Tích tụ đất trong nông nghiệp - Thực trạng và các kiến nghị chính sách

TÍCH TỤ ĐẤT TRONG NÔNG NGHIỆP - THỰC TRẠNG VÀ CÁC KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH1 1 Bài viết sử dụng kết quả nghiên cứu của Đề tài “Quyền lợi và nghĩa vụ của người dân trong tích tụ đất nông nghiệp - Thực trạng và giải pháp” của Viện Nghiên cứu Lập pháp năm 2019 do TS. Nguyễn Hoàng Thanh làm Chủ nhiệm. Tóm tắt: Những năm vừa qua, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách, pháp luật về tích tụ ruộng đất, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp. Trên thực tế, quá trình tích tụ ruộng đất, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp dù đã có nhiều thành tựu, nhưng cũng đang gặp phải nhiều vấn đề phức tạp, khó khăn phải giải quyết bằng các chính sách, giải pháp, biện pháp cụ thể, thấu đáo. Đặc biệt là vấn đề bảo đảm quyền lợi và nghĩa vụ của người dân khi tích tụ đất nông nghiệp. Bài viết nêu rõ thực trạng này và đưa ra các kiến nghị chính sách. Phan Thị Thu Hà* * ThS. Viện Chính sách và Chiến lược phát triển nông nghiệp nông thôn Abstract For recent years, the Party and the government have issued series of undertakings, policies and laws on land accumulation, increase in threshold for transfer of agricultural land use rights. In practices, the progress of land accumulation, increase in threshold for transfer of agricultural land use rights has reached achievements, but also faced with several complicated issues that need to be solved by appropriate policies, solutions, measures. Especially the issue of ensuring the rights and obligations of people when accumulating the agricultural land. This article provides the outlines of this situation and also recommendations for policy development. Thông tin bài viết: Từ khóa: tích tụ ruộng đất, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp Lịch sử bài viết: Nhận bài : 20/07/2019 Biên tập : 04/08/2019 Duyệt bài : 11/08/2019 Article Infomation: Keywords: land accumulation; increase in threshold for transfer of agricultural land use rights Article History: Received : 20 Jul. 2019 Edited : 04 Aug. 2019 Approved : 11 Aug. 2019 1. Chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước về tích tụ đất nông nghiệp Chủ trương về tích tụ đất nông nghiệp phục vụ phát triển nông nghiệp nông thôn được đưa ra lần đầu tiên trong Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 5/8/2008 của Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về nông nghiệp, nông dân, nông thôn (Nghị quyết số 26-NQ/TW). Nhiều vấn đề về nông nghiệp, nông dân, nông thôn được đề cập và định hướng phát triển một cách toàn diện, bền vững trong Nghị quyết số 26-NQ/TW. Phát triển nông nghiệp, nông thôn và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nông dân phải dựa trên cơ chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, phù hợp với điều kiện của từng vùng, từng lĩnh vực, để giải phóng và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực xã hội, trước hết là lao CHÑNH SAÁCH 39Số 15(391) T8/2019 động, đất đai, rừng và biển; khai thác tốt các điều kiện thuận lợi trong hội nhập kinh tế quốc tế cho phát triển lực lượng sản xuất trong nông nghiệp, nông thôn; phát huy cao nội lực; đồng thời tăng mạnh đầu tư của Nhà nước và xã hội, ứng dụng nhanh các thành tựu khoa học, công nghệ tiên tiến cho nông nghiệp, nông thôn, phát triển nguồn nhân lực, nâng cao dân trí nông dân. Như vậy, lần đầu tiên, vấn đề tích tụ đất nông nghiệp được Nghị quyết số 26-NQ/TW đưa ra. Đồng thời, những vấn đề về vốn, đào tạo nghề, đào tạo cán bộ quản lý, hỗ trợ chuyển đổi nghề, hạn mức giao đất nông nghiệp cũng được đưa ra với mục tiêu là nhằm phát triển bền vững, toàn diện nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Đây là chìa khóa để quá trình tích tụ đất nông nghiệp diễn ra sâu, rộng. Thực hiện các chủ trương của Đảng, Luật Đất đai đã có những quy định cụ thể về tích tụ đất đai. Luật Đất đai năm 2003, đã được sửa đổi và sau đó được thay thế bằng Luật Đất đai năm 2013, có hiệu lực thi hành từ 01/7/2014, đã ảnh hưởng rất lớn tới quá trình tích tụ và tập trung đất ở nước ta. Hội nghị lần thứ 6 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã có Nghị quyết số 19- NQ/TƯ ngày 31/10/2012 Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Nghị quyết đã có nhiều định hướng quan trọng trong việc đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai. Đối với chính sách giao đất, cho thuê đất, Nghị quyết chỉ rõ: “Tiếp tục giao đất, cho thuê đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng có thời hạn theo hướng kéo dài hơn quy định hiện hành để khuyến khích nông dân gắn bó hơn với đất và yên tâm đầu tư sản xuất. Đồng thời, mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ) nông nghiệp phù hợp với điều kiện cụ thể từng vùng, từng giai đoạn để tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình tích tụ đất đai, từng bước hình thành những vùng sản xuất hàng hoá lớn trong nông nghiệp. Sớm có giải pháp đáp ứng nhu cầu đất sản xuất và việc làm cho bộ phận đồng bào dân tộc thiểu số đang không có đất sản xuất”. Để cụ thể hóa các chủ trương, chính sách và pháp luật về đất đai, Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp đã ban hành nhiều văn bản về tích tụ, tập trung đất đai, đề ra các nhiệm vụ và cách thức thực hiện để tích tụ, tập trung đất đai trở thành một xu hướng tích cực trong sản xuất nông nghiệp (SXNN) ở nước ta thời gian qua. Tuy nhiên, với thực trạng nền nông nghiệp cũng như thực trạng sử dụng đất của người nông dân hiện nay, chủ trương tích tụ ruộng đất, mở rộng hạn mức nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp dù đã có nhiều thành tựu, nhưng cũng đang gặp phải nhiều vấn đề phức tạp, khó khăn phải giải quyết bằng các chính sách, giải pháp, biện pháp cụ thể, thấu đáo. Đặc biệt là vấn đề bảo đảm quyền lợi và nghĩa vụ của người dân khi tích tụ đất nông nghiệp. 2. Khái quát tình hình tích tụ đất trong nông nghiệp Trong thời gian gần đây, đóng góp của đất đai vào tăng trưởng nông nghiệp dường như đã tới hạn. Tốc độ tăng trưởng giá trị sản lượng nông nghiệp bình quân trên 01 hecta đất của Việt Nam đang giảm dần và thấp hơn các nước trong khu vực. Ruộng đất phân tán, manh mún là cản trở chính cho việc nâng cao hiệu quả và giá trị gia tăng trên một đơn vị diện tích đất trong quá trình tái cơ cấu nông nghiệp. Diện tích đất bình quân hộ nông nghiệp chỉ vào khoảng 0,46 ha, và trung bình được chia thành 2,83 mảnh. Quy mô diện tích đất của hộ nông dân Việt Nam thấp hơn Trung Quốc và thấp hơn rất nhiều so với các nước khác ở châu Á, châu lục vốn được coi là nơi "đất chật, người đông”. Do vậy, tích tụ ruộng đất trở thành một giải pháp giúp nâng cao hiệu quả SXNN, thông CHÑNH SAÁCH 40 Số 15(391) T8/2019 qua việc mở rộng quy mô sản xuất phù hợp, áp dụng tiến bộ khoa học, công nghệ và hình thành các vùng chuyên canh theo hướng sản xuất hàng hóa gắn với thị trường. 2.1 Các hình thức tích tụ đất nông nghiệp chủ yếu 2.1.1 Hình thức chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp giữa các hộ nông dân với nhau Chuyển nhượng QSDĐ giữa các hộ nông dân với nhau (hay còn gọi là mua bán đất đai ở nông thôn) hiện nay hoàn toàn theo cơ chế thị trường, cung cầu gặp nhau, thỏa thuận giá cả và các điều kiện cần thiết theo cơ chế thị trường. Có người cần bán, gặp người cần mua, hình thành một cuộc thỏa thuận, nếu thành công sẽ có một vụ chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp. Nhà nước chỉ đóng vai trò theo dõi và quản lý biến động về đất đai theo quy định của Luật Đất đai. Theo quy định của luật, tất cả các trường hợp chuyển nhượng QSDĐ phải làm các đầy đủ các thủ tục sang tên trước bạ, chuyển QSDĐ từ người này sang người khác và phải nộp đầy đủ các loại phí, thuế theo quy định. Tuy nhiên, trong thực tế, vì những lý do khác nhau mà nhiều trường hợp chuyển nhượng QSDĐ cho nhau chỉ viết giấy trao tay, hoặc có sự làm chứng của hàng xóm là đủ. Có nhiều nguyên nhân của việc các hộ nông dân chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp. Có thể vì lý do hộ nông dân muốn chuyển đổi nghề nghiệp, vì lý do thiếu lao động, do sản xuất kém hiệu quả so với các ngành khác hay vì các nguyên nhân khác nữa, người nông dân bán một phần hoặc toàn bộ ruộng đất. Tuy tỷ lệ số hộ sẵn lòng nhượng đất nông nghiệp ở các vùng không giống nhau vì nhiều nguyên nhân nhưng kết quả điều tra cho thấy, xu hướng chuyển nhượng bớt QSDĐ khi người nông dân không (hoặc ít) có nhu cầu SXNN nữa hoặc thấy rằng, SXNN cho hiệu quả thấp, đang ngày càng tăng lên ở tất cả các vùng. Do vậy, cơ hội để cho những người có nhu cầu, có khả năng về tiền vốn đầu tư, có tâm huyết với sản xuất nông, lâm nghiệp tích tụ đất đai để tăng quy mô diện tích, đầu tư cho sản xuất. Việc tích tụ nhanh hay chậm tùy thuộc khả năng của mỗi người, và khi tích tụ đến quy mô diện tích đủ lớn thì hình thành nên những trang trại sản xuất nông lâm nghiệp. Để phát triển sản xuất hàng hóa tập trung, việc tích tụ hình thành các trang trại có ý nghĩa cực kỳ quan trọng. Nhìn chung, đối tượng nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp chủ yếu là hộ nông dân, người trong cùng xã. Phần lớn các hộ nhận chuyển nhượng để tích tụ thêm đất cho SXNN. Tuy nhiên, đối tượng là doanh nhân, cán bộ công chức ở ngoài xã muốn tích tụ đất đai tuy ít nhưng có xu hướng tăng lên, chính điều này đã đẩy giá đất lên cao, gây khó khăn cho người nông dân muốn tích tụ đất đai. Một ví dụ để thấy được xu hướng và kết quả của chuyển nhượng nhằm tích tụ đất nông nghiệp là: Theo kết quả Tổng Điều tra nông thôn, nông nghiệp và thủy sản năm 2011 thì năm 2011, số hộ của cả vùng đồng bằng sông Hồng là 1.822.682 hộ, đã giảm 301.593 hộ so với năm 2006. Nhờ có chuyển nhượng và tích tụ đất nông nghiệp mà bình quân diện tích đất lúa của hộ tại vùng này trong giai đoạn 2006 - 2011 tăng 302,55 m2 từ 3.098,75 m2 lên 3.401,30 m2. Quy mô và tốc độ chuyển nhượng đất nông nghiệp trong tổng số mảnh đất nông nghiệp vùng Đông Nam Bộ là cao nhất cả nước trong giai đoạn 1994 -2003, tuy nhiên đến sau năm 2003 thì tỷ lệ chuyển nhượng đất tại khu vực vực này giảm mạnh tụt xuống vị trí thứ hai sau vùng Tây Nguyên. Giai đoạn 1994 -2003 là giai đoạn tăng mạnh về giao dịch đất nông nghiệp thông qua hình thức chuyển nhượng, nhưng sau năm 2003 thì quy mô bắt đầu giảm xuống. Trong những năm qua, đặc biệt là sau khi Luật Đất đai năm 2013 được ban hành, CHÑNH SAÁCH 41Số 15(391) T8/2019 tình hình chuyển nhượng đất giữa các hộ có sự thay đổi nhất định. Ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng, số thửa ruộng của một hộ có giảm đi, nhưng quy mô đất canh tác của một hộ nông dân tăng không đáng kể do các hộ nông dân không muốn nhượng QSDĐ nông nghiệp cho người khác. Ở các vùng chuyên canh phía Nam, tình hình chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp đạt kết quả khá hơn ở phía Bắc nhưng cũng chưa tạo đủ tiền đề để hình thành nền kinh tế trang trại quy mô lớn một cách phổ biến. Hình thức chuyển nhượng đất giữa các hộ là hình thức khá hiệu quả đối với các hộ có nhu cầu mở rộng SXNN, là một trong những hình thức nên được khuyến khích. Đặc biệt, những nông dân giỏi, có năng lực tài chính lựa chọn hình thức mua đứt bán đoạn các mảnh đất xung quanh khu đất của mình qua từng năm để hình thành quy mô đủ lớn là phù hợp nhất. Hình thức này có tiềm năng thực hiện ở phía Nam, đặc biệt vùng Tây Nguyên, Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long, người dân có tư tưởng thoáng hơn về mua bán đất do không bị nặng nề tâm lý giữ đất như một hình thức bảo hiểm hoặc do các nguyên nhân về văn hóa truyền thống. Hiệu quả kinh tế của hình thức này tương đối cao do các nông dân sản xuất giỏi sẽ chủ động tích tụ đất, áp dụng khoa học kỹ thuật và cơ giới hóa trong dài hạn để nâng cao hiệu quả sản xuất. Thêm vào đó, họ nắm giữ QSDĐ nên yên tâm đầu tư phát triển lâu dài, có thế chấp vay vốn các tổ chức tín dụng để sản xuất kinh doanh. Việc nông dân nhận quyền sử dụng từ nông dân khác cũng có nhiều thuận lợi do mối quan hệ cộng đồng làng xã láng giềng, hoặc bạn bè nên dễ tiếp cận và thuyết phục hộ có khả năng chuyển nhượng đất hơn. Cản trở chính của hình thức tích tụ ruộng đất này là nguồn cung đất hạn chế khi lao động nông nghiệp dôi dư còn tương đối cao, tâm lý lo ngại công việc không ổn định, khi gặp khó khăn đất nông nghiệp vẫn là tài sản để bảo đảm cuộc sống nên ít hộ sẵn sàng bán đất (đặc biệt là ở các tỉnh miền Bắc). Giá đất nhận chuyển nhượng ngày càng tăng cũng là nguyên nhân khiến cho nông dân ngày càng khó tiếp cận với thị trường này. Nhiều hợp đồng chuyển nhượng đất giữa các hộ chỉ được xác nhận bằng giấy viết tay giữa các hộ, có sự làm chứng của các hộ xung quanh nên cơ sở pháp lý không vững chắc. Trong khi đó, khung pháp lý hiện tại vẫn còn nhiều hạn chế khi đặt ra hạn mức nhận chuyển nhượng, quy định đối tượng nhận chuyển nhượng đối với đất lúa, rừng phòng hộ, rừng đặc dụng và thuế chuyển nhượng đất nông nghiệp cao tương đương như các bất động sản khác. Hơn nữa, chưa có quy định về diện tích tối thiểu hoặc thuế thừa kế QSDĐ nông nghiệp khi tách hộ. Bên cạnh đó, việc chuyển nhượng đất nông nghiệp sẽ phải nộp thuế thu nhập cá nhân ở mức 2% của giá chuyển nhượng là con số cao so với lợi nhuận có thể tạo ra từ SXNN. 2.1.2 Hình thức doanh nghiệp nhận chuyển nhượng đất của nông dân Đây là hình thức doanh nghiệp nhận chuyển nhượng đất của nhiều hộ nông dân trong cùng một vùng liền kề với nhau, sau đó đăng ký thuê lại của chính quyền địa phương, để tạo ra một vùng nguyên liệu nông nghiệp cung cấp cho hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Doanh nghiệp sẽ có một vùng nguyên liệu ổn định để đầu tư dài hạn, có thể sử dụng QSDĐ để thế chấp vay vốn từ các tổ chức tín dụng. Về phía nông dân thì có thêm một khoản tài chính đề đầu tư chuyển đổi nghề nghiệp khi thấy nghề nông đã không còn đem lại hiệu quả kinh tế cao đối với họ hoặc họ có thể được ưu tiên làm thuê cho doanh nghiệp. Thời gian qua, số lượng doanh nghiệp đã tăng nhiều so với năm 2007, tuy nhiên số doanh nghiệp làm nông, lâm, thủy sản vẫn chiếm tỷ trọng rất nhỏ, chỉ khoảng 1,4% CHÑNH SAÁCH 42 Số 15(391) T8/2019 trong tổng số doanh nghiệp, trong đó có đến 96% là doanh nghiệp có quy mô vừa và nhỏ. Các tỉnh ở miền Nam có quy mô diện tích trung bình hộ lớn nên doanh nghiệp sẽ thuận lợi hơn trong việc mua đất từ nông dân để sản xuất lớn. Tuy nhiên, như đã nói ở trên, giá đất chuyển nhượng cao hiện là cản trở lớn đối với doanh nghiệp muốn tích tụ, đặc biệt doanh nghiệp vừa và nhỏ. Thêm vào đó, nông dân cũng chưa sẵn sàng bán đất cho doanh nghiệp. Việc tích tụ diện tích theo nhu cầu của doanh nghiệp sẽ gặp một số khó khăn nếu diện tích mà các hộ sẵn sàng bán chưa đáp ứng nhu cầu của doanh nghiệp. Một vấn đề vướng mắc khác trong việc thực hiện các giao dịch mua đất của doanh nghiệp với hộ dân là việc mảnh đất của hộ chưa có sổ đỏ hoặc mảnh đất của hộ đang thế chấp tại ngân hàng. Doanh nghiệp cũng ít chủ động mua đất nông nghiệp của hộ nông nghiệp để sản xuất quy mô lớn vì giá mua đất nông nghiệp cao (giá giao dịch hiện tại ở vùng đồng bằng sông Cửu Long vào khoảng 1 - 2 tỷ đồng/ha đối với đất lúa, 3 - 5 tỷ đồng/ha đối với đất vườn) nên khó tạo ra lợi nhuận đủ hấp dẫn so với số vốn bỏ ra ban đầu để mua đất nếu chỉ SXNN. Thông thường, doanh nghiệp thực sự đầu tư kinh doanh nông nghiệp chỉ mua đất trong trường hợp của các hộ liền kề hoặc nằm rải rác ở giữa vùng chuyên canh đã được quy hoạch của họ. Không chỉ về vấn đề giá mà việc thỏa thuận giá với mỗi người dân để hình thành quy mô đất đủ lớn quá phức tạp và tốn thời gian nên hình thức này vẫn chưa phổ biến. Ngoài ra, việc giới hạn đối tượng nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp, thuế và phí liên quan đến chuyển nhượng đất (bao gồm rất nhiều loại thuế, phí như thuế thu nhập cá nhân, lệ phí trước bạ, lệ phí địa chính, lệ phí thẩm định) làm tăng chi phí đầu tư cho doanh nghiệp, thủ tục hành chính nhận QSDĐ nông nghiệp còn nhiều phức tạp (Viện Chính sách và Chiến lược PTNNNT, 2016) cũng là một lý do cản trở việc doanh nghiệp đầu tư mua đất mở rộng sản xuất. Mặt khác, Luật Đất đai năm 2013 quy định theo hướng hạn chế các trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện dự án đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, mặc dù đã có cơ chế tự thỏa thuận nhận QSDĐ để thực hiện dự án đầu tư nhưng nhiều trường hợp khó đạt được sự đồng thuận cao của người sử dụng đất nên khó tích tụ được đất đai. Như vậy, để áp dụng hình thức này, doanh nghiệp cần tiếp cận với nguồn cung đất đủ lớn để có thể đầu tư quy mô lớn. Chí phí đầu tư ban đầu để doanh nghiệp mua đất là quá lớn so với lợi nhuận doanh nghiệp có thể tạo ra từ sản xuất, kinh doanh nông nghiệp, do đó doanh nghiệp cần nguồn vốn tín dụng lớn và trong thời gian đủ để hoạt động nông nghiệp có thể sinh lời (thường là từ 5 năm trở lên nếu trồng các loại cây ăn trái và 2 năm trở lên đối với các loại rau mầu). Doanh nghiệp cũng rất cần được giảm chi phí giao dịch và đơn giản hóa thủ tục. Cần có một đầu mối trung gian để thực hiện giao dịch vì nếu muốn tập trung một diện tích đủ lớn, doanh nghiệp phải làm hợp đồng với rất nhiều hộ dân với nhu cầu giá cả khác nhau. 2.2 Bước đầu đánh giá hiệu quả của các hình thức tích tụ đất và những vấn đề nảy sinh trong quá trình tích tụ đất trong nông nghiệp Nhu cầu tích tụ đất đai để SXNN với quy mô lớn là rất cần thiết tại các địa phương. Các địa phương đã tích cực, chủ động triển khai nhiều giải pháp đẩy mạnh tích tụ đất đai để sản xuất hàng hóa với quy mô lớn hơn phù hợp với đặc điểm của địa phương mình. Các quy định của pháp luật về quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, góp vốn bằng QSDĐ đã đáp ứng được một phần nhu cầu tích tụ đất nông nghiệp để sản xuất, tác động tích cực trong việc đầu tư trên đất, tạo điều kiện cho nhà đầu tư yên tâm đầu tư. CHÑNH SAÁCH 43Số 15(391) T8/2019 Thực tế cho thấy, mặc dù các mô hình tích tụ ruộng đất hiện nay đều mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội nhất định cho các bên tham gia nhưng những khó khăn trong việc tích tụ đất đai đang là rào cản thu hút cá nhân, doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp. Trong khi đó đầu tư vào nông nghiệp rủi ro lớn, thời gian thu hồi vốn dài. Hiện nay, không nhiều mô hình tích tụ đất đai đạt được cả ba tiêu chí: công bằng, bền vững và hiệu quả. Bước đầu, chúng ta có thể đánh giá hiệu quả của các hình thức tích tụ đất và những vấn đề nảy sinh trong quá trình tích tụ đất trong nông nghiệp như sau: 2.2.1 Hình thức chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp giữa các hộ nông dân với nhau Điều kiện để áp dụng hình thức chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp giữa các hộ nông dân với nhau là người dân phải có nhu cầu mua/bán QSDĐ nông nghiệp và nền sản xuất hàng hóa nông nghiệp tại địa phương đó đang phát triển mạnh. Hình thức chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp này có một số ưu điểm sau: - Khung pháp lý và chính sách hiện hành đã khá đầy đủ để thực hiện giao dịch. - Việc mua đứt bán đoạn tạo ra sự yên tâm đầu tư sản xuất kinh doanh dài hạn, bền vững. Tuy nhiên, hình thức chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp này có một số hạn chế đáng kể như: - Nguồn cung đất không phong phú, không tập trung nên không có nhiều sự lựa chọn. - Người chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp thường đòi giá cao, không hợp lý - Vốn của hộ nhận chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp thường không có nhiều nên chỉ có thể thực hiện việc chuyển nhượng một cách nhỏ lẻ, không tích tụ lớn được để sản xuất quy mô. - Hộ gia đình, cá nhân trực tiếp SXNN mới được nhận chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa theo quy định của Luật Đất đai năm 2013. - Quy mô bị giới hạn bởi hạn mức nhận chuyển QSDĐ theo Luật Đất đai năm 2013 - Thủ tục hành chính hay gặp khó khăn vì phải xác định các nghĩa vụ tài chính của người chuyển nhượng QSDĐ và đo đạc lại mảnh đất. Người mua QSDĐ phải trả lệ phí trước bạ cũng như chi phí cấp đổi giấy chứng nhận QSDĐ. Để phát huy ưu điểm và khắc phục các trở ngại của hình thức chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp này, Nhà nước cần có các chính sách: - Có chính sách và có quỹ để hỗ trợ rút người lao động ra khỏi khu vực SXNN để tạo quỹ đất. - Phát triển bảo hiểm xã hội cho những người nông dân rời bỏ khu vực nông nghiệp, tham gia vào lĩnh vực phi nông nghiệp tại nông thôn và đô thị. - Xây dựng hệ thống quản lý đất đai điện tử để cung cấp thông tin số hóa về QSDĐ và giao dịch bất động sản, từ bỏ sự phụ thuộc vào “Sổ đỏ” và yêu cầu bắt buộc phải đăng ký vào Sổ địa chính của cơ quan đăng ký đất đai; 2.2.2 Hình thức doanh nghiệp nhận chuyển nhượng đất của nông dân Hình thức doanh nghiệp nhận chuyển nhượng đất của nông dân cần có điều kiện áp dụng là nền sản xuất hàng hóa nông nghiệp phát triển mạnh, mức độ công nghiệp hóa, hiện đại hóa của địa phương nhanh, số lao động nông nghiệp ra khỏi khu vực SXNN nhiều, các doanh nghiệp kinh doanh trong các ngành công nghiệp - dịch vụ hỗ trợ SXNN đầu tư lớn và rộng khắp. Hình thức doanh nghiệp nhận chuyển nhượng đất của nông dân có nhiều ưu điểm dễ thấy như: CHÑNH SAÁCH 44 Số 15(391) T8/2019 - Khung pháp lý và chính sách hiện hành có đầy đủ để thực hiện giao dịch. - Hoạt động “mua đứt bán đoạn” QSDĐ tạo ra sự yên tâm để nhà đầu tư kinh doanh sản xuất dài hạn, bền vững. - Doanh nghiệp không bị hạn chế về diện tích có thể nhận chuyển nhượng để đăng ký thuê lại của chính quyền địa phương. - Doanh nghiệp có đủ vốn để tích tụ đất sản xuất quy mô lớn, tăng năng suất, giảm chi phí. - Doanh nghiệp dễ tiếp cận nguồn vốn từ ngân hàng. Tuy nhiên, hình thức này cũng gặp phải một số khó khăn, vướng mắc, như: - Nguồn cung đất không phong phú nên không có nhiều sự lựa chọn. - Chí phí đầu tư ban đầu để doanh nghiệp mua QSDĐ đất là quá lớn so với lợi nhuận doanh nghiệp có thể tạo ra từ sản xuất, kinh doanh nông nghiệp. - Chi phí giao dịch cao, thủ tục phức tạp, một phần là do để có diện tích đủ lớn, doanh nghiệp phải làm việc với nhiều hộ có nhu cầu và điều kiện đa dạng. - Thủ tục phức tạp vì sau khi doanh nghiệp nhận chuyển nhượng QSDĐ của các hộ nông dân thì doanh nghiệp phải thực hiện việc chuyển sang hình thức cho thuê chứ không được cấp giấy chứng nhận QSDĐ theo quy định tại Luật Đất đai năm 20132. - Thiếu thông tin về giá đất, giá đất đa dạng, thỏa thuận khó. - Không áp dụng đối với đất lúa, đất rừng phòng hộ như quy định của Luật Đất đai năm 2013. 2 Mặc dù số tiền mà doanh nghiệp, tổ chức kinh tế đã trả để nhận chuyển nhượng QSDĐ được khấu trừ vào tiền thuê đất phải nộp theo điểm a khoản 4 Điều 12 Nghị định 46/2014/NĐ-CP và hướng dẫn tại khoản 2 Điều 5 Thông tư 77/2014/ TT-BTC nhưng doanh nghiệp vẫn không mặn mà thực hiện. Doanh nghiệp thường lựa chọn hình thức viết giấy trao tay và giữ nguyên tên chủ sở hữu. Để tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp nhận chuyển nhượng QSDĐ của nông dân, bên cạnh sự hỗ trợ của Nhà nước tương tự như trường hợp chuyển nhượng đất giữa các hộ nông nghiệp với nhau, Nhà nước cần đổi mới các chương trình đào tạo nghề nông thôn, huy động sự tham gia của doanh nghiệp thuê lao động đào tạo nghề theo nhu cầu của doanh nghiệp sử dụng lao động, đồng thời thành lập các tổ chức (như Trung tâm Phát triển quỹ đất, Trung tâm Thông tin, tư vấn về đất đai) để hỗ trợ, tư vấn pháp lý cho nông dân trong các giao dịch về đất đai (sử dụng nguồn lực từ quỹ phát triển đất). Nhìn chung, hiện nay các hình thức tích tụ ruộng đất đã có hiệu quả tại nhiều địa phương, nhưng trên thực tế, vẫn còn nhiều khó khăn, vướng mắc trong việc tích tụ đất đai. Các khó khăn, vướng mắc này đang tạo nên một số rào cản nhất định trong việc thu hút doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp cũng như nông dân muốn liên kết mở rộng sản xuất. Tuy nhiên, với những tác động kinh tế - xã hội to lớn và khả năng áp dụng cao, các mô hình tích tụ ruộng đất hiện nay đã khẳng định tính tất yếu để chuyển đổi mô hình SXNN, nâng cao hiệu quả kinh tế và xã hội cho các thành phần tham gia vào quá trình công nghiệp, hóa hiện đại hóa. 3. Một số kiến nghị Để đẩy mạnh quá trình tích tụ ruộng đất, khuyến khích nông dân, doanh nghiệp tích tụ đất nông nghiệp phục vụ sản xuất quy mô lớn, tăng hiệu quả SXNN, cải thiện đời sống cho nông dân, trong thời gian tới, Nhà nước cần tiếp tục thực hiện các giải pháp sau: - Xây dựng và hoàn thiện cơ chế, chính sách tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, cụ CHÑNH SAÁCH 45Số 15(391) T8/2019 thể: i) Sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2013 theo hướng quy định rõ ràng việc góp vốn chuyển QSDĐ và góp vốn không chuyển QSDĐ. Xây dựng cơ chế pháp lý để doanh nghiệp nhận góp vốn thông qua nhận QSDĐ có thể thế chấp để vay vốn ngân hàng; ii) Thúc đẩy tích tụ, tập trung đất nông nghiệp thông qua tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua bán chuyển nhượng QSDĐ; iii) Hỗ trợ về cơ sở hạ tầng đối với các diện tích mới được tích tụ, tập trung; iv) Quy hoạch vùng chuyên canh, đẩy mạnh đầu tư theo hình thức đối tác công + tư để xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn chỉnh thu hút đầu tư của doanh nghiệp, HTX. - Trong lĩnh vực trồng trọt, cần nới lỏng quy định cho phép cá nhân không phải hộ nông nghiệp hoặc không sống cùng địa bàn được nhận chuyển nhượng đất lúa và đất rừng phòng hộ. Giao cho địa phương thẩm định phương án chuyển đổi mục đích sử dụng đất lúa sang các mục đích nông nghiệp, chăn nuôi và thủy sản với diện tích dưới 300 ha theo quy hoạch. - Đẩy mạnh tín dụng cho vay theo chuỗi giá trị nông nghiệp: (i) Hoàn thiện khung pháp lý để phát triển cung ứng đồng bộ các sản phẩm dịch vụ tài chính mới (như quản lý tiền mặt, quản lý tài sản, bảo hiểm thanh toán, bảo hiểm nhân thọ, phái sinh hàng hóa, đại lý ngân hàng, biên nhận lưu kho) nhằm tăng khả năng tiếp cận tín dụng với quy mô lớn và dài hạn hơn cho nông dân, trang trại, HTX và doanh nghiệp trong nông nghiệp, nông thôn; (ii) Xây dựng cơ chế chính sách kết hợp chặt chẽ giữa các chương trình cho vay và bảo hiểm nông nghiệp theo chuỗi giá trị nông nghiệp. - Bỏ hạn mức nhận chuyển QSDĐ nông nghiệp đối với hộ gia đình tại Khoản 1 Điều 130 Luật Đất đai năm 2013. Sử dụng hạn mức nhận chuyển nhượng hiện nay làm hạn mức đánh thuế sử dụng đất nông nghiệp. - Nới lỏng quy định tại khoản 3 Điều 191 Luật Đất đai 2013 theo hướng cho phép hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp SXNN được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa. - Sửa khoản 2 Điều 191 Luật Đất đai năm 2013 “Tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” theo hướng cho phép tổ chức kinh tế trong nước được phép nhận chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân nếu tổ chức kinh tế trong nước đó đáp ứng được một số điều kiện về kinh tế và tiêu chuẩn về môi trường nhất định. Sửa đổi quy định này là tạo điều kiện để các hộ gia đình, cá nhân chuyển nhượng QSDĐ trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình mình cho tổ chức kinh tế trong nước. - Giảm thuế, phí liên quan đến chuyển nhượng đất nông nghiệp tại Luật sửa đổi các Luật về Thuế năm 2014. - Không xác định trường hợp các hộ chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp vì mục đích tích tụ và tập trung đất nông nghiệp là chuyển nhượng bất động sản quy định tại Điều 14 Luật Thuế thu nhập cá nhân năm 2007 và miễn thuế thu nhập cá nhân đối với trường hợp hộ chuyển nhượng QSDĐ nông nghiệp vì mục đích tích tụ và tập trung đất nông nghiệp sản xuất quy mô lớn. - Xây dựng cơ chế minh bạch thông tin về đất đai CHÑNH SAÁCH 46 Số 15(391) T8/2019