Thực trạng pháp luật về cảnh sát biển Việt Nam và một số kiến nghị hoàn thiện

Tóm tắt: Ngày 28/3/1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh Lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam1. Sau 20 năm thực hiện, Pháp lệnh này cùng các văn bản pháp luật liên quan khác đã tạo cơ sở pháp lý để thành lập, xây dựng lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam, góp phần tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước, hoàn thiện hệ thống pháp luật về biển và thiết lập hệ thống tổ chức bảo đảm thi hành pháp luật trên biển. Tuy nhiên, trước yêu cầu của nhiệm vụ bảo vệ chủ quyền biển đảo của Tổ quốc, pháp luật về Cảnh sát biển Việt Nam đang bộc lộ những hạn chế, bất cập. Vì vậy, hoàn thiện pháp luật về Cảnh sát biển Việt Nam là hết sức cần thiết. 1 Pháp lệnh Lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam năm 1998 được sửa đổi, bổ sung năm 2008. Phí Thị Thanh Tâm** Nguyễn Quốc Khánh* * TS. Đại tá. Trưởng phòng Pháp chế Bộ Tư lệnh Cảnh sát biển Việt Nam. ** TS. Viện Nghiên cứu Lập pháp. Abstract On March 28, 1998, the Standing Committee of the National Assembly promulgated the Ordinance on the Vietnam Coast Guard. After 20 years of enforcement, the Ordinance and other relevant legal documents have established a legal ground for the formulation and development of the Vietnam Coast Guard, providing contributions to the strengthening of the state management effectiveness, improvement of the system of legal regulation on sea managment and establishment of a governmental force for lawful enforcements on the sea activities. However, upon the requirements of the taskfornces protecting the sovereignty of seas and islands, limitations and inadequacies have been revealed in the existing legal regulations on the Vietnam Coast Guard. Therefore, it is necessary for further improvements of the legal regulations on the Vietnam Coast Guard. Thông tin bài viết: Từ khóa: Pháp luật về Cảnh sát biển, lực lượng Cảnh sát biển Lịch sử bài viết: Nhận bài : 17/10/2018 Biên tập : 24/10/2018 Duyệt bài : 29/10/2018 Article Infomation: Keywords: Legal regulations on Coast Guard; Coast Guard Article History: Received : 17 Oct. 2018 Edited : 24 Oct. 2018 Approved : 29 Oct. 2018 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ CẢNH SÁT BIỂN VIỆT NAM VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN Hiện nay, có 04 nhóm văn bản quy phạm pháp luật về cảnh sát biển Việt Nam, đó là: (i). Pháp lệnh Lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam (CSBVN) và các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Pháp lệnh CSBVN, điều chỉnh BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 33Số 20(372) T10/2018 trực tiếp, gián tiếp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, chế độ chính sách của CSBVN; (ii). Các văn bản quy định thẩm quyền của CSBVN, như Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự, Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC), Luật Biển Việt Nam, Bộ luật Hàng hải v.v..; (iii). Các văn bản áp dụng chung với các lực lượng thuộc Bộ Quốc phòng như các văn bản về tổ chức, biên chế; chế độ, chính sách, quản lý nhà nước đối với CSBVN; (iv). Bên cạnh đó, khoảng 16 điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, quy định nhiệm vụ, quyền và nghĩa vụ cam kết quốc tế của Việt Nam do CSBVN trực tiếp hoặc gián tiếp thực hiện. Các văn bản quy phạm pháp luật về cảnh sát biển nêu trên không chỉ là nền tảng pháp lý để xây dựng một lực lượng thực thi pháp luật trên biển mà còn tác động mạnh mẽ đến sự phát triển của lực lượng CSBVN. 1. Thực trạng pháp luật về Cảnh sát biển 1.1 Một số ưu điểm của pháp luật về Cảnh sát biển Thứ nhất, trong 20 năm qua, các quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ có tính ổn định, bền vững là cơ sở pháp lý vững chắc để lực lượng CSBVN hoạt động. Đặc biệt, trước yêu cầu thực tiễn, pháp luật về CSBVN đã có những thay đổi kịp thời và quan trọng, như việc quy định Bộ trưởng Bộ Quốc phòng - thành viên Chính phủ quản lý nhà nước đối với CSBVN (trước đây là Bộ Quốc phòng) để tạo điều kiện thuận lợi trong hợp tác quốc tế; hay việc quy định phạm vi hoạt động của lực lượng CSBVN là trên tất cả các vùng biển nội thuỷ, lãnh hải, tiếp giáp lãnh hải và thềm lục địa của Việt Nam để phù hợp với yêu cầu phòng, chống tội phạm, vi phạm trên biển (trước đây, quy định là từ đường cơ sở trở ra đến ranh giới ngoài của thềm lục địa Việt Nam). Thứ hai, các quy định về nhiệm vụ hợp tác quốc tế tương đối đầy đủ, phù hợp với các quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Hiến pháp năm 2013, Luật Biển Việt Nam và Công ước của Liên hiệp quốc về Luật Biển, Bộ luật Hàng hải quốc tế.... là những văn bản pháp lý quan trọng làm cơ sở cho hoạt động đối ngoại của CSBVN. Các văn bản đó vừa là tiền đề, vừa là động lực để lực lượng CSBVN tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế. Thứ ba, quy định pháp luật đã xác định rõ lực lượng CSBVN là cơ quan chuyên trách, một trong những lực lượng nòng cốt bảo vệ an ninh quốc gia. Thứ tư, quy định về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của CSBVN tương đối đầy đủ, có sự phát triển phù hợp với yêu cầu giữ gìn an ninh, trật tự, an toàn trên biển. Thứ năm, quy định về thẩm quyền điều tra hình sự của CSBVN đang từng bước hoàn thiện, tạo điều kiện cho CSBVN thực thi pháp luật trên biển ngày càng hiệu quả, đặc biệt là trong công tác đấu tranh, ngăn chặn tội phạm về ma túy, tội phạm buôn lậu, vận chuyển hàng hóa trái phép qua biên giới trên biển. 1.2 Một số bất cập của pháp luật về Cảnh sát biển Một là, tính pháp lý của các văn bản pháp luật về Cảnh sát biển còn thấp Hiện nay, trong hệ thống các văn bản về CSBVN, văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất mới là Pháp lệnh nên hiệu lực thi hành chưa cao, chưa tương xứng với vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CSBVN trong tình hình mới. Theo đó, Biển Đông được đánh giá là một trong những vùng biển có nhiều tranh chấp phức tạp nhất thế giới, không chỉ liên quan đến lợi ích của nhiều nước ven Biển Đông, mà còn liên quan đến lợi ích chính trị của nhiều cường quốc hải dương trên thế giới. Tình hình Biển Đông của Việt Nam diễn biến ngày một phức tạp, khó lường, các tình huống liên quan tới quốc phòng - an ninh trên biển liên tiếp xảy ra, do chiến lược, tham vọng kiểm soát biển của một số nước trong khu vực (vụ giàn khoan HD 981 năm 2014; HD 760 năm 2017, các vụ nổ súng vào ngư dân Việt Nam trên biển); BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 34 Số 20(372) T10/2018 các mối đe dọa an ninh truyền thống, phi truyền thống, tội phạm có tổ chức, tội phạm xuyên quốc gia về ma túy, buôn lậu, gian lận thương mại; vi phạm pháp luật về an ninh, trật tự, an toàn trên biển. Vì vậy, nhiệm vụ của CSBVN ngày một nặng nề hơn2. Ngoài ra, Pháp lệnh đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế cần khắc phục để phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 và đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Hai là, một số văn bản pháp luật về CSBVN còn quy định chồng chéo, chưa đảm bảo tính thống nhất. Điều này được thể hiện: Về chức năng CSBVN: Kết quả thực hiện Pháp lệnh đã bộc lộ những hạn chế, bất cập trong việc xác định chức năng với thực hiện chức năng trên thực tiễn. Ngoài ra, những thay đổi lớn của Hiến pháp và hệ thống pháp luật Việt Nam và sự biến động của tình hình kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh trong vùng biển Việt Nam và biển Đông ngày càng diễn biến căng thẳng hơn, phức tạp hơn là những hạn chế, bất cập và nguyên nhân cơ bản của việc xác định chức năng của CSBVN. Pháp luật hiện hành chưa quy định rõ ràng và thống nhất tính dân sự cho CSBVN. Về quản lý nhà nước: Điều 2, Điều 23 Pháp lệnh quy định về vai trò quản lý nhà nước của Bộ Quốc phòng đối với CSBVN chưa thống nhất với quy định về vai trò quản lý nhà nước của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng tại Nghị định số 96/2013/NĐ-CP ngày 27/8/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 86/2009/ NĐ-CP ngày 19/10/2009 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều Pháp lệnh CSBVN. Khoản 2 Điều 23 Pháp lệnh quy định: “Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước đối với lực lượng CSBVN...” nhưng Điều 3 Nghị định 96/2013/NĐ-CP 2 Xem thêm: Tờ trình số 72/TTr-CP/ Tờ trình Dự án Luật CSBVN, ngày 07/3/2018, tr. 2. 3 Công ước 1982 của Liên hiệp quốc về Luật Biển; Hiệp định Hiệp định hợp tác khu vực về chống nạn cướp biển và lại quy định: “Bộ trưởng Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội về quản lý nhà nước đối với lực lượng CSBVN”. Vì vậy, cần phải có sự sửa đổi, bổ sung và quy định thống nhất trong các văn bản pháp luật về CSBVN. Về phối hợp hoạt động của CSBVN: Hiện nay có ba Nghị định của Chính phủ, hai Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và nhiều thông tư liên tịch, quy chế phối hợp giữa các bộ, ngành điều chỉnh hoạt động phối hợp quản lý nhà nước đối với CSBVN và các lực lượng liên quan, dẫn đến sự chồng chéo nhất định. Ngoài ra, các quy định không thống nhất về thẩm quyền của CSBVN do sự thay đổi của các văn bản pháp luật sau khi Pháp lệnh năm 2008 ra đời, như: quyền trưng dụng tài sản của công dân trong Pháp lệnh năm 2008 không phù hợp với Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2017; Bộ luật Tố tụng Hình sự năm 2018 chưa quy định thẩm quyền điều tra tội cướp biển cho CSBVN... Ba là, một số quy định còn thiếu, chưa kịp thời bổ sung để đáp ứng các vấn đề thực tiễn đặt ra Về phạm vi hoạt động của CSBVN: So với phạm vi hoạt động quy định trong Pháp lệnh năm 1998 thì CSBVN hiện nay đã mở rộng phạm vi hoạt động vào nội thủy Việt Nam. Luật Biển Việt Nam năm 2012 cũng quy định, CSBVN hoạt động trong vùng biển Việt Nam. Vì thế, CSBVN có phạm vi hoạt động là trong nội thủy, lãnh hải, vùng tiếp giáp lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa. Nhưng pháp luật hiện hành lại chưa quy định phạm vi hoạt động của CSBVN trên vùng biển quốc tế, cụ thể là hoạt động trên vùng biển ngoài vùng biển Việt Nam là vùng biển của quốc gia khác, vùng biển quốc tế được xác định phù hợp với luật pháp quốc tế3. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 35Số 20(372) T10/2018 Về chức năng tham mưu: CSBVN là lực lượng trực tiếp, thường xuyên hiện diện trên biển. Thông qua hoạt động thực tiễn của mình, CSBVN phát hiện những khó khăn, vướng mắc, bất cập trong thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, bảo vệ biển, đảo; đề xuất với Bộ trưởng Bộ Quốc phòng, kiến nghị với Đảng, Nhà nước về hoàn thiện chính sách, pháp luật và chiến lược quốc phòng, an ninh trong quản lý, bảo vệ biển đảo Việt Nam; kịp thời đề xuất các biện pháp chỉ đạo, đối sách xử lý các tình huống quốc phòng - an ninh trên biển và sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế các nội dung của chính sách, pháp luật về CSBVN phù hợp với chức năng, nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, hiện nay Pháp lệnh chưa quy định chức năng tham mưu và chức năng bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia cho CSBVN. Về chức năng bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia: Hai mươi năm qua, CSBVN đã đấu tranh bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia bằng các biện pháp dân sự, hòa bình (pháp luật, ngoại giao, chính trị, nghiệp vụ, trong đó biện pháp pháp luật là chủ yếu). Tuy nhiên, Pháp lệnh chưa quy định về chức năng này đối với CSBVN. Mặt khác, thực tế trên thế giới cho thấy, một số quốc gia đã và đang sử dụng các biện pháp dân sự, biện pháp pháp luật để xâm chiếm và xâm phạm chủ quyền, quyền chủ quyền trên biển thông qua “quyền tự do hàng hải”, “quyền đi qua vô hại”; tiến hành khảo sát, đặt giàn khoan trên biển. Do đó, nếu dùng lực lượng Hải quân với các biện pháp quân sự để chấp pháp thì tính phức tạp và nhạy cảm tăng lên4. Vì vậy, để phù hợp với thực tiễn quản lý và bảo vệ biển, đảo Việt Nam trong tình hình mới, chúng ta cần quy định chức cướp có vũ trang các tàu thuyền ở châu Á năm 2004 (ReCAAP) quy định lực lượng vũ trang nhân dân hoạt động trên các vùng biển quốc tế, vùng biển đặc quyền kinh tế của các quốc gia khác. 4 Tờ trình số 72/TTr-CP/Tờ trình Dự án Luật CSBVN, tr. 6. 5 Tờ trình số 72/TTr-CP/Tờ trình Dự án Luật CSBVN, tr. 6. năng bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia cho CSBVN. Về biện pháp công tác CSBVN: Hiện nay, Pháp lệnh còn thiếu những quy định mang tính nguyên tắc về biện pháp công tác của CSBVN, dẫn đến những khó khăn trong quá trình tổ chức triển khai, trực tiếp hạn chế hiệu quả thu thập thông tin, đấu tranh phòng, chống vi phạm, tội phạm trên biển. Mặt khác, lực lượng nào khi hoạt động cũng phải xác định phương thức hoạt động cần thiết của mình. Tuy nhiên, những nội dung về biện pháp công tác của CSBVN chưa được quy phạm hóa sẽ ảnh hưởng lớn đến sự thống nhất nhận thức và chỉ đạo, điều hành lực lượng thực hiện nhiệm vụ trên thực tế. Do vậy, thực tiễn đặt ra yêu cầu cấp thiết phải luật hóa nội dung này5. Bốn là, một số quy định pháp luật về Cảnh sát biển còn mang tính nguyên tắc, thiếu cụ thể, rõ ràng: i) Quyền áp dụng các biện pháp nghiệp vụ chưa được quy định cụ thể trong các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ về biện pháp nghiệp vụ riêng, đặc thù của CSBVN. Vì vậy, CSBVN vẫn tiếp tục áp dụng các biện pháp nghiệp vụ của cơ quan, lực lượng khác. Điều này làm cho hiệu quả công tác thực thi pháp luật của CSBVN bị hạn chế phần nào khi hoạt động nghiệp vụ trong điều kiện, tính chất có nhiều điểm khác biệt so với các lực lượng khác. ii) Các quy định về nhiệm vụ thu thập, tiếp nhận, xử lý kịp thời thông tin và thông báo cho cơ quan chức năng có liên quan của CSBVN mới chỉ thể hiện rõ trong các văn bản pháp luật về phối hợp trong trao đổi thông tin, tài liệu cần thiết giữa các cơ quan, lực lượng phối hợp. Ngoài ra, công tác thu thập, phân tích và xử lý thông tin vi phạm, tội phạm trên biển được thực hiện thông qua BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 36 Số 20(372) T10/2018 các biện pháp trinh sát là những vấn đề quy định trong các văn bản nghiệp vụ ngành; chưa có các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, cụ thể vấn đề này. iii) Chưa quy định rõ chức năng, nhiệm vụ của CSBVN và trách nhiệm phối hợp của các lực lượng, nên đôi khi có sự chồng chéo trong hoạt động trên biển. Thực tiễn hiện nay, trên biển, ngoài CSBVN còn có nhiều lực lượng chức năng khác như lực lượng Hải quân, Hải quan, Kiểm ngư, Biên phòng, Dân quân tự vệ biển, Thanh tra Hàng hải nên cần có quy định rõ ràng, cụ thể hơn về trách nhiệm của các bên trong phối hợp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng lực lượng, nhất là vai trò của người đứng đầu cơ quan. iv) Các quy định về nhiệm vụ tham gia tìm kiếm, cứu nạn, khắc phục sự cố trên biển và thực hiện các hoạt động bảo vệ môi trường, tổ chức ứng phó sự cố môi trường biển của CSBVN đang nằm trong các quy định chung, chưa có các quy định riêng cho lực lượng CSBVN, do lực lượng CSBVN chỉ là một trong nhiều lực lượng tìm kiếm, cứu nạn, ứng phó sự cố môi trường trên biển. Hay nói cách khác, CSBVN chỉ được ghi nhận là lực lượng tìm kiếm, cứu nạn, ứng phó sự cố môi trường trong trường hợp được yêu cầu mà không ghi nhận vai trò điều phối của CSBVN trong lĩnh vực này. Điều này trong chừng mực nhất định đã làm hạn chế tính chủ động của CSBVN. v) Các quy định về nhiệm vụ bảo vệ an ninh quốc gia của CSBVN đã xác định rõ CSBVN là cơ quan chuyên trách, làm nòng cốt bảo vệ an ninh quốc gia trong khu vực biên giới biển, tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định cụ thể, rõ ràng để đảm bảo tránh chồng chéo và tạo thuận lợi khi triển khai thực hiện trong thực tế. vi) Một số quy định về thẩm quyền 6 Ngày 8/6/2017, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 34/2017/QH14 về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2018 và điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2017, theo đó Dự thảo Luật CSBVN đã được Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 5 và dự kiến thông qua tại kỳ họp thứ 6 (khai mạc ngày 22/10/2018). điều tra hình sự của CSBVN chưa phù hợp, chưa cụ thể. Ví dụ, mặc dù cho phép CSBVN khởi tố vụ án, khởi tố bị can, nhưng lại hạn chế quyền áp dụng các biện pháp điều tra như biện pháp ngăn chặn hoặc thẩm quyền giám định. Điều này gây khó khăn cho CSBVN trong hoạt động điều tra tội phạm. 2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về Cảnh sát biển 2.1 Xây dựng Luật Cảnh sát biển Việt Nam Hiện nay, tính pháp lý của các văn bản pháp luật về CSBVN còn thấp, văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất về CSBVN mới chỉ là Pháp lệnh, nên hiệu lực thi hành chưa cao. Do vậy, việc xây dựng Luật CSBVN6 là cần thiết. Việc xây dựng Luật CSBVN (Luật) cần tập trung vào những vấn đề sau: Thứ nhất, xác định vị trí pháp lý của CSBVN: Theo chúng tôi, Luật nên quy định rõ: CSBVN là lực lượng vũ trang nhân dân vì: (i) Thực tế thời gian qua, CSBVN thực thi nhiệm vụ trong điều kiện phải đấu tranh với các diễn biến ngày càng phức tạp của các hoạt động xâm phạm chủ quyền, các hành vi vi phạm luật pháp của các đối tượng có vũ trang trên biển. Khi có xung đột vũ trang trên biển thì đây là lực lượng trực tiếp chiến đấu bảo vệ chủ quyền quốc gia trong thế trận chiến tranh nhân dân trên biển. Nếu không xác định là lực lượng vũ trang, tăng cường sức mạnh và phương tiện, trang bị, quản lý vùng biển thì sẽ khó phát huy được vai trò của lực lượng CSBVN; (ii) Mục 5 Điều 3 Luật An ninh quốc gia năm 2004 khẳng định cơ quan chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia thuộc lực lượng vũ trang nhân dân. Khoản c Điều 22 Luật An ninh quốc gia năm 2004 cũng khẳng định CSBVN là cơ quan chuyên trách bảo vệ an ninh quốc gia; (iii) Cảnh sát biển là lực lượng làm nhiệm vụ chấp pháp trên biển, Bộ đội biên phòng làm chấp pháp trên đất liền. Hai lực lượng này liên quan BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 37Số 20(372) T10/2018 đến công tác phòng thủ đất nước, khi có chiến tranh xảy ra, khi đất nước bị tấn công thì lực lượng Cảnh sát biển, lực lượng Biên phòng bao giờ cũng phải nổ súng đầu tiên. Bộ đội biên phòng là lực lượng vũ trang nên CSBVN không thể không được xác định là lực lượng vũ trang7; iv) Hiện nay, các quốc gia láng giềng nước ta là Trung Quốc đã đưa lực lượng Hải cảnh của họ về Ủy ban Quân sự, Cảnh sát biển của Nhật Bản cũng đã được đưa vào lực lượng phòng vệ quốc gia. Việt Nam cũng nên tham khảo cách làm này. Thứ hai, về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của CSBVN: Đây là một trong những nội dung quan trọng của Luật. Thực tiễn trên biển hiện nay, ngoài CSBVN còn có nhiều lực lượng chức năng khác, nên cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn về trách nhiệm phối hợp trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng lực lượng. Những quy định này phải đảm bảo sự phân định cụ thể, không trùng lắp với chức năng, nhiệm vụ của các lực lượng khác. Ví dụ, chức năng của lực lượng CSBVN không trùng lặp với Hải quân, Bộ đội Biên phòng về chức năng bảo vệ chủ quyền quốc gia trên biển; CSBVN với Công an nhân dân, Bộ đội Biên phòng về chức năng quản lý về an ninh trật tự, an toàn xã hội trên biển. Việc xác định chức năng của CSBVN phải phù hợp với tính chất hoạt động của lực lượng, không tạo ra “điểm trống” trên biển nhưng cũng tránh bao trùm và chồng lấn lên chức năng, nhiệm vụ của các lực lượng, cơ quan, tổ chức khác8. Đồng thời, Luật cũng cần quy định rõ trách nhiệm phối hợp trong các lĩnh vực cụ thể và của từng bộ, ngành nhằm tránh chồng chéo hoặc bỏ trống địa bàn; bỏ trống lĩnh vực cần quản lý. Bên cạnh đó, Luật cần bổ sung thêm các chức năng, nhiệm vụ của CSBVN như: chức năng bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền 7 Xem thêm:Thái Bá Dũng, Biên phòng là lực lượng vũ trang, cảnh sát biển cũng phải vậy, https://tuoitre.vn/bien-phong- la-luc-luong-vu-trang-canh-sat-bien-cung-phai-vay-2018060810321847.htm; Nguyễn Lê, Cảnh sát biển có thuộc lực lượng vũ trang?, 8 Ngọc Thành/VOV.VN, Phải làm rõ vị trí, chức năng của CSBVN, https://vov.vn/chinh-tri/quoc-hoi/phai-lam-ro-vi-tri- chuc-nang-cua-canh-sat-bien-viet-nam-749435.vov. và quyền tài phán quốc gia trên biển; chức năng bảo đảm an ninh, trật tự, an toàn trên biển; nhiệm vụ xử lý các tình huống quốc phòng - an ninh trên biển; biện pháp nghiệp vụ của CSBVN Ngoài ra, Luật cần quy định cụ thể hơn về nhiệm vụ hợp tác quốc tế của CSBVN. Điều này một mặt tạo cơ sở pháp lý cho CSBVN thực hiện trách nhiệm của quốc gia ven biển; tăng cường mối quan hệ hợp tác quốc tế trong đấu tranh phòng, chống các vi phạm, tội phạm xuyên quốc gia, mặt khác đảm bảo hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý biển của Việt Nam. Thứ ba, phạm vi hoạt động: Để đảm bảo an ninh, an toàn cho tàu thuyền Việt Nam hoạt động ở vùng biển quốc tế, vùng biển nước ngoài; để đáp ứng nhu cầu tăng cường hoạt động hợp tác quốc tế của lực lượng CSBVN với các lực lượng thực thi pháp luật trên biển của các quốc gia trong khu vực và thế giới, đấu tranh có hiệu quả với các vi phạm, tội phạm xuyên quốc gia, vi phạm an ninh phi truyền thống, cần quy định trong Luật về phạm vi hoạt động của CSBVN được hoạt động ở vùng biển quốc tế, vùng biển nước ngoài. Thứ tư, vai trò quản lý nhà nước đối với CSBVN: Luật cần quy định rõ, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước; Bộ trưởng Bộ Quốc phòng với tư cách thành viên Chính phủ chịu trách nhiệm trước Chính phủ về quản lý nhà nước đối với CSBVN. Quy định này phù hợp với Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (Điều 33) và các văn bản pháp luật khác có liên quan; đồng thời sẽ đảm bảo tính dân sự trong hoạt động bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia trên biển của CSBVN, trong bối cảnh phức tạp, nhạy cảm của Biển Đông hiện nay. BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 38 Số 20(372) T10/2018 Thứ năm, chế độ, chính sách cho CSBVN: Trang bị phương tiện cho CSBVN hiện nay còn khiêm tốn, dù hoạt động của lực lượng CSBVN mang tính đặc thù, chuyên biệt. Cán bộ, chiến sỹ CSBVN phải thường xuyên làm việc trong môi trường khắc nghiệt, nhiều nguy cơ đe dọa đến tính mạng, sức khỏe. Mặt khác, thời gian qua, có nhiều tàu nước ngoài vi phạm lãnh hải Việt Nam nhưng vì lực lượng CSBVN mỏng nên chưa nắm bắt được kịp thời9. Vì vậy, Luật cần bổ sung thêm các quy định về chế độ, chính sách để thực hiện mục tiêu trang bị hiện đại cho CSBVN, bảo đảm cho tàu thuyền và trang bị của lực lượng này không chỉ đủ sức quản lý an ninh an toàn trên biển, đấu tranh bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia trên biển mà còn phải làm chỗ dựa cho ngư dân, bảo đảm cứu hộ cứu nạn trên biển, đủ điều kiện tham gia các hoạt động khác chuyên ngành, quản lý kiểm soát ở khu vực và quốc tế. Việc quy định chế độ chính sách của CSBVN phải phù hợp với thực tiễn của lực lượng, đảm bảo tính kế thừa các quy định của Pháp lệnh CSBVN, Quyết định 25/2012/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về phụ cấp đi biển đặc thù, tạo điều kiện cho CSBVN hoàn thành nhiệm vụ. 2.2 Sửa đổi Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2015 Một là, sửa đổi Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2015 theo hướng bổ sung thẩm quyền điều tra ban đầu cho CSBVN đối với các tội danh quy định trong Bộ luật Hình sự (BLHS). 9 Ngọc Thành, Cần đầu tư để CSBVN đủ mạnh, https://vov.vn/chinh-tri/quoc-hoi/can-dau-tu-de-canh-sat-bien-viet-nam- du-manh-768191.vov. 10 Ngày 20/6/2017, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật số 12/2017/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hình sự (BLHS) số 100/2015/QH13 và Nghị quyết số 41/2017/QH14 về việc thi hành BLHS số 100/2015/QH13 đã được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Luật số 12/2017/QH14 và về hiệu lực thi hành của Bộ luật TTHS số 101/2015/ QH13, Luật Tổ chức cơ quan ĐTHS số 99/2015/QH13. Ngày 01/01/2018, các Luật trên có hiệu lực. 11 Ví dụ về tội sản xuất, buôn bán, tàng trữ, vận chuyển hàng cấm. Thời gian qua các đối tượng vi phạm, tội phạm trong lĩnh vực này không ngừng gia tăng, đặc biệt là thông qua đường biển để hoạt động (mặt hàng thường xuyên vận chuyển là pháo nổ, thuốc lá điếu...). CSBVN là lực lượng trực tiếp, thường xuyên hoạt động trên biển, có khả năng cao để phát hiện, bắt giữ. Tuy nhiên, vì không có thẩm quyền nên khi bắt phải bàn giao ngay trong khi địa bàn trên biển rất phức tạp, khó khăn, thời gian có thể kéo dài và nhiều yếu tố chủ và khách quan khác ảnh hưởng đến quá trình xử lý. Điều 35 Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 201510 quy định: Trong lĩnh vực quản lý của mình, khi thực hiện nhiệm vụ mà phát hiện tội phạm quy định tại Chương XIII (14 Điều quy định các tội xâm phạm an ninh quốc gia) và các điều 188, 189, 227, 235, 236, 237, 242, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 272, 273, 282, 284, 303, 304, 305, 309, 311, 346, 347 và 348 của BLHS xảy ra trên các vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam, CSBVN có nhiệm vụ, quyền hạn: quyết định khởi tố vụ án hình sự, khám nghiệm hiện trường, khám xét, lấy lời khai, thu giữ, tạm giữ và bảo quản vật chứng, tài liệu liên quan trực tiếp đến vụ án, trưng cầu giám định khi cần thiết, khởi tố bị can, tiến hành các biện pháp điều tra khác theo quy định của Bộ luật Tố tụng Hình sự, kết thúc điều tra và chuyển hồ sơ vụ án cho Viện kiểm sát; áp dụng biện pháp ngăn chặn, cưỡng chế theo quy định. Vấn đề đặt ra là, BLHS có hiệu lực áp dụng đối với mọi hành vi phạm tội hoặc hậu quả của hành vi phạm tội xảy ra trên tàu bay, tàu biển mang quốc tịch Việt Nam hoặc tại vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa của Việt Nam. Tuy nhiên, CSBVN chỉ được khởi tố theo 39 Điều quy định các tội của BLHS như trên, còn lại đối với các tội khác nếu phát hiện thì chỉ có thể tiến hành một số hoạt động (như tạm giữ, bảo vệ tang vật, hiện trường, thu thập các thông tin... để làm cơ sở, căn cứ cho cơ quan chức năng có thẩm quyền tiến hành các bước xử lý tiếp theo), sau đó phải bàn giao cho các cơ quan chức năng có thẩm quyền xử lý. Mặt khác, có những tội khi xảy ra trên biển11, lực lượng CSBVN là cơ quan chức năng có điều kiện BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 39Số 20(372) T10/2018 nhất để phát hiện, bắt giữ nhưng lại không có thẩm quyền xử lý, không có thẩm quyền khởi tố, điều tra ban đầu nên gây ra rất nhiều khó khăn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao. Vì vậy, khi sửa đổi Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2015 cần bổ sung thêm thẩm quyền điều tra ban đầu cho CSBVN đối với các tội danh quy định trong BLHS. Hai là, tăng thêm thời hạn xử lý vụ việc cho CSBVN. Điểm b khoản 1 Điều 35 Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2015 quy định: Đối với tội phạm nghiêm trọng, rất nghiêm trọng, đặc biệt nghiêm trọng hoặc tội phạm ít nghiêm trọng nhưng phức tạp thì quyết định khởi tố vụ án hình sự, khám nghiệm hiện trường, khám xét, thu giữ, tạm giữ và bảo quản vật chứng, tài liệu liên quan trực tiếp đến việc giải quyết, lấy lời khai, trưng cầu giám định khi cần thiết và chuyển hồ sơ vụ án cho cơ quan điều tra có thẩm quyền trong thời hạn 07 ngày, kể từ ngày ra quyết định khởi tố vụ án. Thực tiễn hoạt động của lực lượng CSBVN cho thấy, việc tuần tra kiểm soát, xử lý vi phạm, tội phạm trên biển gặp rất nhiều khó khăn (khu vực biển xa đất liền, điều kiện thời tiết, khí hậu phức tạp, thông tin liên lạc, đảm bảo an toàn, thu thập, củng cố chứng cứ...) nên quy định thời hạn xử lý 07 ngày đối với các vụ việc phức tạp, liên quan đến nhiều đối tượng là quá ngắn, gặp rất nhiều khó khăn trong quá trình điều tra, xác minh. Vì vậy, khi sửa đổi Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự năm 2015 cần tăng thêm thời hạn xử lý vụ việc cho CSBVN. 2.3 Sửa đổi Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 Luật Xử lý vi phạm hành chính (VPHC) năm 2012 được ban hành đã góp phần quan trọng trong công tác đấu tranh, phòng ngừa và chống các hành vi VPHC; đồng thời góp phần giữ vững an ninh trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp 12 Thái Thị Tuyết Dung, Những bất cập trong Luật Xử lý VPHC và kiến nghị hoàn thiện, User/ThongTin_ChiTiet.aspx?MaTT=219201552956312376&MaMT=24 của nhân dân, nâng cao năng lực quản lý của Nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tuy nhiên, qua sáu năm thực hiện cho thấy vẫn còn những khó khăn, bất cập nhất định. Trên thực tiễn, khi CSBVN thực hiện chức năng, nhiệm vụ rất lúng túng khi áp dụng quy định về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện của tổ chức VPHC. Khoản 1 Điều 52 Luật Xử lý VPHC năm 2012 quy định thẩm quyền xử phạt tiền đối với tổ chức gấp 02 lần đối với cá nhân, trong khi đó, thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC lại được xác định theo mức tiền phạt (được quy định đối với cá nhân VPHC). Do Luật Xử lý VPHC năm 2012 chưa quy định rõ về thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện đối với tổ chức VPHC như thẩm quyền phạt tiền đối với tổ chức có hành vi VPHC nên hiện nay có hai cách hiểu và áp dụng khác nhau: (i) Thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC đối với hành vi VPHC của tổ chức được xác định theo giá trị tang vật, phương tiện và bằng mức phạt tiền áp dụng đối với hành vi VPHC của cá nhân; (ii) Thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện VPHC được xác định như thẩm quyền phạt tiền, tức là, thẩm quyền tịch thu tang vật, phương tiện đối với tổ chức VPHC cũng gấp 02 lần đối với cá nhân VPHC. Do vậy, khoản 1 Điều 52 Luật Xử lý VPHC năm 2012 nên được sửa theo hướng: bỏ cụm từ “trong trường hợp phạt tiền” mà chỉ cần quy định “thẩm quyền xử phạt tổ chức gấp hai lần thẩm quyền xử phạt của cá nhân và được xác định theo tỷ lệ phần trăm quy định tại Luật này đối với chức danh đó”. Quy định như vậy sẽ mang tính bao quát hơn, hợp lý hơn vì có thể hiểu thẩm quyền này không chỉ xác định trong trường hợp phạt tiền mà cả đối với trường hợp áp dụng biện pháp tịch thu tang vật, phương tiện VPHC12■ BAÂN VÏÌ DÛÅ AÁN LUÊÅT 40 Số 20(372) T10/2018