Thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư cho đường sắt tốc độ cao theo hình thức đối tác công tư (PPP) ở Việt Nam

Tạp chí Khoa học Viện Đại học Mở Hà Nội 53 (03/2019) 1-5 1 THU HÚT KHU VỰC TƯ NHÂN THAM GIA ĐẦU TƯ CHO ĐƯỜNG SẮT TỐC ĐỘ CAO THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ (PPP) Ở VIỆT NAM ATTRACT PRIVATE SECTOR TO INVEST FOR HIGH-SPEED RAIL IN THE FORM OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIPS (PPP) IN VIETNAM Bùi Xuân Phong*1 Ngày tòa soạn nhận được bài báo: 6/9/2018 Ngày nhận kết quả phản biện đánh giá: 5/3/2019 Ngày bài báo được duyệt đăng: 25/3/2019 Tóm tắt: Lựa chọn đường sắt tốc độ cao cho phát triển loại hình giao thông mới trên trục Bắc – Nam trong tương lai là hoàn toàn phù hợp và thực sự cần thiết. Xây dựng đường sắt tốc độ cao sẽ mang lại tác động to lớn đối với chính trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam. Hình thức đối tác công tư đang là giải pháp tối ưu cho Việt Nam để huy động vốn từ khu vực tư nhân để phát triển cơ sở hạ tầng nói chung và đường sắt tốc độ cao nói riêng tại Việt Nam. Bài viết phân tích tổng quan về huy động vốn theo hình thức PPP, các vấn đề cần thiết đảm bảo cho sự thành công của mô hình PPP, cũng như sự cần thiết thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư cho Đường sắt tốc độ cao theo hình thức đối tác công tư ở Việt Nam. Từ khóa: đường sắt tốc độ cao, đối tác công tư, vốn, thu hút, đầu tư. Abstract: Selecting high-speed railway for developing new types of transport on the North- South axis in the future is perfectly suitable and really necessary. Building high-speed railway will bring great impact on Vietnam's politics, economy and society. The form of PPP is the optimal solution for Vietnam to mobilize capital from the private sector to develop general infrastructure and high-speed railway in particular in Vietnam. The article provides an overview of capital mobilization in the form of PPP, necessary issues to ensure the success of PPP model, as well as the need to attract private investment in high-speed railway in the PPP form in Vietnam. Keywords: high-speed railway, PPP, capital, attraction, investment. ** Học viện công nghệ bưu chính viễn thông 2 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 1. Đặt vấn đề Lựa chọn đường sắt tốc độ cao cho phát triển loại hình giao thông mới trên trục Bắc – Nam trong tương lai là hoàn toàn phù hợp và thực sự cần thiết. Xây dựng đường sắt tốc độ cao sẽ mang lại tác động to lớn đối với chính trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam. Chính vì vậy Bộ GTVT đã tiến hành nghiên cứu tiền khả thi dự án đường sắt tốc độ cao trên trục Bắc Nam để trình Quốc hội vào năm 2019. Theo kinh nghiệm đầu tư đường sắt tốc độ cao của một số quốc gia trên thế giới, đơn vị tư vấn chính là Liên danh tư vấn Tổng công ty Tư vấn thiết kế GTVT-CTCP thành viên đứng đầu liên danh; Công ty cổ phần tư vấn đầu tư và xây dựng GTVT; Công ty cổ phần Tư vấn thiết kế GTVT phía nam cùng Tư vấn hỗ trợ của JICA Nhật Bản đã tính toán Tổng mức đầu tư dự án là 58,71 tỷ USD. Về hình thức đầu tư theo hình thức đối tác công tư PPP. Trong phần Phương án huy động vốn đầu tư thì vốn nhà nước khoảng 80%, vốn tư nhân khoảng 20%. Vậy làm thế nào để huy được vốn tư nhân, rất cần có nghiên cứu để khuyến nghị, đề xuất với Nhà nước 2. Huy động vốn theo hình thức PPP 2.1 Tổng quan về hợp đồng hợp tác công tư PPP Hợp đồng PPP (Public Private Partnership) không phải là khái niệm mới, nhưng vẫn chưa có một định nghĩa khái luận đầy đủ, chính xác và rõ ràng về bản chất hợp đồng PPP, bởi lẽ trên thực tế, mô hình, phương thức và các nội dung của hợp tác công – tư được xây dựng và tiếp cận theo những phạm vi và cách thức khác nhau, tùy thuộc vào các yếu tố về lịch sử, văn hóa, chính sách, luật pháp, và mức độ phát triển của từng quốc gia. Theo cách hiểu truyền thống, Hợp đồng PPP là thỏa thuận hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp các dịch vụ công, theo đó một phần hoặc toàn bộ công việc sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân thực hiện với sự hỗ trợ của Nhà nước. Cũng có thể hiểu Hợp đồng hợp tác công – tư là một khái niệm chung đề cập toàn bộ các yếu tố khác biệt và cách tiếp cận khác nhau về hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, hoặc có thể chỉ đề cập đến một phương thức hoặc một hình thức hợp tác cụ thể giữa nhà nước và khu vực tư nhân. Điều này có thể được tham khảo qua các chính sách hợp tác công – tư của Australia (public private partnership - PPP), Luật về thúc đẩy sáng kiến tài chính tư nhân của Nhật Bản (private finance innitial - PFI), Luật về tham gia của tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng của Hàn Quốc (private participation in infrastructure - PPI), hoặc quy định về đầu tư theo hình thức xây dựng – kinh doanh – chuyển giao của Việt Nam (BOT). Ở bình diện chung nhất khái niệm hợp đồng PPP là phạm trù động và được hiểu rất linh hoạt tùy theo cách tiếp cận hợp đồng và những hoàn cảnh áp dụng cụ thể, một hướng xây dựng định nghĩa hợp đồng BOT trên cơ sở bao quát các khía cạnh pháp lý, tài chính chủ yếu của hợp đồng như quá trình đầu tư, chủ thể, tính cấp quyền, tính chất tài chính và mối quan hệ giữa các bên tham gia hợp đồng. Cơ sở hình thành thỏa thuận PPP: Hợp đồng BOT trong nhiều năm gần đây đã được sử dụng và đóng vai trò quan trọng trong phát triển cơ sở hạ tầng, các cơ sở sản xuất công nghiệp, nông nghiệp ở các nước nhất là các nước đang phát triển. Bởi vì, một mặt việc phát triển cơ sở hạ tầng được coi là điều kiện tiên quyết cho phát triển kinh tế. Mặt khác, nguồn vốn của nhà nước để đầu tư vào những lĩnh vực khác nhau của cơ sở hạ tầng Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 3 còn rất hạn hẹp, chưa thể đáp ứng đủ và càng chưa thể đáp ứng tốt nhu cầu. Cơ sở hình thành các thỏa thuận PPP xuất phát từ việc đầu tư các dự án/công trình kết cấu hạ tầng và/hoặc cung cấp dịch vụ công nhằm phục vụ nhu cầu thiết yếu của đời sống xã hội, như xây dựng và vận hành hệ thống đường bộ, cấp điện, cấp nước Những dự án, dịch vụ này đòi hỏi đầu tư lớn nhưng khó sinh lời nên thường do nhà nước đứng ra thực hiện. Tuy nhiên, có một thực tế là nhu cầu sử dụng các công trình, dịch vụ công, đặc biệt là trước sức ép tăng trưởng kinh tế, luôn vượt quá khả năng thu xếp nguồn lực hữu hạn của nhà nước mà ngay cả các quốc gia phát triển cũng phải đối mặt với tình huống này. Chính vì vậy mà một trong những giải pháp để khắc phục tình trạng này là thu hút các nguồn lực đầu tư vào các dự án, dịch vụ công thông qua đối tác nhà nước – tư nhân (PPP). Để thực hiện dự án PPP, đòi hỏi có nhiều hợp đồng được ký kết, song hợp đồng PPP là cơ sở pháp lý quan trọng nhất, là tiền đề cho việc hình thành doanh nghiệp dự án và việc ký kết các hợp đồng liên quan để thực hiện dự án. Hợp đồng PPP là “luật riêng” của mỗi dự án và là tập hợp các thỏa thuận cho phép nhà đầu tư quyền được thực hiện dự án với những cam kết đối với nhà nước trong việc phát triển công trình cơ sở hạ tầng. 2.2 Một số vấn đề cần thiết cho sự thành công cho mô hình PPP Việc xác định các nhân tố tác động đến sự thành công cho mô hình PPP là những vấn đề cơ bản phải có và cần được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả. Các nhà nghiên cứu đã chỉ ra các nhân tố quyết định thành công của dự án PPP khác nhau, nhưng nhìn chung có các nhân tố chủ yếu ảnh hưởng đáng kể đến sự thành công của PPP (i) Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ: Chính phủ giữ vai trò hết sức quan trọng trong việc phát triển dự án PPP như dự án đường sắt tốc độ cao. Để vận hành PPP thành công, đề xuất Chính phủ cần thực hiện một loạt cải cách, bao gồm - Hoàn thiện khung pháp lý đầy đủ, tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư. Một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án đạt hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và trách những rủi ro tiềm tàng - Chính sách hỗ trợ của Chính phủ: Mặc dù đối với các dự án PPP, khu vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu nhưng chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu, cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án , xử lý các vấn đề phát sinh, quản lý chất lượng dự án. - Ổn định môi trường kinh tế vĩ mô: Sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào điều kiện kinh tế vĩ mô tại khu vực mà dự án được triển khai. Vì vậy Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định. - Phát triển thị trường tài chính: thị trường tài chính là nguồn cung ứng vốn cho các khu vực. Phát triển thị trường tài chính là tiền đề cho việc phát triển và ổn định kinh tế vĩ mô. (ii) Lựa chọn đối tác tư nhân phù hợp: Chính phủ cần lựa chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực và vững mạnh. Sự thành công của dự án PPP đường sắt tốc độ cao phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này. Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền. Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Chính phủ cần xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách 4 Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch. Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của Chính phủ. (iii) Nhận dạng và phân bổ rủi ro thích hợp: Phân bổ rủi ro là sự phân chia là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ các công việc được giao. Các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ tất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho các bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng. Đặc biệt, đối với dự án đường sắt tốc độ cao rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải phân chia rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư. Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho dự án. Các rủi ro của dự án PPP đường sắt tốc độ cao thường bị ảnh hưởng bới quy mô, đặc điểm dự án, loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án, giữa các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại quốc gia đang phát triển như nước ta. (iv) Tài chính cho PPP: Chiến lược tài chính, mà cụ thể là thiết lập cấu trúc vốn cho dự án PPP một cách hợp lý sẽ là quyết định thành công của mô hình này. Do đặc thù rủi ro cao của dự án đường sắt tốc độ cao nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án. Theo đó, một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn cần được xây dựng cho một dự án PPP bao gồm vốn mồi, vốn chủ sở hữu và nợ. Vốn mồi là phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP. Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn. Cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển như Việt Nam, nhất là dự án đường sắt tốc độ cao có mức độ hấp dẫn không cao Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, Chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc thực hiện bảo lãnh bằng nhiều hình thức như - Hỗ trợ trực tiếp bằng trợ cấp, góp vốn, miễn phí sử dụng đất, miễn giảm hoặc gia hạn nộp thuế, hỗ trợ chi phí vận hành - Hỗ trợ gián tiếp bằng cung cấp sự trợ giúp cho tư nhân thông qua bảo lãnh khoản vay, bảo lãnh doanh thu tối thiểu phù hợp với dự án mà doanh thu thu từ phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư, đảm bảo tỷ giá, bảo lãnh chống rủi ro bất khả kháng bằng kéo dài thời gian nhượng quyền hoặc Chính phủ bù đắp tổn thất cho đối tác tư nhân khi xảy ra rủi ro bất khả kháng, thưởng cho dự án vượt tiến độ. Sự hỗ trợ của Chính phủ nên ở mức phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của các dự án PPP. Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ không phát huy được lợi ích khai thác nguồn vốn của tư nhân mà còn làm gia tăng mối quan ngại rằng khu tư nhân thu được lợi nhuận từ khu vực công. Vì thế, Chính phủ nên điều chỉnh mức độ hỗ trợ và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án. 3.Kết luận Lựa chọn đường sắt tốc độ cao cho phát triển loại hình giao thông mới trên trục Bắc – Nam trong tương lai là hoàn toàn phù hợp và thực sự cần thiết. Xây dựng đường sắt tốc độ cao sẽ mang lại tác động to lớn đối với chính trị, kinh tế, xã hội của Việt Nam Trước hết sẽ đáp ứng bền vững nhu cầu vận tải trên hành lang kinh tế Bắc – Nam kéo theo Nghiên cứu trao đổi ● Research-Exchange of opinion 5 sự gia tăng về nhu cầu vận tải trong giai đoạn từ nay đến năm 2030 và tiếp tục tăng nhanh cho các năm sau đó đòi hỏi năng lực đáp ứng của hệ thống giao thông vận tải luôn phải được tăng cường. Với thực tại hiện nay, năng lực của đường sắt đã gần bão hòa và cần cải tạo nâng cấp, tuy nhiên khi cải tạo nâng cấp cũng không đáp ứng nhu cầu vận tải sau 2030. Chính vì vậy đường sắt tốc độ cao với các tính năng ưu việt vượt trội như năng lực vận tải lớn, an toàn tin cậy, tiện nghi, thân thiện với môi trường khi xây dựng sẽ đáp ứng một cách bền vững nhu cầu vận tải ngày càng tăng cao. Thứ hai, giải tỏa áp lực cho các phương thức vận tải khác, đặc biệt là vận tải đường bộ và hàng không. Hiện nay thị phần vận tải đang bị mất cân đối nghiêm trọng giữa các phương thức vận tải gây nên tình trạng mất an toàn, ô nhiễm môi trường, chi phí vân tải và logistics cao. Để tháo gỡ tồn tại của hệ thống GTVT cần có các giải pháp không chỉ cân đối hài hòa mà còn tạo sự đột phá về năng lực và chất lượng dịch vụ vận tải. Đường sắt tốc độ cao với những ưu thế vượt trội sẽ là một gải pháp hoàn toàn phù hợp giúp thiết lập lại sự hài hòa và giải tỏa áp lực cho các phương thức vận tải khác. Thứ ba, tăng cường năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Xây dựng đường sắt tốc độ cao sẽ giúp cho hai đầu đất nước kéo lại gần nhau hơn trong tư duy phát triển kinh tế, góp phần tiết kiệm thời gian đi lại của hành khách. Chi phí đi lại của xã hội cũng tiết kiệm. Những lợi ích trên sẽ là nhân tố quan trọng để tăng cường năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Ngoài ra phát triển đột phá hạ tầng giao thông, tạo động lực cũng sẽ nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế trong hội nhập quốc tế. Thứ tư, tái cấu trúc đô thị và phân bổ dân cư, lao động. Đường sắt tốc độ cao sẽ góp phần quan trọng thúc đẩy phát triển du lịch cũng như quá trình đô thị hóa tại các đô thị trên trục Bắc – Nam. Được sắt tốc độ cao hình thành sẽ xóa bỏ những hạn chế về điều kiện địa lý, cho phép rút ngắn khoảng cách thời gian cũng như thay đổi khái niệm về không gian giữa các địa phương, vùng miền. Lợi thế thương mại và nguồn lực phát triển được chia sẻ giữa các các khu vực. Tạo động lực thúc đẩy nhanh quá trình đô thị hóa các khu vực kém phát triển; là điều kiện tốt để quy hoạch lại đô thị, góp phần mở rộng không gian, chia sẻ và giảm áp lực đối với các đô thị lớn đã phát triển. Những tác động tích cực của đường sắt tốc độ cao sẽ góp phần quan trọng trong việc tái cấu trúc đô thị và phân bổ dân cư, alo động. Thứ năm, phù hợp với chiến lược, quy hoạch. Đường sắt tốc độ cao hoàn toàn phù hợp với các chiến lược quy hoạch phát triển GTVT nói chung, đường sắt nói riêng. Đặc biệt trong chiến lược phát triển GTVT đường sắt đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2050 đã khẳng định mục tiêu đến năm 2030 sẽ đưa vào khai thác một phần tuyến đướng sắt tốc độ cao. Với sự cần thiết như vậy cần có nghiên cứu huy động vốn đáp ứng nhu cầu dự án, trong đó cần đặc biệt chú ý hình thức huy động vốn khu vực tư nhân đầu tư cho dự án Tài liệu tham khảo: 1. Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi dự án đường sắt tốc độ cao trên trục Bắc – Nam, Liên danh tư vấn TEDI – TRICC – TEDISOUTH, Hà Nội 11/2018 2. Phạm Dương Phương Thảo – Kinh nghiệm triển khai mô hình đầu tư công – tư (PPP) trên thế giới để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đô thị. Tạp chí Phát triển & Hội nhập số 12 (22) tháng 9-10/2013 3. Bùi Xuân Phong – Xây dựng đường sắt tốc độ cao: Giải pháp đột phá phát triển đường sắt Việt Nam. Báo GTVT, số Xuân Kỷ Hợi 2019 Địa chỉ tác giả: Học viện Công nghệ bưu chính viễn thông