Tăng cường quản lý chính sách dân tộc trên cơ sở phân định miền núi, vùng cao và vùng dân tộc thiểu số theo trình độ phát triển

Nguyễn Lâm Thành* Nguyễn Văn Tiến** * TS. Phó Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội ** Chuyên viên Vụ Dân tộc Văn phòng Quốc hội Tóm tắt: Để có các căn cứ hoạch định chính sách, tạo các điều kiện, cơ chế đầu tư phát triển kinh tế - xã hội đối với vùng dân tộc thiểu số, miền núi, Chính phủ đã có chủ trương và tổ chức thực hiện việc phân định địa bàn miền núi, vùng cao, phân định vùng dân tộc thiểu số, miền núi theo trình độ phát triển. Kết quả phân định là các căn cứ quan trọng để Nhà nước ban hành một số cơ chế, chính sách ưu tiên, hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội nhằm ổn định, nâng cao đời sống cho nhân dân, nhất là đồng bào các dân tộc. Summary: In order to establish a solid ground for policy-making, convenient conditions and favorable mechanisms for investments in socio- economic developments in the ethnic minority and mountainous areas, the Government has issued and carried out policies on the delineation of the mountainous geographic, highland geographic and on the area delineation of ethnic minorities and mountainous areas under development level. The delimitation results are important grounds for the Government to promulgate a number of priority mechanisms and policies to support the socio-economic development investments in order to stabilize and improve the social lives, especially the ethnic minorities. Thông tin bài viết: Từ khóa: phân định địa bàn miền núi, vùng cao; vùng dân tộc thiểu số, miền núi; phát triển kinh tế - xã hội. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 20/12/2017 Biên tập : 22/02/2018 Duyệt bài : 05/03/2018 Article Infomation: Keywords: delineation of mountainous and highland geographic; ethnic minority; mountainous areas; social economic developments. Article History: Received : 20 Dec. 2017 Edited : 22 Feb. 2018 Approved : 05 Mar. 2018 TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ CHÍNH SÁCH DÂN TỘC TRÊN CƠ SỞ PHÂN ĐỊNH MIỀN NÚI, VÙNG CAO VÀ VÙNG DÂN TỘC THIỂU SỐ THEO TRÌNH ĐỘ PHÁT TRIỂN 1. Bối cảnh và mục đích phân định Hiện nay, địa bàn vùng dân tộc thiểu số, miền núi (vùng DTTS,MN) thuộc phạm vi 55/63 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương; với hơn 5.000 xã/phường, thị trấn, trên 22.000 thôn/bản. Dân số chiếm 35%, trong đó dân tộc thiểu số chiếm 14,6% dân số cả nước. Xuất phát từ yêu cầu và tầm quan trọng của việc phát triển kinh tế - xã hội địa bàn miền núi, vùng cao và vùng đồng bào dân tộc thiểu số, ngay thời kỳ đầu giai CHÑNH SAÁCH 31Số 8(360) T4/2018 đoạn đổi mới, Đảng, Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách quan trọng như Nghị quyết số 22/NQ-TW ngày 27/11/1989 “Về một số chủ trương chính sách lớn phát triển kinh tế - xã hội miền núi”. Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 72/HĐBT để thực hiện nghị quyết trên. Để có các căn cứ hoạch định chính sách, tạo các điều kiện, cơ chế đầu tư phát triển kinh tế - xã hội đối với vùng DTTS,MN, Chính phủ đã có chủ trương và tổ chức thực hiện việc phân định địa bàn miền núi, vùng cao, phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển. Kết quả phân định là các căn cứ quan trọng để Nhà nước ban hành một số cơ chế, chính sách ưu tiên, hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế- xã hội nhằm ổn định, nâng cao đời sống cho nhân dân, nhất là đồng bào các dân tộc. 2. Hình thức và kết quả phân định 2.1 Phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao Ngày 9/4/1992, Văn phòng Miền núi và Dân tộc (nay là Ủy ban Dân tộc) có Tờ trình Chính phủ số 98/MNDT về tiêu chí phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi vùng cao để làm cơ sở thực hiện phân định. - Tiêu chí miền núi: (i) Xã có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên có độ cao từ 200m trở lên so với mặt biển; (ii) Huyện miền núi là huyện có 2/3 số xã là miền núi; (iii) Tỉnh miền núi là tỉnh có 2/3 số huyện là miền núi; - Tiêu chí vùng cao: (i) Bản vùng cao là bản có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên ở độ cao 600m trở lên so với mặt biển; (ii) Xã vùng cao là xã có 2/3 diện tích đất đai tự nhiên có độ cao 600m trở lên so với mặt 1 (i) Giai đoạn 1996-2005 (10 năm): Phân định 3 khu vực (theo Thông tư số 41/UB-TT ngày 8/01/1996); (ii) Giai đoạn 2006-2011 (06 năm): Phân định 3 khu vực (theo Quyết định số 393/2005/QĐ-UBDT ngày 29/8/2005 của Ủy ban Dân tộc); (iii) Giai đoạn 2012-2016 (05 năm): Phân định 3 khu vực (theo Quyết định số 30/2012/QĐ-TTg ngày 18/7/2012 của Thủ tướng Chính phủ); (IV) Giai đoạn 2017-2020: Phân định 3 khu vực (theo Quyết định số 50/2016/QĐ-TTg ngày 3/11/2016 của Thủ tướng Chính phủ). biển; (iii) Huyện vùng cao là huyện có 2/3 số xã là vùng cao; (4) Tỉnh vùng cao là tỉnh có 2/3 số huyện vùng cao. Từ năm 1993 đến nay, lần lượt đã có 09 quyết định công nhận tỉnh, huyện, xã là miền núi, vùng cao. Kết quả phân định xã, huyện, tỉnh miền núi, vùng cao năm đến 2009: Cấp tỉnh có 12/63 tỉnh miền núi (chiếm 19%); 09/63 tỉnh vùng cao (14,3%); 23/63 tỉnh có miền núi (36,5%); Cấp huyện có 168/556 huyện vùng cao (27,7%); 133/556 huyện miền núi (22,9%); Cấp xã: Có 2.529/ 9.121 xã vùng cao (27,7%); 2.311/ 9.121 xã miền núi (25,3%). 2.2 Phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển - Đối tượng phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển là các xã/thị trấn và các thôn/bản. Trình độ phát triển của cấp xã được chia thành 03 khu vực: Khu vực I (KV1) là khu vực bước đầu phát triển; Khu vực II (KV2) là khu vực tạm ổn định, vẫn còn khó khăn; Khu vực III (KV3) là khu vực còn nhiều khó khăn, đặc biệt khó khăn (ĐBKK). - Việc phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển được thực hiện từ 1996 đến nay, qua 4 giai đoạn. Sự thay đổi về tiêu chí đã dẫn đến sự biến động về số lượng xã, thôn bản ở các khu vực theo các giai đoạn1: - Giai đoạn 1996 - 2005, có 4.652 xã được phân định, có 946 xã KV1 (20,34% so với số xã phân định); 1.969 xã KV2 (42,33%); 1.773 xã KV3 (chiếm 37,34% so với tổng số xã được phân định); còn 273 xã có đồng bào DTTS nhưng chưa được phân định. Giai đoạn này không xác định thôn/ bản ĐBKK. CHÑNH SAÁCH 32 Số 8(360) T4/2018 - Giai đoạn 2006 - 2011: 5.065 xã được phân định (tăng 413 xã so với giai đoạn 1996-2005), có 1.159 xã KV1 (22,88%); 2.197 xã KV2 (43,38%); 1.709 xã KV3 (chiếm 33,74%, giảm 3,6% so với giai đoạn 1996-2005); có 12.982 thôn/bản ĐBKK. - Giai đoạn 2012 - 2015: 5.259 xã được phân định (tăng 194 xã so với giai đoạn 2006-2011), có 1.938 xã KV1 (36,85%); 1.273 xã KV2 (24,21%); 2.048 xã KV3 (chiếm 38,94%, tăng 5,2% so với giai đoạn 2006-2011), có 18.391 thôn/bản ĐBKK (tăng 5.409 thôn/bản so với giai đoạn 2006-2011). - Giai đoạn 2016 - 2020: có 5.266 xã được phân định (tăng 07 xã so với giai đoạn 2011-2015); 1.326 xã KV1 (chiếm 25,18%); 2.008 xã KV2 (38,13%); 1.932 xã KV3 (chiếm 36,69 %, giảm 0,65% so với giai đoạn 1996 - 2005; giảm 2,25% so với giai đoạn 2011-2015); có 20.173 thôn/ bản ĐBKK (tăng 7.245 thôn/bản so với giai đoạn 2006-2011 và tăng 1.782 thôn/bản so với giai đoạn 2011-2015). 2.3 Một số hình thức phân định khác Trên thực tế, còn có các hình thức phân định (phân loại) khác liên quan đến đơn vị hành chính cấp xã do các Bộ, ngành chủ trì thực hiện; kết quả các hình thức phân định này đã và đang được Chính phủ, các bộ ngành sử dụng để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước, tham mưu xây dựng các cơ chế, chính sách áp dụng trên địa bàn cả nước, trong đó có vùng DTTS,MN, đó là: - Phân loại địa bàn khu vực biên giới trên đất liền và trên biển (do Bộ Quốc phòng chủ trì, hướng dẫn thực hiện) theo Nghị định số 161/2003/NĐ- CP của Chính phủ ngày 18/2/2003. - Phân loại xã bãi ngang ven biển và hải đảo (do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội) chủ trì, hướng dẫn thực hiện từ năm 2003 đến nay. - Phân loại đơn vị hành chính cấp xã/ phường, thị trấn (do Bộ Nội vụ chủ trì, hướng dẫn thực hiện) theo Nghị định 159/2005/ NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ. - Phân loại đơn vị hành chính theo Nghị quyết số 1211/2016/UBTVQH13 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 25/5/2016 “Về tiêu chuẩn của đơn vị hành chính và phân loại đơn vị hành chính”. 3. Việc sử dụng kết quả phân định làm cơ sở ban hành các cơ chế, chính sách phát triển kinh tế - xã hội miền núi và vùng dân tộc thiểu số, miền núi - Trên cơ sở kết quả phân định các giai đoạn, Ủy ban Dân tộc và các bộ, ngành đã tham mưu cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành và triển khai thực hiện khá nhiều chính sách, chương trình trên cơ sở phân định trên. + Về phân định miền núi, vùng cao: Đây là cơ sở để ban hành chính sách quy định trong 25 văn bản luật (như Luật Ngân sách, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đầu tư v.v.. và một số chính sách khác. + Về phân định vùng dân tộc thiểu số theo trình độ phát triển: làm cơ sở để thực hiện các chính sách chủ yếu tập trung cho việc đầu tư cơ sở hạ tầng, hỗ trợ sản xuất, ổn định đời sống, xóa đói, giảm nghèo. Đồng thời áp dụng để thực hiện các nội dung chính sách về giáo dục, y tế, bảo đảm an sinh xã hội khác, cụ thể hóa các nội dung quy định của một số luật. - Trên cơ sở các phân định trên, việc thực hiện chính sách đầu tư, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội trong nhiều năm qua, vùng DTTS,MN, vùng ĐBKK đã từng bước được bố trí, tập trung các nguồn lực để giải quyết các khó khăn đặc thù. Đa số đối tượng thụ hưởng các chính sách này là hộ nghèo, hộ cận nghèo, là đồng bào DTTS và cán bộ, công chức, viên chức, người hưởng lương từ ngân sách nhà nước đang sinh sống, công CHÑNH SAÁCH 33Số 8(360) T4/2018 tác tại vùng sâu, vùng xa, khu vực biên giới, hải đảo, an toàn khu, vùng ĐBKK. Nhiều xã KV2, KV3 và nhiều thôn/bản ĐBKK đã có bước phát triển rõ rệt về hạ tầng thiết yếu, phát triển sản xuất, đời sống, giảm nghèo nhanh và bền vững. 4 . Đánh giá về thực hiện phân định miền núi, vùng cao và vùng dân tộc thiểu số theo trình độ phát triển 4.1 Đối với việc phân định địa bàn miền núi, vùng cao - Về mục đích, việc phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao là việc làm cần thiết, làm cơ sở, căn cứ cho việc tổ chức các giải pháp quản lý nhà nước và xây dựng một số chính sách phù hợp về đầu tư, phát triển kinh tế - xã hội, ổn định đời sống cho cư dân tại chỗ. - Quá trình chỉ đạo, tổ chức thực hiện việc phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao đã có sự phối hợp, tham gia của các bộ ngành trung ương, các địa phương. - Kết quả phân định đã được thể hiện bằng quyết định công nhận xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao; đã và đang là các căn cứ quan trọng phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước và xây dựng cơ chế, pháp luật, chính sách, tổ chức thực hiện chính sách trên địa bàn xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao. Những tồn tại, hạn chế trong phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao: Thứ nhất, tiêu chí chính để xác định miền núi, vùng cao mới chỉ căn cứ yếu tố độ cao so với mặt nước biển và tiêu chí số đơn vị hành chính để xác định là là tỉnh, huyện, xã là vùng cao. Một số tiêu chí, yếu tố đặc thù về địa hình, địa chất, thổ nhưỡng, khí hậu có tác động thường xuyên tới sản xuất và đời sống của cư dân chưa được thể hiện. Thứ hai, trên thực tế, việc phân định miền núi, vùng cao vừa qua chưa phản ảnh đúng tính chất, tương quan giữa các địa phương, các vùng, tạo nên sự chênh lệch đáng kể trong kết quả xếp loại. Nhiều nơi, địa bàn trung du, đồi thấp cũng được xếp loại vùng miền núi hay vùng núi một số tỉnh đồng bằng có tính khác biệt với miền núi vùng cao. Điều này dẫn đến việc áp dụng các các chính sách thiếu sự đồng bộ, thiếu sự tập trung ưu tiên và phân tán nguồn lực. Thứ ba, từ năm 1993 đến nay (24 năm), việc phân định xã, huyện, tỉnh là miền núi, vùng cao đã được thực hiện, tuy nhiên, công tác tổng kết, đánh giá chưa được tiến hành; các bộ, ngành, địa phương chưa phối hợp rà soát, đánh giá tính phù hợp của các tiêu chí và kết quả phân định, tính khả thi của các chính sách liên quan đến địa bàn miền núi, vùng cao. 4.2 Đối với phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển - Phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển được thực hiện từ 1996 đến nay (21 năm) qua 4 giai đoạn. Các tiêu chí phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển nhằm xác định các khó khăn đặc thù, mức độ phát triển về kinh tế - xã hội của các đối tượng (cấp xã và thôn/bản). Kết quả phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển đã và đang trở thành căn cứ để xây dựng một số cơ chế, chính sách ưu tiên, hỗ trợ đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống, bảo đảm an sinh xã hội cho địa bàn DTTS,MN vùng ĐBKK. - Những chính sách áp dụng kết quả phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển đã và đang phát huy hiệu quả, tạo được những chuyển biến quan trọng về cơ sở hạ tầng thiết yếu, ổn định đời sống, xóa đói, giảm nghèo cho đồng bào vùng DTTS,MN; góp phần thực hiện các nguyên tắc công tác dân tộc; từng bước thu hẹp khoảng cách, chênh lệch về trình độ phát triển giữa vùng DTTS,MN với các vùng miền khác; bảo đảm an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội vùng DTTS,MN, khu vực biên giới, địa bàn ĐBKK... CHÑNH SAÁCH 34 Số 8(360) T4/2018 - Ủy ban Dân tộc đã bảo đảm việc phối hợp với các Bộ, ngành tham mưu cho Chính phủ ban hành các bộ tiêu chí và văn bản hướng dẫn, triển khai thực hiện. Các tiêu chí phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển ngày càng được lượng hóa, đơn giản, dễ áp dụng. Hạn chế, bất cập trong phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển: - Một là, nhìn vào kết quả phân định xã KCV3 (xã ĐBKK) trong gần 20 năm, số lượng xã hầu như không thay đổi: giai đoạn 1999-2005 là 37,34%; giai đoạn 2012-2015 là 38,94%; giai đoạn 2016-2020 là 39,69%. Điều này cho thấy còn hạn chế về hiệu quả đầu tư và kết quả thực hiện các mục tiêu của hệ thống chính sách đã, đang thực hiện trên địa bàn vùng DTTS,MN, vùng ĐBKK. - Hai là, trong các tiêu chí phân định cấp xã, thôn bản vùng DTTS,MN thành ba khu vực, tiêu chí tỷ lệ hộ nghèo, hộ cận nghèo là quan trọng số một, có ý nghĩa quyết định. Tuy nhiên, căn cứ này lại luôn có sự biến động hàng năm (chưa kể đến mức độ tin cậy và độ chính xác của kết quả đánh giá hộ nghèo của cơ sở), trong khi tính ổn định của bộ tiêu chí phân định là 5 năm, dẫn đến một số bất cập trong thực hiện chính sách đầu tư và thụ hưởng chính sách xã hội của rất nhiều đối tượng liên quan. - Ba là, thực tế, đã có khá nhiều sự thay đổi, biến động, nhưng chưa có sự điều chỉnh, đánh giá kết quả phân định phù hợp. Cùng với đó là việc mở rộng các tiêu chí và kết quả phân định chưa chính xác ở một số địa phương dẫn đến sự chênh lệch đáng kể trong xếp loại giữa các vùng, thiếu trọng tâm, trọng điểm dẫn đến việc hoạch định, tổ chức thực hiện một số chính sách trên địa bàn vùng dân tộc thiểu số đạt hiệu quả chưa cao, vừa thiếu, vừa chồng chéo, khó quản lý, khó thực hiện; đôi khi dẫn đến sự thiếu bình đẳng về đầu tư và chính sách an sinh xã hội. 4.3 Một số vấn đề đặt ra trong quá trình thực hiện các hình thức phân định liên quan đến vùng miền núi, dân tộc - Việc thực hiện phân định vùng DTTS,MN theo trình độ phát triển xuất phát từ yêu cầu và nhằm mục tiêu thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước của cơ quan Ủy ban Dân tộc, trực tiếp phục vụ việc chỉ đạo, tổ chức thực hiện chính sách trên địa bàn vùng DTTS,MN (chủ yếu áp dụng cho các xã, thôn bản thuộc Chương trình 135). Quá trình thực hiện, các bộ, ngành, địa phương đã áp dụng các kết quả phân định vào việc triển khai, thực hiện các chính sách khác. Việc này dẫn đến sự chồng chéo, khó phối hợp trong hướng dẫn, thực hiện, thiếu tập trung nguồn lực cho các mục tiêu quan trọng; tạo kẽ hở, thực hiện sai về đối tượng, địa bàn một số chính sách. - Trong các văn bản của Chính phủ và Ủy ban Dân tộc liên quan đến các hình thức phân định chưa thể hiện sự thống nhất về các khái niệm và nội hàm các khái niệm: “miền núi, vùng cao”, “vùng dân tộc thiểu số, miền núi”, “vùng miền núi, dân tộc thiểu số”, “vùng khó khăn”, “vùng đặc biệt khó khăn” - Theo chức năng, nhiệm vụ, việc xác định bộ tiêu chí và thực hiện các loại phân định liên quan đến địa bàn miền núi, vùng cao, vùng ĐBKK, vùng DTTS,MN, khu vực biên giới, hải đảo đang thuộc trách nhiệm của một số Bộ, ngành khác nhau: Ủy ban Dân tộc, Bộ Nội vụ, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, Bộ Quốc phòngVì vậy, việc phối hợp giữa các bộ để rà soát, xây dựng các tiêu chí đánh giá, các hình thức phân định (phân loại) và sử dụng kết quả phân định phục vụ cho nhiệm vụ quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực là hết sức quan trọng, cần sự phối hợp, thống nhất giữa các bộ, ngành và địa phương. (Xem tiếp trang 40) CHÑNH SAÁCH 35Số 8(360) T4/2018