghiệm của một số nước phát triển, để việc lắng nghe ý kiến, đối thoại với người dân có hiệu quả hơn, cần quan tâm đến một số vấn đề sau: 1) thông qua các phương thức khác nhau để thông báo cho người dân biết về hoạt động đối thoại (thời gian, địa điểm và nội dung); 2) đảm bảo tính đại diện của người tham gia đối thoại, theo đó cần căn cứ vào đơn vị hành chính, tuổi và giới tính để lựa chọn ngẫu nhiên số lượng người dân tham gia đối thoại; 3) trong quá trình đối thoại, cần sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu, gần gũi với người dân, tránh sử dụng các thuật ngữ khó hiểu hoặc các thuật ngữ chuyên ngành; 4) các ý kiến của người dân cũng như kết luận của buổi đối thoại cần được ghi chép trung thực và đầy đủ; 5) phản hồi kịp thời, đầy đủ và có trách nhiệm đối với các ý kiến, kiến nghị do người dân nêu lên. Những ý kiến, kiến nghị hợp lý của người dân cần được tiếp thu. Bên cạnh hình thức lắng nghe ý kiến, đối thoại, chính quyền đô thị cần coi trọng việc sử công nghệ thông tin và truyền thông hiện đại để tăng cường sự kết nối với người dân, cũng như mở rộng và tăng cường STG CCD. Ngoài việc thiết lập “đường dây nóng”, hộp thư điện tử, trên các cổng thông tin điện tử của chính quyền cần mở kênh tiếp nhận ý kiến của người dân; thành lập diễn đàn thảo luận, đánh giá hiệu quả và chất lượng hoạt động của chính quyền, nhất là chất lượng cung ứng dịch vụ công trên cổng thông tin điện tử. 25 Nguyễn Trọng Bình (2016), Mô hình xã hội của chính sách công và một số gợi mở đối với Việt Nam, Tạp chí Khoa học Chính trị, số 8. Bảy là, bồi dưỡng tinh thần công dân và trách nhiệm công dân. Tinh thần và trách nhiệm công dân là một trong những điều kiện và cơ sở để thực hiện quản trị dân chủ. Tinh thần công dân hiện đại yêu cầu người công dân ở những điểm sau: 1) có tinh thần trách nhiệm, biết được trách nhiệm và nghĩa vụ đối với mình, với người khác, với gia đình, với cộng đồng, với xã hội và đất nước; 2) có tinh thần khoan dung, thừa nhận và tôn trọng sự đa dạng về ý kiến; 3) có thể nhìn nhận một cách khách quan, lý tính đối với sự vật và các vấn đề xung quanh; 4) thông qua thỏa hiệp, đối thoại mà không phải là bạo lực để giải quyết bất đồng và xung đột; 5) coi trọng thực tiễn, thừa nhận tính có thể sai lầm của con người và thông qua thực tiễn để không ngừng sửa chữa sai lầm. Trong QTĐT, tầm quan trọng của tinh thần và trách nhiệm công dân thể hiện ở chỗ: 1) tinh thần và trách nhiệm công dân làm cho mỗi công dân quan tâm một cách tự giác đối với các vấn đề chung; 2) tinh thần và trách nhiệm công dân làm mỗi công dân tự nguyện cống hiến tài trí và sức lực của mình vào việc giải quyết các vấn đề của địa phương và cơ sở; 3) tinh thần và trách nhiệm công dân góp phần thực hiện mục tiêu chung và phúc lợi chung; 4) tinh thần và trách nhiệm công dân hình thành nên ở công dân năng lực tự chủ, thực hiện việc tự giáo dục và tự quản lý mình25. Để hiện đại hóa QTĐT, trước tiên cần phải hiện đại hóa con người đô thị; để đảm bảo hiệu quả tham gia của công dân trong QTĐT, cần phải có những công dân đô thị có đầy đủ tinh thần và trách nhiệm công dân. Chính vì lẽ đó, thông qua các hình thức khác nhau về chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục và xã hội để bồi dưỡng tinh thần và trách nhiệm công dân là một nội dung quan trọng để tăng cường STG CCD trong QTĐT ở nước ta hiện nay■ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 110 Số 3+4 (355+356) T02/2018