Thể chế pháp lý giám sát của nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước hiện nay - Thực trạng và giải pháp

Tóm tắt: Thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động giám sát của các cá nhân hay cộng đồng trực tiếp hoặc thông qua các thiết chế giám sát của Nhân dân do pháp luật quy định. Việc hoàn thiện thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước sẽ góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát của Nhân dân đối với cơ quan hành chính nhà nước. Hoàng Minh Hội* * TS. GVC. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. Abstract The legal provisions for the People’s supervision towards state administrative agencies is the whole of legal norms, which have a closed and unique relationship to govern the social relations arising in the supervisory activities by the individuals or communities directly or through the People's supervisory institutions regulated by the legal provisions. The improvement of the legal provisions for the People’s supervision for state administrative agencies will contribute to increase the quality and effectiveness of the People's supervision of state administrative agencies. Thông tin bài viết: Từ khóa: thể chế pháp lý; giám sát của Nhân dân; giám sát đối với cơ quan hành chính; thể chế pháp lý về giám sát. Lịch sử bài viết: Nhận bài : 25/04/2018 Biên tập : 08/05/2018 Duyệt bài : 15/05/2018 Article Infomation: Keywords: legal provisions; the People’s supervision; supervision towards state administrative agencies; legal provisions on supervision. Article History: Received : 25 Apr. 2018 Edited : 08 May 2018 Approved : 15 May 2018 THỂ CHẾ PHÁP LÝ GIÁM SÁT CỦA NHÂN DÂN ĐỐI VỚI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP 1. Khái niệm, nội dung, hình thức và các yếu tố bảo đảm hoàn thiện thể chế pháp lý Nhân dân giám sát các cơ quan hành chính nhà nước Trong bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước (HCNN) có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng. Hoạt động của hệ thống cơ quan này diễn ra trên tất cả các lĩnh vực của đời sống, tác động trực tiếp và thường xuyên đến quyền, lợi ích của tổ chức và cá nhân ở mọi thành phần xã hội. Do vậy, hoạt động kiểm tra, giám sát đối với cơ quan HCNN là yêu cầu khách quan, cần thiết và không chỉ đơn thuần từ phía các cơ quan nhà nước mà quan trọng hơn là cần phải thiết lập cơ chế giám sát bên ngoài, trước hết là cơ chế giám sát thường xuyên và có hiệu quả từ phía Nhân dân đối với cán NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 9Số 10(362) T5/2018 bộ, công chức, viên chức, cơ quan HCNN để bảo đảm quyền lực nhà nước thực sự thuộc về Nhân dân. Giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN là theo dõi, xem xét, đánh giá, kiến nghị của các cá nhân hay cộng đồng dân cư trực tiếp hoặc thông qua Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam các cấp và các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, báo chí, phương tiện truyền thông và các tập thể lao động đối với hoạt động của Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân (UBND) các cấp, các sở, phòng, ban nhằm thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn được giao. Để hoạt động giám sát của Nhân dân có hiệu quả, nhiệm vụ trước mắt là hoàn thiện thể chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan HCNN nói riêng phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Có thể khẳng định rằng, thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN có vai trò quan trọng trong cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung và cơ chế giám sát Nhân dân đối với cơ quan HCNN nói riêng. Thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN ghi nhận, chuyển tải quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng về giám sát của Nhân dân thành các quy định pháp luật; góp phần xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính chuyên nghiệp, hiện đại, góp phần đấu tranh phòng chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí và các hành vi tiêu cực khác trong cơ quan HCNN; góp phần bảo đảm hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính. Đặc biệt, thể chế pháp lý giám sát 1 Từ điển Luật học (2006), Nxb. Bách khoa – Nxb. Tư pháp, tr. 703 2 Nguyễn Minh Đoan (chủ biên), (2016), Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước của các cơ quan nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Nxb. Chính trị Quốc gia, tr. 43; Trần Ngọc Đường (Chủ nhiệm), (2014) Báo cáo Tổng hợp kết quả nghiên cứu Đề tài khoa học cấp Bộ: Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta, (do Viện Nghiên cứu Lập pháp chủ trì). Hà Nội, tr. 6; Trịnh Đức Thảo (2017), Báo cáo Tổng hợp kết quả nghiên cứu Đề tài khoa học cấp Bộ: Giải pháp đột phá xác định cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp ở nước ta hiện nay, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (chủ trì), năm 2017, tr. 40. 3 Nguyễn Long Hải (2016), Thể chế pháp lý về kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam. Luận án TS, Học viện Hàn lâm KHXH Việt Nam, Hà Nội, 2016, tr. 41. của Nhân dân đối với cơ quan HCNN phát huy quyền làm chủ của Nhân dân trong việc tham gia quản lý Nhà nước và xã hội, bảo vệ quyền, lợi ích chính đáng của Nhân dân, lợi ích của Nhà nước, xã hội. Từ điển Luật học định nghĩa thể chế là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội buộc mọi người phải tuân theo”1. Thể chế cũng có thể được hiểu là tổng thể các quy định, các nguyên tắc xác lập các quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật, tạo lập nên “luật chơi” trong các lĩnh vực của đời sống xã hội. Một số công trình khoa học nghiên cứu về cơ chế pháp lý đã thừa nhận thể chế pháp lý được coi là một bộ phận quan trọng, không thể thiếu của cơ chế pháp lý nói chung2. Thể chế pháp lý kiểm soát quyền lực “là tổng thể những quy định trong Hiến pháp và pháp luật do Nhà nước ban hành, bao gồm những quy định về nguyên tắc, chủ thể, đối tượng, nội dung, hình thức, quy trình, thủ tục, các biện pháp, hậu quả pháp lý”3. Như vậy, thể chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN là tổng thể các quy định pháp luật, các nguyên tắc xác định địa vị pháp lý của chủ thể giám sát và trách nhiệm của đối tượng giám sát; xác định phạm vi giám sát; quy định về hình thức và phương pháp giám sát; thiết lập trình tự, thủ tục giám sát và quy định về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN. Từ những phân tích trên đây, có thể hiểu: Thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động giám sát của NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 10 Số 10(362) T5/2018 các cá nhân hay cộng đồng trực tiếp hoặc thông qua MTTQ Việt Nam các cấp và các tổ chức chính trị - xã hội, các tổ chức xã hội, báo chí, phương tiện truyền thông và các tập thể lao động đối với Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, các sở, ban ngành địa phương, được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những trình tự, thủ tục và hình thức nhất định. Khái niệm trên đây cho thấy, thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN có cấu trúc chặt chẽ, vừa bảo đảm tính liên kết nội tại, tính hệ thống, vừa bảo đảm tính xác định chặt chẽ về nội dung và hình thức biểu hiện. Theo đó, về nội dung điều chỉnh, thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN là tổng thể các quy phạm pháp luật quy định các chủ thể Nhân dân có thẩm quyền giám sát, đối tượng chịu sự giám sát; phạm vi giám sát; hình thức và phương pháp giám sát; trình tự, thủ tục và hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. Về mặt hình thức, thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN được thể hiện trong các VBQPPL với các cấp độ hiệu lực pháp lý khác nhau, từ Hiến pháp đến luật và các văn bản dưới luật, tạo thành trật tự thống nhất, được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định. Các yếu tố bảo đảm hoàn thiện thể chế pháp lý về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN bao gồm yếu tố về chính trị - tư tưởng, kinh tế - xã hội và các yếu tố pháp lý. Yếu tố về chính trị - tư tưởng là chủ trương, chính sách của Đảng về bảo đảm quyền giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN, điều kiện tiên quyết để hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này. Yếu tố về kinh tế - xã hội là những điều kiện, phương tiện vật chất, môi trường xã hội trong đó tồn tại các thiết chế như gia đình, cộng đồng, tổ chức xã hội, các hiệp hội, tập thể lao động, những giá trị truyền thống, đạo đức, ý thức chấp hành pháp luật của chủ thể pháp luật, trách nhiệm của cá nhân với cộng đồng, với xã hội là những bảo đảm xã hội rất cần thiết để tạo ra “dư luận xã hội”, có vai trò gây “ảnh hưởng” đến quá trình thực hiện kết quả giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN. Yếu tố về pháp lý khác là mức độ hoàn thiện, đồng bộ của hệ thống pháp luật của quốc gia, ý thức pháp luật và văn hóa pháp lý của cán bộ, công chức, của các tầng lớp Nhân dân có tác động tích cực đến việc hoàn thiện các nội dung của pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN. Bên cạnh đó, cần xây dựng và hoàn thiện cơ chế phối hợp giữa giám sát Nhà nước, giám sát của Đảng với giám sát của Nhân dân trong đó phải xác định rõ nghĩa vụ, trách nhiệm của hệ thống các cơ quan trong bộ máy nhà nước, người có thẩm quyền trong việc tiếp nhận và xử lý những kiến nghị giám sát của Nhân dân đúng quy định của pháp luật. 2. Thực trạng thể chế pháp lý Nhân dân giám sát các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay Về địa vị pháp lý của chủ thể giám sát Nhân dân đối với cơ quan HCNN, pháp luật hiện hành quy định có nhiều chủ thể thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với hoạt động của cơ quan HCNN. Đó là MTTQ và các tổ chức thành viên của Mặt trận như Công đoàn, Đoàn Thanh niên cộng sản (TNCS) Hồ Chí Minh, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam; Ban Thanh tra nhân dân (TTND), Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; báo chí và phương tiện truyền thông; cá nhân công dân (bằng việc thực hiện quy chế dân chủ, thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo). Đồng thời pháp luật có những quy định tạo ra cơ chế phối hợp giữa giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận với giám sát của Quốc hội, giám sát của Hội đồng Nhân dân (HĐND). Nhóm các quy phạm này còn quy định trách nhiệm của đối tượng giám sát là Chính phủ và UBND, cán bộ, công chức, viên chức hành chính các cấp bảo đảm để MTTQ và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội, công dân giám sát các hoạt động của cơ quan HCNN. Về phạm vi giám sát, Hiến pháp năm 2013 và Luật MTTQ Việt Nam năm 2015, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật Tổ NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 11Số 10(362) T5/2018 chức chính quyền địa phương (CQĐP) năm 2015, Luật Thanh tra năm 2010, Luật Công đoàn năm 2012 và các văn bản pháp luật có liên quan đã quy định phạm vi giám sát bao trùm các hoạt động của cơ quan HCNN, việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức, viên chức hành chính nhà nước, việc thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của Nhân dân. Đồng thời, nhiều văn bản pháp luật cũng ghi nhận phạm vi giám sát của Nhân dân đối với các lĩnh vực của hoạt động quản lý hành chính, gắn với chức năng và nhiệm vụ của từng chủ thể, mục đích là phát huy lợi thế của các chủ thể, bảo đảm “tính chuyên sâu” trong hoạt động giám sát đối với cơ quan HCNN. Pháp luật quy định các hình thức, phương pháp giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN đa dạng, phong phú, tạo ra sự thuận lợi cho các chủ thể thực hiện quyền giám sát đối với cơ quan HCNN. Thực hiện các quy định pháp luật đã tạo ra bầu không khí cởi mở, đối thoại và tạo ra sự đồng thuận giữa chủ thể giám sát và các đối tượng giám sát trong việc kiếm tìm giải pháp để giải quyết những kiến nghị về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN. Pháp luật quy định trình tự, thủ tục khách quan, bảo đảm tính kịp thời, thuận tiện, đại chúng của hoạt động giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN cho từng loại chủ thể: trình tự, thủ tục thực hiện nhiệm vụ giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; trình tự, thủ tục giám sát của Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; trình tự, thủ tục của cá nhân công dân qua việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở. Pháp luật quy định trách nhiệm của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền khi nhận được kiến nghị của các chủ thể giám sát của Nhân dân có trách nhiệm trả lời kiến nghị về kết quả giám sát của Nhân dân. CQĐP có trách nhiệm lắng nghe, giải quyết và trả lời các kiến nghị của Ủy ban MTTQ Việt Nam và các tổ chức 4 Đào Trí Úc (chủ biên) (2010), Cơ chế giám sát của nhân dân đối với bộ máy Đảng và Nhà nước - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội,tr.208-209. chính trị - xã hội ở địa phương về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương (Điều 15 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015). Đồng thời, pháp luật quy định trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ hoạt động giám sát, trách nhiệm giải trình của đối tượng giám sát. Bên cạnh những kết quả đạt được trên đây, thể chế pháp lý Nhân dân giám sát cơ quan HCNN còn tồn tại những bất cập, hạn chế: Nhóm quy phạm pháp luật quy định địa vị pháp lý của chủ thể giám sát Nhân dân và đối tượng giám sát bộc lộ một số bất cập như chưa tạo ra sự độc lập của các chủ thể giám sát của Nhân dân trong việc thực hiện nhiệm vụ giám sát hoạt động cơ quan HCNN. MTTQ Việt Nam chưa thể hiện đầy đủ với tư cách là thiết chế quan trọng bậc nhất trong cơ chế pháp lý Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Pháp luật chưa thiết kế được mô hình bảo đảm cho MTTQ hoạt động độc lập; do vậy, trên thực tế MTTQ lệ thuộc vào chính đối tượng bị giám sát về ngân sách, biên chế, dẫn đến tình trạng các chủ thể giám sát của Nhân dân rất khó độc lập khi thực hiện nhiệm vụ của mình4. Thể chế pháp lý tồn tại nhiều quy định mang tính chất “ban phát” cho MTTQ và các tổ chức thành viên và các chủ thể khác khi thực hiện quyền giám sát. Ví dụ, Điều 101 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch Uỷ ban trung ương MTTQ Việt Nam và người đứng đầu cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được mời tham dự phiên họp của Chính phủ khi bàn các vấn đề có liên quan” trong khi đó, Điều 9 Luật về Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 quy định: “Ủy ban MTTQ Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận có thể được mời tham gia hoạt động giám sát”. Chủ tịch Ủy ban MTTQ Việt Nam và người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương được mời tham dự các phiên họp UBND cùng cấp khi bàn về các vấn đề có liên quan (Điều 15, Điều 116 Luật Tổ chức CQĐP). Các quy NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 12 Số 10(362) T5/2018 định pháp luật này chưa bảo đảm cho các thiết chế Nhân dân chủ động, tích cực thực hiện quyền giám sát của mình. Pháp luật mới chỉ tập trung quy định vai trò giám sát của MTTQ, trong khi đó các quy định về vai trò, chức năng, nhiệm vụ giám sát của các tổ chức thành viên của Mặt trận đối với cơ quan HCNN rất mờ nhạt, chủ yếu là một số quy định về trách nhiệm của các tổ chức này trong việc động viên hội viên và Nhân dân tham gia giám sát. Một số quy định pháp luật về quyền và trách nhiệm của tổ chức Công đoàn trong thực hiện quyền giám sát đối với cơ quan HCNN còn thiếu các yếu tố bảo đảm về mặt pháp lý. Kinh phí, cơ sở vật chất để phục vụ hoạt động của Công đoàn phụ thuộc vào cơ quan nhà nước và chủ doanh nghiệp, cho nên tính độc lập, khách quan trong kiểm tra, giám sát còn hạn chế. Kỹ năng, nghiệp vụ về giám sát của một bộ phận cán bộ công đoàn chưa đạt yêu cầu, chưa sâu sát với cơ sở; trong khi đó một số quy định liên quan đến chức năng giám sát của Công đoàn còn chậm được hướng dẫn để triển khai thực hiện. Công tác ban hành văn bản để thể chế hóa vai trò của Đoàn TNCS Hồ Chí Minh trong mối quan hệ phối hợp giám sát với các cơ quan nhà nước chưa được quan tâm, phần lớn các văn bản chỉ thể hiện mối quan hệ phối hợp giám sát với cơ quan đứng đầu như Chính phủ, UBND cấp tỉnh; chưa có nhiều quy định cụ thể về vai trò giám sát của Đoàn TNCS và sự phối hợp của tổ chức Đoàn TNCS với các ngành, cơ quan chuyên môn trong việc triển khai thực hiện chính sách liên quan đến thanh niên. Như vậy, nhiệm vụ của tổ chức Đoàn TNCS trong tham gia quản lý nhà nước và giám sát hoạt động của cơ quan HCNN còn hạn chế5. Thể chế pháp lý còn thiếu những quy định bảo đảm quyền giám sát trực tiếp của Nhân dân như thiếu các quy định cụ thể về trưng cầu, lấy ý kiến cộng đồng hay tập hợp, lấy ý kiến của các cá nhân tiêu biểu; về hoạt động giải trình của cán bộ, công chức, viên 5 Nguyễn Quang Anh, Hoàn thiện cơ chế pháp lý Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Luận án TS, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, tr. 85, 87, 88. 6 Nguyễn Hữu Dũng (2018), Phát huy vai trò của Mặt trận trong việc giám sát các chương trình, dự án đầu tư ở vùng chức, đảng viên; về đối thoại giữa Nhân dân với chính quyền; về tiếp nhận những ý kiến thông qua dư luận xã hộiVề hình thức pháp luật, nhiều quy định về giám sát của Nhân dân còn tồn tại ở dạng quy chế, có giá trị pháp lý không cao. Nói cách khác, hoạt động giám sát trực tiếp của công dân đối với cơ quan HCNN đang thiếu những văn bản pháp lý quy định về thẩm quyền, thủ tục, trình tự thực hiện bảo đảm hiệu quả giám sát; đồng thời chúng chưa được thể hiện trong một văn bản pháp luật có giá trị hiệu lực pháp lý cao. Thể chế pháp lý chưa xây dựng được cơ chế phối hợp hiệu quả giữa hai loại hình giám sát của Nhân dân (giám sát của MTTQ và các tổ chức thành viên, Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng) với giám sát của Nhà nước (Quốc hội, HĐND) đối với hoạt động của cơ quan HCNN. Một số quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm cụ thể của đối tượng bị giám sát là cơ quan HCNN chưa thật rõ ràng, cụ thể, minh bạch, do vậy, hiệu quả hoạt động giám sát chưa cao. Việc phối hợp giải quyết kiến nghị của các chủ thể giám sát của Nhân dân và khiếu nại, tố cáo của công dân tại các Bộ, ngành nhìn chung chưa đáp ứng yêu cầu và nguyện vọng của Nhân dân; vẫn còn tình trạng một số kiến nghị giám sát giải quyết kéo dài, không dứt điểm, có sự đùn đẩy, né tránh của các cơ quan chức năng. Tương tự, trách nhiệm của cơ quan HCNN trong việc xử lý hậu quả hoạt động giám sát của Nhân dân chưa xác định cụ thể, rõ ràng. Có thể nói, “trong hầu hết các văn bản pháp luật hiện nay, vai trò giám sát của MTTQ Việt Nam chỉ mới dừng ở quy định có tính nguyên tắc về quyền năng giám sát, chưa có quy định cụ thể và đầy đủ về cơ chế, chính sách, quyền và trách nhiệm của chủ thể bị giám sát và chủ thể giám sát, điều kiện bảo đảm cho hoạt động giám sát, cơ chế tiếp nhận, giải quyết, xử lý vi phạm và trả lời cho chủ thể giám sát”6. Thể chế pháp lý xác định phạm vi NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 13Số 10(362) T5/2018 giám sát theo hướng gắn với các chủ thể giám sát (theo chức năng, nhiệm vụ) để liệt kê nội dung giám sát. Chẳng hạn, pháp luật xác định phạm vi giám sát của Công đoàn liên quan đến thực hiện pháp luật về lao động, Đoàn TNCS Hồ Chí Minh giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật liên quan đến thanh niên, Hội Liên hiệp phụ nữ giám sát thực hiện chính sách pháp luật về gia đình, về bình đẳng giới, Hội Nông dân giám sát thực hiện pháp luật liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của nông dân... Vì vậy, cần phải có những quy định hợp lý hơn để mở rộng biên độ giám sát của Nhân dân, phải bao trùm lên các hoạt động quản lý hành chính của Chính phủ theo Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015. Như vậy, thể chế pháp lý quy định về phạm vi giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN có nhiều quy định chung chung, mang tính nguyên tắc; đồng thời, có những quy định chỉ liệt kê những lĩnh vực các chủ thể Nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của cơ quan HCNN; do vậy, thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN vẫn chưa bảo đảm toàn diện, đồng bộ trong việc xác định phạm vi giám sát dẫn đến tình trạng có những lĩnh vực hoạt động của quản lý hành chính có nhiều quy phạm xác định chủ thể có quyền giám sát nhưng cũng có những lĩnh vực chưa được điều chỉnh bởi pháp luật về giám sát của Nhân dân. Nhóm quy phạm pháp luật về hình thức và phương pháp giám sát của các chủ thể giám sát Nhân dân đối với cơ quan HCNN có những bất cập: một số quy định về hình thức giám sát chưa cụ thể, rõ ràng, chưa bảo đảm tính khả thi. Trong việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, Nhân dân chỉ có quyền yêu cầu, đề nghị các cá nhân, tổ chức thực hiện các yêu cầu về kiến nghị giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN nhưng lại thiếu biện pháp hoặc chế tài xác định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức đó nếu không thực hiện đúng các quy định. Trong Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị đồng bào dân tộc thiểu số. Nguồn https://baomoi.com. Truy cập ngày 5/1/2018. trấn hiện hành, có 11 nội dung chính quyền cấp xã phải công khai cho người dân biết, đồng thời xác định rõ hình thức công khai, nhưng Pháp lệnh lại đang thiếu vắng những quy định pháp luật để bảo đảm tính minh bạch trong việc công khai. Pháp luật chưa tạo ra sự đồng bộ trong các hình thức và phương pháp giám sát trực tiếp của cá nhân công dân đối với cơ quan HCNN. Thể chế pháp lý chưa có các quy định bảo đảm hiệu quả của hình thức cá nhân công dân tham gia đối thoại, gửi kiến nghị, thỉnh cầu đến cơ quan HCNN, người có trách nhiệm, hay thiếu quy định về việc Nhân dân tham gia thành lập cơ quan HCNN từ trung ương đến cơ sở. Về trình tự, thủ tục thực hiện hoạt động giám sát, pháp luật chưa tạo ra cơ chế công khai, cung cấp thông tin trong hoạt động giám sát, chưa xác định rõ trình tự, thủ tục và trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc tiếp nhận giải quyết kiến nghị giám sát. Do vậy, một số kiến nghị, phản ánh về kết quả hoạt động giám sát của Nhân dân gửi đến cơ quan HCNN chưa kịp thời được xử lý, hoặc chưa được giải quyết thấu đáo. Việc giải quyết, trả lời ý kiến của một số bộ, ngành, các cơ quan chức năng còn hình thức. Ở cấp xã, phường, thị trấn một số địa phương, MTTQ chưa thường xuyên quan tâm, hướng dẫn tổ chức nhân dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của UBND và cán bộ, công chức hành chính khi thực hiện một số nội dung của quy chế dân chủ ở cơ sở. Việc tổ chức các hình thức giám sát theo Quy chế dân chủ cơ sở ở một số địa phương còn cứng nhắc. Chẳng hạn, đối với một số việc cần phải công khai cho Nhân dân giám sát thì UBND chỉ công khai trên phương tiện truyền thanh ở cơ sở và chưa thường xuyên. Thiếu các dụng cụ và thiết bị để công khai những nội dung cho Nhân dân giám sát nơi trụ sở UBND. Do vậy, chất lượng về thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở chưa đồng đều, không ít nơi còn hình thức, quyền giám sát của Nhân dân chưa được thực hiện có hiệu quả. NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 14 Số 10(362) T5/2018 Pháp luật chưa có quy định bắt buộc, hoặc chưa có biện pháp chế tài thích hợp với các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong việc không hoặc chậm tiếp nhận và xử lý kết quả giám sát do MTTQ kiến nghị. Có thể nói, giám sát của MTTQ “mang tính xã hội” tức là “hoạt động giám sát của MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội là giám sát không chế tài, ràng buộc trách nhiệm cho nên khâu thực hiện sau giám sát chưa cao7. Luật Bình đẳng giới thiếu chế tài xử lý vi phạm trong lĩnh vực bình đẳng giới. Công tác giám sát việc thực hiện chế độ chính sách, liên quan đến phụ nữ, trẻ em còn yếu; nhiều vụ việc vi phạm quyền lợi phụ nữ chưa được xử lý kịp thời8. Tương tự, “một số quy định về giám sát của Nhân dân đối với UBND cấp xã trong Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn còn chung chung, thiếu cụ thể. Chẳng hạn, Luật chưa quy định rõ chế tài và trách nhiệm của UBND cấp xã, Chủ tịch UBND xã trong việc không tổ chức, chậm tổ chức hội nghị trao đổi, đối thoại với Nhân dân”9. Do vậy, dẫn đến tình trạng có trường hợp cơ quan chức năng không xử lý, không giải quyết kết quả giám sát của MTTQ theo kiến nghị cũng không phải chịu trách nhiệm, thậm chí nếu có giải quyết thì chỉ mang tính chiếu lệ. Do vậy, “việc xem xét, xử lý của cơ quan chủ quản không thực hiện đúng các quy định về thời hiệu giải quyết vụ việc, làm cho hoạt động giám sát trong nhiều trường hợp không được giải quyết kịp thời và dứt điểm, gây bức xúc cho công dân và khó khăn cho cán bộ Mặt trận thực thi công việc giám sát”10. Về mặt hình thức, pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giám sát phát sinh giữa các chủ thể giám sát Nhân dân đối với đối tượng 7 Ngô Sách Thực (2017), Phát huy vai trò giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam. Nguồn dan.com.vn, truy cập 22/08/2017. 8 Nguyễn Quang Anh, Hoàn thiện cơ chế pháp lý Nhân dân kiểm soát quyền lực nhà nước. Luận án TS, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, tr.89. 9 Phí Minh Hải (2017), Giám sát của nhân dân đối với UBND cấp xã, Tạp chí Tổ chức Nhà nước (điện tử). Nguồn http:// tcnn.vn/Plus.aspx/vi/News/125/0/1010067/0/36939/Giam_sat_cua_Nhan_dan_doi_voi_Uy_ban_nhan_dan_cap_xa 10 Nguyễn Hữu Dũng (2018), Phát huy vai trò của Mặt trận trong việc giám sát các chương trình, dự án đầu tư ở vùng đồng bào dân tộc thiểu số. Nguồn https://baomoi.com. Truy cập ngày 5/1/2018. giám sát là cơ quan HCNN được thể hiện trong các VBQPPL có cấp độ hiệu lực pháp lý khác nhau. Tuy nhiên, đi vào những chế định cụ thể, có thể thấy, pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN còn những hạn chế, bất cập như chưa bảo đảm tính toàn diện, thống nhất và đồng bộ; tồn tại những quy định thiếu tính khả thi, hình thức. Ví dụ, MTTQ và các tổ chức thành viên có trách nhiệm giám sát hoạt động của chính quyền cùng cấp trong khi luật quy định trách nhiệm của UBND hỗ trợ kinh phí, phương tiện, điều kiện cho MTTQ và các đoàn thể thực hiện nhiệm vụ giám sát. Điều này dẫn đến hiện tượng chủ thể giám sát bị “hành chính hóa” hoặc né tránh, ngại va chạm nên không phát huy được vai trò giám sát của mình đối với đối tượng chịu sự giám sát là các cơ quan HCNN. Thể chế pháp lý giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN còn nhiều quy định pháp luật dưới dạng quy chế nên giá trị pháp lý thấp, nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn hoặc đã lỗi thời và thiếu ổn định. Một số quy định pháp luật chỉ dừng ở những nguyên tắc chính trị - pháp lý chung, mang tính luật khung, thiếu các quy định cụ thể, chưa có quy định về các biện pháp để theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kiến nghị, đề nghị giám sát cơ quan HCNN. Về kỹ thuật lập pháp, một số quy định trong văn bản pháp luật chưa rõ ràng, chưa bảo đảm tính hiện đại. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên đây, trong đó có nguyên nhân khách quan và chủ quan. Nguyên nhân khách quan là pháp luật về giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN mặc dù được quan tâm sửa đổi, bổ sung nhưng chưa theo kịp với những biến đổi nhanh chóng của cuộc sống. Trong khi đó, quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, những NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 15Số 10(362) T5/2018 vấn đề lý luận về kiểm soát, giám sát quyền lực của Nhân dân đối với bộ máy nhà nước nói chung, cơ quan HCNN nói riêng là vấn đề mới và khó. Nguyên nhân chủ quan là do một bộ phận cán bộ và Nhân dân chưa quan tâm đầy đủ, đúng đắn hoặc coi nhẹ vai trò của giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN; hoạt động nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này chưa được tiến hành thường xuyên, chưa hiệu quả; giám sát Nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước chưa được coi là một kênh giám sát độc lập. 3. Một số giải pháp hoàn thiện thể chế pháp lý Nhân dân giám sát các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay Để bảo đảm tăng cường chất lượng và hiệu quả của giám sát Nhân dân đối với cơ quan HCNN, chúng tôi cho rằng, cần thực hiện những giải pháp sau: - Bảo đảm tính độc lập của các chủ thể giám sát của Nhân dân: Cần rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật phải bảo đảm tính độc lập của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận; Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng trong hoạt động giám sát cơ quan HCNN; bảo đảm trong mỗi tổ chức thành viên của Mặt trận khi thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với cơ quan HCNN tránh sự lệ thuộc của các chủ thể giám sát Nhân dân đối với đối tượng giám sát là cơ quan HCNN; bảo đảm sự phối hợp giữa giám sát của Nhân dân và Quốc hội, HĐND, hoạt động thanh tra của Nhà nước đối với cơ quan HCNN. - Xác định rõ hơn phạm vi giám sát của Nhân dân đối với cơ quan HCNN: Tiếp tục rà soát, sửa đổi những quy phạm mâu thuẫn với nhau, quy phạm lạc hậu và bổ sung những quy phạm mới liên quan đến hoạt động giám sát của MTTQ Việt Nam và năm tổ chức thành viên của Mặt trận, Ban TTND, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, giám sát trực tiếp của cá nhân công dân và các văn bản pháp luật liên quan đến hoạt động giám sát trong các lĩnh vực tương ứng với hoạt động của cơ quan HCNN. - Đa dạng hóa các hình thức và phương pháp giám sát của cá nhân công dân đối với cơ quan HCNN: Cần phải quy định nhiều hình thức và phương pháp giám sát phù hợp, lôi cuốn Nhân dân tham gia giám sát hoạt động cơ quan HCNN; thông qua việc tham gia sinh hoạt, các cuộc họp, hội nghị ở cơ quan, đơn vị ở xã, phường, thị trấn, Nhân dân góp ý kiến, phản ánh, gửi kiến nghị về hoạt động của cơ quan HCNN; thông qua quy phạm pháp luật về thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo; thông qua quy phạm pháp luật về việc thực hiện quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí đối với cơ quan HCNN. - Hoàn thiện quy định pháp luật về trình tự, các bước tiến hành và thời gian bảo đảm tương thích với nội dung, phạm vi và hình thức giám sát: Quy định về thời gian trình tự, thủ tục công bố công khai rộng rãi việc nhận và tiếp nhận thông tin về kiến nghị giám sát; quy định về thời gian, trình tự, thủ tục xác định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền, cơ quan HCNN trong việc chậm tiếp nhận thông tin, hoặc trả lời kiến nghị giám sát không đúng thời gian quy định. - Nâng cao trách nhiệm thực thi kiến nghị về giám sát đối với cán bộ, công chức, viên chức hành chính và cơ quan HCNN: Xây dựng cơ chế công khai về việc tiếp thu, điều chỉnh, sửa đổi bổ sung của cơ quan và người có thẩm quyền đối với các kiến nghị giám sát của Nhân dân; bổ sung các chế tài đối với trường hợp không tiếp nhận, hoặc tiếp nhận nhưng trả lời không đúng thời gian luật định của cơ quan, người có thẩm quyền; bổ sung các biện pháp theo dõi quá trình tiếp nhận, xử lý và trả lời việc tiếp nhận kiến nghị của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đối với các kiến nghị giám sát của Nhân dân. - Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện quy chế phối hợp giữa các cơ quan Đảng và MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên, Ban TTND trong việc cung cấp thông tin, bảo đảm cho các chủ thể giám sát Nhân dân có đầy đủ thông tin kịp thời, chính xác làm căn cứ để giám sát: Quốc hội, HĐND các cấp và MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên tiếp tục xây dựng và hoàn thiện quy chế phối hợp giữa các bên trong hoạt (Xem tiếp trang 25) NHAÂ NÛÚÁC VAÂ PHAÁP LUÊÅT 16 Số 10(362) T5/2018