Tài liệu Các chính sách thúc đẩy chuỗi giá trị toàn cầu

dầu thô, sẽ buộc các công ty phải thay đổi đáng kể chiến lược tìm nguồn cung ứng của họ. Thay vì tìm nguồn cung ứng đầu vào và các hoạt động gia công phần mềm ở những nơi rẻ nhất, các công ty sẽ thích định vị các hoạt động sản xuất gần hơn với thị trường cuối để giảm chi phí vận chuyển. Giá dầu và khí đốt tuy nhiên đã giảm mạnh kể từ năm 2014 - do sự phát triển của dầu đá phiến, nhưng gia dầu và khí đốt lại cho thấy xu hướng tăng trong những năm gần đây. Ước tính cho thấy chi phí vận chuyển chỉ chiếm một phần ba tổng chi phí thương mại, với giá dầu thô lần lượt chiếm chưa đến một phần năm chi phí vận chuyển. Như vậy, tác động của việc tăng giá dầu lên chi phí vận chuyển nhìn chung sẽ khá hạn chế. Hơn nữa, dự kiến rằng việc dư thừa khả năng vận tải biển - hàng hải chiếm khoảng 80% khối lượng vận tải hàng hóa quốc tế - sẽ giữ chi phí vận chuyển hàng hóa thấp trong những năm tới. Nghiên cứu của OECD đã ghi nhận rằng thị trường tàu biển toàn cầu đã tích lũy được nguồn cung tàu biển dư thừa ở mức lớn trong những năm gần đây. Người ta ước tính rằng mức độ cung vượt cầu hiện tại tương ứng với khoảng 307 triệu gt, tương ứng gần một phần tư của toàn đội tầu biển trên thế giới trong năm 2015. Nhu cầu về những con tàu biển lớn từ bây giờ cho đến năm 2035 chỉ được dự kiến bằng năm 2011, năm đỉnh cao bùng nổ về nhu cầu tầu biển. Cơ sở hạ tầng cũng đang phát triển cho các phương thức vận tải quốc tế khác. Chẳng hạn, cước vận tải hàng không sẽ được hưởng lợi từ việc xây dựng các sân bay mới và sự xuất hiện của các hãng mới, đặc biệt ở các nền kinh tế mới nổi, được kỳ vọng sẽ làm tăng khả năng cạnh tranh về giá trong việc cung cấp dịch vụ vận tải. Ngoài ra, các cải tiến về hiệu quả năng lượng được dự kiến là làm cho vận tải quốc tế hiệu quả hơn và hạn chế khả năng tăng chi phí vận chuyển. Nhìn chung, có thể giả thuyết rằng xu hướng tăng trong chi phí vận chuyển trong 10-15 năm tới, nếu có, sẽ khá hạn chế. Nguồn: OECD STI Shipbuilding Unit 28 Nhưng rộng hơn và có liên quan trực tiếp hơn đối với GVC, các công ty đã bắt đầu suy nghĩ lại cách họ lấy nguồn cung ứng trong GVC trong tương lai. Nói chung, giảm bớt việc tìm nguồn cung ứng bên ngoài, trong khi đồng thời tìm nhiều nguồn cung ứng gần nhà hơn có thể trở nên quan trọng hơn, vì điều này sẽ dẫn đến lưu lượng và chi phí vận chuyển nhỏ hơn. Ngoài ra, các chiến lược cho một nền kinh tế khép kín sẽ ngày càng được áp dụng để tăng việc tái sử dụng, tái sản xuất và tái chế các sản phẩm. Các công ty ngày càng áp dụng thiết kế tái sử dụng lên sản phẩm của họ (Cradle-to-cradle design), thiết kế này giúp việc tái sử dụng hoặc tái chế từng bộ phận và từng phần được lên kế hoạch ngay trong giai đoạn đầu thiết kế sản phẩm. Rõ ràng là tất cả các chiến lược này sẽ tác động đến độ dài và mức độ phức tạp của GVC. 2. Chính sách cạnh tranh trong GVC Năm 1990, có dưới 20 khu vực thẩm quyền pháp lý áp dụng luật cạnh tranh. Con số này hiện nay là hơn 100. Từ góc độ lịch sử, “toàn cầu hóa” của luật và chính sách cạnh tranh này đã đạt được thành công lớn, cả về tốc độ và tính hoàn chỉnh của nó. Thành công này rất đáng kể bởi vì nó nhấn mạnh vào những khiếm khuyết và mâu thuẫn của hệ thống, cũng như những thách thức đối với hoạt động liên tục của nó. Điều này không ngụ ý rằng hệ thống thực thi pháp luật cạnh tranh toàn cầu hiện tại là một vấn đề, chỉ đơn thuần là nó có thể được cải thiện. Luật cạnh tranh phần lớn vẫn nằm trong danh sách “cần làm” cho các hiệp định thương mại toàn cầu từ những năm 1940. Gần đây nhất, nhóm công tác của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) được thành lập năm 1997 chỉ kết thúc mà không thành công tại Cancun vào năm 2003, một phần vì sự phản đối từ các nước đang phát triển lớn. Tích cực hơn, việc thành lập Mạng lưới Cạnh tranh Quốc tế (ICN) năm 2001 đã thúc đẩy sự hội tụ và hợp tác, nhưng thành công của nó trong việc tập hợp các cơ quan có lẽ đã thực hiện một số động lực từ các biện pháp tạo ra các quy tắc cạnh tranh quốc tế thực sự. Có những thỏa thuận khu vực, đặc biệt là Liên minh châu Âu, nhưng không có quy tắc toàn cầu. Về nguyên tắc, các quy tắc như vậy sẽ dễ thống nhất hơn vì các nền kinh tế lớn mới nổi đã áp dụng các luật cạnh tranh, nhưng bầu không khí chính trị để ra quyết định quốc tế rõ ràng đã xấu đi. Trong tương lai gần, 29 chúng ta phải thực hiện, và cải tiến, sự chắp vá hiện tại của các quyền pháp lý cạnh tranh. Hầu hết các luật cạnh tranh tập trung vào phúc lợi của người tiêu dùng, mặc dù khác nhau về mức độ mà chúng tuyên bố rõ ràng (một số ít quan tâm nhiều hơn đến lợi ích của người sản xuất). Nhiều tranh luận đã diễn ra về cách các cơ quan cạnh tranh nên làm việc; ví dụ, bảo vệ quá trình cạnh tranh hay kết quả của nó, cấm hành vi cụ thể hay đánh giá tác động của nó. Tuy nhiên, những bất đồng này không được che khuất một nguyên tắc được chấp nhận chung, "bảo vệ sự cạnh tranh, chứ không phải đối thủ cạnh tranh". Luật cạnh tranh ở hầu hết các khu vực pháp lý không ngăn cản các công ty hiệu quả cạnh tranh với các đối thủ của họ và tăng trưởng. Ngược lại, sự quan tâm của các doanh nghiệp nhỏ tìm kiếm sự bảo hộ từ cạnh tranh bởi các đối thủ lớn hơn thường sẽ nhận được rất ít sự hỗ trợ từ các cơ quan cạnh tranh. 2.1. Chuỗi giá trị toàn cầu với luật cạnh tranh Chuỗi giá trị toàn cầu có thể gặp phải hành vi chống cạnh tranh theo nhiều cách: - Một cartel xuất hiện ở bất kỳ cấp nào của GVC có thể tăng giá ở cuối nguồn (chuỗi); - Gây tranh cãi hơn, một cartel mua có thể làm giảm giá giả tạo ở thượng nguồn (chuỗi); - Một công ty chi phối trong phạm vi GVC có thể lạm dụng vị thế thị trường của mình để loại trừ đối thủ cạnh tranh (bao gồm cả những người tham gia cố gắng mở rộng hoạt động của họ từ các cấp khác của GVC); - Một công ty chi phối có thể tìm cách lạm dụng vị trí thị trường của mình để mở rộng sự thống trị của nó ở thượng nguồn (đầu chuỗi) hoặc hạ nguồn (cuối chuỗi), ví dụ, từ chối giao dịch với các công ty khác ngoài các chi nhánh của nó; - Việc sáp nhập ngang (giữa hai công ty cùng cấp trong GVC) có thể tạo ra quyền lực thị trường; - Việc sáp nhập theo chiều dọc (giữa hai công ty ở các cấp khác nhau của GVC) có thể tạo cơ hội hoặc động cơ để lạm dụng vị trí thống trị. 30 Do GVC vượt qua các biên giới, những khoảng cách giữa việc thực thi quốc gia (hoặc ở khu vực) có thể là một vấn đề. Chúng thường liên quan đến việc phân bố giá trị gia tăng, giữa các chủ thể tham gia khác nhau trong chuỗi hoặc bởi "nâng cấp" sự tham gia của các nước vào GVC; chuyển sang các công đoạn giá trị gia tăng cao hơn trong chuỗi sản xuất. Luật cạnh tranh, nếu được áp dụng có hiệu quả trên phạm vi quốc tế, có thể giúp đạt được những mục tiêu này. Nó sẽ duy trì sự cạnh tranh trong và giữa các GVC và sẽ giúp loại bỏ các rào cản nhập cảnh, cho phép công ty nâng cấp trong chuỗi, miễn là các công ty nâng cấp có khả năng cạnh tranh với các công ty hiện hữu trong công đoạn mà họ đang tìm cách tham gia. Tuy nhiên, luật cạnh tranh sẽ không cung cấp cho họ bất kỳ sự trợ giúp đặc biệt nào khi làm như vậy. Nó hiếm khi liên quan trực tiếp đến các câu hỏi phân phối, đặc biệt là giữa các nhà sản xuất khác nhau. Ví dụ, một luật cạnh tranh toàn cầu giả định được mô hình hóa trên EU có thể không được sử dụng để ngăn chặn các công ty chế biến thực phẩm lớn ép các nhà cung cấp thượng nguồn thông qua việc áp dụng quyền thương lượng, trừ khi làm như vậy họ loại trừ các đối thủ cạnh tranh khỏi thị trường. Luật cạnh tranh quốc gia hiện tại không ưu tiên đặc biệt các công ty nhỏ hơn vì những lý do chính đáng. Tối đa hóa hiệu quả trong sản xuất tạo ra phạm vi cho tất cả để trở nên tốt hơn, vì vậy về nguyên tắc chính phủ quốc gia nên sử dụng chính sách cạnh tranh cho mục tiêu cuối cùng này và các chính sách khác để phân phối lợi nhuận. Bỏ qua điều này, chính sách cạnh tranh sẽ là một công cụ thô thiển và không hiệu quả để theo đuổi các mục tiêu phân phối. Trên quy mô toàn cầu, những lập luận chỉ theo đuổi hiệu quả này có vẻ yếu thế hơn. Các nhà sản xuất yếu bị chèn ép bởi một công ty hạ nguồn lớn hơn không có khả năng được đền bù từ những lợi ích mà người tiêu dùng nào nhận được. Hơn nữa, các chính phủ, một cách dễ hiểu, thường coi trọng lợi ích của nhà sản xuất của nước họ hơn là của người tiêu dùng ở một quốc gia khác. Do đó, luật cạnh tranh, khi được áp dụng trên phạm vi quốc tế, được gợi ý nên xem xét nhiều hơn đến những vấn đề phân phối hoặc xã hội so với các khung quốc gia hiện hữu. 31 2.2. Sự nhất quán (và không) trong luật cạnh tranh toàn cầu "Hệ thống" cạnh tranh quốc tế có nhiều cách tiếp cận khác nhau, trên nền tảng chung của nó. Có những khác biệt quan trọng về thủ tục, đặc biệt là giữa các thẩm quyền pháp lý, trong đó có trường hợp do các cơ quan cạnh tranh quyết định và những trường hợp mà họ phải chuyển sang tòa án hoặc trọng tài. Bản chất của các luật ít khác nhau, nhưng việc giải thích các luật đó thường khác nhiều hơn: - Việc thực thi chống lại cartel là nhất quán nhất. Ở hầu hết các quốc gia, công ty này có nguy cơ bị phạt tiền, mặc dù ở một số quốc gia (chủ yếu là người nói tiếng Anh) các cá nhân có thể phải đối mặt với các cáo buộc hình sự. - Ngược lại, việc lạm dụng sự ưu thế áp đảo (gây tổn hại cho cạnh tranh được thực hiện bởi một công ty thống lĩnh thị trường) có lẽ là khu vực luật cạnh tranh được thực thi ít nhất quán nhất trên toàn cầu. EU và các quốc gia thành viên sẵn sàng hành động chống lại các hình thức ứng xử mà các cơ quan Hoa Kỳ có xu hướng coi là bình thường. Hầu hết các thẩm quyền pháp lý mới hơn đều ngả theo EU. Thường có sự bất đồng giữa các chuyên gia cạnh tranh về cách đánh giá hành vi nào nên được coi là cạnh tranh lành mạnh và chống cạnh tranh. - Các luật sáp nhập rất giống nhau về bản chất ở hầu hết các khu vực pháp lý, mặc dù các doanh nghiệp đa quốc gia lớn đang sáp nhập cần tiến hành cẩn thận vì thời gian và quy trình khác nhau. Tuy nhiên, những khoảng trống và chồng chéo có thể phát sinh khi nhiều cơ quan điều tra một vụ sáp nhập toàn cầu, Kết quả là, các ngành công nghiệp được tổ chức theo GVC sẽ phải đối mặt với những khoảng trống hoặc chồng chéo trong việc thi hành luật cạnh tranh. Các nhóm khu vực như EU có các quy tắc phức tạp để đảm bảo rằng các vấn đề chỉ được điều tra ở một cấp độ, nhưng trên toàn cầu không có hệ thống như vậy. Tuy nhiên, có một nguyên tắc giúp thực hiện điều này: Luật cạnh tranh được áp dụng ở nơi nó có các tác động của nó, chứ không phải là nơi các doanh nghiệp được điều tra đặt trụ sở. Phản ánh điều này, việc sáp nhập toàn cầu có thể được điều tra bởi tất cả các quốc gia trong đó doanh số bán hàng được thực hiện bởi một trong hai công ty sáp nhập và rất có thể sẽ được điều tra nghiêm túc ở bất kỳ quốc gia nào mà cả hai đều bán hàng. Tương tự, các cartel có tác động ở nhiều quốc gia thường sẽ được điều tra nhiều lần, có thể dẫn đến các khiếu nại về thiệt hại trong một số khu vực pháp lý. 32 Phương pháp "dựa trên tác động" có những khoảng trống tiềm ẩn. Hai công ty quyết định phân chia lãnh thổ của một quốc gia thường sẽ phá vỡ luật cartel của quốc gia đó. Tuy nhiên, sự phân chia khu vực của hai hay nhiều quốc gia có thể khó truy tố hơn, vì văn bản pháp luật có thể không phải lúc nào cũng ghi nhận sự phân định trên toàn bộ một nước như là một thỏa thuận "chia sẻ thị trường". Tuy nhiên, phổ biến hơn là những khoảng trống phát sinh do những ràng buộc thực tế. Một cơ quan cạnh tranh điều tra một cartel bị nghi ngờ giữa hai công ty xuất khẩu vào lãnh thổ của mình có thể không có khả năng thu thập thông tin từ họ cần thiết để đưa vụ việc ra xử lý. Cơ quan cạnh tranh ở nước xuất xứ có thể cung cấp hỗ trợ, nhưng hiếm khi có nghĩa vụ phải làm như vậy. Một cuộc khảo sát chung của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và Mạng Cạnh tranh Quốc tế (ICN) năm 2012 cho thấy một nửa số cơ quan ứng phó chưa bao giờ hợp tác với một đối tác nước ngoài để tạo điều kiện cho xử lý vụ kiện (và nó có khả năng là phần lớn các cơ quan không trả lời sẽ không có kinh nghiệm hợp tác như vậy). 2.3. Sản phẩm "số" Nhu cầu về tính nhất quán gây áp lực đặc biệt áp dụng cho các sản phẩm kỹ thuật số, vốn không có dấu vết địa lý nhất định. Đa số các sản phẩm kỹ thuật số đều có (hay cần phải) quy mô toàn cầu. Việc áp dụng luật cạnh tranh quốc gia hoặc khu vực đối với một số sản phẩm này thường rất không tự nhiên, mặc dù khả thi. Chẳng hạn như các biện pháp khắc phục quyền sở hữu trí tuệ có thể vượt quá phạm vi tiếp cận nếu áp dụng ở cấp độ toàn cầu, nhưng không hiệu quả ở cấp quốc gia, vì vậy can thiệp giới hạn về mặt địa lý trong thị trường kỹ thuật số có thể ít ý nghĩa. Nếu một tòa án quyết định rằng một thuật toán hoạt động chống cạnh tranh, nó (a) thực thi quyết định đó chỉ tại địa phương, có lẽ với ít ảnh hưởng, (b) tìm cách thực thi quyết định của mình trên toàn cầu, trong trường hợp đó, tiêu chuẩn nghiêm ngặt nhất sẽ chiếm ưu thế (và trong thực tế các quốc gia lớn nhất sẽ quyết định những gì được phép ở khắp mọi nơi) hoặc (c) tìm cách né tránh tình huống khó xử này bằng cách ngăn chặn thương mại kỹ thuật số xuyên biên giới? Điều này đặc biệt quan trọng trong lĩnh vực kỹ thuật số bởi vì có tranh luận lớn trong thế giới cạnh tranh về cách xử lý các doanh nghiệp kỹ thuật số. Hầu hết đều đồng ý rằng chỉ nên áp dụng các luật và nguyên tắc tương tự cho các doanh nghiệp kỹ thuật số như các doanh nghiệp kinh doanh gạch và vữa truyền thống, 33 nhưng một số đặc điểm của những doanh nghiệp đó phơi bày một số khác biệt lớn về cách làm. Thị trường kỹ thuật số thường phụ thuộc vào sự đổi mới nhanh chóng và nhiều trong số họ thể hiện “hiệu ứng kết nối mạng” trong đó một nền tảng đã thành công hấp dẫn hơn đối với người dùng mới và do đó có lợi thế. Do đó, thị trường kỹ thuật số có thể thay đổi nhanh chóng và có thể "đầu tư" vào sự thống trị bởi một công ty hoặc tiêu chuẩn duy nhất. Cả hai sự phát triển như vậy vốn khó dự đoán, vì vậy các nhà thực thi cạnh tranh cần phải giảm các giả định phòng ngừa. Một số người (chủ yếu ở Mỹ, nhưng không phải tất cả) có thể nói "chúng ta không biết tương lai sẽ thế nào, vì vậy chúng ta nên thận trọng và để yên (không can thiệp) cho những thị trường này". Những người khác (nhiều trong số họ ở EU) có thể nói "chúng ta không biết tương lai sẽ thế nào, vì vậy chúng ta nên thận trọng và hành động để bảo toàn sự cạnh tranh ở những thị trường này khi còn có thể". Thị trường kỹ thuật số nảy sinh các vấn đề hoàn toàn mới cho các nhà thực thi cạnh tranh. Tuy nhiên, họ phải làm rõ sự khác nhau giữa các cách tiếp cận thực thi, trong một thế giới kinh doanh toàn cầu hóa, có thể dẫn đến việc hoạch định chính sách không mạch lạc. 2.4. Nắm bắt luật pháp Tất cả những vấn đề về khoảng trống và chồng chéo luôn tồn tại ngay cả khi cơ quan cạnh tranh trong mỗi khu vực pháp lý hành xử “đúng đắn”. Chúng sẽ trở nên tồi tệ hơn nếu bị gắn với lợi ích chính trị. Các nhà sản xuất thường sẽ có động lực mạnh mẽ sử dụng các cơ quan cạnh tranh để tác động đến các thị trường mà họ hoạt động, đặc biệt là GVC, nơi họ có thể viện dẫn do lợi ích quốc gia. Các công ty có ảnh hưởng có thể tìm cách lạm dụng luật cạnh tranh để mang lại lợi thế hơn đối thủ của họ, có thể hoạt động như một hình thức bảo hộ ẩn khi một công ty "trong nước" sử dụng cho đối thủ cạnh tranh nước ngoài. Một số nhà bình luận đã chỉ ra Trung Quốc, cả việc các cơ quan cạnh tranh tập trung nỗ lực của họ và các biện pháp khắc phục dường như có tác dụng thúc đẩy lợi ích của các nhà sản xuất trong nước. Tuy nhiên, tất cả các khu vực pháp lý lớn hơn có các quyết định đã được đặt dấu hỏi theo cách này và các khu vực pháp lý nhỏ hơn thường phải đối mặt với những áp lực mạnh hơn. 34 Ngay cả sự nghi ngờ về thiên vị pháp lý cũng có thể gây hại. Ví dụ, điều tra của EU về các công ty công nghệ có nguồn gốc Hoa Kỳ thường xuyên bị các chính trị gia Mỹ từ chối vì bị thúc đẩy bởi lợi ích thương mại của các đối thủ EU. Chính sách cạnh tranh không phù hợp với hành vi “chiến lược” hoặc trả đũa của chính phủ, nhưng càng có nhiều trường hợp xuất hiện để thu hút lợi ích của nhà sản xuất từ một quốc gia chống lại quyền lợi người tiêu dùng từ một quốc gia khác. Vậy chính sách cạnh tranh tốt có thể mang lại điều tốt và chính sách cạnh tranh xấu có thể làm tổn hại, nhưng liệu nó có thể làm nhiều hơn? Luật cạnh tranh và chính sách có ủng hộ người nghèo và hỗ trợ các vấn đề xã hội hay môi trường? Các chính sách chống làm méo mó cạnh tranh thường sẽ thúc đẩy bình đẳng kinh tế, mặc dù không trực tiếp hoặc luôn như vậy. Các cổ đông thường giàu có hơn người tiêu dùng, vì vậy các cơ quan cạnh tranh có thể hành động như Robin Hood khi can thiệp. Cải cách các quy định ủng hộ cạnh tranh cũng có thể hữu ích; các quy định kém hoặc ảnh hưởng không đúng cách thường có thể dẫn đến bảo vệ lợi nhuận độc quyền. Tuy nhiên, trường hợp hệ thống quốc tế ủng hộ người nghèo nhiều hơn và có lẽ sẵn sàng hành động chống lại các công ty lớn hơn so với hầu hết các hệ thống trong nước (có lẽ để thúc đẩy các mục tiêu xã hội hay môi trường)? Thực phẩm và các chuỗi cung ứng nông nghiệp khác được xem là bị chi phối bởi các chuỗi bán lẻ hùng hậu hoặc các công ty đa quốc gia chế biến thực phẩm, gây thiệt hại cho các nhà sản xuất thượng nguồn, đặc biệt là các nông dân nhỏ. Một số nhà bình luận cho rằng những nông dân như vậy nên được miễn những cấm đoán liên kết, cho phép họ có thể hành động chung để tăng giá và đảm bảo tỷ lệ cao hơn trong giá thuê GVC. Đây là những mục tiêu rất hợp lý. Tuy nhiên, ngay cả khi nó hấp dẫn trong lý thuyết ủng hộ người nghèo, để đối trọng sức mạnh của chủ thể lớn trong chuỗi sản xuất thực phẩm, nhưng trong thực tế có vẻ như khả năng sẽ đi theo một cách khác. Các thiên hướng trong việc ra quyết định có khuynh hướng có lợi cho kẻ mạnh, chứ không phải kẻ yếu. Thực tế, trong mọi trường hợp, bất kỳ khuôn khổ quốc tế có thể dự đoán trước nào chắc chắn sẽ dựa trên nền tảng chung hiện tại, chứ không phải là một mô hình mới. 35 2.5. Phụ thuộc nhà nước Những méo mó lớn nhất đối với sự cạnh tranh thường đến từ hành động của nhà nước, thông qua các doanh nghiệp nhà nước (DNNN), các quy định hoặc mua sắm chính phủ. Vai trò của nhà nước trong thương mại quốc tế ngày càng tăng, không phải ở bất kỳ quốc gia nào, nhưng vì các nước có sự tham gia của nhà nước lớn hơn đang trở nên nổi bật hơn trong nền kinh tế thế giới và thương mại. Về nguyên tắc, luật cạnh tranh có cách tiếp cận đơn giản đối với quyền sở hữu nhà nước, cụ thể là DNNN phải tuân theo luật như bất kỳ công ty nào khác. Ủy ban cạnh tranh của Ấn Độ đã ghi nhận một lưu ý táo bạo vào năm 2013 khi tìm thấy một DNNN (Coal India) đã lạm dụng vị trí của nó, sau một khiếu nại từ một công ty khu vực công khác. Tuy nhiên, các cơ quan cạnh tranh không được lựa chọn sẽ không ngăn cản chính phủ hạn chế cạnh tranh ở một số khu vực (ví dụ như bán vũ khí), vì vậy các thẩm quyền pháp lý công nhận, theo những cách khác nhau, một số khái niệm về "Hành động của Nhà nước" để loại trừ các chính sách như vậy tránh khỏi sự giám sát. Với sự phức tạp này, việc đạt được “tính trung lập cạnh tranh” giữa các lĩnh vực công và tư trên toàn cầu là một quá trình hơn là một mục tiêu, và bao gồm nhiều lĩnh vực chính sách khác nhau (không chỉ là luật cạnh tranh). Tuy nhiên, nên tăng cường nhận thức rằng các chính sách cần phải nhận ra môi trường khác nhau được tạo ra bởi GVC. Cũng như các chính phủ cần phải nhận ra rằng các chính sách thương mại trả đũa các công ty “nước ngoài” có thể phản tác dụng nếu các công ty này là một phần của GVC với các công ty trong nước, như “yêu cầu hàm lượng trong nước”, trong mua sắm chẳng hạn, sẽ vô nghĩa trong thế giới mà các sản phẩm không dễ phân loại là trong nước hay nước ngoài. Quốc tế hóa doanh nghiệp tạo ra một logic mạnh mẽ cho việc quốc tế hóa chính sách đối với kinh doanh, nhưng logic không phải lúc nào cũng có tác dụng. Điều mỉa mai là các chính sách kinh tế dân tộc đang gia tăng tại một thời điểm khi chúng ít biểu hiện hơn bao giờ hết. 2.6. Những khuyến nghị chính Các khuyến nghị để toàn cầu hóa chính sách cạnh tranh trong bối cảnh hiện tại nhất thiết phải khiêm tốn. Tuy nhiên, những điều sau đây đáng để theo đuổi và kinh doanh có thể đóng một vai trò quan trọng: 36 - Các chế độ cạnh tranh hiện tại cần phải tiếp tục tham gia nhiều hơn để đối phó hiệu quả với GVC. Điều này có thể yêu cầu những thay đổi pháp lý (để hỗ trợ chia sẻ thông tin) trong một số trường hợp, cũng như cải tiến liên tục trong các hoạt động hợp tác hàng ngày. - Việc thực thi khu vực và song phương có thể được tăng cường thông qua, ví dụ, việc ra quyết định chung giữa các khu vực pháp lý giống nhau. Điều quan trọng là thiết lập các quy tắc rõ ràng về cách thức các trường hợp sẽ được giao cho các cơ quan có trách nhiệm chồng chéo, đặc biệt là trong các thỏa thuận khu vực. - Điều thiết yếu và không thể tránh khỏi là các khu vực pháp lý khác nhau giữ lại sự khác biệt trong cách áp dụng luật cạnh tranh của họ. Sự khác biệt như vậy cần phải được tôn trọng, nhưng chúng cần được làm rõ ràng và minh bạch, hội tụ nhiều hơn có thể có trên cơ quan pháp luật chính. - Cần có một tiêu chuẩn chung cao hơn về quy trình. Những nghi ngờ về việc ra quyết định thiên vị có thể gây căng thẳng chính trị và gây tổn hại cho nhà đầu tư, vì vậy ngay cả cơ quan không thiên vị nhất cũng cần minh bạch về lý luận và phân tích của nó. - Tương tự, việc bảo vệ các cơ quan cạnh tranh khỏi sự can thiệp chính trị quan trọng hơn bao giờ hết; các doanh nghiệp toàn cầu và các bên liên quan khác cần lên tiếng. - Trong một thế giới GVC, khái niệm về một "cartel xuất khẩu" được miễn trừ càng ít ý nghĩa hơn. Những nước phát triển cao với những quy định như vậy đã bãi bỏ chúng. - Sử dụng GVC để theo đuổi các mục tiêu xã hội có thể tương thích với luật cạnh tranh. Các chuyên gia cạnh tranh cần phải liên kết với các tổ chức phi chính phủ và những người khác tham gia vào công việc này để đảm bảo rằng các thỏa thuận nhằm thúc đẩy các mục tiêu xã hội không vi phạm pháp luật. Luật cạnh tranh cũng có thể giúp các tổ chức phi chính phủ và những người khác quan tâm đến hành vi của các công ty chi phối có thể xem xét khiếu nại đối với các cơ quan cạnh tranh. - Tính trung lập cạnh tranh giữa khu vực công và tư là quan trọng, nhưng có rất nhiều các phương pháp tiếp cận khác nhau trên toàn thế giới, vì vậy cần phải thay đổi. Các cơ quan cạnh tranh trong các nền kinh tế mới nổi đang giúp thay đổi thái độ và cần được hỗ trợ. 37 3. Chính sách thuế trong GVC 3.1. Giới thiệu Thương mại, đầu tư xuyên biên giới và chuỗi giá trị toàn cầu là những động cơ tăng trưởng trong nền kinh tế toàn cầu. Các chính phủ trên khắp thế giới đều thừa nhận điều này và đã mở rộng mạng lưới các hiệp định đầu tư song phương và các hiệp định thương mại song phương và đẩy mạnh các hiệp định thương mại tự do khu vực, vì họ tin rằng điều này có hiệu quả trong việc loại bỏ các rào cản đối với các hoạt động xuyên biên giới. Các nước cũng đang mở rộng mạng lưới hiệp ước thuế và xác định các rào cản thuế tiềm năng đối với thương mại và đầu tư xuyên biên giới và phát triển GVC, cho dù các rào cản này dưới dạng các quy định hay tiêu chuẩn xã hội hay thuế. Đồng thời, các chính phủ cũng chủ động ngăn chặn hành vi trốn thuế, trong khi tiếp tục tham gia cạnh tranh thuế để thu hút các yếu tố tạo thu nhập, đầu tư và việc làm. Chính phủ có trách nhiệm đặt ra "luật chơi" trong thương mại, thuế và đầu tư, mà doanh nghiệp phải tuân theo nếu chúng ta đạt được một sân chơi bình đẳng. Thế giới thuế quan quốc tế đã liên tục biến động trong thập kỷ qua. Nếu trước đây từng có một ranh giới giữa luật thuế quốc tế và chính sách thương mại quốc tế, thì ranh giới như vậy chắc chắn đã mờ nhạt kể từ khi cải cách thuế năm 2017 tại Hoa Kỳ và trong cuộc tranh luận đang diễn ra tại Liên minh châu Âu về tình trạng trốn thuế, viện trợ và số hóa. Các yêu cầu của Quốc hội Hoa Kỳ về công tác tránh thuế hợp pháp của các công ty đa quốc gia Mỹ đã chứng minh khá công khai trong năm 2012 về việc các công ty đa quốc gia tổ chức các GVC của họ như thế nào để tránh thuế còn lại của Mỹ và giảm thiểu thuế doanh nghiệp của họ trên toàn thế giới, với các bằng chứng khác được đưa ra trong các yêu cầu tương tự tại Vương quốc Anh. "Cuộc đua xuống đáy" này đã được mở ra trong nhiều năm và rõ rệt vào cuối những năm 1990 khi một số nước trên thế giới tiếp tục giảm gánh nặng thuế của công ty để thu hút vốn nước ngoài. Đây không chỉ là vấn đề đối với doanh thu thuế và quản lý thuế, vì nền tảng thuế đã bị xói mòn qua thời gian. Các cuộc tranh luận như vậy là mối lo ngại về lợi thế thương mại không công bằng mà các công ty đa quốc gia đạt được thông qua kế hoạch né tránh thuế (aggressive tax planning) không chỉ đánh bại hệ thống thuế của Hoa Kỳ mà còn khai thác những điểm yếu của tiêu chuẩn quốc tế mà Châu Âu và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) chấp nhận. Trong năm 2010, OECD 38 đã ban hành một chương mới về Hướng dẫn chuyển giá nội bộ, nhằm “tái cơ cấu doanh nghiệp”, tập trung vào các GVC được tích hợp cao và được điều hành bởi MNE. Tuy nhiên, G20 nhận thức được điều này và những nỗ lực khác là không đủ để giải quyết vấn đề thuế (và thương mại) đã trở nên rất công khai nhờ các yêu cầu của quốc hội Mỹ và Anh. Tuy nhiên, thay vì nhắm mục tiêu các chính sách quốc gia cạnh tranh và không thống nhất, G20 và OECD tập trung vào các cải cách lập pháp hoặc quy phạm nhằm hạn chế kế hoạch lẩn tránh thuế của các công ty đa quốc gia. Như vậy, dưới sự chỉ định của G20, OECD đã giải quyết cạnh tranh thuế và cuộc đua xuống đáy của các nước một cách gián tiếp - bằng cách chống lại các kế hoạch lẩn tránh thuế toàn cầu được các công ty đa quốc gia sử dụng, được gọi là "xói mòn cơ sở thu thuế và chuyển lợi nhuận" (“base erosion and profit shifting”), hay BEPS. Việc mô tả các chương trình như vậy và chỉ ra “hành động” nhằm kiềm chế lạm dụng không chỉ là đối tượng của báo cáo OECD 2013 cho G20 mà còn là nội dung của một dự án OECD / G20 khổng lồ bắt đầu vào năm 2013 để cho ra “sản phẩm cuối cùng” vào năm 2015 - và xa hơn nữa. Việc tạo ra, tăng cường và chuẩn hóa các quy tắc “chống lạm dụng” trong một số lĩnh vực thuế quốc tế, bao gồm việc cải cách các hiệp định thuế, là cốt lõi của dự án BEPS, được cộng đồng thuế quốc tế tranh luận sâu sắc trong vài năm qua. Tuy nhiên, động thái quan hệ quốc tế của cải cách lạm dụng chống thuế này là một sự cân bằng tốt đẹp và vẫn thường bị đánh giá thấp giữa hợp tác thuế và cạnh tranh thuế khốc liệt. Tất cả các nước tham gia thực sự quan tâm đến việc hợp tác để bảo vệ cơ sở thuế của họ. Tuy nhiên, các nước đã có lập trường hợp tác như vậy trong khi tìm cách tăng sự hấp dẫn tương đối của họ về vốn và khả năng cạnh tranh. Điều này có thể đạt được thông qua việc áp dụng rộng rãi các tiêu chuẩn chống lạm dụng dựa trên sự đồng thuận mới và các ưu đãi "không gây hại" được dự án BEPS đề cập. Nó không chỉ là sự phân bổ của cơ sở thuế doanh nghiệp mà còn, và có lẽ quan trọng nhất, việc phân bổ các liên kết có giá trị trong GVC (và sự phát triển tương ứng của vốn nhân lực cho GVC), làm nền tảng cho cuộc tranh luận thuế toàn cầu. Trước khi những vấn đề được BEPS khắc phục, cải cách thuế của Hoa Kỳ nhằm nhắc nhở thế giới nói chung và các nước đang phát triển nói riêng rằng tất cả các quốc gia đều tham gia cạnh tranh thuế và quan tâm đến việc thu hút GVC được kiểm soát bởi MNE. Theo đó, trọng tâm ở đây là thiết kế các chính sách thuế quốc 39 tế hợp lý phù hợp với mục đích và có thể làm cho GVC bền vững hơn và toàn diện hơn. BEPS chứng minh rằng việc thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài liên quan đến GVC thông qua cạnh tranh thuế có hại là không bền vững. Trong khi đó, chính sách đầu tư, thuế và giáo dục chặt chẽ không chỉ giúp GVC bền vững hơn theo thời gian mà còn có thể giúp tạo ra sự bao trùm lớn hơn các GVC của các nước đang phát triển và các doanh nghiệp vừa và nhỏ. Hơn nữa, chính sách thuế bền vững, với tinh thần hợp tác và minh bạch xuất hiện từ dự án BEPS, tạo thuận lợi cho việc tham gia vào GVC của tất cả các quốc gia (đang phát triển, đang nổi lên hoặc phát triển). Điều này bao gồm cả những nước ít khoan dung đối với vốn nước ngoài và liên kết GVC trong chính sách thuế và thương mại quốc tế của họ (ví dụ: Brazil), từ đó dẫn đến lợi ích trong phúc lợi toàn cầu. 3.2. Thay đổi mô hình thương mại thế giới Ít người cho rằng thương mại và đầu tư xuyên biên giới là động cơ cho tăng trưởng. Trong ba thập niên đến năm 2008, thương mại thế giới đã tăng gấp đôi tốc độ GDP thế giới. Nhưng kể từ cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, tốc độ tăng trưởng trong thương mại và GDP đã chững lại và đã có sự suy giảm đáng kể cả trong thương mại và đầu tư xuyên biên giới, ít nhất là đến cuối năm 2016. Ngoài sự suy giảm trong tăng trưởng thương mại, còn có những thay đổi trong mô hình thương mại. Nổi bật nhất là: - Sự thay đổi từ thương mại hàng hóa sang thương mại dịch vụ: Giờ đây, 70% thương mại trong khu vực OECD hiện thuộc lĩnh vực dịch vụ và các nước BRICS (Brazil, Nga, Ấn Độ, Trung Quốc và Nam Phi) chuyển sang lĩnh vực này đang ngày càng tăng. - Tầm quan trọng ngày càng tăng của những chủ thể: Trong năm 2014, gần 50% thương mại thế giới là giữa 34 nước OECD, nhưng dự báo gần đây của OECD cho thấy đến năm 2060, tỷ lệ này sẽ giảm 25% và giao thương giữa các nước OECD và các nước ngoài OECD, hiện chỉ dưới 40%, sẽ tăng lên 42%. Thương mại Nam - Nam sẽ thống trị các mô hình thương mại, và đến năm 2060, Ấn Độ và Trung Quốc gộp lại sẽ chiếm 23% kim ngạch xuất khẩu của thế giới (hiện nay con số này là 14%). - Mô hình thương mại tiếp tục chuyển sang các nền kinh tế mới nổi, và thương mại dịch vụ sẽ tiếp tục tăng trưởng nhanh chóng. 40 - Việc tham gia vào GVC đòi hỏi phải có thương mại mở và tích hợp hàng hóa, dịch vụ và công nghệ và vẫn không đồng đều giữa các quốc. 3.3. Xác định và thu lợi ích từ GVC Trong hai thập kỷ qua, GVC đã kích thích tăng trưởng kinh tế ở nhiều nơi trên thế giới. Thu nhập từ các dòng thương mại GVC toàn cầu đã tăng gấp đôi từ năm 1995 đến năm 2009, đặc biệt tăng gấp sáu lần đối với Trung Quốc, năm lần ở Ấn Độ và ba lần ở Brazil. FDI hiệu quả là nguồn năng lượng của GVC không chỉ tăng cường sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế phát triển mà còn có sự tham gia của các nước không thuộc OECD - đặc biệt là từ châu Á - trong các MNE có mức phức tạp cao. Sự phụ thuộc lẫn nhau này được minh họa bằng 30% -60% xuất khẩu từ các nền kinh tế G20 được tạo thành từ đầu vào nhập khẩu hoặc được sử dụng bởi các đối tác thương mại làm đầu vào. Hơn nữa, dữ liệu từ Bộ Thương mại Mỹ cho thấy “trong năm 2014, thương mại giữa các bên liên quan chiếm 42,3% (1,667,3 tỷ USD) tổng giá trị thương mại hàng hóa (3,937,4 tỷ USD) khoảng 50,9% (1,178,7 tỷ USD) trong nhập khẩu tiêu dùng (2,314.0 tỷ USD) và khoảng 30,1% (488,5 tỷ đô la) tổng kim ngạch xuất khẩu (1,623,4 tỷ đô la)”. Các GVC thường được điều hành và kiểm soát bởi MNE có trụ sở tại các nước phát triển (nhiều nhất là Hoa Kỳ và đang gia tăng ở Trung Quốc) và đã đặt châu Á vào tâm điểm của thương mại quốc tế về hàng hóa và dịch vụ. Đồng thời, các doanh nghiệp trong nước cũng có sự đóng góp đáng kể, với mức tăng từ 40% -50% giá trị xuất khẩu gia tăng. Sự cân bằng tinh tế phải được duy trì giữa lợi ích với các nước đang phát triển và thị trường mới nổi từ việc kết nối với các nền kinh tế phát triển của thế giới thông qua các MNE và GVC của họ, và lợi ích cho các nền kinh tế phát triển từ việc tiếp cận thị trường lao động và người tiêu dùng ở các nền kinh tế đang phát triển và mới nổi. Phúc lợi phát sinh từ việc tăng cường thương mại là một trong những lợi ích có được từ sự tham gia ngày càng tăng của tất cả các nước trong GVC. Ủy ban Kỹ thuật Thường trực (PTC) của Tổ chức Hải quan Thế giới (WCO) nêu bật cơ hội mà các GVC cung cấp cho các nước đang phát triển và các DNVVN như sau: 41 "Việc phân mảng sản xuất đã tạo ra những cơ hội mới cho các nền kinh tế đang phát triển và cho các DNVVN tiếp cận thị trường toàn cầu với vai trò là các nhà cung cấp linh kiện hoặc dịch vụ, mà không phải xây dựng toàn bộ chuỗi giá trị của sản phẩm và ... các DNVVN thường đóng vai trò là nhà thầu phụ cung cấp đầu vào trung gian. Thương mại điện tử có vai trò quan trọng trong việc mở rộng GVC và tích hợp các DNVVN vào GVC. Đồng thời, GVC đặt nhu cầu mới về các doanh nghiệp, đặc biệt liên quan đến nhu cầu phối hợp chặt chẽ và liên kết hiệu quả giữa các công đoạn sản xuất và giữa các quốc gia. ” Các GVC do MNE kiểm soát là phương tiện để thực hiện các quyết định “mua hay làm” quan trọng trong các công ty. Thực tế là MNE không chỉ là chuỗi giá trị phân mảnh khi thuê ngoài và / hoặc chuyển cho các bên thứ ba cung cấp hàng hóa và dịch vụ bên ngoài mà còn trong liên kết và kết nối các pháp nhân riêng biệt được kiểm soát thường xuyên trên toàn quốc, đặt ra những thách thức lớn cho thiết kế chính sách thuế. Do đó, cần phải thiết kế chính sách thuế, hải quan, đầu tư và thương mại chặt chẽ, xem xét các thách thức nhưng không đánh mất lợi ích từ việc thúc đẩy tăng trưởng toàn diện thông qua GVC. Việc triển khai quá mức của dự án BEPS, hoặc “vượt ra ngoài nguyên tắc thuận mua vừa bán” trong bối cảnh đánh thuế GVC do MNE kiểm soát, có thể tạo ra sự không chắc chắn về thuế và làm giảm tăng trưởng và FDI, đặc biệt ở các nước kém phát triển và nền kinh tế mới nổi. Các hoạt động của MNE đã thay đổi đáng kể do việc loại bỏ các hàng rào phi thuế quan đối với thương mại, sự phát triển của CNTT-TT và sự mở rộng hoạt động của họ tại các thị trường mới nổi, chẳng hạn như Trung Quốc và Ấn Độ. Tuy nhiên, tăng trưởng thông qua GVC chưa được bao trùm do khung thuế quan quốc tế được hình thành từ thế kỷ trước và không tính đến các thực tế hiện tại, chẳng hạn như bản chất di động của vốn. Ngoài các rào cản thương mại thấp hơn, tiến bộ công nghệ và tiếp cận thị trường mới, một yếu tố bổ sung khác đã thay đổi cách thức hoạt động của MNE. Nhiều thập kỷ phát triển nguồn vốn con người đã kích thích sự tăng trưởng của vốn tri thức (KBC) là một sự thúc đẩy to lớn của GVC. Các doanh nghiệp và nền kinh tế đang ngày càng đầu tư nhiều hơn vào KBC để tăng lợi nhuận từ việc tham gia GVC và nâng cấp lên các phân đoạn sản xuất có giá trị gia tăng cao hơn trong chuỗi giá trị. Môi trường này được đặc trưng bởi sự tương xứng thông tin lớn hơn và sự di 42 chuyển của các lao động tri thức kết nối mạng tạo điều kiện thuận lợi cho dòng chảy tri thức. Chuỗi cung ứng bị phân mảnh dựa vào con người và kỹ năng nhưng chủ yếu là về sản xuất và phân phối, trong khi chuỗi giá trị phân mảnh chỉ có thể hoạt động thông qua các chức năng con người tinh vi, thông qua vốn nhân lực. Chuỗi cung ứng ở đây được sử dụng để nhấn mạnh các phân đoạn sản xuất và phân phối, trong khi khái niệm chuỗi giá trị cũng bao gồm “các hoạt động khác như thiết kế và xây dựng thương hiệu làm tăng giá trị cho sản phẩm chứ không nhất thiết phản ánh sự chuyển dịch vật lý” Ngoài các biện pháp thuế, có những cân nhắc chính sách thương mại mới nảy sinh bởi tầm quan trọng ngày càng tăng của các mạng lưới sản xuất quốc tế. Hoạt động thông suốt của chuỗi cung ứng đòi hỏi việc quản lý hải quan và hậu cần nhanh chóng, đáng tin cậy và hiệu quả khi hàng hóa vượt qua biên giới nhiều lần dưới dạng đầu vào, các linh kiện và thành phần và hàng hóa cuối cùng ở các phân đoạn khác nhau của chuỗi giá trị. Do đó, các biện pháp tạo thuận lợi thương mại, bao gồm “Một Cửa, tách bạch khỏi quyết định cuối cùng, phán quyết trước, các thủ tục xử lý xuất / nhập”, trở nên rất quan trọng. Do vai trò quan trọng của KBC, việc tạo điều kiện cho sự di chuyển của người lao động tri thức cũng mang lại lợi ích. Thứ hai, khi giao dịch xảy ra thông qua GVC, có yêu cầu cao trong việc theo đuổi các cuộc đàm phán thương mại ở cấp đa phương trái ngược với song phương. Điều này là do khi các quy trình sản xuất bị phân mảnh, các nước bị ảnh hưởng bởi các rào cản và chính sách được thiết lập, không chỉ bởi các đối tác thương mại trực tiếp mà còn bởi các nước thứ ba ở các phân đoạn khác của chuỗi giá trị. Các nước cần hướng tới loại bỏ các rào cản phi thuế quan đối với thương mại xuyên biên giới và cải thiện thảo luận trong WTO và các cuộc đàm phán thương mại khu vực về tự do hóa thương mại. 3.4. Nhu cầu cho một cách tiếp cận cân bằng Một số vấn đề kỹ thuật về thuế đầy thách thức phát sinh trong bối cảnh GVC do MNE kiểm soát và triển khai vốn nhân lực trong các doanh nghiệp. Chúng bao gồm từ các định nghĩa cơ bản về phạm vi chủ quan của các điều ước thuế và sự hiểu biết về “doanh nghiệp” theo luật hiệp ước cho đến việc giải thích các quy định về cơ sở thường trú và định giá chuyển giao. MNE rất có năng lực tránh thuế trên lợi 43 nhuận còn lại của họ trong bối cảnh của GVC, hoặc thậm chí làm giảm lợi nhuận của các quốc gia nguồn trong khi làm tăng lợi nhuận còn lại do GVC sản xuất. Bằng cách tập trung hoàn toàn vào khả năng tránh hoặc lạm dụng thuế, về lý thuyết, có thể được tạo điều kiện trong bối cảnh các GVC được kiểm soát bởi MNE, các quốc gia có thể xây dựng các hàng rào thuế đối với thương mại quốc tế và đầu tư quốc tế. Các biện pháp chống BEPS có hiệu quả có thể trở thành biện pháp chống FDI và chống thương mại. Cần lưu ý những rủi ro của việc thực hiện quá mức các biện pháp chống BEPS, đặc biệt là trong bối cảnh các nước đang phát triển “Một số cạm bẫy tiềm năng có thể xuất hiện sau BEPS liên quan đến nguy cơ áp dụng quá mức và đơn phương thực hiện những gì có thể được hiểu là biện pháp chống BEPS, đặc biệt trong lĩnh vực chuyển giá và quyền hưởng hiệp định thuế. Việc thực thi vô ý các lý thuyết chống trốn thuế hoặc chống lạm dụng có thể làm quá tải cơ quan thuế và gây ra một làn sóng kiện tụng với triển vọng không chắc chắn. Đây có thể là một công việc mạo hiểm cho các cơ quan thuế. ‘Vượt ra ngoài nguyên tắc thuận mua vừa báni" và tìm cách đơn phương áp dụng các kết quả phân loại một cách máy móc thông qua việc giải thích ngôn ngữ hoặc chính sách chống BEPS là một mối nguy hiểm có thể làm tổn thương nền kinh tế ..." Việc chấp nhận hành động đơn phương như vậy sẽ không chỉ có kết quả thu không chắc chắn (do tính chất phức tạp của các vấn đề thực tế và pháp lý sẽ bị đe dọa) mà còn là các kiện tụng trong lĩnh vực chuyển giá sẽ gây bất lợi cho hoạt động của GVC, không phụ thuộc vào kết quả của vụ kiện kéo dài sẽ xảy ra ... Điều này có thể gây ra sự méo mó thông qua phân tách hoặc phân mảnh của chuỗi giá trị đó, có khả năng làm giảm FDI và chuyển giao vốn tri thức ... 3.5. Tính nhất quán, cộng tác, minh bạch và đơn giản Các phương tiện chính của chính sách thuế quốc tế khuyến nghị thúc đẩy tăng trưởng GVC là sự thống nhất nâng cao các quy tắc về thuế, diễn giải và các tiêu chuẩn thực thi trên khắp các nước. Điều này làm tăng sự chắc chắn về thuế, thúc đẩy đầu tư và tăng trưởng. Cũng như sự tăng cường hợp tác giữa các quốc gia và MNE, có thể làm giảm sự phức tạp vốn có của các vấn đề chuyển giao giá nội bộ và tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của GVC trên toàn thế giới, với phân bổ lợi nhuận hợp lý khi giá trị được tạo và phù hợp với Hướng dẫn chuyển giao giá nội bộ của OECD. 44 MNE và cơ quan thuế có thể hợp tác đa phương và bao gồm các phân tích GVC phổ biến trong “thỏa thuận sớm chuyển giá nội bộ" song phương hoặc đa phương, từ đó làm giảm sự không chắc chắn đối với tất cả các bên. Cơ quan thuế luôn có thể cộng tác trên các nỗ lực giám sát, tuân thủ hợp tác (bao gồm các quy trình đảm bảo tuân thủ như chương trình Quy trình đảm bảo tuân thủ của Hoa Kỳ) và tiến hành kiểm tra đồng thời và kiểm tra chung. Trên thực tế, một trong những kết quả quan trọng nhất của toàn bộ dự án BEPS dường như là nâng cao sự minh bạch của người nộp thuế và mức bình thường mới cho việc trao đổi thông tin phát sinh từ Hành động BEPS 13 trong bối cảnh Diễn đàn Toàn cầu về Minh bạch và Trao đổi Thông tin cho mục đích thuế quan (“Diễn đàn toàn cầu”). “Động lực mới đối với hợp tác quốc tế đạt được thông qua Diễn đàn toàn cầu, kết tinh trong việc 96 quốc gia gia nhập Công ước đa phương về trao đổi thông tin tự động (MCAEOI), là một thành tích đáng ghi nhận một kết quả ấn tượng tương tự là vào tháng 1 năm 2016, không dưới 31 quốc gia gia nhập cho CbA MCAA [Thỏa thuận về thẩm quyền đa quốc gia về trao đổi các báo cáo quốc gia], cho phép trao đổi tự động các báo cáo CbC, theo Hành động 13 của Dự án BEPS. Tính minh bạch chưa từng có liên quan đến dấu vết của các MNE lớn và GVC của họ, thông qua việc trao đổi các báo cáo CbC (không chỉ theo luật pháp trong nước mà còn theo MCB CbC), là một trong những kết quả chính của Dự án BEPS.” Môi trường minh bạch thuế chưa từng có này sẽ làm tăng tính chắc chắn và tạo thuận lợi cho hoạt động và mở rộng GVCs có lợi cho các phương pháp liên quan đến việc thực thi thuế không chính đáng và kiện tụng kéo dài. Điều quan trọng cần lưu ý là FDI ít nhạy cảm với ưu đãi thuế hơn tính chắc chắn. Tuy nhiên, phân tích độ nhạy cảm có hai hướng, vì nó phụ thuộc vào các loại FDI liên quan đến “các nhóm đồng đẳng”. Tức là, FDI tìm kiếm thị trường hoặc tìm kiếm tài sản không nhạy cảm với thuế như FDI tìm kiếm hiệu quả, và thậm chí FDI tìm kiếm hiệu quả cũng xem xét các nhóm đồng đẳng. Quyết định vị trí đối với FDI tìm kiếm hiệu quả do MNE kiểm soát sẽ là các quốc gia theo nhóm theo khoảng cách địa lý và / hoặc nguồn cung lao động, năng suất và cơ sở hạ tầng. Các quốc gia so sánh (về các tính năng phi thuế) cạnh tranh về thuế; và FDI có xu hướng nhạy cảm hơn với tính chắc chắn vủa thuế, so với ưu đãi thuế. 45 Theo đó, khuôn khổ thể chế rộng hơn của mỗi quốc gia trước sự chắc chắn về thuế, trong khi các công cụ quốc gia hoặc quốc tế được yêu cầu để hỗ trợ các quy định của pháp luật. Một mạng lưới hiệp ước thuế rộng hơn với các cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả được đề cập. Các nước đang phát triển có hiệp định thuế có cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả (như thủ tục đồng thuận, hay MAP, với trọng tài bắt buộc và ràng buộc, học hỏi từ khung và hệ thống thương mại và đầu tư) là hấp dẫn hơn đối với FDI và GVC so với những cơ chế giảm thuế hoặc thông qua các hiệp định thuế hoặc luật pháp trong nước. Các cơ quan thuế định hướng dịch vụ và các chương trình “tuân thủ hợp tác” cũng gia tăng niềm tin và khuôn khổ thể chế, và một quá trình chứng nhận của “cơ quan hợp tác” và “người nộp thuế tuân thủ” có thể là động lực cho minh bạch và hợp tác tốt hơn. Ngoài ra, không chỉ các nước đang phát triển mà còn các DNVVN sẽ được hưởng lợi từ các quy tắc chuyển giá đơn giản hơn. Các hệ thống thuế quốc gia có thể phát triển "các cảng an toàn" (safe harbour) chuyển giá nội bộ tuân thủ "nguyên tắc thuận mua vừa bán" được OECD và Liên Hiệp Quốc chấp nhận và không gây tổn hại đến Nguyên tắc chuyển giá nội bộ của OECD. Các hệ thống quốc gia như vậy sẽ vận hành các quy tắc thay thế (và tùy chọn) không chỉ đơn giản mà còn “đủ an toàn” cho ngân khố quốc gia. Với các tiêu chuẩn hợp tác và minh bạch tăng cường và sự sẵn có của trao đổi thông tin tự động, cùng với việc sử dụng các công nghệ đa phương tiện, tin cậy (ví dụ: công nghệ sổ kế toán phân tán: blockchain), các nước đang phát triển hiện nay có thể quản lý và đánh giá rủi ro chuyển giá, trong khi vận hành hệ thống "cảng an toàn" đơn giản hơn. 3.6. Các biện pháp thuế thúc đẩy GVC toàn diện hơn Có nhiều biện pháp thuế mà các chính phủ có thể thực hiện để khuyến khích GVC bao trùm (về sự tham gia của các doanh nghiệp vừa và nhỏ và các nước đang phát triển) và bền vững. Hộp 3 xác định một số hành động chính thúc đẩy GVC toàn diện.. 46 Hộp 3 : Các biện pháp thuế nào có thể thúc đẩy GVC bền vững và bao trùm? - Mở rộng mạng các hiệp ước thuế ở các vùng (ví dụ: Châu Phi) và các quốc gia (ví dụ: Braxin) có số lượng thỏa thuận hạn chế, đồng thời đảm bảo rằng các điều ước đó có các quy định chống lạm dụng và cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả. - Xây dựng các quy tắc thuế rõ ràng để xác định giá trị phát sinh trong GVC và đạt được sự nhất quán trong việc áp dụng chúng. Sử dụng các quy tắc đa phương và APA ( thỏa thuận trước về phương pháp xác định giá tính thuế) liên quan đến các quốc gia chính trong GVC. - Thực hiện kiểm toán và kiểm soát đa quốc gia bao gồm cả các nước phát triển và đang phát triển trong một chuỗi giá trị cụ thể, kèm theo việc giám sát đa phương các APA đa quốc gia. - Tránh sử dụng các ưu đãi thuế tùy tiện và khai thác các khu kinh tế đặc biệt, cũng như ưu đãi đầu vào bồi dưỡng nguồn nhân lực, có thể kích hoạt huy động nguồn lực mạch lạc để tăng sự tham gia của GVC. Các chương trình nghiên cứu, phát triển và đổi mới sáng tạo (RD&I), cũng như tín dụng thuế giáo dục hoặc đào tạo (duy trì quan hệ đối tác công-tư trong giáo dục và đào tạo kỹ thuật) có thể được sử dụng để tạo điều kiện phát triển GVC, dựa trên kinh nghiệm ở châu Á nhưng đồng thời tránh để chúng mở ra những con đường mới để trốn thuế. - Sử dụng các công nghệ mới, đặc biệt là sổ cái phân tán hoặc công nghệ blockchain, để giảm thiểu các hàng rào phi thuế quan và cải thiện việc áp dụng các hiệp định hải quan và thuế quan khi hàng hóa và dịch vụ di chuyển giữa các quốc gia trong GVC. WCO có thể đóng một vai trò quan trọng ở đây. - Đảm bảo áp dụng các nguyên tắc VAT OECD nhất quán hơn; điều chỉnh các tiêu chuẩn cụ thể giải quyết GVC tích hợp cao, và miễn thuế và hoàn thuế GTGT liên quan đến xuất khẩu. - Phát triển các quy tắc chuyển giá nội bộ đơn giản để sử dụng tùy chọn cho SME và các nước đang phát triển tham gia vào các GVC phức tạp. Đây có thể là hình thức của các bến an toàn hoặc phương pháp tiếp cận công thức dựa trên giao dịch, được đóng khung theo tiêu chuẩn thuận mua vừa bán. - Khám phá tùy chọn của các chương trình tuân thủ hợp tác vì chúng có thể áp dụng cho GVC và cho người nộp thuế tuân thủ minh bạch; xem xét các cuộc điều tra người đóng thuế là các công cụ để chứng thực chất lượng dịch vụ của các cơ quan thuế (điều này sẽ nâng cao độ tin cậy về thể chế và thu hút FDI). - Khám phá việc sử dụng các thỏa thuận tuân thủ hợp tác đa phương phù hợp với nhu cầu của các DNNVV và các nước kém phát triển (LDC). - Sử dụng các kỹ thuật giao tiếp mới có thể cung cấp thông tin về các quy tắc thuế khác nhau có thể áp dụng cho từng phần của GVC và điều này sẽ tạo thuận lợi cho việc bao trùm một số DNVVN và LDC. - Phát triển các cổng dễ tiếp cận có thể hỗ trợ các DNVVN đang tham gia GVC để tuân thủ các quy tắc về thuế của các quốc gia mà họ hoạt động. - Đưa ra các cơ chế giải quyết tranh chấp hiệu quả hơn để giải quyết các tranh chấp thuế xuyên biên giới chắc chắn phát sinh trong GVC. Xây dựng quy trình hòa giải thuế bao gồm tất cả các quốc gia chính trong GVC. Tiến tới các thủ tục giải quyết tranh chấp dựa trên hiệp ước bắt buộc, chẳng hạn như trọng tài MAP. 47 Kết luận Sự tăng trưởng nhanh chóng của chuỗi giá trị toàn cầu (GVC) là một động lực quan trọng của toàn cầu hóa trong những thập kỷ qua. Khi các công ty dễ dàng chuyển hoạt động ra ngoài xa lãnh thổ hơn, các dây chuyền sản xuất đã trở nên bị phân mảng quốc tế với các đầu vào có nguồn gốc từ các quốc gia khác nhau và sản phẩm ngày càng mang tính "chế tạo tại thế giới". Sau khi tăng trưởng bùng nổ trong những năm đầu thập niên 2000, GVC đã dần dần trở thành xương sống của nền kinh tế toàn cầu và thay đổi đáng kể hoạt động của nó. Sản xuất toàn cầu ngày nay trải rộng trên số lượng ngày càng tăng các công ty, các ngành công nghiệp và các quốc gia và một số nền kinh tế mới nổi đã trở thành cường quốc kinh tế nhờ GVC. Dòng chảy lớn của hàng hóa, dịch vụ, vốn, con người và công nghệ di chuyển qua biên giới trong các mạng lưới sản xuất quốc tế này đã dẫn đến sự liên kết ngày càng tăng giữa các quốc gia. Kể từ khi xuất hiện vào những năm 1980, GVC đã trở nên dài hơn và phức tạp hơn. Các công đoạn sản xuất số lượng hàng hóa ngày càng tăng - thêm nhiều sản phẩm truyền thống như hàng dệt may cũng như các sản phẩm chuyên sâu về công nghệ hơn, ví dụ: điện tử - và ngày càng nhiều dịch vụ được trải rộng trên nhiều địa điểm. Điều này đến lượt nó đã dẫn đến tăng trưởng thương mại và vận chuyển theo thời gian. Tổ chức sản xuất trong các GVC dài và phức tạp để tận dụng các yếu tố vị trí tối ưu cho các công đoạn cụ thể của sản xuất trên toàn cầu đã cho thấy lợi thế của nó đối với các công ty về năng suất, hiệu quả, quy mô nền kinh tế, v.v.. Loạt chính sách GVC đã nêu bật một số câu hỏi chính cần được kiểm tra sâu hơn trong ngữ cảnh các chuỗi giá trị cụ thể, khu vực hoặc sáng kiến công tư. Một chủ đề thống nhất ở đây là sự cần thiết phải kết hợp - có thể là một trong số các công cụ chính sách khác nhau, khu vực pháp lý khác nhau hoặc sáng kiến công và tư. Trung tâm Thông tin và Thống kê KH&CN 48 Tài liệu tham khảo 1. OECD. The future of global value chains: business as usual or “a new normal”? 2017 2. World Economic Forum. Global Value Chain. Policy Series. Taxation report. 2018 3. World Economic Forum. Global Value Chain. Policy Series Competition report 2018 4. World Economic Forum. Global Value Chain Policy Series Introduction report 2018 5. World Economic Forum. Global Value Chain. Policy Series. Investment report 2018 6. World Economic Forum. Global Value Chain. Policy Series. Services report 2018