Tài liệu Đảm bảo an ninh lương thực và quản lý rủi ro của các nước Asean

ạn ngạch đến hơn 50.000 điểm phân phối nơi các hộ gia đình đủ điều kiện mà chƣơng trình đƣa ra có thể mua số lƣợng cố định với mức giá thấp hơn thị trƣờng. Từ năm 2005 - 2010, các hộ gia đình có thể mua tối đa 15 kg gạo mỗi tháng với mức giá thấp hơn 75% đến 80% giá thị trƣờng. • Malaysia: Năm 2009, chính phủ Malaixia bắt đầu chƣơng trình trợ cấp gạo nhằm cung cấp gạo trợ cấp cho các hộ gia đình nghèo khó. Chƣơng trình này, có tên gọi là SUBUR, hay chƣơng trình trợ cấp gạo cho ngƣời dân, cung cấp phiếu hạch toán tiền mặt có thể đổi lấy gạo trợ cấp với mức ban đầu đƣợc đặt ra là 30 kg một tháng. • Philippines: Cơ quan Lƣơng thực quốc gia có nhiệm vụ cung cấp gạo trợ cấp cho các hộ gia đình nghèo khó bên cạnh trách nhiệm bình ổn giá. Gạo đƣợc bán cho các hộ gia đình đủ điều kiện với giá thấp hơn giá thị trƣờng. Ví dụ, trong năm 2008, gạo đƣợc bán với giá thấp hơn 50% so với giá phổ biến trên thị trƣờng. Gạo trợ cấp đƣợc báo cáo chiếm khoảng 15% tổng tiêu dùng của các hộ gia đình trên cả nƣớc. Những hạn chế về quy định sử dụng đất đai Đất nông nghiệp đôi khi đƣợc khoanh vùng theo cách thức cấm sử dụng hoặc rất khó để đƣợc phép sử dụng cho sản xuất các mặt hàng khác, hoặc để ở hoặc sử dụng cho ngành công nghiệp. Làm nhƣ vậy, các chính phủ tin rằng có thể duy trì đủ cơ sở sản xuất trong nƣớc để đảm bảo cung cấp đủ nguồn cung lƣơng thực thiết yếu. Cả ở Việt Nam và Malaysia đều áp dụng biện pháp hạn chế sử dụng đất. Ở Việt Nam, 3,8 triệu ha đất đƣợc dành riêng cho sản xuất lúa gạo. Tại Malaysia, để ứng phó với những áp lực do nhu cầu về đất đai ngày càng tăng do đô thị hoá và khuyến khích chuyển đổi đất trồng lúa sang sản xuất dầu cọ, đất ở các vựa lúa cũng đƣợc dành riêng cho sản xuất lúa gạo. Đầu tư vào cơ sở hạ tầng và các khía cạnh khác của môi trường thuận lợi Một số chính phủ ASEAN cũng đầu tƣ vào môi trƣờng thuận lợi nhƣ một phƣơng tiện để đạt đƣợc mục tiêu tự cung tự cấp hoặc mục tiêu về an ninh lƣơng thực. Các khoản đầu tƣ đƣợc sử dụng để thúc đẩy hiệu quả của ngành nông nghiệp và thúc đẩy cải tiến năng suất. Phần lớn sự quan tâm của các chính phủ trong khu vực này đƣợc hƣớng đến việc cung cấp cơ sở hạ tầng thủy lợi. Ví dụ, Indonesia gần đây đã mở rộng đáng kể nhiều khoản đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng nhƣ một phần của sự tập trung vào việc tự cung tự cấp. Với các khoản tài chính từ việc cắt giảm trợ cấp nhiên liệu, Indonesia đã đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng tƣới tiêu, phần lớn nhằm vào sản xuất lúa gạo. Năm 2015, Bộ Nông nghiệp cam kết đầu tƣ 4,2 nghìn tỷ Rupiah Indonesia (IDR) (tƣơng đƣơng 355 triệu USD) để khôi phục nhiều kênh thủy lợi với diện tích 1,5 triệu ha cùng với các khoản đầu tƣ nhằm mục đích "tối ƣu hoá" 500.000 40 ha đất sản xuất lƣơng thực hiện có. Việc đầu tƣ tăng cƣờng này ngoài ra còn áp dụng cho những trƣờng hợp đƣợc miễn thuế, theo đó ngƣời nông dân không bị tính phí cho việc cung cấp nƣớc từ nguồn đến hệ thống thứ 3 thông qua các kênh chính và thứ cấp. Tƣơng tự, Việt Nam phân bổ một phần lớn tổng kinh phí hỗ trợ nông nghiệp cho thủy lợi. Tập trung vào một khía cạnh khác của môi trƣờng thuận lợi đó là đổi mới. Năm 2009, Singapore đầu tƣ vào "Quỹ Lƣơng thực" 20 triệu SGI (tƣơng đƣơng 14 triệu USD), với kinh phí đƣợc phân bổ theo giai đoạn nhằm khuyến khích các trang trại nghiên cứu công nghệ nuôi trồng mới để đảm bảo khả năng phục hồi của nguồn cung cấp lƣơng thực quốc gia thông qua sản xuất trong nƣớc 3 mặt hàng thực phẩm thiết yếu là trứng, rau và cá. 3.2. Tác động của các can thiệp chính sách đối với an ninh lƣơng thực Chính sách an ninh lƣơng thực hiện đƣợc sử dụng ở các nƣớc thành viên ASEAN đƣợc nghiên cứu ở nhiều cấp độ khác nhau. Các tác động của chính sách khác nhau giữa các nƣớc và các loại hình chƣơng trình. Những phát hiện rộng rãi từ nhiều nghiên cứu hiện tại đƣợc trình bày dƣới đây: 3.2.1. Khoảng cách về giá Nhìn chung, ảnh hƣởng của các can thiệp vào thị trƣờng nông nghiệp, đặc biệt là gạo, dẫn đến giá cao hơn và ổn định hơn ở các nƣớc nhập khẩu nhƣ Indonesia, Malaysia và Philippin. Những mức giá cao hơn này có tác dụng nhƣ một khoản thuế đối với ngƣời tiêu dùng, nhiều ngƣời trong số đó không đƣợc đảm bảo an ninh lƣơng thực và làm rất ít để hỗ trợ việc cải thiện an ninh lƣơng thực. Cần lƣu ý rằng khoảng cách về giá đƣợc quan sát có thể không đƣợc giải thích hoàn toàn bằng những can thiệp chính sách. Đối với một số nƣớc thành viên ASEAN, giá cả cũng chịu ảnh hƣởng của nhiều đặc điểm trong nƣớc, nhƣ cơ sở hạ tầng, điều kiện thời thời tiết theo các mùa và các sai lệch thị trƣờng khác tạo ra sự cứng nhắc trong việc điều chỉnh giá cả, điều này có nghĩa là giá cả có thể thay đổi theo các đặc điểm địa lý của mỗi quốc gia. Đặc biệt đối với các nƣớc kém phát triển, "khoảng cách phát triển" thƣờng có thể dẫn đến giá giảm ở các khu vực trồng lúa (thuế có hiệu quả đối với ngƣời sản xuất) và giá cao hơn ở những khu vực có nhu cầu cao (thuế có hiệu quả đối với ngƣời tiêu dùng). Mặc dù vậy, quy mô khoảng cách về giá, hƣớng thay đổi và các xu hƣớng không thống nhất liên quan đến thị trƣờng quốc tế, cho thấy chính sách là động lực chính đối với các khoảnh cách về giá. Những phân tích gần đây của OECD cho thấy các chính sách nhƣ vậy của Indonesia có thể có các tác động trái ngƣợc nhau nhƣ thế nàođối với an ninh lƣơng thực trong nƣớc. Nhìn chung, giá gạo trong nƣớc của Indonesia cao hơn gần 70% so với giá quốc tế trong năm 2012 - 2014 do hậu quả của những can thiệp chính sách, so với chỉ tăng khoảng 8% trong giai đoạn 2000 - 2002. Các biện pháp hỗ trợ giá hiện tại đã góp phần vào việc tăng 2,4 điểm phần trăm số ngƣời bị suy dinh dƣỡng ở những hộ nghèo. Phân bón và các trợ cấp đầu vào khác cũng chỉ có tác động nhỏ đến việc giảm tỷ lệ suy dinh dƣỡng do không làm giảm chi phí sản xuất một cách hiệu quả do đó hạn chế đƣợc các tác động đến giá lúa gạo. Ngoài ra, do tác động của việc thực thi các chính sách hiện tại, an ninh lƣơng thực của Indonesia thậm chí còn dễ bị ảnh hƣởng bởi những rủi ro kinh tế và thiên tai trong 41 nƣớc thƣờng xuyên hơn so với thị trƣờng khác. Các chính sách hƣớng tới việc giảm tác động của những rủi ro quốc tế, nhƣng ngay cả đối với các vấn đề này, các công cụ chính sách hiện nay cũng tỏ ra kém hiệu quả hơn so với nhiều giải pháp thay thế khác. Chẳng hạn nhƣ các hạn chế thƣơng mại lúa gạo chỉ có thể giúp tránh đƣợc tình trạng suy dinh dƣỡng tăng lên trong trƣờng hợp giá gạo tăng vọt trên thị trƣờng quốc tế, một sự kiện đƣợc ƣớc tính xảy ra 30 năm một lần. Nhìn chung, các chính sách của Indonesia cho thấy ít hiệu quả hơn trong việc giảm tỷ lệ suy dinh dƣỡng dƣới tác động của một số rủi ro. Điều này, kết hợp với chi phí tài chính lớn của một số chƣơng trình, nhƣ trợ cấp phân bón và chi phí hiệu quả khác, chẳng hạn nhƣ rào cản thƣơng mại và hỗ trợ giá, cho thấy các chính sách thay thế đã có hiệu lực và hiệu quả hơn để cải thiện an ninh lƣơng thực quốc gia. Trong việc tìm kiếm các giải pháp thay thế, OECD nhấn mạnh những lợi ích tiềm tàng trong việc chuyển hƣớng sang các chính sách nhằm đảm bảo an ninh lƣơng thực thông qua phiếu lƣơng thực hoặc trao quỹ đúng mục tiêu. Cả hai chính sách này đều có tác động lớn hơn đến việc giảm tình trạng suy dinh dƣỡng ở Indonesia so với những tác động kết hợp của các chính sách hiện tại. Mặc dù các chính sách này sẽ giải quyết tốt hơn những vấn đề liên quan đến an ninh lƣơng thực, để khắc phục một số vấn đề mà ngành nông nghiệp phải đối mặt, nhƣ khoảng cách về năng suất và các vấn đề năng suất thấp khác, sẽ cần đến những chính sách bổ sung khác. Các chính sách, nhƣ thúc đẩy tăng trƣởng năng suất bền vững, sẽ giúp cải thiện thu nhập của nông dân và cũng nhấn mạnh sự cần thiết phải có phƣơng pháp tiếp cận đa diện để giải quyết vấn đề an ninh lƣơng thực. Trong trƣờng hợp của Philippin, nghiên cứu của Cororaton (2004) phát hiện ra rằng các biện pháp kiểm soát đối với gao nhập khẩu ở nƣớc này đã góp phần làm tỷ lệ đói nghèo cao hơn so với tỷ lệ ở các thị trƣờng mở. Với mối liên hệ giữa đói nghèo và an ninh lƣơng thực, những kết quả này cho thấy hệ thống hỗ trợ giá gạo có thể sẽ góp phần làm tăng mức độ bất ổn an ninh lƣơng thực so với trƣờng hợp khác. Giá gạo trong nƣớc cao hơn cũng tạo ra sự chuyển đổi khác biệt giữa các nhóm, đặc biệt là nhóm ngƣời tiêu dùng (các hộ nghèo) và các nhà sản xuất (các nhà sản xuất lớn). Ví dụ nhƣ ở Thái Lan, việc thực hiện kế hoạch mua bán lúa gạo năm 2011 đã tạm thời làm tăng giá nội địa cao hơn mức giá thế giới, ƣớc tính 8,5 tỷ USD đã đƣợc chuyển từ ngƣời tiêu dùng và chính phủ sang nhà sản xuất. 3.2.2. Tỷ lệ đói nghèo Phần lớn động lực đằng sau việc hỗ trợ giá và các chính sách liên quan là thông qua các can thiệp chính sách nhƣ vậy, thu nhập của ngƣời sản xuất sẽ đƣợc cải thiện và do đó tỷ lệ đói nghèo sẽ giảm, kết quả là cải thiện an ninh lƣơng thực ở khu vực nông thôn. Tuy nhiên, các phân tích về phân phối lợi nhuận và tỷ lệ chi phí cho các chính sách hỗ trợ giá đã gây ra những nghi ngờ đáng kể về việc liệu các chính sách đó có làm giảm tỷ lệ đói nghèo và thậm chí còn cho rằng tỷ lệ đói nghèo - và do đó có thể bất ổn an ninh lƣơng thực - có thể tăng. 42 Ở Indonesia, việc kiểm tra tác động của các chính sách hỗ trợ giá gạo đối với các hộ gia đình cho thấy tổng cộng khoảng 80% số hộ gia đình Indonesia bị nghèo hơn, xét vể tác động của chính sách hỗ trợ giá gạo và các mặt hàng khác đối với thu nhập của các hộ gia đình. Và mặc dù các nhà sản xuất thu đƣợc nhiều tiền hơn, chỉ có khoảng 25% các hộ gia đình đƣợc hƣởng lợi (đối với một số hộ gia đình, những lợi ích này không đủ lớn hơn các chi phí từ giá hàng tiêu dùng cao hơn). Hơn nữa, các hộ gia đình đƣợc hƣởng lợi đƣợc dàn trải trong phân phối thu nhập và do đó lợi ích sẽ đƣợc chia cho cả hộ nghèo và các hộ không nghèo4. Kết quả tƣơng tự cũng xảy ra ở Philipin. Các chính sách nhƣ vậy ở cả Indonesia và Philippin có tác động tiêu cực đến tình trạng đói nghèo là do số ngƣời mua ròng gạo cao hơn số ngƣời bán ròng gạo, đặc biệt ở nhóm nửa cuối của phân phối thu nhập. Ngoài ra, tỷ lệ lớn ngƣời bán ròng - những ngƣời đƣợc hƣởng lợi từ giá cao hơn - tƣơng đối nhiều tiền hơn so với trƣớc. 3.2.3. Đầu tư tư nhân Đối với các nƣớc nhƣ Myanma, việc áp dụng không kiên định chính sách hạn chế xuất khẩu để tránh giá trong nƣớc tăng đột ngột đƣợc cho là không khuyến khích đầu tƣ tƣ nhân vào nông nghiệp. Mặc dù không hạn chế xuất khẩu chính thức, nhƣng lịch sử gần đây về việc áp dụng hạn chế xuát khẩu đã tạo ra sự không chắc chắn. Những xung đột giữa các mục tiêu của Chính phủ về thúc đẩy xuất khẩu và ổn định giá đƣợc cho là làm tăng thêm sự không chắc chắn đối với các nhà máy xay xát và thƣơng gia gạo, nhƣ trƣớc đây, những thƣơng gia gạo buộc phải bán các kho dự trữ cá nhân với giá thua lỗ để giảm áp lực lên thị trƣờng trong nƣớc. Sự không chắc chắn tăng thêm làm giảm đầu tƣ tƣ nhân vào các cơ sở chế biến và lƣu trữ để giúp bình ổn giá cũng nhƣ liên kết nhà sản xuất với thị trƣờng tốt hơn. Cả hai sự phát triển này đều rất quan trọng cho việc hiện đại hoá các hệ thống sản xuất nông nghiệp và cải thiện thu nhập của ngƣời sản xuất, những quá trình then chốt nhằm tăng cƣờng an ninh lƣơng thực cho các hộ gia đình ở nông thôn. Tƣơng tự, sự can thiệp của Chính phủ vào các thị trƣờng đầu vào có thể làm giảm sự tham gia của khu vực tƣ nhân. Nếu các chính sách hƣớng những khoản trợ cấp tới các đầu vào đƣợc sản xuất trong nƣớc sẽ không khuyến khích đƣợc đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài cho đổi mới trong lĩnh vực này. 3.2.4. Nhu cầu về nguồn lực tài chính Một số chính sách tạo ra nhu cầu lớn về nguồn lực tài chính, ví dụ nhƣ những chính sách liên quan đến cổ phiếu nhà nƣớc. Đối với tất cả các nƣớc, đặc biệt là những nƣớc đang phát triển, việc cạn kiệt các nguồn lực tài chính cùng với việc thiếu hiệu quả của nhiều biện pháp can thiệp này, dẫn đến chi phí cơ hội lớn. Đầu tƣ vào các lĩnh vực khác có thể mang đến sự hỗ trợ trực tiếp cho những hộ gia đình dễ bị tổn thƣơng (ví dụ nhƣ 4 Liên quan đến những kết quả thống kê về suy dinh dƣỡng, có thể dự đoán rằng nếu giá không cao hơn, tỷ lệ suy dinh dƣỡng sẽ giảm nhanh hơn khi tổng thu nhập tăng lên trong suốt thời gian liên quan. 43 chƣơng trình trao tiền có điều kiện, chƣơng trình phúc lợi dựa trên hành động của ngƣời nhận nhằm giảm đói nghèo), cho phép những giải pháp dựa trên thị trƣờng để giảm chi phí tài chính liên quan đến cổ phiếu, khuyến khích cải tiến năng suất bền vững và tạo điều kiện điều chỉnh cơ cấu, thƣờng bị bỏ rơi hoặc ít đƣợc ƣu tiên. Trợ cấp đầu vào ở một số nƣớc ASEAN đã gây ra sự rò rỉ đáng kể các nguồn lực công. Ví dụ ở Indonesia, trợ cấp phân bón vẫn là chƣơng trình quan trọng nhất thông qua đó chính phủ hỗ trợ ngân sách cho nông nghiệp. Năm 2013, Chính phủ trợ cấp 17,6 nghìn IDR (1,7 tỷ USD), chiếm 41% tổng chi ngân sách dành cho nông nghiệp - cho trang trại và cả ngành nông nghiệp nói chung (nghĩa là các dịch vụ tổng hợp nhƣ cơ sở hạ tầng, nghiên cứu và phát triển, v.v..) Cùng với vấn đề về giá cả trong nƣớc cao hơn và những khó khăn trong việc hƣớng mục tiêu vào phân phối gạo trợ cấp, các chính sách dự trữ và bình ổn giá cần có nguồn lực đáng kể. Văn phòng Kế hoạch kinh tế Thƣợng viện Philipin nhấn mạnh chi ngân sách quốc gia cho NFA là khoảng 27 tỷ PHP (567 triệu USD) năm 2009. Do chi phí cao và thiếu hiệu quả trong việc cải thiện an ninh lƣơng thực nên ngƣời ta cho rằng việc tiếp tục chƣơng trình kho dự trữ không thể kéo dài vô thời hạn. Thay vào đó, các mạng lƣới an sinh đƣợc thiết kế tốt và các chính sách nhằm cải thiện năng suất và tính bền vững của ngành lúa gạo có triển vọng hơn. 3.2.4. Phân phối lương thực Mạng lƣới an toàn thực phẩm có tiềm năng hỗ trợ có mục tiêu cho các hộ gia đình không đƣợc đảm bảo an ninh lƣơng thực, giúp họ tiếp cận nguồn lƣơng thực đƣợc trợ cấp và do đó làm tăng tổng tiêu thụ lƣơng thực. Các hệ thống tại Indonesia, Malaysia và Philippin đều cung cấp thực phẩm cho các hộ gia đình nghèo và dễ bị tổn thƣơng. Tuy nhiên, những chƣơng trình này cũng bị "rò rỉ". Sự rò rỉ xảy ra khi trợ cấp lƣơng thực cho các hộ gia đình không cần thiết hoặc thậm chí là đƣợc sử dụng vào việc khác. Điều này làm giảm hiệu quả của chƣơng trình trong việc cải thiện an ninh lƣơng thực. Tại Indonesia, các vấn đề trong đối tƣợng nhắm mục tiêu của chƣơng trình Raskin có nghĩa là một phần đáng kể gạo trợ cấp không đến đƣợc tay các hộ gia đình nghèo. Ngân hàng Thế giới chỉ ra rằng chỉ khoảng một nửa số gạo mua đƣợc trong chƣơng trình này đến tay các hộ gia đình. Phần còn lại không đến đƣợc các hộ gia đình và không đƣợc tính. Và trong số đƣợc chuyển đến các hộ gia đình thì một phần đáng kể chảy vào các hộ không nghèo. Dựa trên phân tích dữ liệu về các hộ gia đình, chƣơng trình Raskin phát hiện ra rằng chỉ có một tác động nhỏ đến tỷ lệ suy dinh dƣỡng tổng thể, giảm tỷ lệ chỉ 1,3% điểm phần trăm. Điều này chƣa đủ để bù đắp những tác động tiêu cực của chính sách trợ cấp giá. Philippin cũng báo cáo những vấn đề tƣơng tự liên quan đến hiệu quả của chƣơng trình phân phối gạo trợ cấp. Năm 2008, chƣơng trình đƣợc nhận thấy không hiệu quả và bị rò rỉ đáng kể, chỉ có 25% hộ nghèo đƣợc hƣởng lợi. Hơn nữa, trong số gạo đƣợc phân bổ, 48% gạo trợ cấp đƣợc chuyển đến các hộ gia đình không nghèo. 44 Malaysia cũng gặp phải các vấn đề rò rỉ liên quan đến kế hoạch phân phối gạo. Một cuộc kiểm toán gần đây của Ủy ban Tài chính công của Chính phủ Malaysia đã đặt câu hỏi về hiệu quả của chƣơng trình, với lý do chi phí lớn và mức độ rò rỉ cao. Tác động của chƣơng trình này đối với các hộ nghèo cũng đƣợc đặt câu hỏi. 3.2.5. Biến động giá và sự biến động từ các hạn chế xuất khẩu Ở cấp độ toàn cầu, một số phân tích cho thấy những ảnh hƣởng của việc hạn chế xuất khẩu - và những thay đổi bất thƣờng trong các rào cản nhập khẩu - đối với các biến động giá về tổng thể. Trong thời kỳ giá lƣơng thực tăng nhanh, nghiên cứu của Anderson, Ivanic và Martin (2013) nhận thấy rằng các chính sách nhƣ vậy đã thổi phồng quá mức sự biến động giá trên thế giới. Những tác động này đặc biệt rõ nét ở các nƣớc nhập khẩu lƣơng thực có những biện pháp hạn chế thƣơng mại ở mức thấp. Những biến động giá đƣợc phóng đại đƣợc tạo ra bởi việc áp dụng các chính sách cô lập ở các nƣớc khác tạo ra những kết quả tồi tệ hơn trên toàn cầu so với những gì đã xảy ra. Nhƣ vậy, từ góc độ toàn cầu, các can thiệp khác nhau của từng quốc gia nhằm vào việc cải thiện an ninh lƣơng thực, thực tế lại có tác động ngƣợc lại. Thật vậy, nghiên cứu của Anderson, Ivanic và Martin (2013) nhận thấy rằng các chính sách hạn chế thƣơng mại đƣợc thực hiện trong năm 2008 có thể làm tăng số ngƣời sống trong nghèo đói trên toàn thế giới. Trong số các nƣớc ASEAN, nghiên cứu gần đây cho thấy việc hạn chế xuất khẩu cũng góp phần làm giá tăng vọt và tăng tính bất ổn. Ví dụ ở Lào, sự kết hợp những kỳ vọng về tác dụng của việc hạn chế xuất khẩu và các biện pháp kiểm soát khác khuyến khích xuất khẩu tăng trong những thời điểm hợp lý khi những hạn chế đƣợc nới lỏng, đã làm trầm trọng thêm tác động tiềm tàng của bất kỳ cú sôcs tăng giá nào bên ngoài nhƣ đã xảy ra trong năm 2010. 3.2.6. Sử dụng đầu vào Việc áp dụng các khoản trợ cấp đầu vào, cụ thể hơn là phân bón, là do chính phủ tin rằng sản lƣợng nông nghiệp bị hạn chế do nhiều nông dân không có khả năng sử dụng đầu vào và công nghệ một cách hiệu quả. Sự thiếu hiểu biết do những lổ hổng về kiến thức, thiếu các thị trƣờng hoạt động, chi phí vận chuyển cao do thiếu cơ sở hạ tầng hoặc những hạn chế về tín dụng mà các nhà sản xuất phải đối mặt do các thị trƣờng tín dụng hoạt động kém hiệu quả. Các lập luận cũng đƣợc đƣa ra từ quan điểm môi trƣờng. Tuy nhiên, mặc dù một loạt các thất bại thị trƣờng đƣợc đƣa ra để biện minh cho việc trợ cấp phân bón, bằng chứng về hoạt động của các chƣơng trình nhƣ vậy cho thấy hiệu quả kém trong việc định mục tiêu và vấn đề hiệu quả không đƣợc quan tâm. Dựa trên các nghiên cứu từ Ấn Độ, Malawi và Sri Lanka, nghiên cứu của Wiggins và Brooks (2010) cho rằng những khoản trợ cấp đầu vào, bất chấp việc thúc đẩy sử dụng đầu vào trong ngắn hạn và trung hạn, có những ảnh hƣởng lâu dài đáng ngờ và do đó không thể đạt đƣợc các mục tiêu của chúng về dài hạn. Thật vậy, nếu các khoản trợ cấp bị hủy bỏ, có khả năng việc sử dụng đầu vào sẽ giảm, do đó có tác động hạn chế đến các vấn đề liên quan đến những lỗ hổng kiến thức. Hơn nữa, nhiều chƣơng trình có chi phí tài chính đáng kể thƣờng bị rò rỉ, việc giải quyết các trƣờng hợp thất bại thị trƣờng một cách trực tiếp, 45 chẳng hạn nhƣ thông qua đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng và đào tạo, thƣờng mang lại nhiều lợi ích hơn và với chi phí thấp hơn. Trong trƣờng hợp của Indonesia, chƣơng trình trợ cấp phân bón cũng gặp khó khăn khi triển khai. Hệ thống này đã trải qua tình trạng thiếu hụt và chậm trễ trong phân phối phân bón, bị rò rỉ đáng kể và có tác động hạn chế đến giá thực tế mà nông dân phải trả. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng chỉ 10% nông dân đã trả giá trần (hoặc thấp hơn) do Chính phủ quy định đối với phân urê trong năm 2007. Ngoài ra, OECD (2012) cũng nhận thấy trên thực tế, nhiều nông dân canh tác trên các diện tích đất nông nghiệp lớn hơn 2 ha cũng nhận đƣợc trợ cấp bằng cách chia đất thành nhiều lô và sử dụng tên của các thành viên trong gia đình. Sự chênh lệch về giá giữa phân bón trợ cấp và không đƣợc trợ cấp trong các thị trƣờng trong nƣớc, giữa giá phân bón đƣợc trợ cấp và giá phân bón trên thị trƣờng quốc tế, tạo ra động cơ khuyến khích bán sản phẩm trái phép cho nông dân không đủ điều kiện mua, hoặc để buôn lậu hàng hóa trợ cấp ra ngoài. Do việc giám sát hạn chế nên khả năng rò rỉ của hệ thống là rất cao. Vấn đề thứ hai là sự thiếu cạnh tranh trong hệ thống phân phối đã loại bỏ động cơ khuyến khích các nhà sản xuất đổi mới và đầu tƣ vào sản xuất và phân phối phân bón hiệu quả hơn. Điều này đƣợc kết hợp với thực tế là trong khi Java (một hòn đảo của Indonessia) chiếm khoảng 60% nhu cầu phân urê, chỉ có khoảng 20% urê đƣợc sản xuất ở đó. Theo đó, chi phí vận chuyển cao liên quan đến việc phân phối phân bón. IV. CÁC BIỆN PHÁP QUẢN LÝ RỦI RO AN NINH LƢƠNG THỰC CỦA CÁC NƢỚC ASEAN 4.1. Đánh giá rủi ro an ninh lƣơng thực ở một số quốc gia lựa chọn 4.1.1. Xác định các kịch bản nguy cơ bất ổn an ninh lương thực Những rủi ro và thách thức đáng kể đối với thị trƣờng gạo của các nƣớc ASEAN và an ninh lƣơng thực trong khu vực nói chung vẫn tồn tại, mặc dù khu vực này đã thực hiện một số sáng kiến để cải thiện an ninh lƣơng thực thông qua dự trữ lúa gạo thƣờng xuyên, tăng cƣờng phối hợp chính sách, chia sẻ thông tin và dữ liệu. Mối đe dọa quan trọng nhất là tình trạng mất mùa nghiêm trọng tại một hoặc nhiều quốc gia trong khu vực do thời tiết khắc nghiệt nhƣ lũ lụt, hạn hán và bão. Ngoài thiên tai, suy thoái kinh tế đôi khi xảy ra ở Đông Nam Á cũng gây ra những mối đe dọa nghiệm trọng đối với an ninh lƣơng thực. Ba kịch bản rủi ro đƣợc phân tích ở đây bao gồm: Kịch bản đầu tiên là rủi ro do El Niño gây ra ở cấp khu vực, đồng thời ảnh hƣởng đến các quốc gia thành viên ASEAN, kịch bản thứ hai và thứ ba là những rủi ro của các quốc gia cụ thể, bao gồm thiên tai và suy thoái kinh tế. Kịch bản 1: Kịch bản rủi ro do El Nino Các ƣớc tính của OECD, dựa trên mô hình IMPACT nhƣ đã trình bày trong Chƣơng 2, cho thấy biến đổi khí hậu sẽ ảnh hƣởng tiêu cực đến nông nghiệp của toàn bộ khu vực ASEAN. Các phát hiện chỉ ra rằng biến đổi khí hậu làm cho sản lƣợng lúa gạo canh tác chỉ sử dụng nƣớc mƣa giảm 17% (16% đối với lúa gạo đƣợc tƣới tiêu) vào năm 2050 so với tình huống không có biến đổi khí hậu. Giá cả trên thế giới dự kiến sẽ tăng lên đối với 46 tất cả các sản phẩm nông nghiệp đƣợc khảo sát. Tuy nhiên, đối với khu vực Đông Nam Á, giá gạo đƣợc dự báo sẽ tăng mạnh hơn đối với các loại cây lƣơng thực thiết yếu là lúa, ngô và sắn. Giá gạo trung bình tăng từ 45% đến trên 55% khi các tác động của biến đổi khí hậu đƣợc đƣa vào dự báo. Ngoài các tác động dài hạn đối với sản xuất và giá nông sản, biến đổi khí hậu cũng dự kiến sẽ làm tăng tần suất các sự kiện thời tiết khắc nghiệt. Một trong những rủi ro có hệ thống tiềm ẩn trong khu vực là sự kiện El Niño. Sự phân bố các sự kiện thời tiết khắc nghiệt ảnh hƣởng nghiêm trọng đến sản xuất nông nghiệp của khu vực đƣợc tính toán dựa trên công trình nghiên cứu của Lizumi et al. (2014), ƣớc tính tác động trung bình của các sự kiện El Nino đối với nông nghiệp trên toàn thế giới. Tuy nhiên, giả định về tác động trung bình là không phù hợp cho kịch bản cực đoan này. Mức độ của sự sụt giảm sản lƣợng gạo đƣợc giả định dựa trên một loạt các kịch bản do nhóm IMPACT của Viện Nghiên cứu Chính sách Lƣơng thực quốc tế đƣa ra trong Báo cáo rủi ro của Lloyd đánh giá mức độ ảnh hƣởng của các sự kiện El Nino đối với sự gián đoạn thị trƣờng nông nghiệp. Tác động của El Niño đối với sản lƣợng lúa gạo đƣợc giả định là 10% ở Indonesia, Thái Lan và Philippin và 20% ở Việt Nam. Tác động kinh tế của các cú sốc sản lƣợng gạo trong kịch bản rủi ro do El Nino xảy ra trong khu vực đƣợc định lƣợng bằng mô hình AGLINK-COSIMO. Theo Triển vọng nông nghiệp 2016 - 2025 của OECD-FAO, OECD đã thiết lập một kịch bản cơ sở cho thị trƣờng gạo ở Đông Nam Á giai đoạn 2016 - 2025, giả định rằng chính sách thƣơng mại gạo hiện nay (thuế quan và các biện pháp hạn chế thƣơng mại). Các cú sốc sản lƣợng đƣợc bổ sung vào kịch bản cơ sở để mô phỏng tác động ngắn hạn đối với thị trƣờng hàng hóa khu vực. Tác động đến giá gạo trong nƣớc đƣợc tính bằng phần trăm khác biệt giữa kịch bản cơ sở và kịch bản có các cú sốc sản lƣợng. Tác động của sự kiện El Niño đối với giá lúa gạo trong nƣớc là lớn nhất ở Indonesia do chính sách thƣơng mại lúa gạo hạn chế của nƣớc này, tiếp theo là Philippin. Nếu không đƣa thu nhập nông nghiệp vào mô hình AGLINK-COSIMO, độ co giãn của thu nhập hộ gia đình nông dân đối với giá lúa gạo đƣợc giả định là 0,25 cho hộ nông dân dựa trên nghiên cứu trƣớc đây của OECD về hiệu quả chuyển giao thu nhập. Kịch bản 2: Mất mùa Những sự kiện thời tiết khắc nghiệt thƣờng gây ra thiệt hại cho canh tác lúa ở vùng Đông Nam Á. Trung bình, Philippin bị ảnh hƣởng bởi 20 cơn bão và Việt Nam mỗi năm có từ 6 đến 9 cơn bão. Năm 2013, bão Hải yến gây thiệt hại 170.000 tấn lúa chuẩn bị thu hoạch và 117.000 tấn lúa đã đƣợc trồng. Năm 2011, lũ lụt ở Thái Lan đã phá hủy khoảng 700.000 ha lúa, trong khi đó lũ lụt ở Myanma vào năm 2013 sau cơn bão Nargis ảnh hƣởng đến 24% diện tích lúa của nƣớc này. Vào năm 1997, hạn hán ở Đông Nam Á gây ra mất mùa đáng kể ở Indonesia, Lào và Philippin. Hạn hán năm 2009 tại Philippin đã làm giảm 3,31% sản lƣợng gạo. Trong số các sự cố thiên tai, hạn hán là thảm hoạ thiên tai có tác động mạnh nhất, ảnh hƣởng đến gần 1/5 tổng diện tích canh tác lúa ở châu Á và gây thiệt hại hàng triệu đô la 47 cho các nhà sản xuất gạo. Tƣơng tự, hàng năm, 10-15 triệu ha ruộng lúa bị ảnh hƣởng bởi lũ lụt ở Nam và Đông Nam Á, gây thiệt hại cho cây trồng lên đến 1 tỷ USD. Xâm nhập mặn, mặc dù không nghiêm trọng nhƣ ngập nƣớc và hạn hán, lại là vấn đề ngày càng tăng ở các vùng duyên hải của Đông Nam Á. Ở vùng đông bắc Thái Lan, xâm nhập mặn ảnh hƣởng tới khoảng 3 triệu ha diện tích bề mặt. Tƣơng tự, xâm nhập mặn ảnh hƣởng đến 1,8 triệu ha ruộng lúa ở đồng bằng sông Cửu Long vào mùa khô. Tần suất và thời gian của các sự kiện thời tiết khắc nghiệt nhƣ hạn hán, lũ lụt, bão và các đợt nóng dự kiến sẽ tăng ở Đông Nam Á trong tƣơng lai, cùng với nhiệt độ cao hơn và mực nƣớc biển dâng. Nhiệt độ vào ban đêm tăng trong ba thập kỷ qua dự kiến tiếp tục tăng và cũng sẽ có tác động tiêu cực đáng kể đến năng suất gạo. Theo công trình nghiên cứu của Peng et al. (2004) và Welch et al. (2010), nhiệt độ tăng thêm 10C trên ngƣỡng tới hạn 240C liên quan đến việc giảm 10% năng suất hạt của cây lúa và sinh khối. Các nƣớc trồng lúa trong khu vực cũng thƣờng phải đối mặt với các cơn bão vào mùa mƣa, dẫn đến thiệt hại đáng kể cho vụ lúa. Lúa đƣợc trồng độc canh, do đó rất dễ nhiễm bệnh và bị sâu tàn phá. Loài gây hại nhƣ rầy nâu (BPH) đã từng là vấn đề nghiêm trọng trƣớc đây. Tại Indonesia, các đợt phun trào núi lửa nghiêm trọng đã xảy ra suốt mùa cấy năm 1974 - 1975 và đặc biệt nghiêm trọng trong năm 1985 - 1986. Gần đây hơn, núi lửa phung trào vào năm 1998 và 2011. Dữ liệu về tăng trƣởng năng suất lúa gạo hàng năm trƣớc đây cũng cho thấy Myanma, Thái Lan và Việt Nam đã bị sụt giảm hơn 10% sản lƣợng ít nhất một lần trong 55 năm qua. Xem xét số liệu về sản lƣợng trƣớc đây, kịch bản này giả định năng suất lúa sẽ sụt giảm 15% ở 5 nƣớc ASEAN (Indonesia, Myanma, Philippin, Thái Lan và Việt Nam). Không giống nhƣ các kịch bản trƣớc, năng suất giảm ở từng quốc gia cụ thể, có nghĩa là năng suất giảm chỉ xảy ra ở một quốc gia trong khi năng suất của 4 quốc gia khác vẫn không đổi. Mô phỏng về năng suất gạo giảm ở từng quốc gia cụ thể dựa trên kịch bản cơ sở cho thấy tác động của mất mùa trong nƣớc đối với giá gạo đặc biết lớn ở Indonesia. Theo cơ chế buôn bán gạo hạn chế ở Indonesia, giá gạo trong nƣớc đƣợc hình thành chủ yếu bởi cung và cầu trong nƣớc, dẫn đến giá cả gia tăng trong nƣớc khi có hợp đồng sản xuất. Một vụ mất mùa ở một nƣớc cũng ảnh hƣởng đến giá gạo ở các nƣớc khác do thay đổi giá thị trƣờng của khu vực. Tác động đến giá của khu vực đặc biệt cao đối với Việt Nam, khi năng suất gạo của Việt Nam giảm 15% dẫn đến giá gạo khu vực tăng 7%. Kịch bản 3: Suy thoái kinh tế Suy thoái kinh tế đôi khi cũng xảy ra ở Đông Nam Á đang đặt ra những mối đe dọa nghiêm trọng đối với tình trạng bất ổn an ninh lƣơng thực. Ở một số hộ gia đình chỉ ở trên ngƣỡng nghèo đói hoặc suy dinh dƣỡng, suy thoái kinh tế có thể có những tác động đáng kể đến tỷ lệ đói nghèo và suy dinh dƣỡng. Cuộc khủng hoảng kinh tế nghiêm trọng nhất trong những năm gần đây là cuộc khủng hoảng tài chính châu Á 1997 - 1999 có tác động kinh tế đặc biệt lớn đối với Indonesia và Thái Lan. Tiêu thụ thực ở Indonesia và Thái Lan giảm lần lƣợt là 13,1% và 7,6% vào năm 1998. 48 Tuy nhiên, các cuộc suy thoái kinh tế không nhất thiết là do các khủng hoảng quốc tế gây ra. Những cuộc suy thoái năm 1981-1982 và 1985 ở Indonesia, năm 1984 ở Philippin và năm 1988 tại Myanma xảy ra vì lý do trong nƣớc. Với những cải thiện trong quản lý kinh tế vĩ mô ở các nƣớc ASEAN trong những năm gần đây, các chuyên gia và những nhà hoạch định chính sách có xu hƣớng đồng ý rằng không có khả năng xảy ra một cuộc khủng hoảng kinh tế quy mô lớn khác giống nhƣ cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á. Tuy nhiên, rủi ro kinh tế chính vẫn là suy thoái kinh tế ở cấp quốc gia. Kịch bản "suy thoái kinh tế" xem xét sự suy thoái kinh tế vĩ mô trên quy mô rộng gây ra bởi sự sụp đổ toàn bộ nền kinh tế trong sản suất. Sự suy thoái kinh tế vĩ mô trong nƣớc cũng ảnh hƣởng đến thu nhập, chứ không nhất thiết là trong các ngành có liên quan đến đầu tƣ nhƣ trƣờng hợp khủng hoảng tài chính. Thay vào đó, các ảnh hƣởng đến thu nhập có thể sẽ tác động đến các ngành công nghiệp, mặc dù thu nhập từ nông nghiệp có xu hƣớng ít nhạy cảm với điều kiện kinh tế vĩ mô trong nƣớc. Theo ƣớc tính của OECD (2015a), kịch bản này giả định thu nhập thực tế giảm 15% đối với các hộ gia đình phi nông nghiệp và 11% đối với hộ gia đình nông nghiệp. Ảnh hƣởng của suy thoái kinh tế vĩ mô đối với giá gạo đƣợc định lƣợng bằng mô hình AGLINK-COSIMO, giả định GDP giảm khoảng 10%. Tuy nhiên, tác động đến giá gạo trong nƣớc là từ -0,3% đến -0,6% ở 5 quốc gia. Cú sốc gây ra bất ổn an ninh lƣơng thực chính trong kịch bản này là việc giảm thu nhập của các hộ gia đình. 4.1.2. Đánh giá tác động Tác động của ba kịch bản rủi ro đối với tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở 5 nƣớc thành viên ASEAN đƣợc định lƣợng bằng cách đƣa ra những cú sốc giá gạo và thu nhập của các hộ gia đình đối với nhu cầu của hộ gia đình và bắt nguồn từ việc thay đổi mức tiêu thụ calo của các hộ gia đình. Sự thay đổi mô hình tiêu dùng sau đó đƣợc chuyển thành sự thay đổi tiêu thụ calo trong các hộ gia đình để đánh giá tỷ lệ suy dinh dƣỡng. So sánh tác động của ba kịch bản rủi ro cho thấy khủng hoảng kinh tế có tác động lớn nhất đến tình trạng suy dinh dƣỡng ở Myanma, Thái Lan và Việt Nam. Tuy nhiên, sự kiện El Nino của khu vực có ảnh hƣởng lớn nhất đến tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở Philippin. Việc gia tăng dân số bị suy dinh dƣỡng ở Indonesia là lớn nhất theo kịch bản mất mùa trong nƣớc. Điều này là do ảnh hƣởng to lớn của mất mùa đối với giá gạo trong nƣớc theo chính sách hạn chế thƣơng mại lúa gạo hiện nay. Tại Thái Lan, tác động của cả ba kịch bản đƣợc thấy là không đáng kể đối với cả các hộ phi nông nghiệp và các hộ nông nghiệp. Do phần chi tiêu cho lƣơng thực thấp hơn, đặc biệt là lúa gạo, nhiều hộ gia đình ở Thái Lan có khả năng chống đỡ tốt hơn rất nhiều theo các kịch bản rui ro so với 4 quốc gia thành viên ASEAN khác. Tác động bất lợi của giá gạo cao ở kịch bản 1 và 2 lớn hơn đối với các hộ gia đình phi nông nghiệp ở Indonesia, Myanma, Philippin và Việt Nam. Mặc dù giá gạo trong nƣớc cao làm tăng thu nhập của những hộ nông dân không bị ảnh hƣởng bởi mất mùa, nhƣng kết quả mô phỏng cho thấy giá gạo cao làm tăng tỉ lệ suy dinh dƣỡng của các hộ nông dân tại Indonesia, Myanma và Philippin. Nhiều hộ nông dân ở những nƣớc này chủ yếu 49 sở hữu các trang trại nhỏ hoặc mua một lƣợng lớn gạo để tiêu thụ. Mặt khác, tác động tích cực của các kịch bản giá cao đối với tỷ lệ suy dinh dƣỡng đƣợc tìm thấy ở các hộ nông nghiệp ở Việt Nam, nơi mà tăng thu nhập từ nông nghiệp do giá gạo cao bù cho tác động xấu của giá gạo cao đến ngƣời tiêu dùng. Đánh giá rủi ro tổng thể đòi hỏi phải tính trọng số của các kịch bản rủi ro khác nhau và xem xét xác suất của mỗi kịch bản. Sự kiện El Nino của khu vực đƣợc cho là xảy ra một lần trong vòng 20 năm khi xem xét hồ sơ lịch sử của mỗi sự kiện El Niño rất mạnh (1982 - 1983, 1997 - 1998 và 2015 - 2016). Mặc dù rủi ro trong nƣớc có thể xảy ra nhƣ mất mùa và khủng hoảng kinh tế có thể khác nhau giữa các quốc gia, nhƣng thực tế này cho thấy có thể có sự giống nhau về khả năng mất mùa trong nƣớc (15 năm 1 lần) và suy thoái kinh tế (25 năm 1 lần), theo đánh giá trƣớc đây đƣợc thực hiện cho Indonesia. Kịch bản tham chiếu là tình huống không có bất cứ cú sốc nào (2 năm 1 lần). Dựa vào giả định xác suất của ba kịch bản rủi ro, dự kiến tỷ lệ suy dinh dƣỡng tăng đƣợc tính ở mỗi kịch bản. Trong khi kịch bản suy thoái kinh tế dẫn đến tăng mạnh tỷ lệ suy dinh dƣỡng, mất mùa trong nƣớc đƣợc cho là có tác động lớn hơn dự kiến ở Myanma. Ngay cả sau khi xem xét xác suất thấp hơn của kịch bản, suy thoái kinh tế vẫn có tác động lớn nhất đối với tỷ lệ suy dinh dƣỡng hiện tại ở Thái Lan và Việt Nam. Tƣơng tự, việc mất mùa trong nƣớc dẫn đến sự gia tăng lớn nhất tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở Indonesia. Tổng mức gia tăng tỷ lệ suy dinh dƣỡng dự kiến trong ba kịch bản rủi ro cho thấy rủi ro xảy ra với tất cả quốc gia. Tổng số gia tăng tỷ lệ suy dinh dƣỡng là lớn nhất ở Indonesia (1,78), tiếp theo là Philippin (1,24), Myanma (0,94), Việt Nam (0,71) và Thái Lan (0,05). Điều này cho thấy Indonesia đang phải đối mặt với nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn an ninh lƣơng thực cao nhất trong 5 quốc gia. Philippin và Myanma cũng đang phải đối mặt với nguy cơ bất ổn an ninh lƣơng thực tƣơng đối cao hơn, nhƣng nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn an ninh lƣơng thực ở Thái Lan là không đáng kể. 4.2. Đánh giá chính sách 4.2.1. Chính sách hội nhập thị trường gạo ASEAN Tác động của hội nhập thị trƣờng gạo ASEAN trong khu vực và giá gạo trong nƣớc đƣợc lấy từ một dự báo của kịch bản hội nhập tăng lên, đƣợc thực hiện trong một nghiên cứu gần đây của OECD. Kịch bản này giả định việc loại bỏ dần thuế quan và các rào cản chính sách trong nƣớc khác trong phạm vi các thành viên ASEAN dẫn đến giảm khoảng cách giữa giá trong nƣớc và giá tham khảo. Khu vực có El Niño và những cú sốc mất mùa trong nông nghiệp đƣợc bổ sung vào kịch bản hội nhập tăng để ƣớc tính tác động của hội nhập thị trƣờng gạo ASEAN trong các kịch bản rủi ro. Theo kịch bản tham chiếu không có các cú sốc, giá gạo trong nƣớc ở Indonesia và Philippin giảm lần lƣợt là 39% và 45% do giảm thuế và hạn chế thƣơng mại phi thuế quan. Giá nội địa tại các nƣớc xuất khẩu gạo (Myanma, Thái Lan và Việt Nam) tăng 9 - 17% do xuất khẩu sang Indonesia và Philippin tăng lên. Do đó, toàn bộ tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở Indonesia và Philippin giảm lần lƣợt 1,3 và 7,5 điểm phần trăm. Do giá gạo 50 trong nƣớc thấp làm giảm thu nhập của các hộ nông nghiệp, nên tỷ lệ hộ nông dân thiếu dinh dƣỡng gia tăng ở Indonesia khoảng 1,1 điểm phần trăm, nhƣng tỷ lệ hộ dân phi nông nghiệp giảm 5,2 điểm phần trăm. Ở Philippin, tỷ lệ suy dinh dƣỡng giảm xuống tƣơng ứng ở các hộ nông nghiệp và phi nông nghiệp lần lƣợt là 3,5 và 9,2 điểm phần trăm. Điều này là bởi các hộ nông nghiệp tự cung cấp ở quy mô nhỏ hƣởng lợi từ việc giảm giá gạo với tƣ cách ngƣời tiêu dùng, hoàn toàn bù đắp cho những tác động tiêu cực của giá gạo thấp với tƣ cách là nhà sản xuất. Tác động ròng của giá gạo trong nƣớc cao đối với tỷ lệ suy dinh dƣỡng nói chung ở Việt Nam theo chính sách hội nhập thị trƣờng gạo của ASEAN là rất nhỏ, chủ yếu là do giảm tỷ lệ tsuy dinh dƣỡng của các hộ nông dân có thu nhập cao hơn. Tuy nhiên, giá cả trong nƣớc tăng cao khiến tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở Myanma tăng 5,6 điểm phần trăm, với ảnh hƣởng đặc biệt lớn đến các hộ gia đình phi nông nghiệp (7,2 điểm). Nhìn chung, hội nhập thị trƣờng gạo của ASEAN giảm tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở 5 quốc gia thành viên ASEAN xuống 0.7 điểm phần trăm, tƣơng đƣơng mức giảm 4,9%. Với việc tiếp cận thị trƣờng gạo ASEAN hội nhập, giá trong nƣớc ở Indonesia và Philipin sẽ thấp hơn mức tham chiếu (theo chính sách thƣơng mại hiện nay), ngay cả ở khu vực có El Nino và kịch bản mất mùa trong nƣớc. Hội nhập thị trƣờng gạo ASEAN do đó có thể bù lại tác động tiêu cực của hai kịch bản rủi ro giá cao đối với tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở hai nƣớc nhập khẩu gạo này. Mặt khác, thị trƣờng gạo ASEAN hội nhập dẫn đến giá trong nƣớc cao hơn ở các nƣớc xuất khẩu gạo trong kịch bản giảm sản lƣợng so với chế độ thƣơng mại hiện nay. Cụ thể, tỷ lệ suy dinh dƣỡng ở Myanma và Việt Nam tăng lần lƣợt 6,9 và 6,3 điểm phần trăm trong kịch bản khu vực có El Nino và tăng 3,1 và 3,5 điểm phần trăm lần lƣợt trong kịch bản mất mùa trong nƣớc. Theo chính sách thƣơng mại gạo hiện tại, kịch bản có El Nino tăng tỷ lệ suy dinh dƣỡng tại 5 quốc gia thành viên ASEAN 6,6 điểm phần trăm (tƣơng đƣơng tăng 49%). Tuy nhiên, việc hội nhập thị trƣờng gạo ASEAN có thể giảm nhẹ tác động của việc tăng 1,5 điểm phần trăm trong tỷ lệ suy dinh dƣỡng (tƣơng đƣơng tăng 11%). Sự hội nhập của thị trƣờng gạo trong ASEAN cũng làm giảm tác động của việc giảm sản lƣợng của khu vực. Khi sản lƣợng trong nƣớc giảm, nguy cơ tiềm ẩn giá trong nƣớc và dân số suy dinh dƣỡng tăng có thể đƣợc giảm nhẹ bằng cách nhập khẩu từ các thị trƣờng gạo trong khu vực. Mặc dù lợi ích này đặc biệt lớn đối với các nƣớc nhập khẩu gạo, các nƣớc xuất khẩu cũng có thể dựa vào hàng nhập khẩu từ thị trƣờng khu vực trong trƣờng hợp khẩn cấp. Thị trƣờng gạo hội nhập của ASEAN tạo cơ hội chia sẻ rủi ro sản xuất giữa các nƣớc trong khu vực. 4.2.2. Chính sách an sinh Hầu hết các nƣớc thành viên ASEAN thực hiện một số hình thức chính sách an sinh để bảo vệ các hộ gia đình còn khó khăn. Phần lớn các quốc gia duy trì tình trạng khẩn cấp hoặc kho dự trữ gạo bình ổn hoặc khẩn cấp để đảm bảo cung cấp gạo trong trƣờng hợp khẩn cấp. Các quốc gia nhập khẩu gạo nhƣ Indonesia và Philipin quản lý các kho lớn hơn 51 và thực hiện các chƣơng trình phân phối gạo trợ giá. Chính sách tự cung tự cấp để bảo vệ các nhà sản xuất lúa gạo trong nƣớc thông qua việc hỗ trợ trong nƣớc cũng đƣợc coi là một phƣơng tiện để ngăn chặn mức giá bất thƣờng trên thế giới dẫn đến giá thị trƣờng trong nƣớc cao. Các chƣơng trình phân phối gạo ở Indonesia (Raskin) và Philippin (NFA) chiếm khoảng 8% và 13% tiêu thụ gạo trong nƣớc. Dữ liệu khảo sát kinh tế xã hội quốc gia Indonesia (SUSENAS) cho thấy giá của gạo trong chƣơng trình Raskin thấp hơn 16% so với giá thị trƣờng Indonesia. Tƣơng tự, giá bán buôn và bán lẻ của Cơ quan Thực phẩm quốc gia (NFA) giảm trung bình khoảng trên 20% trong giai đoạn 1990 - 2014 so với giá thị trƣờng trong nƣớc. Ngoài các chi phí lớn liên quan đến quản lý kho và cung cấp thực phẩm cho ngƣời tiêu dùng, các chƣơng trình phân phối gạo cũng gặp khó khăn trong việc xác định các hộ dễ bị tổn thƣơng. Trong khi Chƣơng trình Raskin ƣu tiên cung cấp cho các hộ gia đình nghèo khó hoặc gần nhƣ nghèo khó, khoảng 50% số hộ gia đình Indonesia mua gạo từ chƣơng trình Raskin. Trong khuôn khổ chƣơng trình NFA, bất kỳ ai cũng có thể mua gạo của NFA đƣợc bán tại các cửa hàng bán lẻ đƣợc công nhận mà không cần phải chứng nhận hoàn cảnh trƣớc đó. Nghiên cứu của Jha và Mehta (2008) nhận thấy rằng trong khi chƣơng trình này phân phối đến 16% dân số, chỉ có 25% ngƣời nghèo khổ thực sự hƣởng lợi từ nó. Các chính sách thay thế an sinh bao gồm phiếu lƣơng thực và chƣơng trình chuyển tiền mặt. Cả Indonesia và Philippin đã thực hiện kế hoạch này. Indonesia đã áp dụng chƣơng trình chuyển tiền mặt vô điều kiện, Chƣơng trình Bantuan Langsung Tunai, với tƣ cách là chƣơng trình hỗ trợ xã hội đặc biệt vào năm 2005, trong khi Philippin đã khởi động chƣơng trình chuyển tiền mặt có điều kiện, Pantawid Pamilya, vào năm 2007. Chƣơng trình Philippin đƣợc đánh giá là rất thành công và cung cấp tài chính cho 4,4 triệu gia đình nghèo có trẻ em từ 0-18 tuổi trên toàn quốc, tuân theo các yêu cầu về giáo dục và y tế liên quan đến trẻ em. Chƣơng trình phiếu lƣơng thực cũng có thể là một chính sách an sinh thay thế cho phép các hộ gia đình mua lƣơng thực đa dạng tùy thuộc vào mô hình tiêu thụ lƣơng thực trong khu vực. Không giống nhƣ chƣơng trình phân phối gạo, chƣơng trình phiếu lƣơng thực có lợi thế là không đòi hỏi chính phủ phải mua và cung cấp gạo cho ngƣời tiêu dùng. Nó cũng có lợi ích cho việc tiêu thụ đa dạng hoá các sản phẩm từ gạo. So với hiệu quả của chƣơng trình phân phối gạo hiện tại và các chƣơng trình thay thể ở Indonesia và Philippin theo chính sách thƣơng mại lúa gạo hiện tại cho thấy, trong đó ngƣời nhận gạo trong chƣơng trình Raskin đƣợc mô phỏng theo số liệu điều tra hộ gia đình thực tế thì số gạo trong chƣơng trình của NFA đƣợc lựa chọn ngẫu nhiên dựa trên xác suất 25% và 11% số hộ nghèo và không nghèo mua gạo NFA. Các chƣơng trình chuyển tiền mặt và phiếu giảm giá thực phẩm đƣợc giả định là nhắm mục tiêu vào các nhóm ngƣời nghèo và quy mô thanh toán đƣợc xác định theo chi phí của các chƣơng trình phân phối gạo, để tác động của những chƣơng trình này có thể so sánh đƣợc. Chƣơng trình phân phối gạo hiện tại hai nƣớc này làm giảm tỷ lệ ngƣời suy dinh dƣỡng lần lƣợt 1,1 và 1,0 điểm phần trăm, theo kịch bản tham khảo. Tuy nhiên, các tác 52 động chính sách sẽ thấp hơn trong cả kịch bản giá cao (kịch bản 1 và 2) ở Indonesia, và trong kịch bản 2 trong trƣờng hợp của Philippin. Theo kịch bản giá cao, quy mô tƣơng đối của chƣơng trình trợ giá gạo sẽ giảm khi giá cơ sở trở nên cao hơn. Hình 4.17 so sánh tác động của 3 chƣơng trình đối với tỷ lệ ngƣời không đƣợc chăm nuôi đầy đủ ở Indonesia và Philippin theo 4 kịch bản. Hình 4.1. Tác động của các chính sách an sinh đối với tỷ lệ bất ổn an ninh lƣơng thực ở Indonesia và Phillipin (Điểm phần trăm thay đổi trong tỷ lệ dân số bị suy dinh dƣỡng) Sources: OECD Các chính sách an sinh thay thế đƣợc thấy hiệu quả hơn trong việc giảm số ngƣời suy dinh dƣỡng. Các chƣơng trình chuyển tiền mặt đƣợc nhắm mục tiêu làm giảm số ngƣời suy dinh dƣỡng xuống tƣơng ứng tƣơng ứng 2,1 và 1,3 điểm phần trăm ở Indonesia và Philippin. Chƣơng trình này thực hiện tốt trên tất cả các kịch bản rủi ro vì nó trực tiếp hỗ trợ thu nhập cho hộ gia đình và tác động sẽ lớn hơn trong các kịch bản rủi ro khi các hộ gia đình giảm sức mua. Chƣơng trình chuyển tiền mặt cho thấy hiệu quả cao hơn các chƣơng trình phân phối gạo, hoặc các phiếu lƣơng thực trong hầu hết các kịch bản vì nó là nhắm mục tiêu nhiều hơn đến ngƣời nghèo. Chƣơng trình phiếu lƣơng thực hoạt động tốt hơn so với chuyển tiền mặt, với việc giảm 2,6 điểm phần trăm ở Indonesia và 1,3 điểm ở Philipin, trong kịch bản tham chiếu không có các cú sốc. Điều này là do sự rò rỉ ít hơn đối với việc tiêu thụ lƣơng thực không thiết yếu và phi thực phẩm so với chƣơng trình chuyển tiền mặt. Tuy nhiên, hiệu suất của chƣơng trình phiếu lƣơng thực thấp hơn chƣơng trình chuyển tiền trong kịch bản giá cao (Kịch bản 1 và 2) vì quy mô tƣơng đối của trợ cấp giảm, cũng nhƣ chƣơng trình phân phối gạo. Mô phỏng cho thấy ở Indonesia, hiệu quả của chƣơng trình phân phối gạo và các chƣơng trình phiếu lƣơng thực giảm theo kịch bản giá cao. Ngƣợc lại, chƣơng trình chuyển tiền có chu kỳ ngƣợc lại với thiết kế, kết quả là hiệu quả của nó tăng lên khi các hộ gia đình bị sốc về thu nhập. 53 Hiệu quả của cả chính sách hội nhập thị trƣờng gạo và các chƣơng trình an sinh của ASEAN dự tính sẽ đƣợc so sánh ở Indonesia và Philippin, đƣợc tính trọng số bởi xác suất của từng kịch bản. Trong trƣờng hợp không có chính sách, bốn kịch bản rủi ro dẫn đến sự gia tăng số ngƣời suy dinh dƣỡng lần lƣợt là 1,8 và 1,2 điểm phần trăm. Mô hình này chỉ ra rằng sự hội nhập của thị trƣờng gạo ASEAN có hiệu quả nhiều nhất trong việc giảm số lƣợng ngƣời suy dinh dƣỡng ở Indonesia (2,4 điểm) và Philippin (5,8 điểm). Nó cũng cho thấy hội nhập thị trƣờng gạo có khả năng bù đắp đầy đủ các tác động bất lợi dự kiến đối với suy dinh dƣỡng qua tất cả bốn kịch bản rủi ro. Mặt khác, chƣơng trình phân phối gạo có hiệu suất mong đợi thấp nhất và không bù đắp đƣợc tác động tiềm ẩn về bất ổn an ninh lƣơng thực đối với các kịch bản rủi ro ở Indonesia và Philippin. KẾT LUẬN Từ phân tích đƣợc thực hiện trong báo cáo này, có thể rút ra các khuyến nghị dƣới đây, không đƣợc liệt kê theo thứ tự quan trọng. Những khuyến nghị này không đầy đủ và nên đƣợc hiểu nhƣ là một điểm khởi đầu cho việc xem xét của chính phủ. Đặc biệt, cần phải lựa chọn những hành động chính sách cần và có thể đƣợc thực hiện một cách nhanh chóng và có thể thực hiện theo từng bƣớc. • Các quốc gia thành viên ASEAN đã đƣa ra một cấu trúc khu vực vững chắc để giải quyết nhiều thách thức đối với an ninh lƣơng thực mà khu vực đang phải đối mặt. Chƣơng trình Khung hội nhập an ninh thực ASEAN và Kế hoạch Chiến lƣợc Hợp tác ASEAN về lƣơng thực, nông nghiệp và lâm nghiệp đã tạo ra một cơ sở vững chắc để các quốc gia thành viên ASEAN theo đuổi các chính sách nhằm giải quyết vấn đề an ninh lƣơng thực lâu dài. Các khuôn khổ chính sách khu vực này đƣợc củng cố bởi các lĩnh vực chính sách cốt lõi và một số "Lực đẩy chiến lƣợc", đƣa ra các hành động cho các quốc gia thành viên ASEAN. • Một phát hiện quan trọng của tổng quan này là các quốc gia thành viên ASEAN có thể đƣợc hƣởng lợi đáng kể từ các nỗ lực bổ sung và lựa chọn chính sách phù hợp với các lĩnh vực chính sách cốt lõi đƣợc xác định trong khuôn khổ khu vực. Mặc dù các liên kết khu vực mạnh mẽ, cách tiếp cận chính sách hiện tại đối với an ninh lƣơng thực ở các nƣớc thành viên ASEAN vẫn chủ yếu tập trung ở trong nƣớc và tập trung vào việc quản lý các rủi ro thị trƣờng quốc tế chứ không phải là ứng phó với các nguy cơ - nghiêm trọng hơn và thƣờng xuyên hơn - từ các gián đoạn nguồn cung trong nƣớc hoặc giải quyết các vấn đề dài hạn sẽ giúp củng cố an ninh lƣơng thực trong tƣơng lai. Các chính sách đƣợc sử dụng bao gồm các biện pháp nhằm thúc đẩy tự cung tự cấp lƣơng thực và bình ổn giá, cùng với các mạng lƣới an sinh xã hội thƣờng có mục tiêu yếu kém đƣợc củng cố bởi các kế hoạch kho dự trữ của chính phủ, vốn đã tốn kém và có khả năng gây mất an ninh lƣơng thực trong dài hạn. • Các chính phủ ASEAN có thể có lợi từ việc chấp nhận một sự hiểu biết rộng hơn về an ninh lƣơng thực và tiếp tục tập trung vào các giải pháp khu vực về an ninh lƣơng thực và quản lý rủi ro. Các thị trƣờng mở có thể góp phần tích cực vào an ninh lƣơng thực thông qua cải thiện khả năng tiếp cận lƣơng thực bằng cách tăng thu nhập của các hộ gia đình nghèo hơn; sự sẵn có của lƣơng thực, bằng cách cung lƣơng thực cho các quốc 54 gia thiếu lƣơng thực thông qua nhập khẩu và bằng cách tăng cƣờn sự đa dạng của sản phẩm; và sự ổn định chung về khả năng tiếp cận cũng nhƣ sự sẵn của lƣơng thực bằng cách chia sẻ rủi ro sản xuất giữa các quốc gia. Liên quan đến ngành lúa gạo, hội nhập thƣơng mại gạo trong phạm vi khu vực đã đƣợc thấy cải thiện một cách tích cực an ninh lƣơng thực khu vực ở một mức độ đáng kể. Các chức năng của thị trƣờng lúa gạo cũng có thể đƣợc cải thiện nhờ sự tham gia nhiều hơn của khu vực tƣ nhân trong thƣơng mại gạo trong khu vực. • Để tận dụng một số lợi ích mà việc hội nhập khu vực - thậm chí cả hội nhập toàn cầu có thể mang lại - cần giảm các rào cản thƣơng mại để ngƣời tiêu dùng có thể tiếp cận nhiều hơn với lƣơng thực cùng với các biện pháp khác về an sinh xã hội, nhƣ chuyển tiền mặt có điều kiện và chƣơng trình phiếu giảm giá thực phẩm cho các hộ gia đình dễ bị tổn thƣơng. Phù hợp với những thay đổi này, các chính phủ ASEAN cần đầu tƣ để thúc đẩy tăng trƣởng năng suất tổng thể bền vững. • Tăng trƣởng năng suất yếu tố tổng trong nông nghiệp bền vững cho an ninh lƣơng thực sẽ cần đầu tƣ và cải cách để môi trƣờng thuận lợi trong khu vực ASEAN. Bao gồm cải thiện quản lý môi trƣờng; các quy định về đất đai, tài nguyên nƣớc và đa dạng sinh học; cùng với các khoản đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng và nghiên cứu và phát triển trong nông nghiệp. Đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng giao thông và viễn thông sẽ giúp kết nối nông trại với các cơ hội thị trƣờng, kiến thức và các dịch vụ khác, bao gồm cả việc mở rộng. Các chính phủ cũng nên kiên trì cải cách để cải thiện các khung pháp lý và thể chế về quyền và quyền tiếp cận thị trƣờng đất nông thôn và nên cân nhắc các cơ hội để tăng khả năng tiếp cận của nông dân với tín dụng, bao gồm nông dân quy mô nhỏ. Nói chung, các chính phủ ít nhất cần duy trì cƣờng độ cải cách chính sách trong quá khứ nhằm giải quyết những trở ngại còn lại đối với tăng trƣởng năng suất và tiếp tục với cƣờng độ đầu tƣ nếu các xu hƣớng năng suất khu vực vẫn đƣợc duy trì. Tuy nhiên, nếu tăng trƣởng năng suất bền vững góp phần vào tăng cƣờng an ninh lƣơng thực khu vực, cƣờng độ này cần đƣợc tăng lên. 55 PHỤ LỤC I Bảng 1. Năng suất, tăng trƣởng đầu ra và đầu vào ở khu vực Đông Nam Á (%) Source: USDA (2016a), International Agricultural Productivity, Campuchia Indonesia Lào Malaysia Myanma Philippin Thái Lan Việt Nam Đông Nam Á 1961 - 1970 TFP - 1.0 1.7 0.7 3.0 -1.9 -0.2 0.3 -0.6 0.5 Đầu ra 2.7 2.7 5.7 5.4 1.4 2.6 3.4 0.5 2.6 Đầu vào 3.6 1.0 5.0 2.4 3.3 2.9 3.1 1.1 2.2 1971 - 1980 TFP -4.4 1.3 -0.9 2.1 1.9 3.2 2.3 1.3 1.8 Đầu ra -7.0 3.3 1.2 4.4 4.2 5.1 5.0 2.9 3.9 Đầu vào -2.6 2.1 2.1 2.3 2.3 1.8 2.7 1.6 2.1 1981 - 1990 TFP 3.3 0.3 1.0 3.0 -0.4 0.1 0.0 1.1 0.4 Đầu ra 6.1 4.6 3.0 4.6 0.4 1.8 2.7 4.0 3.3 Đầu vào 2.8 4.2 2.0 1.6 0.8 1.7 2.7 2.9 2.9 1991 - 2000 TFP 4.9 2.7 1.5 3.1 3.8 2.0 2.1 2.6 2.5 Đầu ra 8.0 4.4 5.1 3.4 5.9 2.7 2.6 4.3 4.0 Đầu vào 3.1 1.7 3.6 0.3 2.1 0.8 0.5 1.7 1.5 2001 - 2012 TFP 4.9 2.7 1.5 3.1 3.8 2.0 2.1 2.6 2.5 Đầu ra 8.0 4.4 5.1 3.4 5.9 2.7 2.6 4.3 4.0 Đầu vào 3.1 1.7 3.6 0.3 2.1 0.8 0.5 1.7 1.5 1961 - 2012 TFP 0.5 1.3 0.9 2.6 1.6 1.2 1.4 1.7 1.4 Đầu ra 2.7 3.7 3.8 4.1 3.7 2.9 3.2 4.2 3.6 Đầu vào 2.2 2.4 2.9 1.5 2.0 1.7 1.8 2.5 2.2