Tác động của tăng thuế thuốc lá đến thu ngân sách và tỷ lệ hút thuốc ở Việt Nam

Tóm tắt: Dự thảo Luật Thuế tiêu thụ đặc biệt sửa đổi dự kiến tăng thuế đối với thuốc lá như sau: phương án 1, bổ sung thuế tuyệt đối 1.000đ/ bao thuốc; phương án 2, tăng thuế tỷ lệ hiện nay từ 75% lên 80% vào năm 2020. Các phương án tăng thuế này sẽ làm tăng thu ngân sách nhưng mức tăng này chưa lớn và sẽ không có tác động đủ lớn làm giảm tỷ lệ hút thuốc cũng như mức tiêu dùng thuốc lá. Phương án tăng thuế thuốc lá do Bộ Y tế đề nghị là bổ sung thuế tuyệt đối ở mức 5.000đ/bao không những làm tăng thu ngân sách nhiều hơn, mà còn góp phần làm giảm tỷ lệ hút thuốc để đạt được mục tiêu quốc gia. Đào Thế Sơn * Lê Thị Thu** * ThS. Trường Đại học Thương mại ** ThS. HealthBridge Canada, Văn phòng Việt Nam Abstract The draft Law on Special Consumption Tax is expected to raise the taxes on cigarettes as follows: option 1, supplement of VND 1,000 per packet as an lump-sum tax; and option 2, increase of the applicable tax rate from 75% to 80% by 2020. The taxation increase will rise the budget revenues but not a large amount and will not have a significant impacts to rate reduction in the smokers as well as the tobacco consumption. The proposed increase on tobacco taxes by the Ministry of Health is a lump-sum tax of VND5,000 per packet, which is not only increase the budget revenue but also contributes to rate reduction in the smokers for the achievement of the national target. Thông tin bài viết: Từ khóa: thuốc lá, ngân sách nhà nước, thuế tiêu thụ đặc biệt Lịch sử bài viết: Nhận bài : 03/11/2018 Biên tập : 07/11/2018 Duyệt bài : 15/11/2018 Article Infomation: Keywords: tobacco; budget revenue; Special Consumption Tax Article History: Received : 03 Nov. 2018 Edited : 07 Nov. 2018 Approved : 15 Nov. 2018 TÁC ĐỘNG CỦA TĂNG THUẾ THUỐC LÁ ĐẾN THU NGÂN SÁCH VÀ TỶ LỆ HÚT THUỐC Ở VIỆT NAM Chiến lược quốc gia về giảm tỷ lệ hút thuốc do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2000 đưa ra mục tiêu giảm tỷ lệ hút thuốc ở nam giới trưởng thành từ mức 45,3% hiện nay xuống 39% vào năm 2020. Để đạt được mục tiêu này, Việt Nam sẽ cần phải tiếp tục thực hiện đồng bộ nhiều biện pháp, trong đó tăng thuế thuốc lá được đánh giá là biện pháp hữu hiệu nhất. Từ năm 2000 đến nay, Việt Nam đã thực hiện 3 lần điều chỉnh mức thuế thuốc là vào năm 2006, 2008 và 2014. CHÑNH SAÁCH 31Số 22(374) T11/2018 Năm 2006 điều chỉnh từ 3 mức thuế về một mức thuế chung 55% giá xuất xưởng cho tất cả các mặt hàng thuốc lá. Theo điều chỉnh này, thực tế mức thuế chỉ tăng với các sản phẩm thấp cấp, còn với các sản phẩm cao cấp, thuế suất thực tế đã giảm. Năm 2008, Chính phủ quyết định tăng thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) thuốc lá từ 55% lên 65% giá xuất xưởng. Năm 2014, thuế suất TTĐB đối với thuốc lá tăng từ 65% lên 70% từ 01/01/2016 và lên mức 75% từ 01/01/2019. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng, mức tăng này còn thấp, chưa theo kịp tốc độ lạm phát, dẫn đến trong toàn giai đoạn, giá thực thuốc lá không tăng, vì vậy, tiêu dùng thuốc lá vẫn gia tăng. Trước tình hình này, theo sự chỉ đạo của Chính phủ, Bộ Tài chính đã soạn thảo Dự thảo Luật Thuế TTĐB tháng 8/2017, trong đó đề xuất hai phương án điều chỉnh thuế với thuốc lá như sau: - Phương án 1: Bổ sung thêm thuế tuyệt đối ở mức 1.000 đồng/bao từ năm 2020; - Phương án 2: Tăng thuế tỷ lệ từ 75% lên 80% vào năm 2020 và 85% vào năm 2021. Tuy nhiên, theo quan điểm của Bộ Y tế, để bảo đảm đạt mục tiêu quốc qia về giảm tỷ lệ hút thuốc, bên cạnh biểu thuế tỷ lệ hiện nay, cần bổ sung thêm thuế tuyệt đối ở mức tối ưu là 5.000đ/bao từ 01/01/2020. Vậy phương án tăng thuế nào sẽ có hiệu quả hơn xét trên phương diện tác động của thuế đến giảm tỷ lệ hút thuốc và tăng thu ngân sách nhà nước? Để trả lời câu hỏi này, chúng tôi thực hiện nghiên cứu ước tính tác động của tăng thuế theo mỗi phương án trên đây. 1. Phương pháp ước tính Để lượng hóa tác động của tăng thuế đến số thu ngân sách và tỷ lệ hút thuốc, 1 Van Walbeek, C. (2010). A simulation model to predict the fiscal and public health impact of a change in cigarette ex- cise taxes. Tobacco Control 19 (1), 31–36. chúng tôi sử dụng mô hình của TaxSim của Tổ chức Y tế thế giới (WHO)1. Mô hình này do các chuyên gia của WHO xây dựng và đã được áp dụng phổ biến ở nhiều quốc gia khi tính tác động của tăng thuế thuốc lá. Nội dung của mô hình là từ các mối quan hệ kinh tế giữa các biến số để xây dựng các công thức xác định sự thay đổi về giá bán lẻ thuốc lá, mức tiêu dùng thuốc lá, tỷ lệ hút thuốc, số thu ngân sách của nhà nước và một số đại lượng khác như giảm số ca tử vong hay số người bỏ thuốc. Các dữ liệu đầu vào chính của mô hình TaxSim và nguồn dữ liệu dùng để ước tính cho Việt Nam được mô tả như sau: Dân số trưởng thành: dựa trên số liệu của Tổng cục Thống kê (GSO), năm 2017, dân số trưởng thành của Việt Nam là 74 triệu. Theo ước tính của GSO, tỷ lệ tăng dân số trưởng thành là 1%/năm. Khi đó dân số trưởng thành của năm sau sẽ bằng dân số trưởng thành của năm trước nhân với 1.01. Tỷ lệ hút thuốc: tỷ lệ hút thuốc trước khi tăng thuế được lấy kết quả từ điều tra hút thuốc ở người trưởng thành (GATS 2015), trong đó tỷ lệ hút thuốc chung cho cả 2 giới là 22,5%, tỷ lệ hút thuốc của nam giới là 45,3%, giả định tỷ lệ này không đổi trong giai đoạn 2015 - 2018. Sản lượng thuốc lá tiêu thụ nội địa: sử dụng số liệu của Hiệp hội Thuốc lá và các báo cáo của GSO. Độ co giãn cầu tiêu dùng theo giá thuốc lá: được lấy từ nghiên cứu của Emmanuel và cộng sự, với giá trị độ co giãn trung bình bằng -0,5 (nghĩa là khi giá thuốc lá tăng 10% thì tiêu dùng sẽ giảm 5%). Trong nghiên cứu, sản phẩm thuốc lá được chia thành 4 nhóm từ cấp thấp đến cấp cao với độ co giãn tương ứng từ -0,2 đến -0,8. Độ co giãn của cầu tiêu dùng theo thu nhập: dựa theo diễn biến của mức độ tiêu CHÑNH SAÁCH 32 Số 22(374) T11/2018 dùng thuốc lá theo đầu người ở Việt Nam và mức thay đổi của thu nhập đầu người trong 10 năm gần đây, chúng tôi ước tính con số này vào khoảng 0,25 (tức là khi thu nhập đầu người tăng 10% thì tiêu dùng thuốc lá sẽ tăng thêm 2,5%). Giá thuốc lá: giá bán lẻ thuốc lá năm 2015, 2016 được lấy từ kết quả điều tra giá thuốc lá của Vụ Chính sách thuế, Bộ Tài chính. Giá bán buôn thuốc lá năm 2015, 2016 được lấy từ số liệu báo cáo thuế và đóng góp bắt buộc của các công ty thuốc lá. Dựa trên các số liệu này, chung tôi ước tính mức lợi nhuận bán lẻ là 25%. Giá bán lẻ thuốc lá các năm tiếp theo được ước tính với giả định lợi nhuận bán lẻ được giữ nguyên ở mức này. Mức thay đổi (%) giá nhà sản xuất: giả định nhà sản xuất sẽ tăng giá bán buôn hàng năm với mức tăng bằng tỷ lệ lạm phát dự kiến chung của cả nước. Mức độ đóng góp của thuế trong giảm tiêu dùng thuốc lá: Theo kinh nghiệm của Thái Lan, chính sách tăng thuế có hiệu quả sẽ góp 50% vào việc giảm tỷ lệ hút thuốc, 50% còn lại là do tác động của các biện pháp kiểm soát thuốc lá khác như in cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh trên bao bì thuốc lá, thực hiện các khu vực không khói thuốc. Với Việt Nam, chúng tôi giả định rằng, việc tăng thuế sẽ đóng góp 50% vào giảm tỷ lệ hút thuốc đến năm 2020. Số tử vong tránh được nhờ việc bỏ thuốc: được ước tính theo chỉ số của WHO, cứ hai người hút thuốc thường xuyên thì có một người tử vong do bệnh liên quan đến hút thuốc gây ra (50%). Trong mô hình này, chúng tôi sử dụng giá trị an toàn là cứ 100 người hút thuốc thì có 33 người tử vong sớm do hút thuốc gây ra (33%). Tức là cứ 100 người bỏ thuốc thì có 33 người tránh được tử vong sớm do bỏ hút thuốc. 2 Petit, P. and J. Nagy (2016). Fiscal policy: how to design and enforce tobacco excises. Washington, International Monetary Fund 2. Kết quả ước tính tác động đối với số thu ngân sách và tỷ lệ hút thuốc 2.1 Tác động của phương án tăng thuế theo Dự thảo Luật thuế TTĐB Theo các phân tích định tính, phương án bổ sung thuế tuyệt đối đã được chỉ ra là có những ưu điểm sau đây2: - Đơn giản hoá công tác quản lý thuế: nếu như thuế tỷ lệ được tính dựa trên giá bán sản phẩm thì rất khó kiểm tra và ước tính, còn thuế tuyệt đối là một khoản cố định trên mỗi bao thuốc lá nên dễ quản lý hơn. - Ổn định nguồn thu: thuế tỷ lệ có nguồn thu phụ thuộc vào giá bán sản phẩm trong khi thuế tuyệt đối chỉ dựa trên số sản phẩm bán ra nên có tính ổn định cao hơn. - Có tác dụng giảm tiêu dùng tốt hơn: vì việc giảm chênh lệch giá giữa các dòng sản phẩm từ cấp thấp đến cấp cao khiến người tiêu dùng có ít khả năng chuyển dịch hơn khi đối mặt với việc tăng thuế và giá. - Có tác dụng giảm tiêu dùng tốt hơn với nhóm người nghèo và thanh thiếu niên: vì thuế tuyệt đối tăng giá bán nhiều hơn ở các dòng sản phẩm rẻ tiền nếu so với việc chỉ tăng thuế tỷ lệ. Với mức bổ sung thuế tuyệt đối là 1.000 đồng từ năm 2020, giá bán lẻ sẽ tăng trung bình 15,64% vào năm 2020. Nếu giữ nguyên mức thuế tuyệt đối này, các mức tăng giá bán lẻ các năm tiếp theo chỉ là do lạm phát chứ không có mức tăng thực tế. Do tác động của mức tăng giá bán lẻ, lượng tiêu thụ thuốc lá sẽ giảm vào năm 2020, từ 3.867 triệu bao xuống còn 3.684 triệu bao (khoảng 5%); từ năm 2021 lượng tiêu thụ sẽ tăng trở lại nếu không tiếp tục điều chỉnh tăng thuế. Bên cạnh đó, tỷ lệ tiêu thụ thuốc lá của nam giới sẽ giảm vào từ 45% năm 2019 xuống 43.9% vào năm 2020, và sau đó cũng sẽ tăng trở lại nếu không tiếp tục điều chỉnh tăng thuế kết hợp với các biện pháp phòng chống tác hại thuốc lá khác. Với lộ trình này, đến năm 2021, tỷ lệ hút thuốc CHÑNH SAÁCH 33Số 22(374) T11/2018 nam giới chỉ giảm 1,5% tức đạt 1/4 mục tiêu quốc gia về giảm tiêu dùng thuốc lá vào năm 2020. Dự báo số thu ngân sách: Với phương án bổ sung 1.000 đồng/bao thuốc lá theo thuế tuyệt đối, số thu ngân sách sẽ tăng từ 20.338 tỷ đồng năm 2019 lên 24.287 tỷ đồng năm 2020 (tăng 3.949 tỷ đồng). Mức tăng này là lớn hơn phương án chỉ tăng 5% thuế tỷ lệ. Theo mô hình tính toán, nếu tăng thuế tỷ lệ từ 75% lên 80% (theo phương án 2 của Bộ Tài chính) thì số thu thuế năm 2020 chỉ tăng 2.135 tỷ đồng (so với tổng nguồn thu ngân sách của nhà nước, mức tăng này cũng không cao). 2.2 Tác động của phương án tăng thuế theo đề xuất của Bộ Y tế Để đạt mục tiêu giảm tỷ lệ hút thuốc theo Chiến lược quốc gia về Phòng chống tác hại của thuốc lá, Bộ Y tế đề xuất mức thuế thuốc lá tuyệt đối phải tăng tối thiểu từ 2.000 đồng/bao vào năm 2020 và mức tối ưu phải là tăng 5.000đồng/bao. Bảng 2 cho thấy các tác động của phương án tăng thuế 5.000 đồng/bao thuốc lá. Với phương án này, giá bán lẻ sẽ tăng trung bình 66,31% vào năm 2020 và tăng trung bình khoảng 3% vào các năm sau đó. Các mức tăng 3% từ năm 2021 chỉ là mức tăng do lạm phát chứ không phải mức tăng giá thực tế. Theo dự kiến, lượng tiêu thụ sẽ giảm từ 3.867 triệu bao năm 2019 xuống 2.757 triệu bao năm 2020. Lượng tiêu thụ các năm sau đó sẽ tăng trở lại nếu thuế thuốc lá không tiếp tục được điều chỉnh mà chỉ giữ nguyên mức 75% thuế tỷ lệ và 5.000 đồng/bao thuế tuyệt đối; tỷ lệ tiêu thụ thuốc lá của nam giới sẽ giảm vào từ 45% năm 2019 xuống 38,5% vào năm 2020, và sau đó cũng sẽ tăng trở lại Bảng 1: Tác động của tăng thuế theo phương án 1 của dự thảo Luật thuế TTĐB Năm Đơn vị 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Mức thuế suất thuế TTĐB % 75 75 75 75 75 75 Mức thuế tuyệt đối VND 0 1.000 1.000 1.000 1.000 1.000 Thay đổi giá bán lẻ % 7,44 15,64 3,61 3,63 3,64 3,65 Tổng tiêu thụ thuốc lá triệu bao 3.867 3.684 3.738 3.793 3.848 3.903 Tỷ lệ hút thuốc nam giới % 35,8 34,9 35,2 35,4 35,7 36,0 Số thu thuế tỷ đồng 20.338 24.287 25.466 26.705 28.007 29.377 Bảng 2: Tác động của tăng thuế theo phương án của Bộ Y tế để đạt mức giảm tiêu dùng tối ưu Năm Đơn vị 2019 2020 2021 2022 2023 2024 Mức thuế suất thuế TTĐB % 75 75 75 75 75 75 Mức thuế tuyệt đối VND 0 5.000 5.000 5.000 5.000 5.000 Thay đổi giá bán lẻ % 7,44 66,31 2,75 2,78 2,81 2,85 Tổng tiêu thụ thuốc lá triệu bao 3.867 2.757 2.807 2.857 2.908 2.959 Tỷ lệ hút thuốc nam giới % 35,8 30,6 30,9 31,2 31,5 31,7 Số thu thuế tỷ đồng 20.338 31.118 32.355 33.646 34.996 36.407 CHÑNH SAÁCH 34 Số 22(374) T11/2018 nếu không tiếp tục điều chỉnh tăng thuế kết hợp với các biện pháp phòng chống tác hại thuốc lá khác. Với lộ trình này thì đến năm 2021, chính sách thuế sẽ giúp giảm tỷ lệ hút thuốc của nam giới là 6,5%, tức đạt được mục tiêu quốc gia về giảm tiêu dùng thuốc lá vào năm 2020. Dự báo số thu ngân sách: Với phương án bổ sung 5.000 đồng/bao thuốc lá theo thuế tuyệt đối, số thu ngân sách sẽ tăng từ 20.338 tỷ đồng năm 2019 lên 31.118 tỷ đồng năm 2020 (tăng 10.780 tỷ đồng). Mức tăng này là lớn hơn phương án chỉ tăng 1.000 đồng/ bao thuế tuyệt đối (phương án 1 của Bộ Tài chính) và cũng lớn hơn nhiều mức tăng theo phương án chỉ tăng thuế tỷ lệ từ 75% lên 80% (theo phương án 2 của Bộ Tài chính). 2.3 So sánh tác động của các phương án Tác động làm giảm tỷ lệ hút thuốc: nếu áp dụng phương án tăng 1.000 đồng/bao thuế tuyệt đối thì mức giảm tỷ lệ hút thuốc chỉ là 1,5% tính từ nay tới hết năm 2021 tức bằng 1/4 mục tiêu quốc gia cần đạt được vào năm 2020. Để có thể đạt được mức giảm tối ưu để đạt mục tiêu quốc gia thì cần tăng thuế ở mức 5.000 đồng/bao. Tác động đối với số thu ngân sách nhà nước: Hình 1 so sánh về mức tăng số thu ngân sách của các phương án đề xuất. Cả hai phương án đề xuất tăng thuế của Bộ Tài chính và đề xuất của Bộ Y tế đều có tác động làm tăng số thu ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, phương án bổ sung thuế tuyệt đối sẽ có mức tăng số thu ngân sách lớn hơn. Phương án tăng thuế của Bộ Y tế vừa đạt mục tiêu quốc gia về giảm tỷ lệ hút thuốc vừa làm tăng số thu ngân sách nhiều gấp gần 3 lần so với phương án tăng thuế của Bộ Tài chính. 3. Kết luận và khuyến nghị Mức tăng thuế theo quy định tại Dự thảo Luật thuế TTĐB là thấp và không làm giảm đáng kể tiêu dùng thuốc lá, do đó Việt Nam sẽ không đạt được mục tiêu đề ra trong Chiến lược quốc gia là giảm tỷ lệ hút thuốc ở nam giới còn 39% vào năm 2020. Để chính sách thuế có hiệu quả tốt nhất đối với giảm tiêu dùng thuốc lá và tăng thu ngân sách thì chúng ta nên cân nhắc tăng thuế theo phương án của Bộ Y tế đề xuất■ TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. WHO (2017). "WHO Tobacco Tax Simulation (TaXSiM) model." 2. Guindon GE, Nguyen TT Hien, Hoang V Kinh, McGirr E, Dang V Trung, Nguyen T Lam. (2010). Tobacco taxation in Vietnam. Paris: International Union Against Tuberculosis and Lung diseases. 3. Petit, P. and J. Nagy (2016). Fiscal policy: how to design and enforce tobacco excises. Washington, International Monetary Fund. CHÑNH SAÁCH 35Số 22(374) T11/2018