Tăng thuế thuốc lá ở Việt Nam và kinh nghiệm cải cách thuế thuốc lá ở một số quốc gia

Tóm tắt: Thuốc lá là sản phẩm được hạn chế tiêu dùng vì gây ra những tác hại lớn đối với sức khỏe con người. Các quốc gia trong đó có Việt Nam đã và đang tích cực thực hiện các biện pháp kiểm soát thuốc lá. Tăng thuế đối với thuốc lá là biện pháp được sử dụng phổ biến vì làm giảm tiêu dùng thuốc lá hiệu quả, mang lại nhiều lợi ích khác cho xã hội và có thể làm tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Nguyễn Hạnh Nguyên* Phan Thị Lan Phương** * TS. Đại học Quốc gia Hà Nội * ThS. Tổ chức HealthBridge Canada tại Việt Nam Abstract Tobacco is a product under the encouragement of limited consumption because of its provision of great harms to the human health. A number of countries including Vietnam have been actively carrying out tobacco consumption control measures. Tax increase on tobacco is normally used as a common measure because it effectively reduces tobacco consumption, provides other benefits to the society, and may increase the revenues to the state budget. Thông tin bài viết: Từ khóa: thuốc lá, thuế thuốc lá, cải cách thuế thuốc lá Lịch sử bài viết: Nhận bài : 05/10/2018 Biên tập : 22/10/2018 Duyệt bài : 26/10/2018 Article Infomation: Keywords: tobacco; tobacco taxation; tobacco taxation reform Article History: Received : 05 Oct. 2018 Edited : 22 Oct. 2018 Approved : 26 Oct. 2018 TĂNG THUẾ THUỐC LÁ Ở VIỆT NAM VÀ KINH NGHIỆM CẢI CÁCH THUẾ THUỐC LÁ Ở MỘT SỐ QUỐC GIA 1. Vai trò của thuế thuốc lá Thuốc lá là sản phẩm hạn chế tiêu dùng vì gây ra những tác hại lớn đối với sức khỏe con người. Trên thế giới hiện nay, nhiều nước đánh thuế tiêu thụ đặc biệt (TTĐB) đối với thuốc lá với mức thuế suất đặc biệt cao nhằm mục tiêu kiểm soát tiêu dùng đối với loại sản phẩm có hại này. Nhiều bằng chứng đã cho thấy, tăng giá các sản phẩm thuốc lá thông qua biện pháp tăng thuế là biện pháp hiệu quả nhất để giảm tiêu dùng thuốc lá. Thuế cao hơn làm tăng giá thuốc lá, khiến một bộ phận người hút thuốc lá bỏ thuốc, hoặc giảm thiểu số lượng điếu hút và ngăn chặn một bộ phận bắt đầu hút thuốc. Tăng thuế thuốc lá không chỉ giúp những người đang hút thuốc lá bỏ thuốc, quan trọng hơn nó giúp ngăn chặn ngay từ đầu việc hút thuốc của giới trẻ, thế hệ tương lai của xã hội. Đa số những người hút thuốc hiện tại đều bắt đầu hút thuốc từ khi còn trẻ. Việc tăng thuế thuốc lá sẽ khiến thanh thiếu niên ít có điều kiện mua thuốc KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 59Số 20(372) T10/2018 lá hơn, nhờ đó giúp bảo vệ các thế hệ tương lai khỏi bệnh tật, tử vong sớm do thuốc lá gây ra. Theo Tổ chức Y tế thế giới, trung bình khi giá thuốc lá tăng 10% sẽ làm giảm sử dụng thuốc lá khoảng 4% tại các nước có thu nhập cao và 5% tại các nước có thu nhập trung bình và thấp. Biện pháp thuế đặc biệt có hiệu quả với nhóm thanh thiếu niên, ước tính khi giá thuốc lá tăng khoảng 10% thì sẽ giảm sử dụng thuốc lá khoảng 10% hoặc hơn ở nhóm trẻ tuổi1. Ngân hàng Thế giới và Tổ chức Y tế thế giới đánh giá, chính sách giá và thuế là một trong những chính sách quan trọng nhất để kiểm soát tiêu dùng thuốc lá và có vai trò chiếm tới 50% trong việc giảm cầu. Bên cạnh lợi ích cơ bản là làm giảm sử dụng thuốc lá qua đó giảm bệnh tật, tử vong và gánh nặng kinh tế do việc sử dụng thuốc lá, tăng thuế thuốc lá còn giúp tăng thu thuế của Nhà nước. Chính vì vậy, tăng thuế được gọi là biện pháp có lợi đôi đường: lợi cho sức khỏe người dân và lợi cho ngân sách nhà nước. Ở Việt Nam, với một nửa dân số đang ở độ tuổi dưới 30, ước tính với mức thuế tăng thêm 5.000 đồng cho mỗi bao thuốc sẽ giúp giảm 1,8 triệu người hút thuốc và sẽ giúp tránh được tử vong sớm cho khoảng một triệu người Việt Nam; việc áp dụng thuế suất tuyệt đối trong cơ cấu thuế TTĐB đối với mặt hàng thuốc lá và tăng thuế thường xuyên cho đến khi chiếm tới 70% giá bán lẻ thuốc lá sẽ đóng góp đáng kể vào việc ngăn chặn các bệnh không lây nhiễm2. 2. Quá trình cải cách thuế thuốc lá ở Việt Nam và tác động của tăng thuế Luật Thuế TTĐB ở Việt Nam ra đời từ năm 1990, ngay từ thời điểm đó, thuốc lá đã 1 Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018. 2 Ousmane Dione - Giám đốc Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam và Kidong Park - Trưởng đại diện Tổ chức Y tế Thế giới tại Việt Nam: Tăng thuế thuốc lá sẽ cứu sống, nâng cao sức khỏe người dân Việt Nam. 3 Thi hành theo Nghị quyết số 270B-NQ/HĐNN8 ngày 08/08/1990 về thi hành Luật Thuế TTĐB, Luật Thuế TTĐB số 05/1998/QH10 4 Thi hành theo Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Thuế TTĐB và Luật Thuế GTGT số 57/2005/QH11 ngày 29/2/2005, và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế TTĐB số 70/2014/QH13 ngày 26/11/2014. là đối tượng chịu thuế TTĐB. Trong thời gian từ năm 1990 đến năm 2005, thuế suất thuế TTĐB được đánh ở các mức khác nhau đối với các sản phẩm thuốc lá tùy vào loại sản phẩm và xuất xứ của nguyên liệu đầu vào3. Giai đoạn từ năm 2006-2016: Việt Nam đã tiến hành 3 lần điều chỉnh thuế4, cụ thể: + Năm 2006, thuế TTĐB đối với mặt hàng này được điều chỉnh từ các mức 25%, 45%, 65% thành một mức thống nhất là 55% tính trên giá xuất xưởng. + Năm 2008, thuế TTĐB được tăng từ 55% lên 65% giá xuất xưởng. + Năm 2016: thuế suất thuế TTĐB tăng từ 65% lên 70% giá xuất xưởng. Nhìn chung các lần tăng thuế này đều có biên độ tăng khá nhỏ (mức tăng thuế thấp) và không liên tục hàng năm. Cũng thời gian đó, thu nhập người dân đã tăng lên nhiều lần, vì vậy, tác động của việc tăng thuế rất hạn chế về cả mức độ giảm tiêu dùng và tăng thu ngân sách. Điều này thể hiện qua các con số dưới đây: Năm 2006, Chính phủ điều chỉnh thuế 3 mức về một mức làm tổng tiêu dùng thuốc lá trong nước giảm từ 4.032 triệu bao năm 2005 xuống còn khoảng 3.451 triệu bao năm 2006. Năm 2007, tổng tiêu dùng lại tăng trở lại đạt 3.897 triệu bao, xấp xỉ mức tiêu dùng trước khi tăng thuế. Tương tự, khi tăng thuế vào năm 2008, tổng tiêu dùng thuốc lá giảm từ 3.897 triệu bao năm 2007 xuống 3.571 triệu bao năm 2008, nhưng năm 2009 lại tăng trở lại đạt mức 3.934 triệu bao, thậm chí mức tiêu thụ còn cao hơn mức khi chưa tăng thuế. Năm 2016 tăng thuế từ 65% lên 70%, tiêu thụ cũng giảm một chút, rồi tăng trở lại vào năm 2017 (Hình 1). KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 60 Số 20(372) T10/2018 Hình 1: Tiêu thụ thuốc lá tại Việt Nam giai đoạn 1990-2017 (triệu bao 20 điếu) Nguồn: Tổng cục Thống kê, các báo cáo đã công bố của Hiệp hội Thuốc lá, Tổng công ty Thuốc lá Vinataba Nguyên nhân chính của việc mức tiêu dùng không giảm qua các năm là do mức tăng thuế quá thấp, tác động tới giá bán lẻ không đáng kể, không theo kịp mức tăng đều đặn hàng năm của lạm phát và thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam. Trong giai đoạn 2005 - 2016 thu nhập trên đầu người danh nghĩa đã tăng 4,7 lần trong khi giá thuốc lá danh nghĩa chỉ tăng 2,2 lần 5 Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018. (hình 2). Đồng thời trong cùng giai đoạn này (2005 - 2016), chúng ta cũng thấy chỉ số giá thuốc lá tính theo phần trăm thu nhập (RIP - phần trăm thu nhập cần thiết để mua 100 bao thuốc lá) của nhãn phổ biến nhất (Vinataba) đã giảm đáng kể. Nếu năm 2005, người tiêu dùng phải bỏ ra khoảng 9% thu nhập để mua 100 bao Vinataba thì năm 2016 chỉ còn phải bỏ ra 4,3% thu nhập (hình 3)5. Hình 2: Giá bán lẻ thuốc lá và thu nhập đầu người tại Việt Nam 2005-2016 Nguồn: Số liệu từ Tổng cục Thống kê và các Báo cáo toàn cầu của WHO về kiểm soát thuốc lá KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 61Số 20(372) T10/2018 Hình 3: Chỉ số giá tính theo phần trăm thu nhập quốc dân trên đầu người (RIP) 2005-2016 Nguồn: Số liệu từ Tổng cục Thống kê và các Báo cáo toàn cầu của WHO về kiểm soát thuốc lá Xét về góc độ thu ngân sách từ thuế, tăng thuế làm tăng doanh thu thuế thuốc lá, mặc dù tiêu dùng có giảm nhẹ vào các năm tăng thuế, tuy nhiên mức tăng không cao do mức tăng thuế thấp và cơ cấu thuế tỷ lệ có rủi ro trốn thuế cao. Cụ thể, năm 2006 tổng thu thuế thuốc lá tăng từ 6.071 lên 6.085 tỷ đồng, năm 2008 tổng thu thuế tăng từ 6.338 lên 7.529 tỷ đồng, và trong lần tăng thuế năm 2016 doanh thu thuế tăng thêm 1.250 tỷ đồng6. 3. Kinh nghiệm từ cải cách thuế thuốc lá của Philippines và Thái Lan 3.1 Thuế thuốc lá ở Philippines Philippines áp dụng thuế TTĐB thuốc lá theo hình thức thuế tuyệt đối7. Trước năm 2012, hệ thống thuế áp theo 4 nhóm với các mức thuế khác nhau dao động từ 2,72 Peso 6 Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018. 7 Thuế tuyệt đối: là một khoản tiền thuế cụ thể được đánh trên mỗi đơn vị của sản phẩm, ví dụ: Singapore thu thuế 8 đô la Singapore/bao thuốc lá 20 điếu. 8 Campaign for Tobacco-Free Kids. Tobacco Tax Success Story: Phillippines. 2017. https://www.tobaccofreekids.org/ assets/global/pdfs/en/success_Philippines_en.pdf 9 Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018. 10 Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018. tới 28,3 peso một bao thuốc, tùy thuộc vào mức giá bán sản phẩm8. Khi đó, Philippines là một trong những quốc gia có số người hút thuốc lá nhiều nhất ở khu vực Đông Nam Á với hơn 28% dân số trưởng thành hút thuốc, gần một nửa nam giới (47,7%) và 1/10 nữ giới (9%) hút thuốc. Tỷ lệ hút thuốc ở thanh thiếu niên (13-15) là 8,9%, với 12,9% nam và 5,3% nữ hút thuốc9. Năm 2012, Philippines thông qua Luật Cải cách thuế (Sin Tax Act), chuyển cấu trúc thuế 4 nhóm xuống còn 2 nhóm và tăng mạnh thuế suất đều đặn qua các năm từ 2013-2016 để tiến tới còn một mức thuế chung vào năm 2017, với mức thuế là 30 Peso/bao thuốc (~17.000 VNĐ). Từ sau 2017, mức thu tiếp tục được điều chỉnh tăng mỗi năm 4%10. KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 62 Số 20(372) T10/2018 Nguồn: Bộ Y tế, WHO, HealthBridge. Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018 Kết quả tác động của thuế thuốc lá11: • Giá thuốc lá tăng: Sau khi tăng thuế TTĐB, giá trung bình mỗi bao thuốc lá ở Philippine đã tăng gấp rưỡi, từ 21,1 Peso năm 2012 lên 31,3 Peso năm 2013. • Sản lượng tiêu thụ giảm: Sản lượng tiêu thụ trong nước giảm từ 5,76 tỷ gói trong năm 2012 xuống 4,97 tỷ gói trong năm 2013. Một phần trong số giảm là do năm 2012 ngành công nghiệp thuốc lá “gia tăng sản xuất” và đưa ra thị trường nhiều sản phẩm hơn trước khi thuế suất mới có hiệu lực. 11 Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018. • Số người hút thuốc giảm: Số liệu điều tra GATS 2009 và 2013 cho thấy tỷ lệ hút thuốc lá trong số người trưởng thành Philippines đã giảm từ 28,3% năm 2009 xuống 22,7% năm 2015. • Thu ngân sách tăng: Doanh thu từ thuế thuốc lá đã tăng hơn gấp đôi trong vòng 1 năm, từ 680 triệu USD năm 2012 lên 1,66 tỷ USD năm 2013, mặc dù tiêu thụ giảm. Doanh thu thuế tiếp tục tăng lên thành 2,2 tỷ USD vào năm 2015. Phần lớn doanh số gia tăng từ thu thuế thuốc lá được dành cho y tế, chủ yếu là vào chương trình bảo hiểm y tế quốc gia. Hình 2: Tỷ lệ thuế TTĐB theo giá bán buôn, lượng tiêu thụ và doanh thu thuế ở Thái Lan Nguồn: Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018 KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 63Số 20(372) T10/2018 3.2 Thuế thuốc lá ở Thái Lan Thái Lan áp dụng hệ thống thuế thuốc lá theo tỷ lệ phần trăm tính trên giá bán buôn (khác với thuế tỷ lệ của Việt Nam tính trên giá xuất xưởng - là mức giá rất thấp và dễ bị chi phối do nhà sản xuất). Từ năm 1993 đến năm 2015, Chính phủ Thái Lan thực hiện 10 lần tăng thuế (khoảng 2 năm một lần), làm cho thuế tăng từ 55% lên 87% giá bán buôn đã có thuế (tương đương mức tăng từ 120% giá xuất xưởng lên 670% giá xuất xưởng như cách tính thuế ở Việt Nam) (Hình 2). Kết quả tác động của tăng thuế thuốc lá:12 • Giá thuốc lá tăng: Việc tăng thuế thuốc lá ở Thái Lan khiến giá thuốc lá tại quốc gia này tăng từ 0,5 USD mỗi bao thuốc (1993) lên 2,2 USD mỗi bao thuốc (2015). • Tỷ lệ hút thuốc giảm: tỷ lệ hút thuốc chung giảm từ 32% (năm 1991) xuống 19,9% (2015); tỷ lệ hút thuốc ở nam giới giảm từ 59,33% (1991) xuống còn 41,69% vào năm 2011; ở nữ giới giảm từ 4,95% (1991) xuống 2,14% (2011). • Việc tăng thuế đã giúp nguồn thu ngân sách từ thuế tăng đáng kể, từ 500 triệu USD năm 1993 lên 2,1 tỷ USD năm 2015. • Tỷ lệ tiêu dùng thuốc lá lậu của Thái Lan thấp (4,8% 2011), chính sách tăng thuế của Thái Lan không làm gia tăng buôn lậu. Nhờ việc áp dụng chính sách thuế mà Thái Lan đã tránh được 31.867 ca tử vong trong giai đoạn 1993 - 2006 và 319.456 ca tử vong trong giai đoạn 1991-2026. 3.3 Kinh nghiệm của Thái Lan và Philippines Kinh nghiệm cải cách thuế thuốc lá ở Thái Lan và Phillipnes đã cho thấy, đánh thuế cao và tăng thuế thuốc lá một cách đều đặn giúp cho tỷ lệ hút thuốc giảm, tiêu dùng thuốc lá giảm nhẹ nhưng thu thuế vẫn tăng cao. Khi so sánh tỷ lệ thuế, tiêu dùng và số thu thuế của 3 quốc gia (Bảng 2), có thể thấy một khoảng cách và tổn thất về doanh thu thuế lớn do việc đánh thuế thuốc lá thấp ở Việt Nam so với hai nước còn lại. Cụ thể, sản lượng thuốc lá tiêu thụ ở Thái Lan chỉ tương đương khoảng ½ sản lượng tiêu thụ 12 Bộ Y tế, WHO, HealthBridge, Hỏi đáp về thuế thuốc lá tại Việt Nam, 2018. ở Việt Nam (2,19 tỷ bao so với 3,9 tỷ bao) nhưng doanh thu từ thuốc thuốc lá lại cao gần gấp 3 (2,09 triệu USD so với 708 triệu USD). Tương tự, sản lượng thuốc lá tiêu thụ ở Philipines thấp hơn ở Việt Nam (3,6 tỷ bao so với 3,9 tỷ bao) nhưng doanh thu từ thuế cũng cao gấp hơn 3 lần (2,2 triệu USD so với 708 triệu USD) . Bảng 2: So sánh tỷ lệ thuế, tiêu thụ và thu thuế Thai Lan, Philippines và Việt Nam Tên quốc gia Thuế thuốc lá tính trên giá bán lẻ Sản lượng thuốc lá tiêu thụ (triệu bao) Nguồn thu từ thuế thuốc lá (triệu USD) THÁI LAN (2015) 70% 2.191 2.091 PHI- LÍP-PIN (2014) 53% 3.638 2.200 VIỆT NAM (2015) 36% 3.900 708 4. Thay lời kết Có thể nói, xét về tổng thể, tăng thuế thuốc lá là giải pháp cùng thắng, mang lại lợi ích cho toàn xã hội cả về sức khỏe lẫn kinh tế. Việc tăng thuế thuốc lá có tác động vừa làm giảm tiêu dùng vừa làm tăng doanh thu thuế cho ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, để chính sách thuế phát huy hiệu quả thì thuế thuốc lá cần tăng mạnh và tăng liên tục. Thực tiễn của Việt Nam những năm qua cho thấy, nếu chỉ tăng thuế một lần và ở mức thấp thì tiêu dùng chỉ giảm trong ngắn hạn rồi lại tăng trở lại. Bên cạnh đó, do mức thuế hiện nay của Việt Nam còn rất thấp (khoảng 35,6% giá bán lẻ), nên cần tăng mạnh thuế thuốc lá để vừa tăng doanh thu thuế vừa giảm tiêu dùng thuốc lá. Trong giai đoạn hiện nay, để đạt mục tiêu quốc gia về giảm tỷ lệ hút thuốc lá tới năm 2020, Tổ chức Y tế thế giới khuyến cáo thuế thuốc lá ở Việt Nam cần được bổ sung ở mức tối thiểu là 2.000 đồng/bao và tối ưu là 5.000 đồng/bao, bên cạnh đó, thuế thuốc lá ở Việt Nam cần tiếp tục tăng sao cho đạt tỷ lệ thuế chiếm 70% hoặc hơn trong giá bán lẻ■ KINH NGHIÏåM QUÖËC TÏË 64 Số 20(372) T10/2018