ại đối với quyền uy tuyệt đối của hành
chính nhà nước hàm ý sự cần thiết của việc
thực hiện sự tham gia của người dân đối với
hành chính công. Một trong những vấn đề
của hành chính nhà nước được tổ chức theo
mô hình “hành chính lý tưởng”, đó chính là
“sự quản trị của giới tinh anh”. Theo đó, để
đảm bảo hiệu quả hành chính, những người
đảm nhận các chức vụ, vị trí công việc
trong cơ quan hành chính là những người đã
được đào tạo cơ bản. Do họ được đào tạo,
bồi dưỡng một cách cơ bản nên họ có được
những kiến thức và kỹ năng chuyên ngành
mà người dân bình thường không có được.
Những người làm việc trong các cơ quan
hành chính nhà nước có thể xem là những
chuyên gia ở lĩnh vực mà họ phụ trách. Với
nhận thức như vậy, nhiều nhận thức cho rằng,
chỉ đội ngũ công chức và chuyên gia trong
các cơ quan hành chính mới mới có đủ năng
lực để xây dựng và ban hành chính sách, còn
người dân do không có tri thức nên không thể
tham gia vào quá trình ban hành chính sách.
Ngay cả có sự tham gia thì sự tham gia này
cũng dẫn đến sự “lãng phí” thời gian và kinh
phí mà không có ý nghĩa thực tế đối với việc
hoạch định chính sách. Dưới sự chi phối của
quan niệm này, hành chính nhà nước chỉ cần
dựa vào phương thức mệnh lệnh đơn phương
để thực thi nhiệm vụ, mà không cần thiết phải
quan tâm đến ý kiến của người dân. Các nhà
tư tưởng hậu hiện đại đã phê phán quan niệm
và nhận thức nói trên. Họ cho rằng, trong
bối cảnh xã hội hậu công nghiệp và toàn
cầu hóa, sự độc quyền của hành chính nhà
nước đối với thông tin và nguồn lực đã mất
đi tính chính đáng của nó, hành chính nhà
nước không còn giữ vai trò độc quyền trong
phân phối nguồn lực và toàn quyền quyết
định vận mệnh của người dân. Bởi lẽ, họ
cho rằng, tiêu chuẩn của đúng đắn và sai lầm
nhiều khi là không rõ ràng, nó là cái thay đổi
mà không phải là cái nhất thành bất biến. Có
thể cái mà người làm chính sách xem là “đúng
đắn”, thì với người dân lại là “sai lầm”. Mỗi
một cá nhân do kinh nghiệm và định hướng
giá trị khác nhau nên có thể có sự lý giải khác
nhau đối với vấn đề chính sách. Frank Marini
cho rằng: “Ý nghĩa đầu tiên của một thể chế
dân chủ chính là thừa nhận một hiện thực, đó là
không có người nào có thể tự xưng là đã nắm
bắt được chân lý tuyệt đối, vì thế cũng không
có bất cứ người nào hay tập thể nào có thể
tuyên bố anh ta biết thế nào là quyết định chính
xác, từ đó có thể đưa ra quyết định đối với toàn
xã hội
9 trang |
Chia sẻ: hachi492 | Ngày: 20/01/2022 | Lượt xem: 220 | Lượt tải: 0
Bạn đang xem nội dung tài liệu Sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công, để tải tài liệu về máy bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
SỰ THAM GIA CỦA NGƯỜI DÂN
VÀO HOẠT ĐỘNG HÀNH CHÍNH CÔNG
Tóm tắt:
Sự tham gia của người dân, trong đó có sự tham gia của người
dân vào quá trình quản lý hành chính nhà nước là một lĩnh vực
nghiên cứu giao thoa của nhiều ngành khoa học xã hội, như chính
trị học, hành chính công, chính sách công, xã hội học Các lý
luận hiện có về sự tham gia của người dân vào quá trình hành
chính công đều cố gắng luận giải về tính tất yếu của việc thực
hiện sự tham gia của người dân vào hoạt động hành chính công.
Nguyễn Trọng Bình*
* TS. Học viện Chính trị khu vực IV
Abstract
The participation of people, of which the participation of people
in state’s public administration process is a field of study which
is linked with different social sciences such as politics, public
administration, public policy, sociology Theories of people’s
participation in public administration process focus explaining
the reason why people’s participation must be guaranteed in
state’s public administration process. This article focuses in
analyzing several key theories about the necessary of practising
people’s participation in public administration.
Thông tin bài viết:
Từ khóa: lý luận; sự tham gia của người
dân; hành chính công
Lịch sử bài viết:
Nhận bài : 22/02/2018
Biên tập : 02/08/2019
Duyệt bài : 10/08/2019
Article Infomation:
Keywords: theory; people’s participation;
public administration.
Article History:
Received : 22 Feb. 2018
Edited : 02 Aug. 2019
Approved : 10 Aug. 2019
Sự tham gia của người dân vào quá trình chính trị là một vấn đề không mới, nhưng sự tham gia của người
dân vào quá trình hành chính công với tư
cách một nội dung cốt lõi của hành chính
dân chủ là một vấn đề mới, chỉ được quan
tâm nghiên cứu nhiều trong những thập
niên gần đây. Vào thập niên 70 của thế
kỷ XX, khi Vincent Ostromm, trong tác
phẩm “Nguy cơ tư tưởng của hành chính
công Hoa Kỳ” nêu lên khái niệm hành
chính dân chủ thì vấn đề hành chính dân
chủ nói chung và sự tham gia của người
dân vào hoạt động hành chính công nói
riêng mới thu hút sự quan tâm nghiên cứu
của các nhà khoa học. Các nghiên cứu về
sự tham gia của người dân vào hoạt động
hành chính công, cốt lõi là sự tham gia
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
11Số 13(389) T7/2019
của người dân vào chính sách công do cơ
quan hành chính nhà nước ban hành đã
đề cập đến nhiều phương diện khác nhau,
trong đó chủ yếu tập trung trả lời câu hỏi:
tại sao cần đảm bảo sự tham gia của người
dân vào quá trình hành chính công?
1. Tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham
gia của người dân từ góc độ triết học
chính trị
Từ nhiều góc độ khác nhau, triết học
chính trị đã luận giải về tính tất yếu của việc
bảo đảm sự tham gia của người dân vào hoạt
động hành chính công nói chung và quyết
định hành chính nói riêng. Theo triết học
chính trị, sự tham gia của người dân vào
hoạt động hành chính nhà nước xuất phát
từ các lý do sau:
Thứ nhất, tính chủ thể của con người
đòi hỏi cần đảm bảo sự tham gia của người
dân vào hoạt động hành chính công. Với tư
cách là “tiêu chuẩn của vạn vật”, tính chủ
thể của con người là cái quy định nên bản
chất của con người, thể hiện ở sự tự chủ, tự
giác và sáng tạo của con người trong quá
trình tương tác giữa con người với khách
thể. “Con người với tư cách một thực thể tồn
tại một cách độc lập, tự chủ trong hoạt động
thực tiễn, tính chủ thể là bản chất đặc trưng
của tính chủ thể”1. Tính chủ thể của con người
một mặt được thể hiện ra trong quá trình con
người cải tạo tự nhiên, mặt khác được phát
triển thông qua sự tương tác giữa con người
với con người, giữa người với tập thể hoặc tổ
chức, giữa con người với nhà nước. Đây là
hai góc độ thể hiện sự phát triển về tính chủ
thể của con người. Trong đó, sự tham gia của
người dân vào hoạt động hành chính nhà nước
là nội dung quan trọng thể hiện tính chủ thể
của con người, cũng là lĩnh vực quan trọng để
phát triển tính chủ thể của con người. Với tư
cách chủ thể độc lập, người dân có quyền thể
hiện ý kiến một cách tự do (trong khuôn khổ
pháp luật) đối với những chính sách, quyết
định liên quan đến lợi ích của bản thân cũng
1 Li Wei-hua (2008), Nghiên cứu chủ thể tham gia hành chính, Luận án TS. hành chính công, Đại học Sơn Đông,
Trung Quốc, tr. 20.
như lợi ích của cộng đồng và xã hội. Tính chủ
thể của con người là yêu cầu cần phải thực
hiện sự tham gia của người dân đối với quản
lý hành chính nhà nước, cũng là một quyền
của công dân cần được ghi nhận và bảo đảm
bằng pháp luật.
Thứ hai, nguyên tắc công lý tự nhiên đòi
hỏi cần bảo đảm sự tham gia của người dân
vào hoạt động hành chính công và chính sách
công. Tư tưởng công lý tự nhiên được Aristot
nêu lên vào thời kỳ Hy Lạp cổ. Lý thuyết công
lý tự nhiên mà ông nêu lên đã có sự ảnh hưởng
rất lớn về sau. Trong quan điểm của Aristot,
công lý là sự biểu hiện cụ thể của cái thiện,
nó là một phẩm chất, là thực hiện hành vi một
cách chính đáng, là thực hiện công việc dựa
vào phương thức chính đáng. Ông đã chỉ ra
sự khác nhau giữa công lý tự nhiên và công
lý thông thường. Công lý tự nhiên với luật tự
nhiên liên quan với nhau, còn công lý thông
thường liên quan đến pháp luật của đời sống
hiện thực. Công lý tự nhiên cần đặt lên trên
pháp luật và sự công lý của pháp luật.
Nguyên tắc công lý tự nhiên liên quan
đến luật tự nhiên (natural law) đề ra hai quy
tắc: quy tắc tránh thiên vị và quy tắc lắng nghe
một cách công bằng. Nguyên tắc công lý tự
nhiên ban đầu chỉ được vận dụng trong lĩnh
vực tư pháp, từ thế kỷ XX đến nay, phạm vi
vận dụng của nguyên tắc này đã từng bước mở
rộng sang lĩnh vực hành pháp và hành chính.
Theo đó, nó yêu cầu chủ thể hành chính khi
thực thi quyền hành pháp phải tuân thủ trình
tự nhất định. Công lý tự nhiên với tư cách một
sự công bằng tối thiểu ngày càng được nhiều
các quốc gia vận dụng và thực hiện. Theo đó,
“sự tham gia của các chủ thể lợi ích có liên
quan đối với quá trình hành chính chính là
thể hiện công lý tự nhiên của quá trình hành
chính. Bất kỳ hành vi hành chính nào ảnh
hưởng đến quyền và lợi ích của cá nhân hay tổ
chức thì cá nhân và tổ chức đó đều có quyền
tham gia, đều có quyền thể hiện ý kiến của
mình và quyền được lắng nghe ý kiến. Đây là
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
12 Số 13(389) T7/2019
sự thể hiện trực tiếp của công lý tự nhiên trong
quá trình hành chính2
Thứ ba, chủ quyền nhân dân đòi hỏi
cần đảm bảo sự tham gia của người dân vào
hoạt động hành chính công. Tư tưởng chủ
quyền nhân dân xuất hiện sớm nhất vào thời
kỳ dân chủ Athens, nhưng lý luận chủ quyền
nhân dân chỉ thật sự xuất hiện sau khi nhà
nước dân tộc được hình thành. Người sáng
lập nên lý luận chủ quyền nhân dân là Rútxô
- nhà tư tưởng người Pháp. Rútxô cho rằng,
chủ quyền của nhà nước thuộc về toàn thể
nhân dân, đồng thời nhà nước lấy ý chí công
làm phương châm chỉ đạo cho hành động
của mình. Ý chí công tồn tại một cách khách
quan, nó là ý chí của nhân dân, nó “mãi mãi
là công lý”3. Từ việc khẳng định tầm quan
trọng của ý chí công, Rútxô phản đối chế độ
đại nghị lấy bầu cử đại biểu làm đặc trưng
chủ yếu. Bởi vì “chủ quyền về bản chất là do
ý chí công cấu thành nên, còn ý chí lại là cái
không thể đại diện; nó chỉ là ý chí thống nhất
hoặc là ý chí khác, mà tuyệt không thể có thứ
gì trung gian khác”4
Lý luận chủ quyền nhân dân của Rútxô
đồng nghĩa với việc khẳng định tính tất yếu
của việc thực hiện dân chủ trực tiếp. “Trong
thực tiễn, dân chủ trực tiếp có hai hàm
nghĩa: hàm nghĩa thứ nhất có nghĩa là dựa
trên phương thức dân chủ trực tiếp để đưa ra
quyết định đối với vấn đề cụ thể; nhưng thể
chế chủ đạo của nhà nước vẫn có thể là dân
chủ gián tiếp. Dân chủ trực tiếp trên vấn đề
cụ thể chỉ là một sự bổ sung. Hàm nghĩa thứ
hai của dân chủ trực tiếp là dân chủ trực tiếp
về mặt thể chế của chỉnh thể nhà nước - nó là
nội hàm của chế độ dân chủ trực tiếp”5 Dân
chủ trực tiếp chỉ phù hợp với nhà nước quy
mô nhỏ, mà không thể phù hợp với nhà nước
dân tộc hiện đại có quy mô lớn, hơn nữa chế
độ dân chủ trực tiếp rất dễ tạo nên sự tước
2 Li Wei-hua (2008), Nghiên cứu chủ thể tham gia hành chính, tlđd.
3 Rút xô (1997), Bàn về khế ước xã hội, Nhà in sách Thương vụ, Bắc Kinh, Trung Quốc, tr. 39.
4 Rút xô (1997), Bàn về khế ước xã hội, tlđd, tr. 29.
5 Lin Xing (2007), Phân tích lý luận chủ quyền nhân dân của Rút xô và nhu cầu hiện thực, Tạp chí Giới lý luận, (4):161.
6 Nguyễn Trọng Bình (2017), Lý thuyết lựa chọn công – một sự phân tích đối với những khiếm khuyết của yếu tố “phi
thị trường”, Tạp chí Thông tin Khoa học chính trị, số 04 (9).
đoạt của đa số người đối với thiểu số người,
làm phương hại tự do và quyền lợi của thiểu
số người. Do đó, trong điều kiện dân chủ đại
nghị không thể bảo đảm thực hiện tốt nguyên
tắc chủ quyền nhân dân, thì hình thức dân
chủ trực tiếp ở tầng ý nghĩa thứ nhất, tức dựa
vào sự tham gia của người dân đối với quá
trình hành chính nhà nước, trở thành một sự
lựa chọn cần thiết nhằm bổ sung cho những
thiếu sót và hạn chế của dân chủ đại nghị.
Lý luận hiệp thương dân chủ, thảo luận,
biện luận và phản biện đối với các chính
sách, pháp luật liên quan trực tiếp đến lợi
ích và cuộc sống của nhân dân do Habermas,
Hannah Arendt nêu lên chính là một phương
thức nhằm tăng cường sự tham gia của người
dân đối với hành chính nhà nước, góp phần
bổ sung một số hạn chế, thiếu sót của dân
chủ đại nghị.
2. Tính tất yếu về sự tham gia của người
dân từ góc độ lý luận lựa chọn công
Nếu hành chính công truyền thống được
xây dựng trên giả thiết về “tính không thể sai
lầm” của nhà nước và “tính vì lợi ích công”
của nhà quản lý công, từ đó coi nhẹ sự tham
gia của người dân; thì lý luận lựa chọn công
lại phủ định giả thiết nói trên và nêu lên lý
thuyết về “sự thất bại của nhà nước” và “chính
sách công chất lượng thấp”, qua đó hàm ý việc
cần phải tăng cường sự tham gia của người
dân đối với quá trình hành chính công. Lý
luận này cho rằng, chính sách công là công cụ
quan trọng để chính phủ thực hiện chức năng
quản lý xã hội cũng như điều chỉnh sự vận
hành của thị trường. Tuy nhiên, hoạch định
chính sách công là một quá trình rất khó khăn,
phức tạp và chịu sự ảnh hưởng của nhiều yếu
tố khác nhau nên làm cho chính phủ rất khó đề
ra được chính sách công có chất lượng cao6.
Trong hoàn cảnh này, cần phải tăng cường sự
giám sát đối với quyền lực hành chính cũng
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
13Số 13(389) T7/2019
như sự tham gia của người dân. Nói một cách
cụ thể, sự tham gia của người dân là cần thiết,
xuất phát từ những lý do sau:
Thứ nhất, để có thêm thông tin cho
hoạt động hoạch định chính sách. Để đề ra
được chính sách công có chất lượng, đòi hỏi
người làm chính sách phải có được thông tin
khách quan, đầy đủ. Tuy nhiên, do đặc điểm
của bộ máy hành chính, động cơ lợi ích và
nhiều nguyên nhân khác nên cơ quan hoạch
định chính sách rất khó có được những thông
tin khách quan, đầy đủ và đảm bảo chất
lượng. Chính vì lẽ đó, trong quá trình hoạch
định chính sách, nếu chỉ dựa vào thông tin
mà người làm chính sách có được và dựa vào
thông tin do bộ máy cung cấp thì rất dễ dẫn
đến sự sai lầm của chính sách hoặc chất lượng
chính sách không cao. Để có được thông tin
nhiều hơn hỗ trợ cho việc hoạch định chính
sách, chính phủ cần bảo đảm sự tham gia của
người dân, tiếp nhận thông tin nhiều chiều từ
phía xã hội.
Thứ hai, sự tham gia của người dân bổ
sung cho sự hữu hạn về tri thức của người
làm chính sách. Mô hình chính sách công
truyền thống cho rằng, người làm chính sách
là những người hoàn toàn lý tính, không mắc
sai lầm. Tuy nhiên, lý luận lựa chọn công cho
rằng, con người là lý tính, con người có thể
nhận thức được quy luật khách quan, nhưng
do sự chế ước bởi năng lực và phương pháp
nhận thức nên lý tính của con người là có hạn;
tri thức mà người làm chính sách có được
không phải là “toàn bộ trí thức”. Có thể giới
chuyên gia và người làm chính sách thường
có trình độ chuyên môn, am hiểu sâu ở lĩnh
vực chính sách đó, nhưng “loài người không
phải là thánh thần không bao giờ sai lầm, chân
lý của họ phần nhiều chỉ là các chân - lý - một
- nửa”7. Trong hoàn cảnh này, nếu chỉ dựa vào
sự am hiểu và năng lực của người làm chính
sách để ban hành chính sách thì chưa đủ, vì rất
dễ đưa đến sự sai lầm của chính sách. Do đó,
7 John Mill (2005), Luận về tự do, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 131.
8 Frank Fischer and Jonh Forester (1993), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC: Duke
University Press.
cần xem sự tham gia của người dân như một
kênh quan trọng nhằm bổ sung cho sự “hữu
hạn” về mặt tri thức của người làm chính sách,
góp phần hạn chế sự sai lầm của chính sách.
Thứ ba, sự tham gia của người dân
nhằm hạn chế hành vi “tư lợi” của người
làm chính sách. Lý luận hành chính công
truyền thống coi nhà quản lý công và người
làm chính sách là những người luôn vì lợi ích
công. Tuy nhiên, lý luận lựa chọn công đã
phủ nhận giả thuyết này, cho rằng, với tư cách
là con người, người làm chính sách hoặc ẩn
hoặc hiện đều có lập trường và nhu cầu của
riêng mình, thậm chí bản thân họ cũng không
phải là đại diện cho lợi ích công, mà là đại
diện cho lợi ích của một nhóm đặc thù nào đó
trong xã hội. “Người làm chính sách còn lâu
mới duy trì được một sự trung lập tuyệt đối,
yêu cầu họ trong công việc loại trừ toàn toàn
sự ảnh hưởng cá nhân là không sát thực tế.
Từ ý nghĩa này mà nói, bản thân việc thiết kế
chính sách mang đầy đủ sắc thái và ý tưởng
cá nhân”8. Lý luận lựa chọn công cho rằng,
người làm chính sách cũng chẳng qua là con
người kinh tế “tự tư, tự lợi”, động cơ hành vi
của người làm chính sách cũng không phải
như người làm chính sách đề ra đó là đại diện
cho lợi ích công, trái lại, rất nhiều khi người
làm chính sách lợi dụng ưu thế của tri thức để
“mị dân”, “lừa dân”, để biện hộ cho ý định của
mình, để che giấu lợi ích thực sự của mình. Do
đó, để hạn chế hành vi tư lợi, hiện tượng “lợi
ích nhóm”, “lợi ích đặc thù” trong hoạt động
hoạch định chính sách, cần phải mở rộng sự
tham gia của người dân, tăng cường sự kiểm
soát và giám sát đối với quyền lực hành chính,
nhất là sự kiểm soát và giám sát của xã hội đối
với quyền lực hành chính.
3. Tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham
gia của người dân từ góc độ lý luận kiến
tạo xã hội
Thứ nhất, về thế giới quan. Hành
chính công truyền thống được xây dựng trên
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
14 Số 13(389) T7/2019
cơ sở thế giới quan máy móc của chủ nghĩa
thực chứng, cho rằng vật chất là cái được
cấu tạo trong trạng thái “tĩnh”, có sự phân
tách giữa chủ quan và khách quan, thời gian
và không gian là tuyệt đối. Từ cơ sở thế giới
quan như vậy, hành chính công truyền thống
nhấn mạnh sự khép kín của hành chính nhà
nước đối với môi trường; nó nhấn mạnh tính
khép kín của hành chính nhà nước cũng như
quá trình chính sách, nó coi quá trình chính
sách là một quá trình độc lập với môi trường
xã hội, coi nhẹ sự tham gia của người dân.
Khác với lý luận hành chính công truyền
thống, lý luận kiến tạo xã hội của hành chính
công được xây dựng trên cơ sở thế giới quan
biện chứng của chủ nghĩa hậu thực chứng.
Có nghĩa, vật chất là cái được cấu tạo trong
trạng thái động, không gian và thời gian là
tương đối; thế giới không phải là cái được
cấu tạo bởi các bộ phận riêng lẻ, tách biệt
mà là một chỉnh thể hữu cơ. Ý nghĩa của
thế giới quan biện chứng này là ở chỗ: làm
cho chúng ta nhận thức lại mối quan hệ giữa
người với người, con người với tự nhiên,
con người và xã hội, trả lại cho con người
tính chủ động và sự tương tác xã hội vốn có
của nó, đồng thời quan tâm đến việc làm thế
nào để thông qua sự tương tác xã hội có hiệu
quả để phát triển mạng lưới xã hội và nâng cao
trình độ tổ chức hóa của xã hội9. Dựa trên thế
giới quan này, lý luận kiến tạo xã hội của hành
chính công cho rằng, với tư cách chủ thể vận
hành trong môi trường xã hội nhất định, hành
chính nhà nước và quá trình chính sách của
hành chính nhà nước không phải là độc lập bên
ngoài xã hội và công dân, quá trình chính sách
không thể là khép kín, mà là “mở”. Chỉ có như
vậy, hành chính nhà nước mới có mới có được
nguồn lực cần thiết và nâng cao được năng lực
quản trị của mình.
Thứ hai, về bản thể luận. Hành chính
công truyền thống được thiết lập trên cơ sở
chủ nghĩa hiện thực (realism), coi thế giới
9 Zhang Cheng-fu (2014), On Open Governance, Journal of Renmin University of China (4).
10 Nguyễn Trọng Bình (2017), Thực hiện tính “mở” của hành chính công – chủ trương của lý luận kiến tạo xã hội, Tạp chí
Thông tin Lý luận chính trị, (6).
hiện thực là thực thể tồn tại độc lập với ý
thức, tinh thần của con người, không chịu
sự ảnh hưởng của chủ thể; cho rằng “có một
thế giới bản thể tồn tại bên ngoài tư duy của
con người, nó tồn tại độc lập và khách quan,
không chịu sự ảnh hưởng của chủ thể”. Từ
cơ sở bản thể luận nói trên, hành chính công
truyền thống coi hành chính nhà nước là một
quá trình độc lập với công dân và xã hội,
việc ban hành chính sách không phải là kết
quả của sự tương tác, đối thoại giữa hành
chính nhà nước với xã hội. Khác với hành
chính công truyền thống, lý luận kiến tạo
xã hội của hành chính công được xây dựng
dựa trên cơ sở chủ nghĩa kiến tạo xã hội. Có
nghĩa là, thực thể xã hội là sự biểu hiện chủ
quan của ý chí và tư tưởng của con người,
là cái được tạo ra thông qua quá trình tương
tác liên tục và đa chiều. Trên thực tế, bất cứ
lúc nào, con người cũng đều dựa vào nguyện
vọng, mục đích, ý nghĩa và giá trị của mình
để tự sáng tạo ra mình và sáng tạo nên xã
hội, đồng thời thể hiện thông qua quá trình
khách quan hóa sự vật, từng bước hợp lý hóa
và thể chế hóa nó. Cũng có nghĩa, quan hệ
con người với người khác, vật khác không
phải là quan hệ ngoại sinh, ngẫu nhiên và
phái sinh, trái lại, mối quan hệ đó là quan hệ
nội tại và bản chất10. Chẳng hạn, trong mối
quan hệ giữa công dân với hệ thống thể chế,
chính sách của nhà nước, bản thân hệ thống
thể chế và chính sách này là sản phẩm được
kiến tạo nên thông qua quá trình đối thoại
công. Chính sách hay thể chế được thiết lập
thông qua quá trình đối thoại công sẽ làm cho
quan hệ giữa nó với công dân là một quan hệ
cùng hưởng, mà không phải là một sự “áp
đặt” từ bên ngoài. Chính điều này làm cho
người dân cảm nhận được ý nghĩa và giá trị
của chính sách và thể chế, đồng thời cũng làm
cho người dân ý thức được vai trò và trách
nhiệm của mình trong việc thực hiện chính
sách và thể chế đó. Từ nhận thức này, lý luận
kiến tạo xã hội của hành chính công coi hành
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
15Số 13(389) T7/2019
chính công và quá trình chính sách là một quá
trình “mở”, coi quá trình chính sách không chỉ
là một quá trình kỹ thuật, mà còn là một quá
trình chính trị, xã hội; coi phương án chính
sách là kết quả của sự tương tác giữa chính
phủ với người dân. Điều này cũng có nghĩa, lý
luận kiến tạo xã hội chủ trương nhấn mạnh sự
tham gia của người dân cũng như thực hiện sự
tương tác, đối thoại, phản biện giữa người làm
chính sách với xã hội và công dân trong quá
trình hoạch định chính sách; khẳng định tính
chính đáng của hoạt động phản biện và biện
luận chính sách.
Thứ ba, về nhận thức luận. Hành chính
công truyền thống được xây dựng dựa trên
giả thiết coi con người là hoàn toàn lý tính,
cho rằng con người là tuyệt đối lý tính, tri
thức nào đó mà con người có được là chân
lý tuyệt đối. Chính vì lẽ đó, nó mặc định tri
thức mà người làm chính sách có được là
“chân lý tuyệt đối”, là cái “không thể sai
lầm”. Cũng từ nhận thức như vậy nên hành
chính công truyền thống cho rằng, sự tham
gia của người dân là không cần thiết, từ đó
coi nhẹ hoặc loại trừ sự tham gia của người
dân, coi nhẹ hoạt động phản biện chính sách.
Khác với hành chính công truyền thống, lý
luận kiến tạo xã hội của hành chính công
được thiết lập dựa trên cơ sở giả thiết về tính
dễ mắc sai lầm của con người. Nó cho rằng
“con người là lý tính, nhưng lý tính của con
người là có hạn”. Thế giới tồn tại chân lý
tuyệt đối hay chân lý khách quan, nhưng với
tư cách chủ thể theo đuổi chân lý, từ trước
đến nay chưa có nghiên cứu khoa học nào
có thể trả lời được tất cả các vấn đề; cũng
chưa có bất cứ người nào có thể tự cho rằng
bản thân mình đã nhận thức hoặc nắm bắt
được chân lý hoặc toàn bộ tri thức của nhân
loại. Do lý tính của con người là có hạn nên
có thể nói “con người vừa là hữu tri, vừa là
vô tri” (con người vừa có sự hiểu biết, có
tri thức nhưng không phải cái gì con người
11 Carl Popper (2001), Hướng tới tri thức luận tiến hóa, Nxb. Học viện Mỹ thuật Trung Quốc, tr. 73-74.
12 F.A Hayek (2003), Sự phản cách mạng của khoa học – nghiên cứu sự lạm dụng lý tính, Nxb. Dịch Lâm, Trung Quốc,
tr. 22.
cũng biết). Một nhà nghiên cứu cho rằng “sự
vô tri của con người là vô hạn, là điều không
thể tránh khỏi. Khi chúng ta có thêm tri thức
mới nào đó, chúng ta càng thấy rõ hơn sự vô
tri rất lớn của chúng ta”11. Thừa nhận sự vô
tri của con người không chỉ là thể hiện một
sự khiêm tốn cần có, mà còn là động lực của
sự tiến bộ. Nếu thừa nhận con người là vô
tri, thì bất cứ sự “độc quyền chân lý” nào,
bất cứ sự loại trừ và áp chế nào đối với sự
khác biệt đều mất đi lý do tồn tại của nó. Do
chúng ta có thể là vô tri, cho nên trong các
lĩnh vực của đời sống xã hội, chúng ta rất dễ
mắc sai lầm. Vì thế, “tính dễ mắc sai lầm” là
một trong những thuộc tính cơ bản của hành
vi con người. Để hạn chế mắc sai lầm, cách
tốt nhất là phát huy dân chủ cũng như mở
rộng sự tham gia của người dân để có được
thông tin và tri thức đầy đủ hơn.
Mặt khác, “từ trước đến nay, bất cứ tri
thức cụ thể nào hướng dẫn hành vi của con
người đều không phải là một hệ thống tri
thức tồn tại một cách ổn định và chặt chẽ.
Mà nó tồn tại phân tán, không hoàn thiện
và không ổn định trong đầu óc của nhiều
người. Tính phân tán và tính không hoàn
thiện của tất cả tri thức là hai hiện thực cơ
bản mà khoa học xã hội đầu tiên cần phải
đối mặt”12. Điều này có nghĩa là không tồn
tại tri thức mang tính chỉnh thể. Xét trong
mối quan hệ giữa bộ phận và chỉnh thể, con
người tồn tại với tư cách cá thể, chỉ là một
bộ phận cấu thành nên chỉnh thể. Là một bộ
phận của chỉnh thể nên cá thể không thể hiểu
hết chỉnh thể; còn cái gọi là chỉnh thể là sản
phẩm được kiến tạo nên từ đầu óc của nhiều
cá thể khác nhau. Do đó, thông qua phương
thức nào để làm cho các thông tin và tri thức
tồn tại mang tính phân tán ở các cá thể được
sử dụng có hiệu quả là một vấn đề lớn liên
quan đến sự tồn tại và phát triển của tổ chức.
“Ở đây không thể dựa vào sức mạnh quyền
lực để giải quyết, mà cần phải thông qua cơ
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
16 Số 13(389) T7/2019
chế nhất định để tập hợp tri thức vốn phân
tán ở các cá thể nhằm phục vụ cho quá trình
chính sách”13. Từ cơ sở nhận thức luận nói
trên, lý luận kiến tạo xã hội không thừa nhận
quan điểm cho rằng: xã hội tồn tại chân lý
tuyệt đối, nó phê phán “sự độc quyền chân
lý”; nó phê phán việc áp đặt một logic tư duy
cho người khác. Từ cơ sở nhận thức luận
như vậy, lý luận kiến tạo xã hội chủ trương
thực hiện tính mở của quá trình chính sách,
chủ trương mở rộng sự tham gia của người
dân, nhấn mạnh tính công khai, minh bạch
của quá trình chính sách. Nó thừa nhận tầm
quan trọng của sự khác biệt, bất kể sự khác
biệt này được biểu hiện về mặt giá trị, sở
thích hay mặt lợi ích; nó nhấn mạnh tính bao
dung và thừa nhận những ý kiến khác nhau;
nó nhấn mạnh đến sự trao đổi, tương tác
giữa người làm chính sách với công chúng;
nhấn mạnh tính chính đáng của sự hoài nghi
chính sách và hoạt động biện luận, phản
biện chính sách; nó nhấn mạnh đến việc bồi
dưỡng năng lực học tập xã hội và sự lắng
nghe của người làm chính sách14
4. Tính tất yếu của việc bảo đảm sự tham
gia của người dân theo lý luận hậu hiện đại
Thứ nhất, sự phê phán của lý luận hậu
hiện đại đối với quyền uy tuyệt đối của hành
chính nhà nước hàm ý sự cần thiết của việc
thực hiện sự tham gia của người dân đối với
hành chính công. Một trong những vấn đề
của hành chính nhà nước được tổ chức theo
mô hình “hành chính lý tưởng”, đó chính là
“sự quản trị của giới tinh anh”. Theo đó, để
đảm bảo hiệu quả hành chính, những người
đảm nhận các chức vụ, vị trí công việc
trong cơ quan hành chính là những người đã
được đào tạo cơ bản. Do họ được đào tạo,
bồi dưỡng một cách cơ bản nên họ có được
những kiến thức và kỹ năng chuyên ngành
mà người dân bình thường không có được.
Những người làm việc trong các cơ quan
13 F.A Hayek (2003), Sự phản cách mạng của khoa học – nghiên cứu sự lạm dụng lý tính, tlđd, tr. 105.
14 Nguyễn Trọng Bình (2014), Từ “mô hình lý tính” đến “mô hình xã hội” của chính sách công, Tạp chí Nghiên cứu Lập
pháp, số 3.
15 Frank Marini (1968), Con đường của hành chính công mới, Nxb. Nhân dân Giang Tây, Trung Quốc, tr. 256.
hành chính nhà nước có thể xem là những
chuyên gia ở lĩnh vực mà họ phụ trách. Với
nhận thức như vậy, nhiều nhận thức cho rằng,
chỉ đội ngũ công chức và chuyên gia trong
các cơ quan hành chính mới mới có đủ năng
lực để xây dựng và ban hành chính sách, còn
người dân do không có tri thức nên không thể
tham gia vào quá trình ban hành chính sách.
Ngay cả có sự tham gia thì sự tham gia này
cũng dẫn đến sự “lãng phí” thời gian và kinh
phí mà không có ý nghĩa thực tế đối với việc
hoạch định chính sách. Dưới sự chi phối của
quan niệm này, hành chính nhà nước chỉ cần
dựa vào phương thức mệnh lệnh đơn phương
để thực thi nhiệm vụ, mà không cần thiết phải
quan tâm đến ý kiến của người dân. Các nhà
tư tưởng hậu hiện đại đã phê phán quan niệm
và nhận thức nói trên. Họ cho rằng, trong
bối cảnh xã hội hậu công nghiệp và toàn
cầu hóa, sự độc quyền của hành chính nhà
nước đối với thông tin và nguồn lực đã mất
đi tính chính đáng của nó, hành chính nhà
nước không còn giữ vai trò độc quyền trong
phân phối nguồn lực và toàn quyền quyết
định vận mệnh của người dân. Bởi lẽ, họ
cho rằng, tiêu chuẩn của đúng đắn và sai lầm
nhiều khi là không rõ ràng, nó là cái thay đổi
mà không phải là cái nhất thành bất biến. Có
thể cái mà người làm chính sách xem là “đúng
đắn”, thì với người dân lại là “sai lầm”. Mỗi
một cá nhân do kinh nghiệm và định hướng
giá trị khác nhau nên có thể có sự lý giải khác
nhau đối với vấn đề chính sách. Frank Marini
cho rằng: “Ý nghĩa đầu tiên của một thể chế
dân chủ chính là thừa nhận một hiện thực, đó là
không có người nào có thể tự xưng là đã nắm
bắt được chân lý tuyệt đối, vì thế cũng không
có bất cứ người nào hay tập thể nào có thể
tuyên bố anh ta biết thế nào là quyết định chính
xác, từ đó có thể đưa ra quyết định đối với toàn
xã hội Vì thế, thể chế dân chủ cần tạo ra dư
địa cho sự thay đổi có thể trong tương lai, nó
cần trở thành một hệ thống mở15
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
17Số 13(389) T7/2019
Thứ hai, sự phê phán của lý luận hậu
hiện đại đối với “chủ nghĩa lý tính công cụ”
cũng hàm ý về tính tất yếu của việc bảo đảm
sự tham gia của người dân đối với quá trình
hành chính. Mô hình tổ chức hành chính lý
tưởng do Max Weber nêu lên là một sản phẩm
thể hiện sự “lý tính” của con người trong
xã hội công nghiệp. Trong xã hội hiện đại,
sự “lý tính hóa” ngày càng mở rộng và bao
phủ đến tất cả các lĩnh vực của đời sống xã
hội. Biểu hiện nổi bật nhất của “lý tính hóa”
chính là sự sùng bái đối với hiệu quả kinh
tế, thậm chí xem hiệu quả kinh tế là một giá
trị duy nhất. Sự nhấn mạnh đối với hiệu quả
kinh tế làm cho các nhà nghiên cứu về hành
chính công cuối thế kỷ XIX đầu thế kỷ XX
phải đề ra các nguyên tắc của quản lý hành
chính. Đội ngũ công chức trong bộ máy hành
chính chỉ cần dựa vào nguyên tắc đó là có thể
nâng cao hiệu quả hành chính, mà không cần
sự tham gia của người dân. Mặt khác, với
việc nhấn mạnh tập trung quyền lực, chỉ huy
thống nhất, chế độ cấp bậc thì hành chính
nhà nước cũng rất khó tạo ra không gian và
dư địa cho sự tham gia của người dân. Các
nhà tư tưởng hậu hiện đại phê phán mạnh mẽ
đối với “chủ nghĩa lý tính công cụ” của hành
chính công và chủ trương cần bổ sung thêm
một số giá trị mới vào lĩnh vực hành chính
công.Đặc biệt, cần dùng “tưởng tượng” để
thay cho “lý tính hóa”16. Trong quan điểm
của Famel thì sự “tưởng tượng” bao hàm một
sự tưởng tượng đối với sự thay đổi về quá
trình chính sách, từ “từ trên xuống dưới” như
hiện nay thành “từ dưới lên trên”, đảm bảo
để người dân có thể tham gia đầy đủ vào quá
trình hành chính công.
Thứ ba, phản đối tính thống nhất cũng
hàm ý việc bảo đảm sự tham gia của người
dân vào hoạt động hành chính công. Theo
Jean Francois Lyotard, một đặc trưng quan
trọng của xã hội hiện đại chính là coi trọng
16 David John Famel (2005), The Language of Public Administration Bureaucracy, Nxb. Đại học Nhân dân Trung Quốc.
17 Jean Francois Lyotard (1997), Tính hậu hiện đại và cuộc chơi công bằng, Nxb. Nhân dân Thượng Hải, tr. 169.
18 Từ Đại Đồng (2001), Trào lưu tư tưởng chính trị phương Tây đương đại, Nxb. Nhân dân Thiên Tân, tr. 366.
19 Charles J.Fox and Hugh T.Miller (1996), Postmodern Public Administration: Toward Discourse, Sage Publications Press.
và nhấn mạnh tính thống nhất, nhất trí về mặt
tư tưởng. Việc nhấn mạnh tính thống nhất,
nhất trí về mặt tư tưởng có nhiều mục đích,
trong đó “có mục đích là chứng minh cho
tính hợp lý của thể chế chính trị, pháp luật,
đạo đức”17. Tuy nhiên, khi sự thống nhất,
nhất trí về tư tưởng có được địa vị thống trị
thì chính nó lại trở thành nguồn gốc kiểm
nghiệm tính hợp lý và phù hợp của tất cả
quan niệm giá trị và hệ thống tri thức trong
xã hội. Jean Francois Lyotard phê phán việc
tuyệt đối hóa tính thống nhất, nhất trí về mặt
tư tưởng, đồng thời cho rằng nếu nhà nước
hiện đại quá nhấn mạnh điều này sẽ hạn chế
sự đa dạng và khác biệt về tư tưởng và ý
kiến. Trên cơ sở phê phán việc tuyệt đối hóa
tính thống nhất, tính nhất trí về mặt tư tưởng,
ông chủ trương thông qua cơ chế dân chủ
để “giải phóng tư tưởng”, để nhiều người có
thể nêu lên các ý kiến khác nhau. “Coi trọng
phát huy dân chủ chính là ở chỗ cho phép
tư tưởng mới, phát minh mới và sự thể hiện
ý kiến, cho phép các chủ thể tham gia khác
nhau đều có thể từ góc độ của bản thân mình
nói lên tiếng nói của mình, cũng chính là tạo
cơ hội cho những người “có ý kiến khác”
thể hiện quan điểm của mình, tạo ra cơ chế
để mọi người tham gia và gây ảnh hưởng
đối với chính trị. Từ ý nghĩa này, dân chủ
là một cơ chế thừa nhận sự khác biệt và bảo
vệ sự khác biệt. Đặc trưng nổi bật của nó là
tính đa dạng, tính phức tạp và tính khác biệt
mà không phải là tính chỉnh thể và tính đồng
chất” 18. Theo quan điểm của Charles J.Fox
và Hugh T.Miller, điều này cũng có nghĩa là
cần phải tạo ra “trường năng lượng công” để
qua đó, các quan điểm, chính kiến và ý định
khác nhau của các chủ thể về một vấn đề
chính sách công hoặc phương án chính sách
công nào đó có cơ hội được thể hiện đầy đủ
thông qua sự đối thoại, tranh luận, biện luận
và phản biện19
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
18 Số 13(389) T7/2019
Tài liệu tham khảo
1. A. Downs (1967), Inside Bureaucracy, Little, Brown.
2. Nguyễn Trọng Bình (2017), Lý thuyết lựa chọn công – một sự phân tích đối với những khiếm khuyết của yếu
tố “phi thị trường”, Tạp chí Thông tin Khoa học chính trị, số 04 (9).
3. Nguyễn Trọng Bình (2017), Thực hiện tính “mở” của hành chính công – chủ trương của lý luận kiến tạo xã
hội, Tạp chí Thông tin Lý luận chính trị, (6).
4. Nguyễn Trọng Bình (2014), Từ “mô hình lý tính” đến “mô hình xã hội” của chính sách công, Tạp chí
Nghiên cứu Lập pháp, số 3, tháng 2/2014.
5. Carl Popper (2001), Hướng tới tri thức luận tiến hóa, Nxb. Học viện Mỹ thuật Trung Quốc.
6. Charles J.Fox and Hugh T.Miller (1996). Postmodern Public Administration: Toward Discourse, Sage
Publications Press.
7. David John Famel (2005), The Language of Public Administration Bureaucracy, Nxb. Đại học Nhân dân Trung Quốc.
8. Li Wei-hua (2008), Nghiên cứu chủ thể tham gia hành chính, Luận án tiến sỹ hành chính công, Đại học Sơn
Đông, Trung Quốc.
9. Rút-xô (1997), Bàn về khế ước xã hội, Nhà in sách Thương Vụ, Bắc Kinh, Trung Quốc.
10. Lin Xing (2007), Phân tích lý luận chủ quyền nhân dân của Rút xô và nhu cầu hiện thực, Tạp chí Giới lý luận, (4).
11. John Mill (2005), Luận về tự do, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.
12. Frank Fischer and Jonh Forester (1993), The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning. Durham, NC:
Duke University Press.
13. James Buchanan (1975), A Contractual Paradigm for Applying Economics, American Economics Review, No. 5.
14. Zhang Cheng-fu (2014), On Open Governance, Journal of Renmin University of China (4).
15. F.A Hayek (2003), Sự phản cách mạng của khoa học – nghiên cứu sự lạm dụng lý tính, Nxb. Dịch lâm, Trung Quốc.
16. Frank Marini (1968), Con đường của hành chính công mới, Nxb. Nhân dân Giang Tây, Trung Quốc.
17. Jean Francois Lyotard (1997). Tính hậu hiện đại và cuộc chơi công bằng, Nxb. Nhân dân Thượng Hải.
18. Xi Da-tong (2001). Trào lưu tư tưởng chính trị phương Tây đương đại, Nxb. Nhân dân Thiên Tân, Trung Quốc.
PHÂN CÔNG, PHỐI HỢP, KIỂM SOÁT...
(Tiếp theo trang 10)
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cấp tỉnh,
đơn vị sự nghiệp công lập của Nhà nước;
cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản
Việt Nam quyết định biên chế công chức
trong cơ quan và đơn vị sự nghiệp công lập
của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính
trị - xã hội (Điều 66).
Như vậy, trong ba nhóm cán bộ, công
chức, viên chức của khối cơ quan Đảng, Nhà
nước, đoàn thể thì Chính phủ quản lý thống
nhất đối với nhóm thứ hai. Tuy nhiên, đối
với đơn vị sự nghiệp công lập thì các quy
định lại không xác định phạm vi. Hiện nay,
đơn vị sự nghiệp công lập được tổ chức ở
các cơ quan của Đảng, các tổ chức đoàn thể
chính trị - xã hội, cơ quan ngang Bộ, cơ quan
thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương.
Như vậy, cần xác định rõ phạm vi đối tượng
quản lý, nhất là viên chức trong các đơn vị
sự nghiệp công.
Cán bộ, công chức, viên chức, người
lao động thực hiện công vụ trong các cơ
quan, tổ chức của toàn bộ hệ thống chính trị.
Nền công vụ bao gồm các yếu tố cấu thành
và mang tính hệ thống, trong đó, có thể chế
vận hành và các quy định, quy chế về chế
độ, chính sách, tiền lương, khen thưởng, kỷ
luật, lề lối, phương thức hoạt động Tuy
có đặc thù riêng nhưng cán bộ, công chức,
viên chức đều mang trách nhiệm công vụ và
hướng tới mục tiêu chung là phục vụ xã hội
theo những nguyên tắc chung. Về tương lai,
cần tính tới sự bao quát trong quản lý nhà
nước về công vụ, công chức, bảo đảm sự
thống nhất, tương thích trong các quy định,
quy chế cũng như chế độ, chính sách với các
nhóm đối tượng■
NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT
19Số 13(389) T7/2019
Các file đính kèm theo tài liệu này:
- su_tham_gia_cua_nguoi_dan_vao_hoat_dong_hanh_chinh_cong.pdf